BETÆNKNING På vej mod en paneuropæisk ramme for særligt dækkede obligationer
26.6.2017 - (2017/2005(INI))
Økonomi- og Valutaudvalget
Ordfører: Bernd Lucke
FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING
På vej mod en paneuropæisk ramme for særligt dækkede obligationer
Europa-Parlamentet,
– der henviser til EBA's rapport af 20. december 2016 om særligt dækkede obligationer: henstillinger om harmonisering af rammen for særligt dækkede obligationer i EU (EBA-Op-2016-23),
– der henviser til Kommissionens høringsdokument af 30. september 2015 om særligt dækkede obligationer i Den Europæiske Union og det udaterede dokument fra Kommissionen "Oversigt over bidragene til den offentlige høring om særligt dækkede obligationer",
– der henviser til Kommissionens rapport af 20. oktober 2015 om artikel 503 i forordning (EU) nr. 575/2013: Kapitalkrav for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer (COM(2015)0509),
– der henviser til EBA's udtalelse af 1. juli 2014 om behandlingen af særligt dækkede obligationer som præferencekapital (EBA/Op/2014/04),
– der henviser til EBA's rapport af 1. juli 2014 om EU's rammer for særligt dækkede obligationer og behandlingen af disse som præferencekapital: som svar på Kommissionens anmodning om rådgivning fra december 2013 vedrørende artikel 503 i forordning (EU) nr. 575/2013 og på ESRB's henstilling E om kreditinstitutters finansiering fra december 2012 (ESRB/12/2),
– der henviser til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/91/EU af 23. juli 2014 om ændring af direktiv 2009/65/EF om samordning af love og administrative bestemmelser om visse institutter for kollektiv investering i værdipapirer (investeringsinstitutter) for så vidt angår depositarfunktioner, aflønningspolitik og sanktioner, særlig artikel 52, stk. 4 (herefter "UCITS-direktivet")[1],
– der henviser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012, særlig artikel 129[2] (herefter "CRR"),
– der henviser til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012, særlig artikel 44, stk. 2[3],
– der henviser til artikel 1, stk. 2, i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/2205 af 6. august 2015 om udbygning af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 for så vidt angår reguleringsmæssige tekniske standarder for clearingforpligtelsen[4],
– der henviser til artikel 1, stk. 2, i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2016/1178 af 10. juni 2016 om udbygning af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 for så vidt angår reguleringsmæssige tekniske standarder for clearingforpligtelsen[5],
– der henviser til Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/61 af 10. oktober 2014 om supplerende regler til forordning (EU) nr. 575/2013 for så vidt angår likviditetsdækningskrav for kreditinstitutter (herefter "delegeret LCR-retsakt")[6],
– der henviser til forretningsordenens artikel 52,
– der henviser til betænkning fra Økonomi- og Valutaudvalget (A8-0235/2017),
A. der henviser til, at særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer SDO) har dokumenteret lave misligholdelsesrater og pålidelige betalinger, som bidrager til at finansiere ca. 20 % af europæiske realkreditprodukter og tegnede sig for mere end 2 000 mia. EUR i Europa i 2015, der henviser til, at ca. 90 % af SDO'er verden over udstedes i ni europæiske lande,
B. der henviser til, at SDO'er spillede en central rolle for finansieringen af kreditinstitutter, navnlig under krisen, der henviser til, at SDO'er har opretholdt en høj grad af sikkerhed og likviditet under finanskrisen, hvilket må tilskrives kvaliteten af de nationale bestemmelser, der henviser til, at episoden i 2008-2014 med øgede forskelle i SDO-priser i alle medlemsstater ikke udgør overbevisende dokumentation for markedsfragmentering, idet prisforskellene i høj grad var forbundet med forskelle i statsobligationer og sandsynligvis blot var udslag af underliggende risici i sikkerhedspuljerne, der henviser til, at en passende risikofølsomhed for priser på særligt dækkede obligationer i alle medlemsstater er tegn på velfungerende og velintegrerede markeder,
C. der henviser til, at der er en betydelig grænseoverskridende investering i europæiske SDO-markeder, der henviser til, at SDO'er har en bredt sammensat base af investorer, der henviser til, at banker skiller sig ud med en markedsandel på ca. 35 % mellem 2009 og 2015, der henviser til, at kapitalforvalteres, forsikringsselskabers og pensionskassers markedsandel er faldet med næsten 20 procentpoint og er erstattet af større centralbankinvesteringer i SDO'er,
D. der henviser til, at SDO'er er attraktive gældsinstrumenter, idet de: holder niveauet for sikkerhedsstillelse i sikkerhedspuljen, er undtaget fra bail-in-værktøjet i artikel 44 i direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD), der henviser til, at SDO'er også er i overensstemmelse med artikel 129 i CRR og nyder en behandling med fordelagtig risikovægtning,
E. der henviser til, at en af faktorerne i bankers efterspørgsel på SDO'er er lovgivningsmæssig fortrinsbehandling for SDO'er i den delegerede LCR-retsakt, der giver banker mulighed for at inkludere SDO'er i likviditetsbufferen, selvom de ikke er LCR-berettigede ifølge Basel-regelsættet,
