RAPPORT Vers un cadre paneuropéen pour les obligations garanties
26.6.2017 - (2017/2005(INI))
Commission des affaires économiques et monétaires
Rapporteur: Bernd Lucke
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
Vers un cadre paneuropéen pour les obligations garanties
Le Parlement européen,
— vu le rapport de l’Autorité bancaire européenne (ABE) du 20 décembre 2016 intitulé «Covered Bonds: recommendations on harmonisation of covered bond frameworks in the EU» (Obligations garanties: recommandations concernant l’harmonisation des cadres d’obligations garanties dans l’Union européenne, EBA-Op-2016-23),
— vu le document de consultation de la Commission du 30 septembre 2015 relatif aux obligations garanties dans l’Union européenne, ainsi que le document de la Commission non daté intitulé «Summary of contributions to the public consultation on Covered Bonds» (Synthèse des contributions apportées lors de la consultation publique sur les obligations garanties),
– vu le rapport de la Commission du 20 octobre 2015 présenté en vertu de l’article 503 du règlement (UE) n° 575/2013 et intitulé «Exigences de fonds propres pour les obligations garanties» (COM(2015)0509),
– vu l’avis de l’ABE du 1er juillet 2014 intitulé «Opinion on the preferential capital treatment of covered bonds» (avis relatif au traitement prudentiel préférentiel des obligations garanties, EBA/Op/2014/04),
– vu le rapport de l’ABE du 1er juillet 2014 intitulé «EBA Report on EU covered bond frameworks and capital treatment: response to the Commission’s call for advice of December 2013 related to Article 503 of the Regulation (EU) No 575/2013 and to the ESRB Recommendation E on the funding of credit institutions of December 2012 (ESRB/12/2)» [Rapport de l’ABE sur les cadres et le traitement prudentiel applicables aux obligations garanties: réponse à la demande d’avis de la Commission de décembre 2013 relatif à l’article 503 du règlement (UE) no 575/2013 et à la recommandation E du CERS de décembre 2012 sur le financement des établissements de crédit (ESRB/12/2)],
— vu la directive 2014/91/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 modifiant la directive 2009/65/CE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), pour ce qui est des fonctions de dépositaire, des politiques de rémunération et des sanctions (ci-après dénommée «la directive OPCVM»)[1], en particulier son article 52, paragraphe 4,
— vu le règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (ci-après dénommé le «CRR»)[2], notamment son article 129,
— vu la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012, notamment son article 44, paragraphe 2[3],
— vu l’article 1, paragraphe 2, du règlement délégué (UE) no 2015/2205 de la Commission du 6 août 2015 complétant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil par des normes techniques de réglementation en ce qui concerne l’obligation de compensation[4],
— vu l’article 1, paragraphe 2, du règlement délégué (UE) no 2016/1178 de la Commission du 10 juin 2016 complétant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil par des normes techniques de réglementation en ce qui concerne l’obligation de compensation[5],
— vu le règlement délégué (UE) no 2015/61 de la Commission du 10 octobre 2014 complétant le règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’exigence de couverture des besoins de liquidité pour les établissements de crédit (ci-après dénommé «acte délégué RCL»)[6],
— vu l’article 52 de son règlement,
— vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires (A8-0235/2017),
A. considérant que les obligations garanties sont des instruments réputés pour leur faible taux de défaut et la fiabilité de leur revenu, qui participent au financement d’environ 20 % de crédits hypothécaires européens et représentent plus de 2 000 milliards d’euros d’engagements européens en 2015; qu’environ 90 % des obligations garanties dans le monde sont émises dans neuf pays européens;
B. considérant que les obligations garanties ont joué un rôle important dans le financement des établissements de crédit, en particulier pendant la crise financière; que les obligations garanties ont conservé des niveaux élevés de sécurité et de liquidité pendant la crise, ce qui doit être attribué à la qualité des règlements nationaux; que l’écart grandissant du prix des obligations garanties entre les États membres pendant la période 2008-2014 ne constitue pas une preuve irréfutable de la fragmentation du marché puisque les écarts étaient étroitement liés aux écarts des obligations souveraines et étaient probablement le simple reflet des risques sous-jacents présents dans les paniers de garanties; qu’une juste sensibilité au risque des prix des obligations garanties dans tous les États membres est le signe du bon fonctionnement et de la bonne intégration des marchés;
C. considérant qu’il existe d’importants investissements transfrontaliers sur les marchés européens des obligations garanties; que les obligations garanties disposent d’une base d’investisseurs suffisamment diversifiée dans laquelle les banques occupent une place importante, représentant environ 35 % des parts de marché entre 2009 et 2015; que la part de marché des gestionnaires d’actifs, des compagnies d’assurance et des fonds de pension a chuté de près de 20 points de pourcentage et que ce segment a été principalement repris par des investissements plus importants de la Banque centrale sous forme d’obligations garanties;
D. considérant que les obligations garanties sont des instruments de dette intéressants en ce qu’ils sont dispensés, à hauteur du niveau de garantie prévu dans le panier de garanties, de l’instrument de renflouement interne visé à l’article 44 de la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (ci-après la «directive BRRD»); que les obligations garanties qui sont également conformes à l’article 129 du CRR devraient bénéficier d’un traitement préférentiel dans la pondération de leurs risques;
E. considérant que l’un des facteurs de la demande bancaire d’obligations garanties est le traitement réglementaire préférentiel dont elles font l’objet dans l’acte délégué RCL, qui autorise les banques à incorporer les obligations garanties dans le coussin de liquidité même si elles ne sont pas éligibles au RCL selon les règles de Bâle;
