INFORME con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre los visados humanitarios

16.10.2018 - (2017/2270(INL))

Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ponente: Juan Fernando López Aguilar
(Iniciativa – artículo 46 del Reglamento interno)

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre los visados humanitarios

(2017/2270(INL))

El Parlamento Europeo,

–  Visto el artículo 225 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,

–  Vista la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, en particular, sus artículos 4, 18 y 19,

–  Vistos la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951 y su Protocolo de 1967,

–  Visto el Reglamento (CE) n.º 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados)[1],

–  Vistos el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular y el Pacto Mundial sobre los Refugiados de las Naciones Unidas, que siguió a la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, aprobada por unanimidad por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 19 de septiembre de 2016,

–  Vista la evaluación del valor añadido europeo sobre los visados humanitarios facilitada por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo,

–  Vistos los artículos 46 y 52 de su Reglamento interno,

–  Vistos el informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior y la opinión de la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género (A8-0328/2018),

A.  Considerando que, pese al gran número de anuncios y solicitudes de vías seguras y legales que ofrecen acceso al territorio europeo para las personas que buscan protección internacional, en la actualidad no existen a escala de la Unión una armonización de los procedimientos de entrada protegida ni un marco jurídico en materia de visados humanitarios, a saber, los visados expedidos para alcanzar el territorio de los Estados miembros con vistas a solicitar protección internacional;

B.  Considerando que, según jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 7 de marzo de 2017 en el asunto C-638/16[2], los Estados miembros no están obligados, en virtud del Derecho de la Unión, a expedir un visado humanitario a las personas que deseen entrar en su territorio con la intención de pedir asilo, pero son libres de hacerlo sobre la base de su Derecho nacional; que esta sentencia interpreta el Derecho vigente de la Unión que puede ser modificado;

C.  Considerando que varios Estados miembros han tenido o tienen en la actualidad regímenes nacionales de expedición de visados humanitarios o permisos de residencia para garantizar la entrada nacional protegida de las personas que lo necesiten;

D.  Considerando que el número de personas admitidas sobre la base de procedimientos nacionales de entrada para protección humanitaria o a través del reasentamiento sigue siendo bajo en comparación con las necesidades globales, y muestra diferencias significativas entre los Estados miembros; que el ámbito de aplicación de los procedimientos nacionales de entrada para protección humanitaria y reasentamiento tiene una definición limitada y, en caso de reasentamiento, estrictamente vinculada a criterios de vulnerabilidad e inscripción como refugiado con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados;

E.   Considerando que, como resultado de ello, se calcula que el 90 % de las personas que se benefician de protección internacional llegaron a la Unión de forma irregular, lo que ha provocado su estigmatización antes de su llegada a las fronteras exteriores de los Estados miembros;

F.   Considerando que las mujeres sin pareja que viajan solas o con menores, las mujeres que son cabeza de familia, las mujeres embarazadas y las lactantes, las personas con discapacidad, las adolescentes y las mujeres de edad avanzada se encuentran entre las personas especialmente vulnerables en las rutas migratorias hacia Europa y corren un riesgo considerablemente mayor de sufrir violencia de género, como la violación, la violencia y ser objetivo de traficantes y tratantes de personas con fines de explotación sexual y económica; que las mujeres y las niñas tienden a ser más vulnerables a todas las formas de explotación, incluidas la explotación laboral y la explotación sexual a lo largo de las rutas migratorias hacia la Unión y a menudo se ven obligadas a prostituirse para sobrevivir y poder continuar su viaje;