F. der henviser til, at SDO-programmer under visse betingelser er undtaget fra indledende margenkrav mod modpartskreditrisikoen ved derivattransaktioner,
G. der henviser til, at SDO'er efter nationale bestemmelser kan være undtaget fra EU's krav om store eksponeringer,
H. der henviser til, at ikke-sikrede bankkreditorers stilling påvirkes negativt af aktivbehæftelse som følge af krav om overdækning af sikkerhedsstillelse, men ikke af princippet om lånefinansiering med adskilte sikkerhedspuljer, der henviser til, at aktiviteter, som omfatter belåningsgrader langt under 100 %, generelt forbedrer ikke-sikrede bankkreditorers stilling i en grad, så disse reserver ikke er nødvendige for at indfri fordringer mod sikkerhedspuljen,
I. der henviser til, at SDO'er har en fremtrædende plads på aktivsiden af balancen i mange banker, der henviser til, at det er afgørende for finansiel stabilitet, at disse aktiver bevarer maksimal sikkerhed og likviditet, der henviser til, at dette mål ikke bør undermineres af innovationer i SDO'er, der giver udstedere mulighed for efter forgodtbefindende at overføre risiko til investorer,
J. der henviser til, at SDO-udstedelser med betingede løbetidsforlængelser (ikke-garanterede (soft bullet) og betingede pass-through-modeller) er steget med 8 % i løbet af 12 måneder til 45 % i april 2016, der henviser til, at sådanne muligheder afbøder likviditetsrisici i sikkerhedspuljer med misforhold med hensyn til dækning, reducerer krav om overdækning af sikkerhedsstillelse og hjælper med at undgå brandudsalg, der dog henviser til, at løbetidsforlængelser overfører udstederrisiko til investorerne, der henviser til, at lovgivningsmæssig fortrinsbehandling kun bør tildeles til gældsinstrumenter, der er særligt sikre,
K. der henviser til, at EU-retten ikke indeholder en præcis definition af SDO'er,
L. der henviser til, at SDO-markeder halter bagefter i medlemsstater uden national tradition, for at udstede denne type obligationer eller hvis vækst hindres af suveræn risiko eller vanskelige makroøkonomiske forhold,
M. der henviser til, at det er almindeligt anerkendt, at de nationale rammer for dækkede obligationer, er meget forskellige, navnlig hvad angår tekniske aspekter såsom offentligt tilsyn,
N. der henviser til, at en EU-dækkende ramme for dækkede obligationer, skal sigte mod de højeste standarder,
O. der henviser til, at der er flere meget succesrige nationale rammer for SDO'er med baggrund i historiske og juridiske forhold, og som delvist er integreret i den nationale lovgivning, der henviser til, at disse nationale rammer deler fundamentale kendetegn, navnlig den dobbelte regresret, adskillelsen af sikkerhedspuljer med aktiver med lav risiko og særligt offentligt tilsyn, der henviser til, at det kan være en fordel at udvide disse principper til andre typer gældsinstrumenter,
P. der henviser til, at harmonisering ikke bør baseres på den samme universaltilgang for alle, da det kan medføre en alvorlig reduktion i produktdiversiteten og få en negativ indflydelse på de nationale markeder, der ellers har fungeret fint, der henviser til, at harmonisering bør respektere nærhedsprincippet,
Q. der henviser til, at markedsdeltagere har taget initiativer til at fremme udviklingen af SDO-markeder, f.eks. oprettelsen i 2013 af betegnelsen dækket obligation og den harmoniserede gennemsigtighedsmodel,
R. der henviser til, at EBA efter en tilsynsproces har identificeret bedste praksisser for udstedelse af og tilsyn med SDO'er og vurderet de nationale rammers tilpasning til disse praksisser,
S. der henviser til, at størstedelen af de berørte parter som reaktion på Kommissionens offentlige høring har givet udtryk for at være imod fuldstændig harmonisering, og investorer har understreget, at de værdsætter produktdiversitet, der henviser til, at de berørte parter har vist forsigtig støtte af EU-lovgivningen, forudsat at den er principbaseret og bygger på eksisterende rammer, som navnlig respekterer kendetegnene ved de nationale rammer,
Generelle bemærkninger og holdninger
1. understreger, at indenlandske og grænseoverskridende investeringer i SDO'er har fungeret godt på EU's markeder inden for rammerne af de nuværende lovgivningsrammer; understreger, at diversiteten af sunde og sikre produkter bør opretholdes,
2. påpeger, at en obligatorisk harmonisering af nationale modeller eller udskiftning af disse med en europæisk model kan føre til utilsigtede negative konsekvenser for markederne, hvis nuværende succes er baseret på det forhold, at lovgivningen om SDO'er er indbygget i de nationale lovgivninger, insisterer på, at mere integrerede europæiske rammer bør begrænses til en principbaseret tilgang, som fastsætter målsætningerne, men overlader det til den nationale lovgivning at specificere metoderne og midlerne til gennemførelse, understreger, at disse rammer bør baseres på højkvalitetsstandarder, tage højde for bedste praksisser og bygge på velfungerende nationale ordninger uden at splitte dem, understreger, at de potentielle nye europæiske rammer for særligt dækkede obligationer, der tilpasses bedste praksisser, bør være en reference for nye markeder og forbedre kvaliteten af SDO’er,