F. considérant que les programmes d’obligations garanties sont dispensés, sous certaines conditions, des exigences de marge initiale contre le risque de crédit de contrepartie dans les transactions liées aux produits dérivés;
G. considérant que les obligations garanties peuvent, si les États le souhaitent, être exonérées des exigences de l’Union relatives aux grands risques;
H. considérant que la situation des créanciers bancaires non garantis pâtit du nantissement des avoirs engendré par des exigences de surnantissement, mais non du principe de financement de la dette par des paniers de couverture séparés; que les opérations qui impliquent des ratios prêt/valeur largement inférieurs à 100 % tendent généralement à améliorer la situation des créanciers bancaires non garantis dans la mesure où ces réserves ne sont pas nécessaires à la réalisation des engagements du panier de couverture;
I. considérant que les obligations garanties figurent majoritairement du côté des actifs sur les bilans financiers de bon nombre de banques; qu’il est essentiel, dans l’intérêt de la stabilité financière, que ces actifs conservent une sécurité et une liquidité maximales, et que cet objectif ne devrait pas souffrir des innovations en matière d’obligations garanties qui permettraient aux émetteurs de transférer à leur gré le risque vers les investisseurs;
J. considérant que les émissions d’obligations garanties assorties de report d’échéance sous conditions (obligations à remboursement in fine souple et obligations conditionnelles sans transformation des flux [«pass-through»]) ont augmenté de 8 %, pour atteindre 45 % en avril 2016; que de telles options limitent le risque de liquidité des paniers de couverture non adaptés, réduisent les exigences de surnantissement et permettent d’éviter les ventes d’urgence; que toutefois les reports d’échéance déplacent le risque émetteur vers les investisseurs, et que le traitement réglementaire préférentiel ne devrait être accordé qu’aux instruments de dette qui sont particulièrement sûrs;
K. considérant que les obligations garanties ne sont pas clairement définies dans le droit de l’Union;
L. considérant que les marchés d’obligations garanties sont à la traîne dans les États membres sans tradition d’émission de ces obligations ou qui voient leur croissance entravée par le risque souverain ou une situation macroéconomique difficile;
M. considérant qu’il est largement reconnu que les cadres nationaux pour les obligations garanties varient considérablement, en particulier pour ce qui est des aspects techniques comme le niveau de surveillance par les autorités publiques;
N. considérant qu’un cadre européen pour les obligations garanties doit se baser sur les normes les plus exigeantes;
O. considérant qu’il existe plusieurs cadres nationaux très efficaces pour les obligations garanties, fondés sur des éléments juridiques et historiques et partiellement intégrés dans les droits nationaux; que ces cadres nationaux partagent des caractéristiques fondamentales, en particulier le double recours, la séparation des paniers de couverture avec actifs à faible risque et une surveillance par les autorités publiques; qu’il peut s’avérer bénéfique d’étendre ces principes à d’autres types d’instruments de dette;
P. considérant que l’harmonisation ne devrait pas se faire sur la base d’une approche uniformisée, étant donné que cela pourrait mener à une forte baisse de la diversité des produits financiers et avoir un effet négatif sur les marchés nationaux qui se portaient bien jusque-là; que l’harmonisation devrait respecter le principe de subsidiarité;
Q. considérant que les acteurs du marché ont pris des initiatives visant à soutenir le développement des marchés d’obligations garanties, comme la création en 2013 du label «obligation garantie» (LOG) et du modèle harmonisé de transparence (MHT);
R. considérant qu’après un contrôle prudentiel, l’ABE a recensé les bonnes pratiques pour l’émission et la surveillance des obligations garanties et a examiné l’alignement des cadres nationaux sur ces bonnes pratiques;
S. considérant que, en réponse à la consultation publique lancée par la Commission, une large majorité des parties prenantes s’est opposée à une harmonisation complète, tandis que les investisseurs ont insisté sur l’importance de la diversité des produits; que les parties prenantes ont montré un soutien prudent à la législation européenne pour autant qu’elle se fonde sur des principes, s’appuie sur les cadres existants et respecte en particulier les spécificités des cadres nationaux;
Observations et positions d’ordre général
1. souligne que les investissements nationaux et transnationaux dans les obligations garanties fonctionnaient bien sur les marchés de l’Union dans le cadre législatif actuel; insiste sur la préservation de la diversité des produits financiers sains et sûrs;
2. souligne qu’une harmonisation obligatoire des modèles nationaux ou leur remplacement par un modèle européen pourrait entraîner des conséquences négatives involontaires pour les marchés dont la bonne santé actuelle dépend de la transposition de la législation en matière d’obligations garanties dans le droit national; met l’accent sur le fait qu’un cadre européen plus intégré devrait se limiter à une démarche de principes qui fixe les objectifs, mais laisse aux États le soin de préciser, à l’heure de transposer le droit de l’Union dans leur législation nationale, les voies et les moyens; souligne que ce cadre devrait être fondé sur des normes de qualité et tenir compte des bonnes pratiques, en s’inspirant des régimes nationaux qui fonctionnent, et sans les perturber; souligne que l’éventuel nouveau cadre européen pour les obligations garanties, aligné sur les bonnes pratiques, devrait être une référence pour les marchés émergents et améliorer la qualité desdites obligations;
3. demande l’adoption d’une directive de l’Union qui établisse une distinction claire entre les deux types d’obligations garanties qui existent aujourd’hui, à savoir:
a) les obligations garanties (ci-après dénommées «obligations garanties de qualité supérieure») qui respectent les normes actuellement établies à l’article 129 du CRR, et