G.   Considerando que el coste humano de estas políticas se ha estimado en al menos 30 000 muertes en las fronteras de la Unión desde principios de la década de 2000; que es urgentemente necesario un marco jurídico de la Unión como medio para hacer frente al inaceptable número de muertes que se producen en el Mediterráneo y en las rutas migratorias que conducen a la Unión, combatir realmente el tráfico de personas y la exposición a la trata de personas, a la explotación laboral y a la violencia, gestionar de forma ordenada la llegada, recepción digna y tramitación justa de las solicitudes de asilo y optimizar el presupuesto de los Estados miembros y la Unión para procedimientos de asilo, control de las fronteras y actividades de búsqueda y salvamento, así como para lograr prácticas coherentes en el acervo de la Unión en materia de asilo;

H.   Considerando que el Parlamento ha intentado incluir disposiciones que van en este sentido en el Reglamento (CE) n.º 810/2009;

I.   Considerando que tanto el Consejo como la Comisión han rechazado las correspondientes enmiendas, alegando, entre otras cosas, que tales disposiciones no deben incluirse en el Reglamento (CE) n.º 810/2009, dado que este solo se aplica a los visados de corta duración;

J.  Considerando que el Parlamento, ante la inactividad de la Comisión, se ha visto obligado a elaborar el presente informe de iniciativa legislativa sobre los visados humanitarios;

K.   Considerando el intenso trabajo realizado, en ocasiones con la ayuda de expertos, para redactar las recomendaciones que se adjuntan a la presente propuesta;

1.  Pide a la Comisión que presente, antes del 31 de marzo de 2019, sobre la base del artículo 77, apartado 2, letra a), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), una propuesta relativa a un Reglamento por el que se establezca un visado humanitario europeo, siguiendo las recomendaciones que se recogen en el anexo;

2.  Considera que los Estados miembros deben poder expedir un visado humanitario a las personas que buscan protección internacional, de manera que dichas personas puedan entrar en el territorio del Estado miembro que haya expedido el visado con el único objetivo de presentar una solicitud de protección internacional en ese Estado miembro;

3.  Considera que los visados humanitarios europeos deben complementar —y no sustituir— los procedimientos nacionales de entrada existentes para protección humanitaria, los procedimientos de reasentamiento y las solicitudes espontáneas con arreglo a la legislación internacional sobre refugiados;

4.  Considera que cualquier iniciativa sobre los visados humanitarios europeos debe entenderse sin perjuicio de otras iniciativas en materia de política de migración. incluidas las destinadas a abordar las causas profundas de la migración;

5.  Hace hincapié en la necesidad urgente de vías seguras y legales para la Unión, de las cuales una sería el visado humanitario, también especialmente importante desde el punto de vista de la igualdad de género, ya que las mujeres son particularmente vulnerables y, por tanto, están más expuestas a la violencia sexual y de género en las rutas y en los centros de acogida; hace hincapié en que, a menudo, su vulnerabilidad económica y otros tipos de dependencia colocan a las mujeres y las niñas de terceros países en una situación en la que les es aún más difícil que a los hombres solicitar asilo de manera segura;

6.  Considera que parte de las repercusiones financieras de la propuesta solicitada debe ser asumida por el presupuesto general de la Unión como manifestación concreta del principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad, también en el aspecto financiero, entre los Estados miembros, de conformidad con el artículo 80 del TFUE;

7.  Encarga a su presidente que transmita la presente Resolución y las recomendaciones que se recogen en el anexo a la Comisión y al Consejo, así como a los Parlamentos nacionales, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al Servicio Europeo de Acción Exterior, a la Oficina Europea de Apoyo al Asilo, a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial y a la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

• [1]    DO L 243 de 15.9.2009, p. 1.
• [2]    Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de marzo de 2018, X y X versus Estado belga, C-638/16 PPU, ECLI:EU:C:173:173.