3. opfordrer til et EU-direktiv, hvori der klart sondres mellem de to typer af dækkede obligationer, der eksisterer i dag, nemlig:
a) SDO’er, som i det følgende benævnes "præmie dækkede obligationer” og ikke må ligge under de standarder, der for øjeblikket er fastsat i artikel 129 i CRR,
b) SDO’er, som i det følgende benævnes "almindeligt dækkede obligationer”, som ikke opfylder kravene for præmie dækkede obligationer, men som ikke ligger under de standarder, der for øjeblikket er fastsat i artikel 52, stk. 4, i direktivet om kollektive investeringsinstitutter,
understreger, at præmie dækkede obligationer fortsat bør have lovgivningsmæssig fortrinsbehandling i forhold til almindeligt dækkede obligationer, og at almindeligt dækkede obligationer bør have lovgivningsmæssig fortrinsbehandling i forhold til andre former for sikret gæld, anerkender potentialet i værdipapirer, som er i overensstemmelse med UCITS, med henblik på at nå kapitalmarkedsunionens mål,
4. opfordrer medlemsstaterne til at beskytte "dækkede obligationer" (både præmie dækkede obligationer og almindeligt dækkede obligationer) ved at sikre, at SDO’erne i national lovgivning er yderst likvide og tæt på risikofri gældsinstrumenter, opfordrer på det kraftigste til, at gældsinstrumenter, der dækkes af aktiver, som er betydeligt mere risikobetonet end statsgæld og realkreditlån (f.eks. ikke-statsstøttede infrastrukturinvesteringer eller lån til små og mellemstore virksomheder (SMV'er)), ikke bør benævnes "dækkede obligationer", men eventuelt "europæisk sikrede værdipapirer" (ESNs), støtter princippet om, at sikkerhedspuljer for præmie dækkede obligationer og almindeligt dækkede obligationer bør være fuldt dækkede aktiver af varig karakter, som kan værdiansættes og overtages,
5. opfordrer Kommissionen til at medtage principperne om en retlig ramme for europæisk sikrede værdipapirer (ESNs) i direktivet, såsom dobbelt regresret, et særligt offentligt tilsyn, afsondring af konkurser og krav om gennemsigtighed, opfordrer medlemsstaterne til at integrere disse principper i den nationale lovgivning og deres insolvensbehandling, understreger, at en solid retlig ramme for SDO'er og ESN'er har mulighed for at gøre ESN'er mere gennemsigtige, mere likvide og mere omkostningseffektive end værdipapirer, der anvender aftalemæssige ordninger, påpeger, at dette kan hjælpe ESN'er med at finansiere mere risikobehæftede aktiviteter såsom SMV-lån, forbrugslån eller infrastrukturinvesteringer, der mangler statsgarantier, bemærker, at ESN'er vil være undtaget fra bail-in-værktøjet i artikel 44 i BRRD,
6. opfordrer til i direktivet at fastsætte minimumsstandarder for tilsyn, som afspejler identificerede bedste praksisser for SDO'er, opfordrer til tilsynsmæssig konvergens i hele EU,
7. opfordrer til, at direktivet øger gennemsigtigheden med hensyn til oplysninger om sikkerhedspuljeaktiver og den retlige ramme til sikring af dobbelte regresret og adskillelse af sikkerhedspuljeaktiver i tilfælde af udstederinsolvens eller -afvikling, insisterer på, at direktivet også i denne henseende er principbaseret og udelukkende fokuserer på informationskrav,
Definition af præmie dækkede obligationer og almindeligt dækkede obligationer, ESN'er og deres lovgivningsmæssige rammer
8. opfordrer Kommissionen til at præsentere sine forslag til et rammedirektiv for europæiske dækkede obligationer, som definerer SDO'er og ESN'er samtidigt for at undgå markedsforstyrrelser i overgangsperioden, opfordrer Kommissionen til at lade denne definition omfatte alle af følgende fælles principper, der kan opnås i hele dette instrument, der er uafhængige af potentiel præferencebehandling:
a) præmie dækkede obligationer og almindeligt dækkede obligationer og ESN'er er fuldt sikrede ved en sikkerhedspulje af aktiver,
b) den nationale lovgivning sikrer dobbelt regresret, dvs. at investoren har:
i) krav på udstederen af gældsinstrumentet svarende til den fulde betalingsforpligtelse,
ii) en tilsvarende prioriteret fordring på sikkerhedspuljens aktiver (herunder substitutionsaktiver og derivater) i tilfælde af udstederens misligholdelse,
hvis disse fordringer ikke er tilstrækkelige til fuldt ud at opfylde udsteders betalingsforpligtelser, skal investorens resterende krav være sidestillet med udstederens privilegerede ikke-sikrede kreditorers fordringer,
c) effektiv adskillelse af alle aktiver i sikkerhedspuljen er sikret i retligt bindende ordninger, der let kan håndhæves i tilfælde af insolvens eller afvikling af udstederen, det samme gælder for alle substitutionsaktiver og derivater til afdækning af sikkerhedspuljens risici,
d) præmie dækkede obligationer og almindeligt dækkede obligationer og ESN'er berøres ikke umiddelbart af en konkurs, dvs. at det sikres, at udstederens betalingsforpligtelser ikke automatisk fremskyndes i tilfælde af udstederens insolvens eller afvikling,