b) les obligations garanties (ci-après dénommées «obligations garanties de qualité ordinaire») qui ne respectent pas les normes actuellement établies pour les obligations garanties de qualité supérieure, mais qui satisfont aux normes actuellement établies à l’article 52, paragraphe 4, de la directive OPCVM;
souligne que les obligations garanties de qualité supérieure doivent continuer de bénéficier d’un traitement réglementaire préférentiel par rapport à celles de qualité ordinaire, lesquelles devraient à leur tour bénéficier d’un traitement préférentiel par rapport à d’autres formes de dette garantie; reconnaît le potentiel de tous les instruments de dette conformes à la directive OPCVM pour la réalisation des objectifs de l’union des marchés de capitaux;
4. invite les États membres à protéger le label «obligations garanties» (pour les obligations de qualité supérieure ou ordinaire) en veillant à ce que, dans leur droit national, les obligations garanties soient des instruments de dette très liquides et virtuellement sans risque; recommande vivement que les instruments de dette garantis par des actifs qui présentent sensiblement plus de risques que la dette publique ou les crédits hypothécaires (par exemple les investissements dans les infrastructures non garantis par l’État ou les prêts aux petites et moyennes entreprises (PME)) ne soient pas qualifiés d’«obligations garanties» mais, éventuellement, de «billets garantis européens»; soutient le principe selon lequel les paniers de couverture pour les obligations garanties de qualité supérieure ou pour les obligations garanties de qualité ordinaire devraient être pleinement adossés à des actifs de long terme qui peuvent être évalués et repris;
5. invite la Commission à inclure dans la directive les principes d’un cadre juridique pour les billets garantis européens, en particulier le double recours, la surveillance par les autorités publiques, la protection contre la faillite et des exigences de transparence; invite les États membres à intégrer ces principes dans leur droit national et leurs procédures d’insolvabilité; insiste sur le fait qu’un cadre juridique solide pour les billets garantis européens permettrait de rendre ces derniers plus transparents, plus liquides et plus rentables que les titres qui font usage de dispositions contractuelles; souligne que cela pourrait permettre d’utiliser les billets garantis européens pour financer des activités plus risquées comme les prêts aux PME, les prêts aux consommateurs ou les investissements dans les infrastructures qui ne disposent pas de garanties publiques; remarque que les billets garantis européens seraient exclus du champ d’application de l’instrument de renflouement interne défini à l’article 44 de la directive BRRD;
6. soutient l’incorporation de normes prudentielles minimales dans la directive, qui reflèteraient les bonnes pratiques recensées pour les obligations garanties; encourage la convergence de la surveillance à travers l’Union;
7. demande que la directive améliore la transparence des informations sur les actifs de couverture et sur le cadre juridique garantissant le double recours et la séparation des actifs de couverture en cas d’insolvabilité de l’émetteur ou de résolution d’une défaillance; insiste également pour que, dans cette perspective, la directive respecte des principes et se concentre uniquement sur les exigences d’information;
Définition des obligations garanties de qualité supérieure, des obligations garanties de qualité ordinaire, des billets garantis européens et cadre réglementaire correspondant
8. invite la Commission à présenter une proposition de cadre européen (directive) pour les obligations garanties définissant en même temps les obligations garanties de qualité supérieure, les obligations garanties de qualité ordinaire et les billets garantis européens afin d’éviter les perturbations sur les marchés lors des phases de transition; invite la Commission à inclure dans cette définition l’ensemble des principes communs suivants, pouvant être appliqués tout au long de la vie de ces instruments émis, indépendamment d’un éventuel traitement préférentiel:
a) les obligations garanties de qualité supérieure, les obligations garanties de qualité ordinaire et les billets garantis européens devraient être intégralement adossés à un panier d’actifs de couverture;
b) le droit national devrait garantir un double recours, c’est-à-dire que l’investisseur dispose:
i) d’un titre de créance sur l’émetteur de l’instrument de dette, équivalent au montant total des obligations de paiement;
ii) d’un accès prioritaire aux actifs de couverture pour un montant équivalent (y compris les actifs et les produits dérivés de substitution), en cas de défaut de l’émetteur;
si ces recours ne suffisent pas à satisfaire intégralement aux obligations de paiement de l’émetteur, les créances résiduelles de l’investisseur devront être traitées de la même manière que les créances des créanciers de rang supérieur non garantis;
c) la séparation efficace de tous les actifs de couverture est garantie par des accords juridiquement contraignants qui sont facilement applicables en cas d’insolvabilité ou de résolution de la défaillance de l’émetteur. Le même principe s’applique à tous les actifs et instruments dérivés de substitution qui couvrent les risques du panier de couverture;
d) les obligations garanties de qualité supérieure, les obligations garanties de qualité ordinaire et les billets garantis européens sont à l’abri de la faillite, c’est-à-dire qu’il est garanti que la déchéance du terme des obligations de paiement de l’émetteur ne sera pas automatique en cas d’insolvabilité ou de résolution d’une défaillance de la défaillance de l’émetteur;
e) le principe de surnantissement reflétant les risques spécifiques des obligations garanties de qualité supérieure, des obligations garanties de qualité ordinaire et des billets garantis européens s’applique, selon des amplitudes qui seront déterminées dans le droit national; la valeur de tous les actifs de couverture doit toujours être supérieure à la valeur des obligations de paiement en souffrance; les méthodes d’évaluation des actifs de couverture et la fréquence de calcul devraient être clairement définies dans le droit national et tenir dûment compte de tous les risques à la baisse correspondants;