ANEXO A LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN RECOMENDACIONES DETALLADAS RESPECTO AL CONTENIDO DE LA PROPUESTA SOLICITADA

El Parlamento Europeo considera que el acto legislativo que se adopte deberá:

1.  FORMA Y TÍTULO DEL INSTRUMENTO QUE SE ADOPTE

–   ser un acto jurídico independiente que se adopte en forma de reglamento, titulado «Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un visado humanitario europeo»;

2.  BASE JURÍDICA

–   tener como base jurídica el artículo 77, apartado 2, letra a), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE);

3.  JUSTIFICACIÓN

–   justificarse haciendo referencia a:

–   la laguna jurídica existente actualmente en el Derecho de la Unión, además de los procedimientos de reasentamiento aplicables a los refugiados vulnerables, no prevé procedimientos específicos, ni en la legislación sobre visados ni en la relativa al asilo o las fronteras, para la admisión en el territorio de los Estados miembros de las personas que buscan protección (se estima que el 90 % de las personas que posteriormente han sido reconocidas como refugiados y beneficiarios de protección subsidiaria llegaron al territorio de los Estados miembros de forma irregular[1], a menudo a través de rutas en las que se juegan la vida);

–   el riesgo de fragmentación, ya que los Estados miembros establecen cada vez en mayor medida sus propios programas y procedimientos de admisión humanitaria, lo que va en contra del objetivo general establecido en el artículo 78, apartado 1, del TFUE de desarrollar una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal, y podría también, en vista de la existencia de diferentes regímenes, afectar a la aplicación uniforme de las disposiciones comunes relativas a la entrada en el territorio de los Estados miembros de nacionales de terceros países establecidas en el en los Reglamentos (CE) n.º 810/2009[2] y (UE) 2016/399[3] del Parlamento Europeo y de Consejo;

–   los elevados costes humanos, pero también en términos sociales, económicos y presupuestarios, asociados con la situación actual para los nacionales de terceros países de que se trate (honorarios de los pasadores de fronteras, riesgo de trata y explotación, riesgo de persecución, riesgo de muerte y malos tratos, etc.) y para los Estados miembros y la Unión (elevado presupuesto de búsqueda y salvamento, incluido el transporte privado, protección de las fronteras, cooperación con terceros países, procedimientos de asilo y posible retorno en caso de rechazo de las solicitudes de protección internacional, así como de lucha contra la delincuencia organizada, la trata y el tráfico ilícito, etc.);

–   el valor añadido de la acción de la Unión, a la hora de garantizar el cumplimiento de los valores de la Unión, incluidos los derechos fundamentales, la confianza mutua entre los Estados miembros y la confianza en el sistema por parte de los solicitantes de asilo, la seguridad jurídica, la previsibilidad y la aplicación y ejecución uniforme de las normas, la obtención de economías de escala y la reducción de los costes anteriormente citados vinculados a la situación actual;

–   recuerda que la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo[4] y el Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo[5] solo se aplican en el territorio de los Estados miembros, mientras que, en la actualidad, existen insuficientes vías legales para que los solicitantes de asilo puedan alcanzar dicho territorio;

–  recuerda que, tras la presentación de una solicitud de asilo en un Estado miembro, se aplican las disposiciones del Sistema Europeo Común de Asilo de la Unión;

–  destaca que una negativa de una solicitud de visado humanitario europeo no afectará en modo alguno al derecho a solicitar asilo en la Unión ni impedirá que el solicitante quede incluido en otros regímenes de protección disponibles;

4.  DISPOSICIONES GENERALES

–   tener como objetivo el establecimiento de disposiciones sobre los procedimientos y las condiciones que permitan a los Estados miembros expedir un visado humanitario a las personas que buscan protección internacional, de manera que dichas personas puedan entrar en el territorio del Estado miembro que haya expedido el visado con el único objetivo de presentar una solicitud de protección internacional en ese Estado miembro;

–   incluir en su ámbito de aplicación a los nacionales de terceros países que deben estar en posesión de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros, de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 539/2001[6], y cuando las alegaciones de estar expuestos o correr el riesgo de persecución tal como se definen en la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo[7] sean manifiestamente fundadas, pero que no estén todavía en el proceso de reasentamiento, tal y como se define en los regímenes nacionales de reasentamiento o en [el nuevo Reglamento por el que se establece un Marco de Reasentamiento de la Unión o] la Directiva 2001/55/CE[8];