e) overkollateralisering, der afspejler de særlige risici for præmie dækkede obligationer og almindeligt dækkede obligationer og ESN'er, finder anvendelse i en størrelsesorden, der skal fastsættes i national lovgivning, i et omfang, som fastsættes i national lovgivning, skal værdien af alle aktiver i sikkerhedspuljen altid være større end den aktuelle værdi af udestående betalingsforpligtelser, værdiansættelsesmetoderne for aktiver i sikkerhedspuljen og beregningshyppigheden bør være klart defineret i den nationale lovgivning, og som bør tage passende hensyn til alle relevante risici,
f) i europæisk eller national lovgivning defineres belåningsgrænsernes parametre for alle aktivers værdier, fjernelse af aktiver i sikkerhedspuljen i strid med belåningsgrænserne bør ikke være obligatorisk, men det skal sikres, at dette kun sker, hvis de erstattes af belånbare aktiver med mindst samme markedsværdi,
g) en del af aktiverne i sikkerhedspuljen eller likviditetsfaciliteter er tilstrækkeligt likvide, således at betalingsforpligtelserne i forbindelse med SDO- eller ESN-programmet kan opfyldes inden for de kommende seks måneder, undtagen i tilfælde med matchfinansierede obligationer eller obligationer med soft bullet og betinget pass through;
h) afledte instrumenter er udelukkende tilladt til afdækning af risici for hedgingformål, og afledte kontrakter, der er indgået af den dækkede obligationsudsteder med en afledt modpart og registreret i sikkerhedspuljen, kan ikke opsiges ved udstederens insolvens,
i) national lovgivning foreskriver en robust særlig offentlig tilsynsordning, hvorved den kompetente myndighed, den tilsynsførende for sikkerhedspuljen og den særlige administrator udpeges, og der sikres en klar definition af den kompetente myndigheds opgaver og tilsynsbeføjelser for at sikre, at:
i) udstedere har kvalificeret personale og de nødvendige operationelle procedurer for forvaltning af sikkerhedspuljerne, herunder i tilfælde af stress, insolvens eller afvikling,
ii) elementerne i sikkerhedspuljerne opfylder de gældende krav, både forud for udstedelse af gældsinstrumentet og indtil indfrielse af gældsinstrumentet,
iii) i overensstemmelse med de relevante krav for præmie dækkede obligationer og almindeligt dækkede obligationer og ESN'er (herunder med hensyn til anerkendelsen af dækkende aktiver og dækning) underlægges løbende, regelmæssigt og uafhængigt tilsyn,
iv) udstedere bør udføre regelmæssige stresstests på beregningen af dækningskravene under hensyntagen til de vigtigste risikofaktorer, der berører gældsinstrumentet, f.eks. kreditrentesats-, valuta- og likviditetsrisici,
den kompetente myndigheds og den særlige administrators opgaver og beføjelser i tilfælde af udstederens insolvens eller afvikling skal være klart definerede,
j) udstederen er forpligtet til mindst to gange årligt at offentliggøre tilstrækkelige aggregerede data om sikkerhedspuljerne til, at investorerne kan foretage en omfattende risikoanalyse, der bør tilvejebringes oplysninger om kreditrisiko, markedsrisiko og likviditetsrisiko for de dækkende aktiver, om modparter, der er involveret i sikkerhedspuljen, om niveauet af retlig, kontraktmæssig og frivillig overkollateralisering, mens der også bør medtages et afsnit om derivater, der er knyttet til aktiver og gæld i sikkerhedspuljen,
k) løbetiden for SDO'er kan ikke forlænges, undtagen i tilfælde af insolvens eller afvikling af udstederen og med godkendelse fra den kompetente tilsynsmyndighed, forlængelsens nøjagtige betingelser og de mulige ændringer af kupon, løbetid og andre egenskaber bør fastsættes i vilkårene og betingelserne for hver obligation,
9. opfordrer Kommissionen til i direktivets definition af præmie dækkede obligationer desuden at medtage følgende principper:
a) der er fuld sikkerhedsstillelse for gældsinstrumentet ved aktiver som defineret i artikel 129, stk. 1, i CRR, og de supplerende krav i artikel 129, stk. 3 og 7, i CRR er opfyldt, i forbindelse med boliglån, der er garanteret som fastsat i artikel 129, stk. 1, litra e), i CRR, må der ikke være nogen retlige forhindringer for administratoren af programmet for dækkede obligationer til at udstede panterettigheder for lån, når udstederen af de dækkede obligationer misligholder eller er under afvikling, og garantien, uanset årsagen, ikke respekteres, godkendelsen af skibe som aktiver i sikkerhedspuljen (artikel 129, stk. 1, litra g), i CRR) tages op til fornyet overvejelse,
b) parametrene for maksimal belåningsgrad for realkredit inkluderet i sikkerhedspuljen er fastlagt i europæisk lovgivning på en sådan måde, at de ikke overskrider de belåningsgrader, der for i øjeblikket er fastsat i artikel 129 i CRR, men som er genstand for regelmæssig revision og tilpasning i overensstemmelse med de uafhængige vurderinger (stresstest) af de prisvilkår, der hersker på det relevante ejendomsmarked under pres, brugen af lån-til-realkreditbelåningsværdier frem for lån-til-markedsværdier bør fremmes,
10. understreger, at den risikovægtning, der tildeles for SDO'er i europæisk lovgivning, skal afspejle markedsvurderinger af de underliggende risici, bemærker, at det samme ikke gælder for alle andre former for gældsinstrumenter, som nyder godt af lovgivningsmæssig fortrinsbehandling på grund af visse egenskaber,