f) le droit européen ou national définit les paramètres du ratio prêt/valeur maximal pour les actifs de couverture; le retrait des actifs de couverture ne respectant pas les limites du ratio prêt/valeur ne devrait pas être obligatoire et il convient de veiller à ce que ce retrait n’intervienne que si lesdits actifs sont remplacés par des actifs éligibles d’une valeur de marché au moins égale;
g) une partie des actifs de couverture ou des facilités de trésorerie est suffisamment liquide pour que les obligations de paiement associées au programme d’obligations garanties ou de billets garantis européens puissent être satisfaites pendant les six prochains mois, sauf dans le cas d’obligations à financement complémentaire ou d’obligations avec remboursement in fine souple et transfert direct sous conditions;
h) les instruments dérivés sont autorisés uniquement à des fins de couverture des risques, et les contrats dérivés conclus par l’émetteur comprenant une contrepartie dérivée et inclus dans le portefeuille de couverture ne peuvent être résiliés en cas d’insolvabilité de l’émetteur;
i) le droit national prévoit un système solide de surveillance par les autorités publiques, en précisant l’autorité compétente, l’organisme de contrôle du panier de couverture et l’administrateur spécial, et en définissant clairement les devoirs et les pouvoirs de surveillance de l’autorité compétente, afin de veiller à ce que:
i) les émetteurs disposent d’un personnel qualifié et de procédures opérationnelles adéquates pour la gestion des paniers de couverture, y compris en cas de crise, d’insolvabilité ou de résolution d’une défaillance;
ii) les caractéristiques des paniers de couverture répondent aux obligations en vigueur avant l’émission de l’instrument de dette et jusqu’à l’arrivée à échéance de ce dernier;
iii) la conformité des obligations garanties de qualité supérieure, des obligations garanties de qualité ordinaire et des billets européens garantis avec les exigences pertinentes (notamment celles concernant l’éligibilité des actifs de couverture et de la couverture) est soumise à un suivi permanent, régulier et indépendant;
iv) les émetteurs exécutent régulièrement des tests de résistance sur les calculs des exigences de couverture, en tenant compte des principaux facteurs de risque qui concernent l’instrument de dette, tels que les risques de crédit, de taux d’intérêt, de change et de liquidité;
les devoirs et les pouvoirs de l’autorité compétente et de l’administrateur spécial en cas d’insolvabilité ou de résolution d’une défaillance de l’émetteur doivent être clairement définis;
j) l’émetteur est tenu de divulguer au moins deux fois par an des données globales sur le panier de couverture, avec un niveau de détail qui permet aux investisseurs de procéder à une analyse complète des risques; des informations devraient être fournies sur les caractéristiques du risque de crédit, du risque de marché et du risque de liquidité des actifs de couverture, sur les contreparties participant aux paniers de couverture et sur les niveaux de surnantissement réglementaire, contractuel et volontaire, et comprendre également une partie sur les produits dérivés adossés à des actifs de couverture et sur les passifs;
k) l’échéance ne peut être prorogée qu’en cas d’insolvabilité ou de résolution d’une défaillance de l’émetteur et si l’autorité de surveillance compétente l’autorise, ou sous réserve de critères financiers objectifs déterminés par le droit national et approuvés par l’autorité européenne compétente; les conditions exactes de la prorogation et les éventuels changements de coupon, d’échéance et d’autres caractéristiques devraient être précisés dans les modalités contractuelles de chaque obligation;
9. invite la Commission à inclure dans la définition des obligations garanties de qualité supérieure établie dans la directive les principes supplémentaires suivants:
a) l’instrument de dette est entièrement garanti par des actifs définis à l’article 129, paragraphe 1, du CRR et satisfait aux obligations supplémentaires prévues à l’article 129, paragraphes 3 et 7, du CRR; en ce qui concerne les prêts immobiliers résidentiels couverts par des garanties conformément à l’article 129, paragraphe 1, point e) du CRR, il n’y a pas d’obstacle juridique à ce que l’administrateur du programme d’obligations garanties constitue des hypothèques de rang supérieur sur les prêts en cas de défaut de paiement ou de résolution d’une défaillance de l’émetteur des obligations garanties et lorsque la garantie, pour quelque motif que ce soit, n’a pas été respectée; la possibilité d’utiliser des navires en tant qu’actifs de couverture (article 129, paragraphe 1, point g) du CRR) doit faire l’objet d’un réexamen;
b) les paramètres de ratio prêt/valeur maximal pour les prêts hypothécaires intégrés dans les paniers de couverture sont définis par le droit de l’Union, de telle sorte qu’ils ne dépassent pas les ratios prêt/valeur actuellement fixés à l’article 129 du CRR, mais sont régulièrement examinés et ajustés conformément à des tests de résistance fondés sur des évaluations indépendantes des prix qui pourraient prévaloir sur les marchés immobiliers en difficulté; l’utilisation des ratios prêt/valeur hypothécaire plutôt que des ratios prêt/valeur devrait être encouragée;
10. met en avant le fait que les pondérations de risque attribuées aux obligations garanties dans la législation européenne doivent refléter les appréciations du marché quant aux risques sous-jacents; fait observer que cela ne s’applique pas à tous les autres types d’instruments de dette qui bénéficient d’un traitement réglementaire préférentiel en raison de certaines caractéristiques;
11. invite la Commission à autoriser les autorités européennes de surveillance à évaluer le respect des critères en matière d’obligations garanties de qualité supérieure, d’obligations garanties de qualité ordinaire et de billets garantis européens, dans le but de compléter voire de remplacer les listes établies à l’article 52, paragraphe 4, de la directive OPCVM à l’aide d’une liste officielle des régimes d’obligations garanties de qualité supérieure, d’obligations garanties de qualité ordinaire et de billets garantis européens conformes au niveau européen;