–   excluir de este ámbito a los familiares que, con arreglo a otras disposiciones legales de la legislación nacional o de la Unión, tendrían derecho a reunirse con su familia en un Estado miembro a su debido tiempo;

5.  PROCEDIMIENTOS DE EXPEDICIÓN DE VISADOS HUMANITARIOS

–   disponer que las solicitudes de este tipo de visados se presenten directamente, por vía electrónica o por escrito, en cualquier consulado o embajada de los Estados miembros;

–   establecer modalidades prácticas para dichas solicitudes de visado, entre otros, la cumplimentación de un impreso de solicitud, el suministro de información sobre la identidad del solicitante, incluidos los identificadores biométricos, y la descripción de los motivos, documentados en la medida de lo posible, por los que se teme persecución o daños graves;

–   disponer que el solicitante del visado sea convocado a una entrevista, asistido por un traductor en caso necesario, que también podrá realizarse mediante medios de comunicación audiovisual a distancia que garanticen un nivel adecuado de seguridad, protección y confidencialidad;

–   disponer que los documentos presentados sean evaluados, también por lo que respecta a su autenticidad, por una autoridad competente, independiente e imparcial con experiencia y conocimientos adecuados en materia de protección internacional;

–   disponer que dichas solicitudes de visado se evalúen sobre la base de la declaración y la entrevista del solicitante y, en su caso, de la documentación justificativa, sin llevar a cabo un proceso completo de determinación del estatuto;

–   disponer que, antes de la expedición de este tipo de visados, todo solicitante sea objeto de un control de seguridad, mediante las correspondientes bases de datos nacionales y de la Unión, para garantizar que el solicitante no entraña ningún riesgo de seguridad;

–   prever que se dé respuesta a dichas solicitudes de visado en un plazo de quince días naturales a partir de la fecha de presentación de la solicitud;

–   establecer que la decisión sobre la solicitud se comunique al solicitante por escrito y que sea personalizada y esté motivada;

–   disponer que los nacionales de terceros países a quienes se les deniegue este tipo de visado tengan la posibilidad de recurrir, tal como se prevé actualmente en caso de denegación de un visado de corta duración o de denegación de entrada en la frontera;

6.  EXPEDICIÓN DE UN VISADO HUMANITARIO

–   disponer que estos visados sean expedidos usando una etiqueta adhesiva común e incluidos en el Sistema de Información de Visados;

–   disponer que, una vez que se expida un visado humanitario, este permita a su titular entrar en el territorio del Estado miembro que lo haya expedido con el único objetivo de hacer una solicitud de protección internacional en dicho Estado miembro;

7.  GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y ORGANIZACIÓN

–   disponer que las solicitudes de este tipo de visados sean evaluadas por personal con la formación adecuada;

–   disponer que dicho personal pueda desarrollar su labor en embajadas o consulados o en los Estados miembros, en cuyo caso las solicitudes se transmitirán por vía electrónica y las entrevistas se realizarán a distancia;

–   disponer que determinados aspectos del proceso, que no impliquen una preselección, evaluación o decisión de ningún tipo, puedan ser gestionados por proveedores de servicios externos, como el suministro de información, la gestión de las convocatorias para las entrevistas o la recogida de identificadores biométricos;

–   disponer que se adopten las medidas necesarias para garantizar la protección y seguridad de los datos y la confidencialidad de las comunicaciones;

–   disponer que los Estados miembros cooperen entre sí, con las agencias de la Unión, las organizaciones internacionales, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y otras partes interesadas pertinentes en aras de una aplicación armonizada;