11. opfordrer Kommission til at bemyndige ESA'erne til at evaluere overholdelse af kriterierne for SDO'er og ESN'er med henblik på at supplere eller helt at erstatte listerne, jf. afsnittet i artikel 52, stk. 4, i UCITS-direktivet, med en autoritativ liste over overensstemmende ordninger med dækkede obligationer på europæisk plan,
12. opfordrer EBA til at udstede anbefalinger til ordninger for præmie dækkede obligationer, almindeligt dækkede obligationer og ESN'er om støtteberettiglese for aktiver (herunder substitutionsaktiver), om belåningsgrader og mindstekrav til effektive overkollateraliseringsniveauer for forskellige typer af aktiver, og om eventuelle ændringer af CRR, opfordrer EBA til at tilvejebringe de nødvendige retningslinjer for etableringen af den særlige offentlige tilsyns- og administrationsordning,
13. anbefaler, at hindringer for udstederes markedsadgang i forbindelse med udviklingen af SDO-markeder uden for EØS fjernes ved at sikre en retfærdig behandling af SDO'er fra udstedere i tredjelande, forudsat at deres retlige, institutionelle og tilsynsmæssige rammer undergår en grundig ækvivalensvurdering af en kompetent EU-institution, anbefaler at fremme de vigtigste principper i europæisk lovgivning for at fastlægge en potentiel reference på markederne for dækkede obligationer på verdensplan,
14. opfordrer Kommissionen til at foreslå en revision af den europæiske banklovgivning, der fastsætter den lovgivningsmæssige behandling af præmie dækkede obligationer og almindeligt dækkede obligationer og ESN’er,
15. opfordrer Kommissionen til i forbindelse med denne vurdering at tage hensyn til potentialet i både præmie dækkede obligationer, almindeligt dækkede obligationer og ESN’er for at nå kapitalmarkedsunionens mål,
16. opfordrer Kommissionen til at identificere mulige hindringer på nationalt plan for udviklingen af systemer for særligt dækkede obligationer og til at udstede retningslinjer for at fjerne disse hindringer, uden at det berører bankernes sunde og fornuftige forretningsskik,
17. opfordrer Kommissionen og EBA til at genoverveje (evt. som del af en konsekvensanalyse) afgrænsningen af panterettigheder i skibe som aktiver i sikkerhedspuljen som fastsat i artikel 129, stk. 1, litra g), i CRR, er bekymret over, at præferencebehandling af skibe forvrider konkurrencen med andre transportformer, anmoder Kommissionen og EBA om at undersøge, hvorvidt skibsobligationer er dækkede på lige fod med andre CRR-konforme dækkede obligationer for så vidt angår deres likviditet og risikovurdering, som foretages af uafhængige vurderingsbureauer, og hvorvidt præferencebehandling af denne type obligationer på grundlag af støtteberettigelse og lavere risikovægtning i CCR er berettiget,
18. opfordrer medlemsstaterne til at sikre, at deres nationale lovgivning indeholder muligheden for at oprette adskilte sikringspuljer, der hver omfatter en homogen klasse af aktiver (som f.eks. boliglån), opfordrer medlemsstaterne til at tillade alle dækkede aktiver, der er omfattet af artikel 129, stk. 1, litra a), b) og c) i CRR, som substitutionsaktiver, der bidrager til kravet om dækning af aktiver, og til klart at angive grænserne for kreditkvalitet, eksponeringsstørrelse og substitutionsaktivernes øvre bidrag til dækning,
Støtte til gennemsigtighed på markedet og frivillig konvergens
19. glæder sig over forbedringerne af SDO-vurderingsmetoderne og udvidelsen af kreditvurderingsmarkedet for SDO'er
20. understreger vigtigheden af lige vilkår for at sikre fair konkurrence på de finansielle markeder, understreger, at der i den europæiske lovgivning ikke må forskelsbehandles mellem forskellige former for sikrede gældsinstrumenter, medmindre der er gode grunde til at antage, at de er forskellige enten med hensyn til sikkerhed eller med hensyn til likviditet,
21. ser med tilfredshed på initiativer til udvikling af harmoniserede standarder og modeller for offentliggørelse (f.eks. HTT) for at lette sammenligning og analyse af forskellene mellem SDO'er i hele EU,
22. støtter udviklingen af EBA's henstillinger vedrørende markedsstandarder og retningslinjer for bedste praksis, opfordrer til frivillig konvergens i denne retning,
23. tilskynder til regelmæssig gennemførelse af stresstest for sikkerhedspuljer og offentliggørelse af resultaterne af stresstest,
°
° °
24. pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen samt til Den Europæiske Banktilsynsmyndighed.
BEGRUNDELSE
SDO'er har lige siden deres opfindelse for mere end to hundrede år siden på mange måder været en meget specifik kategori af aktiver. Som veletablerede instrumenter i finansieringsstrukturen i flere medlemsstater har de vist sig at være pålidelige investeringer for en række forskellige finansielle institutioner og en passende og effektiv finansieringsmulighed for udstedere. De bygger på meget stærke strukturelle egenskaber, f.eks. den dobbelte regresret, en sikkerhedspulje af høj kvalitet (der næsten udelukkende består af realkreditlån (85 %) og offentlige gældsinstrumenter (15 %) og adskillelse af aktiver i sikkerhedspuljen. Investorernes tillid styrkes af, at SDO'er er underlagt et særligt offentligt tilsyn.