12. invite l’ABE à émettre des recommandations pour les régimes d’obligations garanties de qualité supérieure, d’obligations garanties de qualité ordinaire et de billets garantis européens, concernant les critères d’éligibilité des actifs (y compris les actifs de substitution), les ratios prêt/valeur et les niveaux minimaux efficaces de surnantissement pour différents types d’actifs, et sur d’éventuelles révisions du CRR; l’ABE est invitée à établir les orientations nécessaires à l’établissement du cadre de surveillance et d’administration par les autorités publiques;
13. recommande la suppression des barrières à l’entrée des marchés pour les émetteurs sur les marchés d’obligations garanties émergents à l’extérieur de l’Espace économique européen (EEE), en traitant de manière équitable les obligations garanties émises dans des pays tiers, à condition que leur environnement juridique, institutionnel et de surveillance fasse l’objet d’une évaluation rigoureuse d’équivalence conduite par une institution européenne compétente; recommande de promouvoir les principes essentiels de la législation européenne afin d’établir une éventuelle référence pour les marchés d’obligations garanties à l’échelle mondiale;
14. invite la Commission à proposer une révision de la législation européenne sur les services financiers, qui précise le traitement réglementaire des obligations garanties de qualité supérieure, des obligations garanties de qualité ordinaire et des billets garantis européens;
15. invite la Commission à prendre en compte, lors de l’évaluation de la législation de l’Union applicable aux services financiers, l’éventuelle participation des obligations garanties de qualité supérieure, des obligations garanties de qualité ordinaire et des billets garantis européens à la réalisation des objectifs de l’union des marchés de capitaux;
16. invite la Commission à recenser les obstacles possibles au niveau national qui freinent le développement des systèmes d’obligations garanties et à publier des lignes directrices visant à éliminer ces obstacles, sans préjudice pour la gestion saine et prudente des banques;
17. invite la Commission et l’ABE à réexaminer (éventuellement dans le cadre d’une analyse d’impact), la possibilité d’utiliser des privilèges maritimes en tant qu’actifs de couverture conformément aux dispositions à l’article 129, paragraphe 1, point g), du CRR; se dit préoccupé par le fait que le traitement préférentiel appliqué aux navires fausse la concurrence avec d’autres moyens de transport; demande à la Commission et à l’ABE d’étudier la question de savoir si les obligations garanties par des navires sont soumises aux mêmes conditions que d’autres obligations garanties conformes au CRR sur le plan des évaluations de la liquidité et des risques effectuées par des agences de notation indépendantes, et si le traitement préférentiel de ces obligations sur la base de critères d’éligibilité prévus dans l’acte délégué RCL et de pondérations de risque inférieures prévues dans le CRR se justifie;
18. invite les États membres à prévoir, dans leur législation nationale, la possibilité de créer des paniers de couverture distincts, constitués chacun d’une classe homogène d’actifs (tels que les prêts immobiliers résidentiels); invite les États membres à admettre tous les actifs garantis conformément à l’article 129, paragraphe 1, point a), b) et c), du CRR, comme actifs de substitution pouvant contribuer aux exigences de couverture, et à définir clairement des limites en matière de qualité des crédits, d’importance de l’exposition et de plafonnement des contributions à la couverture des actifs de substitution;
Soutenir la transparence des marchés et la convergence volontaire
19. se félicite des améliorations apportées aux méthodologies de notation des obligations garanties et de l’expansion des marchés de notation de ces dernières;
20. souligne l’importance des conditions de concurrence équitables afin de garantir une juste concurrence au sein des marchés financiers; insiste sur le fait que la législation européenne ne doit pas établir de discrimination entre les différents types d’instruments de dette garantis, à moins d’avoir une bonne raison de croire qu’ils varient sur le plan de la sécurité ou sur celui de la liquidité;
21. salue les initiatives des marchés visant à définir des normes et des modèles de divulgation harmonisés (tels que le modèle HTT, Harmonised Transparency Template) afin de faciliter la comparaison et l’analyse des différences des obligations garanties dans l’ensemble de l’Union;
22. souhaite que l’ABE formule des recommandations en matière de normes de marché et de lignes directrices relatives aux meilleures pratiques; encourage la convergence volontaire sur cette voie;
23. encourage l’exécution régulière de tests de résistance pour les paniers de couverture et la publication des résultats de ces tests;
°
° °
24. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission et à l’Autorité bancaire européenne.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Les obligations garanties ont toujours été, depuis leur création il y a plus de deux siècles, une catégorie d’actifs très particulière à de nombreux égards. Présentes depuis longtemps dans les structures financières de plusieurs États membres, elles se sont révélées être des investissements fiables pour diverses institutions financières, et une option de financement pratique et efficace pour les émetteurs. Ces obligations s’appuient sur des caractéristiques structurelles très solides, telles que le double recours, l’utilisation de paniers de couverture de haute qualité [composés presque exclusivement de prêts hypothécaires (85 %) et d’instruments de dette publique (15 %)] et la séparation des actifs de couverture. La confiance des investisseurs est renforcée par le fait que les obligations garanties sont soumises à une surveillance spéciale de la part des autorités publiques.