–   prever una amplia difusión de la información sobre los procedimientos y las condiciones de expedición de este tipo de visados, así como sobre los procedimientos y las condiciones de obtención de protección internacional en el territorio de los Estados miembros, en particular en los sitios web de las embajadas y consulados de los Estados miembros y a través del Servicio Europeo de Acción Exterior;

8.  DISPOSICIONES FINALES

–  prever que los Estados miembros reciban apoyo financiero significativo procedente del Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras para su aplicación;

–   prever que un Estado miembro que expida dicho visado humanitario tenga acceso a la misma compensación en virtud del Fondo de Asilo y Migración que si un Estado recibe a un refugiado a través del marco europeo de reasentamiento;

9.  MODIFICACIÓN DE OTROS ACTOS JURÍDICOS

–   disponer la modificación de los actos siguientes:

–  Reglamento (CE) n.º 810/2009, a fin de aclarar que las disposiciones del Reglamento por el que se crea un visado humanitario europeo se aplican a las personas que tratan de obtener protección internacional;

–  Reglamento (CE) n.º 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo[9], a fin de prever la introducción en este sistema de las solicitudes de visados humanitarios;

–  Reglamento (UE) 2016/399, para ajustar las condiciones de entrada de las personas que han obtenido un visado humanitario europeo,

–  el Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras, a fin de proporcionar financiación a los Estados miembros para la aplicación del Reglamento por el que se crea un visado humanitario europeo;

–  el artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes[10] y la Directiva 2001/51/CE[11] del Consejo, con el fin de eximir a transportistas que trasladan a nacionales de terceros países de toda responsabilidad, obligación y sanciones si los nacionales de terceros países afectados declaran su intención de solicitar protección internacional o humanitaria en el territorio de los Estados miembros.

• [1]  HEIN / DONATO (CIR) 2012: Exploring avenues for protected entry in Europe (Estudio de vías para una entrada protegida en Europa), p. 17.
• [2] Reglamento (CE) n.º 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados) (DO L 243 de 15.9.2009, p. 1).
• [3]    Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO L 77 de 23.3.2016, p. 1).
• [4]    Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO L 180 de 29.6.2013, p. 60).
• [5]    Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (DO L 180 de 29.6.2013, p. 31).
• [6]    Reglamento (CE) n.º 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (DO L 81 de 21.3.2001, p. 1).
• [7]    Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO L 337 de 20.12.2011, p. 9).
• [8]    Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DO L 212 de 7.8.2001, p. 12).
• [9]    Reglamento (CE) n.º 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros (Reglamento VIS) (DO L 218 de 13.8.2008, p. 60).
• [10]    DO L 239 de 22.9.2000, p. 19.
• [11]    Directiva 2001/51/CE del Consejo, de 28 de junio de 2001, por la que se completan las disposiciones del artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 (DO L 187 de 10.7.2001, p. 45).

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Contexto[1]

El Parlamento empezó a pedir visados humanitarios en el contexto de la crisis migratoria y ante el número inaceptable de muertes en el Mediterráneo. La institución ha expresado sus opiniones en su Resolución, de 12 de abril de 2016, sobre la situación en el mar Mediterráneo y necesidad de un enfoque integral de la Unión sobre la migración, entre otras.

Los visados humanitarios ya se debatieron en el contexto de la Unión, pero no se han logrado resultados concretos. En la actualidad, aunque existen varios programas nacionales específicos, no se dispone de un marco jurídico en el Derecho de la Unión.

La Comisión LIBE ha intentado subsanar esta laguna jurídica en el contexto de la revisión del Código de visados (2014/0094(COD)), pero tanto el Consejo como la Comisión han rechazado las enmiendas introducidas a este respecto en las negociaciones tripartitas que comenzaron en mayo de 2016. En septiembre de 2017, tras meses de bloqueo en los que el Consejo se negó a continuar con las negociaciones si no se retiraban estas enmiendas, el equipo negociador del Parlamento procedió a retirarlas. En su lugar, la Comisión LIBE decidió elaborar este informe de iniciativa legislativa.