SDO'er har gennem årtier bevist et ekstraordinært omfang af sikkerhed og likviditet, også i perioder med hårdt trængte finansielle markeder, f.eks. i løbet af de seneste ti år. Dette har ført til en erkendelse af, at SDO'er er aktiver, hvis besiddelse kræver en lovgivningsmæssig fortrinsbehandling i henhold til EU's lovgivning om finansielle tjenesteydelser.
En temmelig vag beskrivelse af denne aktivklasse, der er anført i artikel 52, stk. 4, i UCITS-direktivet[1], fungerer som "definitionen" af særligt dækkede obligationer i EU-retten – selv om teksten ikke henviser til klassen af aktiver som "særligt dækkede obligationer". EU-lovgivningen bygger videre på denne definition med henblik på at
•sikre en gunstig behandling af SDO'er, som banker er i besiddelse af, hvis SDO'erne opfylder visse præcist fastsatte krav i henhold til artikel 129 i CRR[2]
•få SDO'er, som opfylder specifikke betingelser, optaget på den liste over aktiver, der anerkendes som likvide aktiver af høj kvalitet på niveau 1 i henhold til den delegerede LCR-retsakt[3], og
•få SDO'er op til den del, der er sikkerhedsstillelse for, udelukket fra bail-in, når en bank er under afvikling i henhold til artikel 44. stk. 2, i BRRD[4].
SDO'ernes succes kan tilskrives to faktorer:
(1) økonomisk betragtet, eksistensen af sikkerhedsstillelse i form af aktiver af høj kvalitet af varig karakter, som nemt kan værdiansættes og overtages, dvs. primært realkreditlån og statsobligationer
(2) institutionelt betragtet, eksistensen af en retlig og tilsynsmæssig ramme, som garanterer dobbelt regresret for investoren, adskillelsen af sikkerhedspuljen og særligt offentligt tilsyn.
Set på baggrund af den europæiske lovgivning er det interessant at bemærke, at "definitionen" af SDO i artikel 52, stk. 4, i UCITS-direktivet hovedsagelig kræver, at SDO'er opfylder punkt 2, men ikke pålægger de høje kvalitetskrav for aktiver i sikkerhedspuljen, som kommer til udtryk i punkt 1. Derimod fastsættes godkendte aktiver i sikkerhedspuljen i national lovgivning. I alle medlemsstater er disse love koncentreret om realkreditlån og offentlige lån, men i nogle medlemsstater er der også mulighed for inddragelse af andre eventuelt mere risikobetonede aktiver.
Set på baggrund af kravet om systemisk finansiel stabilitet, synes punkt 1) at være uomgængeligt. At fritage SDO-kreditorer fra bail in-værktøjet i BRRD kan kun være berettiget, hvis SDO'er er forskellige fra andre gældsinstrumenter på grund af deres ekstremt lave risiko for misligholdelse. Fraværet af en væsentlig risiko for misligholdelse er også afgørende for at medtage SDO'er blandt de likvide aktiver af høj kvalitet på niveau 1 i den delegerede LCR-retsakt og for at give investorer større eksponering for disse typer eksponeringer end for andre værdipapirer eller pengemarkedsinstrumenter.
EBA taler i sin rapport fra 2016 klart imod indrømmelse af lovgivningsmæssig fortrinsbehandling for SDO'er, hvis sikkerhedspulje indeholder mere risikobetonede typer aktiver, f.eks. SMV-lån, infrastrukturlån eller lån til andre ikke-offentlige debitorer. EBA er også skeptisk over for løsøre (f.eks. skibe og luftfartøjer), som, hvis de flyttes ud af EU, kan være vanskelige at overtage.
På den anden side og i betragtning af den vigtige rolle SDO'er har spillet og fortsat spiller i finansieringen af realkreditlån eller offentlige lån, er det oplagt også at stille de institutionelle rammer (punkt 2) til rådighed for mere risikobetonede typer af aktiver, f.eks. finansiering af SMV'er og investeringer i infrastruktur. En solid retlig ramme, der sikrer dobbelt regresret, adskillelse af sikkerhedspuljer og særligt offentligt tilsyn, kan skabe et attraktivt alternativ – både for udstedere og investorer – til securitiseringer eller andre former for lånefinansiering. Aftalemæssige ordninger omkring securitiseringer er ofte bekostelige at etablere, vanskeligt at overvåge og genstand for retstvister i tilfælde af misligholdelse fra udstedernes side eller afvikling.
Mere gennemsigtighed, bedre offentligt tilsyn og større retssikkerhed kan opnås ved at udvide de institutionelle principper for SDO'er (punkt 2) til gældsinstrumenter, der finansierer vigtige og vækstfremmende økonomiske aktiviteter (f.eks. SMV'er eller investeringer i infrastruktur). Men den finansielle stabilitet må ikke bringes i fare. Undtagelser fra de almindelige kapitalkrav i banksektoren eller fra bail-in-værktøjet bør ikke gælde for værdipapirer, hvis sikkerhedsstillelse ikke opfylder punkt 1.