L’extraordinaire degré de sécurité et de liquidité dont les obligations garanties font preuve depuis plusieurs décennies a prévalu même en temps de crise financière, comme celle que nous avons connue ces dix dernières années. Par conséquent, les obligations garanties sont reconnues comme étant des actifs dont la détention justifie un traitement réglementaire préférentiel en vertu de la législation européenne sur les services financiers.
Une description assez vague de cette catégorie d’actifs formulée à l’article 52, paragraphe 4, de la directive OPCVM[1] sert de «définition» des obligations garanties dans le droit de l’Union, bien que le texte ne se réfère pas à cette catégorie d’actifs sous le nom d’«obligations garanties». La législation européenne s’est appuyée sur cette définition pour:
• accorder un traitement favorable aux obligations garanties détenues par les banques si ces obligations garanties répondent à certains critères précisément décrits à l’article 129 du CRR[2],
• inclure les obligations garanties qui répondent à certaines conditions particulières dans la liste des actifs liquides de haute qualité de niveau 1 en vertu de l’acte délégué relatif à l’exigence de couverture des besoins de liquidité[3], et
• exclure les obligations garanties, à hauteur de la partie garantie, de l’opération de renflouement interne lorsqu’une banque fait l’objet d’une résolution de défaillance, en vertu de l’article 44, paragraphe 2, de la directive BRRD[4].
Le succès des obligations garanties s’explique principalement par deux facteurs:
1) sur le plan économique, l’existence d’une garantie sous la forme d’actifs de haute qualité et de long terme qui sont facilement évalués et repris (des prêts hypothécaires et des obligations souveraines dans la plupart des cas);
2) sur le plan institutionnel, l’existence d’un cadre juridique et d’un système de surveillance qui garantissent le double recours pour l’investisseur, la séparation des actifs de couverture et une surveillance spéciale par les autorités publiques.
Du point de vue de la législation européenne, il est intéressant d’observer que la «définition» de l’obligation garantie présentée à l’article 52, paragraphe 4, de la directive OPCVM exige essentiellement que ladite obligation respecte les conditions énoncées au point 2) ci-avant, mais pas les critères de haute qualité des actifs de couverture mentionnés au point 1). Les actifs de couverture admissibles sont au contraire définis par les lois nationales. Dans tous les États membres, ces lois ciblent principalement les prêts hypothécaires et les prêts du secteur public, mais certains États membres prévoient également l’inclusion d’autres actifs potentiellement plus risqués.
Sous l’angle de la stabilité financière systémique, la condition énoncée au point 1) semble indispensable. L’exclusion des créanciers d’obligations garanties de l’instrument de renflouement interne prévu par la directive BRRD n’est justifiée que si ces obligations garanties diffèrent des autres instruments de la dette en affichant un risque de défaut extrêmement faible. L’absence de risque de défaut significatif est également primordiale si l’on souhaite classer les obligations garanties parmi les actifs liquides de niveau 1 définis dans l’acte délégué RCL. De même, elle est nécessaire pour octroyer aux investisseurs de plus grandes expositions pour ce type de titres que pour d’autres valeurs mobilières ou instruments du marché monétaire.
Dans son rapport de 2016, l’ABE se prononce clairement contre un traitement réglementaire préférentiel des obligations garanties dont les paniers de couverture comprennent des actifs plus risqués, par exemple des prêts aux PME, des prêts pour infrastructures ou des prêts accordés à d’autres débiteurs du secteur privé. L’ABE est également sceptique en ce qui concerne les actifs mobiliers tels que les navires et les avions, qui, s’ils sortent de l’Union européenne, peuvent être difficiles à saisir.
Cependant, l’efficacité des obligations garanties en matière de financement des prêts hypothécaires ou des prêts du secteur public suggérerait d’ouvrir le cadre institutionnel énoncé au point 2) à des actifs plus risqués, tels que le financement des PME ou les investissements dans les infrastructures. Un cadre juridique solide prévoyant le double recours, la séparation des paniers de couverture et une surveillance spéciale par les autorités publiques pourrait offrir, aux émetteurs comme aux investisseurs, une alternative intéressante à la titrisation ou aux autres formes de financement de la dette. Les dispositions contractuelles sous-jacentes aux titrisations sont souvent coûteuses à mettre en place, difficiles à contrôler et sujettes à litige en cas de défaut de l’émetteur ou de résolution d’une défaillance de ce dernier.
Il est possible de renforcer la transparence, la surveillance par les autorités publiques et la sécurité juridique en appliquant les principes institutionnels des obligations garanties énoncés au point 2) aux instruments de la dette qui financent d’importantes activités économiques favorisant la croissance (par exemple, les investissements dans les PME ou les infrastructures). Toutefois, la stabilité financière ne doit pas être compromise. Les titres dont la garantie ne satisfait pas aux conditions énoncées au point 1) ne doivent être ni exemptés des exigences de fonds propres définies dans la réglementation bancaire ni exclus de l’instrument de renflouement interne.