Pese a ello, el Consejo y la Comisión interrumpieron las negociaciones.

El 6 de diciembre de 2017, la Comisión LIBE obtuvo autorización para elaborar este informe de iniciativa legislativa sobre la base del artículo 225 del TFUE y del artículo 46 del Reglamento interno del Parlamento.

Para elaborar este informe el ponente solicitó las aportaciones de los ponentes alternativos, así como de la sociedad civil y del ámbito académico. Además, se basó en una evaluación del valor añadido europeo facilitada por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo. El ponente desea expresar su gratitud por la cooperación y el apoyo recibidos.

Solicitudes del Parlamento a la Comisión

Es preciso pedir claramente a la Comisión que presente, a más tardar en marzo de 2019, una propuesta legislativa por la que se cree un visado humanitario europeo. Si bien este plazo puede parecer breve, está plenamente justificado habida cuenta de la urgencia de la cuestión, los amplios debates que han tenido lugar, los estudios realizados y las recomendaciones detalladas que se formulan en el presente informe.

Explicación detallada de las recomendaciones

El orden de las recomendaciones anexas a la propuesta de Resolución y que forman parte integrante de ella se basa en la estructura de un instrumento legislativo. Las recomendaciones abarcan los elementos esenciales que este debería contener.

El instrumento legislativo en cuestión debe ser un acto jurídico nuevo e independiente. Los debates sobre el Código de visados han demostrado, efectivamente, que es necesario un acto separado. El ponente considera que el instrumento más apropiado sería un Reglamento, que es el tipo de acto elegido para los demás instrumentos que conforman el acervo en materia de visados.

Base jurídica

En opinión del ponente, una combinación de los artículos 77, apartado 2, letra b), y 78, apartado 2, letra g), del TFUE —que versan sobre los controles fronterizos y la gestión de los flujos de personas que solicitan asilo— constituiría una base jurídica adecuada.

Justificación de la propuesta

Los considerandos del nuevo instrumento legislativo deben empezar por explicar la principal razón de ser del instrumento. 

Esta debe ser, en primer lugar, la actual paradoja de que no exista en el Derecho de la Unión ninguna disposición sobre cómo los refugiados deben llegar a la Unión, lo que da lugar a una situación en la que casi todas las llegadas tienen lugar de forma irregular. Esta situación tiene graves consecuencias para las personas, pero también para los Estados miembros. Las personas que huyen se ven obligadas a recurrir a pasadores de fronteras para, a cambio de grandes sumas de dinero, emprender un viaje en el que se juegan la vida y están expuestas a explotación, malos tratos y abusos. Entre las consecuencias negativas para los Estados miembros pueden citarse los efectos de la llegada incontrolada de migrantes (sin que los países dispongan de información sobre cuántas personas llegan a su territorio o sobre su identidad) y los esfuerzos cada vez mayores que hacen falta para gestionarla en términos de un mejor control y vigilancia de las fronteras, actividades de búsqueda y rescate, cooperación con países terceros, etc. Al mismo tiempo, los Estados miembros se enfrentan a redes de delincuencia organizada cada vez más fuertes, que se benefician de las ganancias económicas obtenidas mediante la trata de personas. 

Un argumento adicional en favor de este nuevo instrumento legislativo es el riesgo de fragmentación. Es evidente que los Estados miembros están estableciendo regímenes nacionales, pero todos ellos son diferentes. El ponente acoge con satisfacción cualquier iniciativa que garantice un paso seguro pero, al mismo tiempo, dado que la Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores (artículo 3, apartado 2, del TUE), considera que debe hacerse mayor hincapié en las políticas comunes. 

Además, puesto que la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana y respeto de los derechos humanos (artículo 2 del TUE), un instrumento de esta naturaleza es, en última instancia, necesario para que la Unión cumpla con las obligaciones que le incumben en virtud de sus propios Tratados.