Ordføreren foreslår derfor et EU-direktiv, der klart definerer og sondrer mellem to typer af aktiver: særligt dækkede obligationer (SDO'er) og europæisk sikrede værdipapirer (ESN'er). Fælles for begge typer af værdipapirer ville være principperne om retlige og tilsynsmæssige rammer (punkt 2). Betegnelsen "dækket obligation" vil kun blive anvendt, hvis værdipapirerne samtidig opfylder punkt 1, og dermed vil kun SDO'er være berettiget til lovgivningsmæssig fortrinsbehandling. For at undgå unødvendige forstyrrelser af de velfungerende SDO-markeder foreslår ordføreren endvidere, at definitionen af SDO'er baseres på artikel 129 i CRR[5].
I CRR står der intet om godkendelse af SDO'er med betinget løbetidsforlængelser (ikke-garanterede (soft bullet) og betingede pass-through modeller). Disse typer af SDO'er er steget betydeligt i de seneste år. Mens løbetidsforlængelserne kan tjene som nyttige kontraktbestemmelser med henblik på forudsigelighed og for risikostyring, navnlig i tilfælde af misligholdelse fra udstedernes side eller afvikling, medfører de helt klart, at en del af risikoen flyttes fra udstederen til investoren. Dette kan, hvis der ikke er tilstrækkelig opmærksomhed herpå, føre til bredere systemiske risici. Lovgivningsmæssig fortrinsbehandling bør derfor ikke ydes til SDO'er med løbetidsforlængelser undtagen i tilfælde af misligholdelse eller afvikling, dvs. i tilfælde, hvor alternativet til en løbetidsforlængelse ville være, at udstederen misligholder SDO'er. For at beskytte investorer og sikre finansiel stabilitet bør det desuden ikke være op til udstederen at udløse løbetidsforlængelser. Enhver forlængelse af SDO-løbetider i tilfælde af misligholdelse eller afvikling bør derimod gøres betinget af en godkendelse fra den kompetente tilsynsmyndighed.
Dækkede obligationer er dybt rodfæstede i nationale konkurslovgivninger. Sikkerhedspuljer og princippet om dobbelt regresret er sikkerhedsforanstaltninger mod udstederens insolvens, og den retsforfølgning, der er nødvendige for at dække kreditorernes fordringer mod en illikvid SDO-udsteder, afhænger af national lovgivning og varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Den europæiske lovgivning bør ikke medføre nogen forstyrrelser af de regler, som er godt integreret i den nationale lovgivning, og som har gjort det muligt for SDO-markederne at fungere problemfrit og vellykket i flere årtier. Derfor bør den europæiske lovgivning begrænses til et direktiv, der fastsætter principperne for SDO- ESN-markederne. Udviklingen af tekniske standarder bør overlades til de kompetente nationale tilsynsmyndigheder efter gennemførelsen i national lovgivning.
Den maksimale belåningsgrad for realkreditlån udgør en vigtig del af anerkendelseskriterierne i artikel 129 i CRR. I betragtning af de betydelige prissvingninger, som nogle ejendomsmarkedet har oplevet, skal belåningsgraden betragtes som en afgørende egenskab ved sikkerhedsstillelsen for SDO'er, der nyder godt af lovgivningsmæssig fortrinsbehandling, og ikke som en teknisk standard, der fastsættes frit af medlemsstaterne. Ordføreren foreslår derfor, at de maksimale belåningsgrader fortsat fastsættes i europæisk lovgivning, og at det overvåges nøje, om disse belåningsgrader er i overensstemmelse med de uafhængige vurderinger af de prisvilkår, der hersker på det relevante ejendomsmarked under pres.
Endelig bør enhver indsats på europæisk plan også tage hensyn til tre vigtige udviklinger, som ikke er blevet nævnt tidligere:
• Stærke markedsbaserede initiativer er allerede i gang. For eksempel blev der i 2013 opnået enighed om Covered Bond Label, som er udviklet af udstederne i samarbejde med investorer og lovgivere, og i 2016 nåede det op på en dækning på 60 % af udestående SDO'er på verdensplan. Når der findes sådanne initiativer, bør de fremmes og enten erstatte offentlig intervention eller danne grundlag for valgfrie eller obligatoriske standarder. Navnlig den harmoniserede gennemsigtighedsmodel, der har været etableret siden 2016 under CBL, kunne danne grundlag for fælles oplysningskrav for SDO-udstedere.
• SDO'er vinder popularitet i en række lande uden for EU, bl.a. Australien, Canada, Chile, New Zealand, Singapore, Sydkorea, Tyrkiet og Rusland. Andre store jurisdiktioner (herunder Brasilien, Indien, Japan, Mexico, Marokko, Panama, Peru, Sydafrika og USA) kan hurtigt følge trop. En forsigtig tilgang i europæisk lovgivning, der er begrænset til grundlæggende principper kombineret med tilstrækkelig fleksibilitet med hensyn til særegenhederne ved nationale love og traditioner, vil gøre det muligt at integrere de europæiske SDO- og ESN-markeder med lignende markeder for lignende sikre finansielle produkter i andre dele af verden og vil dermed styrke de langsigtede udsigter for økonomisk vækst i EU og i tredjelande. Endvidere har EU-standarder potentiale til at fungere som en model for udviklingen af SDO-markeder verden over.