C’est pourquoi votre rapporteur propose la création d’une directive européenne qui définit et distingue clairement deux types d’actifs: les obligations garanties et les billets garantis européens. Les deux types de titres auraient en commun les principes du cadre juridique et du système de surveillance énoncés au point 2). La dénomination «obligation garantie» serait utilisée si, et seulement si, les titres satisfont également aux conditions établies au point 1) et, par conséquent, seules les obligations garanties pourraient bénéficier d’un traitement réglementaire préférentiel. Pour éviter de perturber inutilement les marchés des obligations garanties qui fonctionnent sans heurt, votre rapporteur suggère en outre de définir les obligations garanties sur la base de l’article 129 du CRR[5].
Le CRR ne se prononce pas sur la recevabilité des obligations garanties bénéficiant de prorogations d’échéance conditionnelles [obligations à remboursement in fine souple et obligations conditionnelles sans transformation des flux («pass-through»)]. Ces types d’obligations garanties ont vu leur nombre considérablement augmenter ces dernières années. Même si les prorogations d’échéance peuvent servir de dispositions contractuelles utiles en matière de prévisibilité et de gestion des risques, notamment en cas de défaut de l’émetteur ou de résolution d’une défaillance de ce dernier, elles transfèrent clairement une partie des risques de l’émetteur vers l’investisseur. Si aucune attention n’est portée à ce problème, cela pourrait entraîner de plus grands risques systémiques. Par conséquent, les obligations garanties dont l’échéance est prorogée ne devraient pas bénéficier d’un traitement réglementaire préférentiel, sauf en cas de défaut ou de résolution d’une défaillance, c’est-à-dire dans les cas où l’alternative à une prorogation d’échéance serait le défaut de l’émetteur de l’obligation garantie. De plus, pour protéger les investisseurs et préserver la stabilité financière, l’émetteur ne devrait pas être libre de décider d’une prorogation d’échéance. Toute prorogation d’échéance des obligations garanties en cas de défaut ou de résolution d’une défaillance devrait au contraire dépendre de l’approbation de l’autorité de surveillance compétente.
Les régimes d’obligations garanties sont profondément ancrés dans les lois nationales sur l’insolvabilité. Les paniers de couverture et le principe de double recours sont des mesures de protection face à l’insolvabilité de l’émetteur, lorsque les procédures juridiques nécessaires pour payer les créanciers en cas d’illiquidité de l’émetteur des obligations garanties dépendent des législations nationales et varient considérablement d’un État membre à l’autre. La législation européenne ne devrait pas perturber les systèmes qui sont bien intégrés dans le droit national et qui ont permis aux marchés des obligations garanties de fonctionner efficacement depuis de nombreuses années. C’est pourquoi la législation européenne devrait se limiter à une directive qui pose les principes des marchés d’obligations garanties et de billets garantis européens. La définition de normes techniques devrait être laissée aux autorités de surveillance nationales compétentes après la transposition de la directive dans le droit national.
Les ratios prêt/valeur maximaux concernant les prêts hypothécaires forment une composante importante des critères d’admissibilité définis à l’article 129 du CRR. Compte tenu des importantes fluctuations des prix qu’ont connues certains marchés immobiliers, les ratios prêt/valeur doivent être considérés comme une caractéristique essentielle du collatéral des obligations garanties qui bénéficient d’une préférence réglementaire, et non comme une norme technique pouvant être choisie librement par les États membres. Par conséquent, votre rapporteur propose que les ratios prêt/valeur maximaux continuent d’être fixés par la législation européenne, et suggère de surveiller étroitement si ces ratios correspondent aux évaluations indépendantes des conditions de fixation des prix qui peuvent prévaloir sur les marchés immobiliers en difficulté.
Enfin, toute mesure prise à l’échelle européenne devrait également prendre en compte trois évolutions importantes qui n’ont pas encore été mentionnées:
• de solides initiatives conduites par le marché sont déjà en cours. Par exemple, la dénomination d’obligation garantie (Covered Bond Label ou CBL) définie par la communauté des émetteurs en coopération avec les investisseurs et les régulateurs a été convenue en 2013 et concernait, en 2016, 60 % des obligations garanties en circulation dans le monde. Ces initiatives, lorsqu’elles existent, devraient être encouragées et devraient remplacer l’intervention des autorités publiques, ou servir de base à des normes facultatives ou obligatoires. En particulier, le modèle de transparence harmonisé mis en place en 2016 dans le cadre du CBL pourrait servir de fondement à des normes communes de divulgation applicables aux émetteurs d’obligations garanties;
• les obligations garanties sont de plus en plus populaires dans certains pays tiers, tels que l’Australie, le Canada, le Chili, la Corée du Sud, la Nouvelle-Zélande, la Russie, Singapour et la Turquie. D’autres grands pays (notamment l’Afrique du Sud, le Brésil, les États-Unis, l’Inde, le Japon, le Maroc, le Mexique, le Panama et le Pérou) pourraient bientôt s’engager à leur tour sur cette voie. Une législation européenne prudente, limitée aux principes de base et suffisamment souple pour s’adapter aux particularités des lois et traditions nationales permettra d’intégrer les marchés des obligations garanties et des billets garantis de l’Union européenne avec les marchés similaires de produits financiers offrant un même degré de sécurité ailleurs dans le monde, et renforcera par conséquent les perspectives de croissance économique à long terme dans l’Union et dans les pays tiers. De plus, les normes européennes pourraient potentiellement servir de schéma directeur pour le développement des marchés d’obligations garanties dans le monde entier;
• ces dernières années, le marché vit, dans une certaine mesure, grâce à l’injection d’aides publiques. Le programme d’achat d’actifs de la Banque centrale européenne (BCE), et plus récemment par l’intermédiaire du troisième programme d’achat d’obligations sécurisées en place depuis le mois d’octobre 2014, a eu un effet significatif sur les marchés d’obligations garanties primaires et secondaires, et il a contribué, avec l’aide du traitement réglementaire, à augmenter l’émission d’obligations garanties depuis 2013. Toutefois, cette politique a eu un important effet d’éviction des investisseurs privés et les parties prenantes ont averti que cette éviction pourrait se poursuivre et finalement détruire le marché, à moins que la BCE ne se désengage bientôt des marchés d’obligations garanties. Par conséquent, toute initiative législative ou réglementaire devra être soigneusement examinée. Un changement trop important des règles du jeu engendrerait de l’incertitude pour les marchés qui ont besoin de reconquérir les investisseurs qu’ils ont perdus.
Depuis 2015, dans le cadre de son initiative d’union des marchés de capitaux (en particulier par la voie d’une consultation publique menée sur les obligations garanties en septembre 2015), la Commission étudie les moyens d’améliorer les marchés d’obligations garanties en Europe, en tenant compte des préférences et des systèmes nationaux. Cela a son importance étant donné que le succès de cette catégorie d’actifs s’appuie sur des systèmes nationaux élaborés pendant des décennies et adaptés aux besoins de financement à long terme, aux structures des banques ou des marchés financiers et à la propension au risque locaux. Ces particularités et cette souplesse doivent être appréciées et encouragées pour que les marchés européens d’obligations garanties continuent d’occuper le premier rang mondial.
- [1] Directive 2009/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).
- [2] Règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012.
- [3] Règlement délégué (UE) no 2015/61 de la Commission du 10 octobre 2014 complétant le règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’exigence de couverture des besoins de liquidité pour les établissements de crédit.
- [4] Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (texte présentant de l’intérêt pour l’EEE).
- [5] Ainsi, les actifs du panier de couverture seraient limités aux prêts hypothécaires, aux emprunts publics ou aux actifs garantis par l’État. Parce qu’ils dévient légèrement du CRR, les navires ne devraient pas faire l’objet d’obligations garanties.
INFORMATIONS SUR L’ADOPTIONPAR LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND
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Date de l’adoption |
20.6.2017 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
43 6 1 |
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Membres présents au moment du vote final |
Burkhard Balz, Udo Bullmann, Esther de Lange, Fabio De Masi, Markus Ferber, Jonás Fernández, Sven Giegold, Brian Hayes, Gunnar Hökmark, Danuta Maria Hübner, Cătălin Sorin Ivan, Petr Ježek, Othmar Karas, Georgios Kyrtsos, Philippe Lamberts, Werner Langen, Bernd Lucke, Olle Ludvigsson, Ivana Maletić, Marisa Matias, Gabriel Mato, Costas Mavrides, Stanisław Ożóg, Dimitrios Papadimoulis, Sirpa Pietikäinen, Pirkko Ruohonen-Lerner, Alfred Sant, Molly Scott Cato, Peter Simon, Kay Swinburne, Paul Tang, Ramon Tremosa i Balcells, Ernest Urtasun, Marco Valli, Cora van Nieuwenhuizen, Jakob von Weizsäcker, Jarosław Wałęsa, Sotirios Zarianopoulos |
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Suppléants présents au moment du vote final |
Simona Bonafè, Enrique Calvet Chambon, Nessa Childers, Andrea Cozzolino, Mady Delvaux, Jan Keller, Paloma López Bermejo, Luigi Morgano, Romana Tomc, Roberts Zīle |
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Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final |
Jarosław Wałęsa |
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VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND
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43 |
+ |
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ALDE |
Enrique Calvet Chambon, Petr Ježek, Ramon Tremosa i Balcells, Cora van Nieuwenhuizen |
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ECR |
Bernd Lucke, Stanisław Ożóg, Pirkko Ruohonen-Lerner, Kay Swinburne, Roberts Zīle |
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PPE |
Burkhard Balz, Markus Ferber, Brian Hayes, Gunnar Hökmark, Danuta Maria Hübner, Othmar Karas, Georgios Kyrtsos, Werner Langen, Ivana Maletić, Gabriel Mato, Sirpa Pietikäinen, Romana Tomc, Jarosław Wałęsa, Esther de Lange |
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S&D |
Simona Bonafè, Udo Bullmann, Nessa Childers, Andrea Cozzolino, Mady Delvaux, Jonás Fernández, Neena Gill, Cătălin Sorin Ivan, Jan Keller, Olle Ludvigsson, Costas Mavrides, Luigi Morgano, Alfred Sant, Peter Simon, Paul Tang, Jakob von Weizsäcker |
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Verts/ALE |
Sven Giegold, Philippe Lamberts, Molly Scott Cato, Ernest Urtasun |
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6 |
- |
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EFDD |
Marco Valli |
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GUE/NGL |
Fabio De Masi, Paloma López Bermejo, Marisa Matias, Dimitrios Papadimoulis |
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NI |
Sotirios Zarianopoulos |
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1 |
0 |
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ENF |
Gerolf Annemans |
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Légende des signes utilisés:
+ : pour
- : contre
0 : abstention