• Markedet har i et vist omfang i de seneste år eksisteret ved hjælp af offentlige midler. ECB's program for opkøb af aktiver (senest via CBPP3 siden oktober 2014) har haft en betydelig virkning på det primære og det sekundære marked for SDO'er, hvilket sammen med den lovgivningsmæssige behandling har bidraget til at øge udstedelsen af SDO'er siden 2013. Dette har dog medført en betydelig fortrængning af private investorer, og interessenter har advaret om, at denne fortrængning kan fortsætte og eventuelt skade markedet, medmindre ECB i den nærmeste fremtid trækker sig ud af SDO-markederne. Eventuelle lovgivningsmæssige og administrative initiativer bør derfor afvejes omhyggeligt. Væsentlige ændringer af reglerne ville skabe usikkerhed på markederne, som har behov for igen at tiltrække de investorer, de har mistet.
Siden 2015 har Kommissionens initiativ vedrørende kapitalmarkedsunionen (navnlig via den offentlige høring om SDO'er i september 2015) set nærmere på at styrke SDO-markederne i Europa under behørig hensyntagen til nationale præferencer og rammer. Dette er vigtigt, da aktivklassens succes er baseret på de nationale rammer, der har udviklet sig over flere årtier, og som er tilpasset det lokale langsigtede finansieringsbehov, de lokale bank- eller kapitalmarkedsstrukturer og den lokale risikovillighed. Disse særegenheder og fleksible forhold bør værdsættes og dyrkes, for at de europæiske SDO-markeder fortsat kan være førende i verden.
- [1] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/65/EF af 13. juli 2009 om samordning af love og administrative bestemmelser om visse institutter for kollektiv investering i værdipapirer (investeringsinstitutter).
- [2] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012.
- [3] Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/61 af 10. oktober 2014 om supplerende regler til forordning (EU) nr. 575/2013 for så vidt angår likviditetsdækningskrav for kreditinstitutter.
- [4] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EØS-relevant tekst).
- [5] Heri begrænses aktiverne i sikkerhedspuljen til realkreditlån, offentlige lån eller lån med statsgaranti. Idet der afviges en smule fra CRR, bør skibe ikke godkendes som SDO'er.
OPLYSNINGER OM VEDTAGELSE I KORRESPONDERENDE UDVALG
|
Dato for vedtagelse |
20.6.2017 |
|
|
|
|
|
Resultat af den endelige afstemning |
+: –: 0: |
43 6 1 |
|||
|
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer |
Burkhard Balz, Udo Bullmann, Esther de Lange, Fabio De Masi, Markus Ferber, Jonás Fernández, Sven Giegold, Brian Hayes, Gunnar Hökmark, Danuta Maria Hübner, Cătălin Sorin Ivan, Petr Ježek, Othmar Karas, Georgios Kyrtsos, Philippe Lamberts, Werner Langen, Bernd Lucke, Olle Ludvigsson, Ivana Maletić, Marisa Matias, Gabriel Mato, Costas Mavrides, Stanisław Ożóg, Dimitrios Papadimoulis, Sirpa Pietikäinen, Pirkko Ruohonen-Lerner, Alfred Sant, Molly Scott Cato, Peter Simon, Kay Swinburne, Paul Tang, Ramon Tremosa i Balcells, Ernest Urtasun, Marco Valli, Cora van Nieuwenhuizen, Jakob von Weizsäcker, Jarosław Wałęsa, Sotirios Zarianopoulos |
||||
|
Til stede ved den endelige afstemning – stedfortrædere |
Simona Bonafè, Enrique Calvet Chambon, Nessa Childers, Andrea Cozzolino, Mady Delvaux, Jan Keller, Paloma López Bermejo, Luigi Morgano, Romana Tomc, Roberts Zīle |
||||
|
Til stede ved den endelige afstemning – stedfortrædere (forretningsordenens art. 200, stk. 2) |
Jarosław Wałęsa |
||||
RESULTAT AF ENDELIG AFSTEMNING VED NAVNEOPRÅB I KORRESPONDERENDE UDVALG
|
43 |
+ |
|
|
ALDE |
Enrique Calvet Chambon, Petr Ježek, Ramon Tremosa i Balcells, Cora van Nieuwenhuizen |
|
|
ECR |
Bernd Lucke, Stanisław Ożóg, Pirkko Ruohonen-Lerner, Kay Swinburne, Roberts Zīle |
|
|
PPE |
Burkhard Balz, Markus Ferber, Brian Hayes, Gunnar Hökmark, Danuta Maria Hübner, Othmar Karas, Georgios Kyrtsos, Werner Langen, Ivana Maletić, Gabriel Mato, Sirpa Pietikäinen, Romana Tomc, Jarosław Wałęsa, Esther de Lange |
|
|
S&D |
Simona Bonafè, Udo Bullmann, Nessa Childers, Andrea Cozzolino, Mady Delvaux, Jonás Fernández, Neena Gill, Cătălin Sorin Ivan, Jan Keller, Olle Ludvigsson, Costas Mavrides, Luigi Morgano, Alfred Sant, Peter Simon, Paul Tang, Jakob von Weizsäcker |
|
|
VERTS/ALE |
Sven Giegold, Philippe Lamberts, Molly Scott Cato, Ernest Urtasun |
|
|
6 |
- |
|
|
EFDD |
Marco Valli |
|
|
GUE/NGL |
Fabio De Masi, Paloma López Bermejo, Marisa Matias, Dimitrios Papadimoulis |
|
|
NI |
Sotirios Zarianopoulos |
|
|
1 |
0 |
|
|
ENF |
Gerolf Annemans |
|
Tegnforklaring:
+ : for
- : imod
0 : hverken/eller