Disposiciones generales

Por lo que respecta a su objetivo, el nuevo instrumento debe limitarse a establecer disposiciones sobre los procedimientos y condiciones de expedición de los visados humanitarios. Ha de tratarse de un visado de validez territorial limitada que permita que el titular viaje a un territorio determinado para presentar allí una solicitud de protección internacional. El Estado miembro que conceda el visado se convertirá, por lo tanto, en el responsable de los procedimientos de asilo.

Se ha debatido la posibilidad de poner en marcha un mecanismo de reubicación. Tras sopesarlo detenidamente, el ponente ha optado por no proponer un mecanismo de este tipo para evitar que el sistema sea demasiado complicado. 

El nuevo instrumento debe ir dirigido a todos los nacionales de terceros países sujetos a la obligación de visado que necesitan protección porque corren un riesgo real de sufrir persecución o daños graves y que no pueden acogerse a ningún otro instrumento, como el reasentamiento. El ponente es un firme defensor del reasentamiento, pero este no puede constituir la única vía legal y segura de llegada, ya que es aplicable únicamente a un número reducido de refugiados ya reconocidos como tales.

Procedimientos y condiciones de expedición de los visados humanitarios 

Los procedimientos para la expedición de tales visados deben ser similares a los utilizados en la expedición de visados para estancias de corta duración, siempre que su naturaleza lo permita. Este es el caso, por ejemplo, de las fases del procedimiento, los plazos de tramitación, la obligación de cumplimentar un impreso de solicitud y de tomar datos biométricos, la participación de proveedores de servicios externos, los controles de seguridad y el derecho a recurrir. Conviene, no obstante, adoptar procedimientos distintos cuando la situación concreta de la persona así lo requiera. Por ejemplo, ha de celebrarse una entrevista en todos los casos (entre otras cosas para controlar el riesgo de tráfico de personas) y preverse la posibilidad de presentar la solicitud por medios electrónicos. Además, con el fin de ahorrar costes y tener en cuenta la situación de la persona, puede recurrirse en mayor medida que hasta ahora a herramientas de comunicación modernas en el contexto de las solicitudes de visado. Debe ser posible, por ejemplo, llevar a cabo entrevistas a distancia a fin de que los Estados miembros puedan trabajar con expertos en asilo que no se encuentren necesariamente en terceros países.

La solicitud de visado debe evaluarse prima facie a fin de dilucidar si existe una base mínima para defender que los solicitantes están expuestos a un riesgo real de persecución o daños graves. El ponente considera que tal evaluación es necesaria para dotar de credibilidad al procedimiento. Recalca que se trata de una evaluación de la solicitud de visado y no de una tramitación externa de una solicitud de asilo. Esto último plantearía demasiados interrogantes de índole jurídica y práctica. 

Gestión administrativa y organización 

El instrumento exigirá a los Estados miembros unos esfuerzos administrativos para los que deben poder recibir apoyo, también de carácter económico. Pueden modificarse a tal efecto los programas financieros del nuevo MFP, y en particular el Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras. Además, se espera poder ahorrar en otros ámbitos, puesto que las llegadas tendrán lugar de manera más ordenada y llegarán menos personas que claramente no necesitan protección internacional. El uso de tecnologías de comunicación modernas debería suponer un ahorro adicional.

Disposiciones finales

El ponente es plenamente consciente de que son precisos numerosos preparativos prácticos antes de proceder a la aplicación del nuevo instrumento aquí descrito. Es necesario replantearse la interrelación entre los procedimientos de visado y asilo y organizar el flujo de trabajo administrativo en consecuencia. Por esta razón, el ponente propone un período de transición de dos años antes de empezar a aplicar las nuevas normas. Posteriormente, deben seleccionarse como regiones piloto determinados países terceros a fin de contar con un entorno controlado en el que probar las normas. Ello permitirá adquirir experiencia y analizarla antes de continuar con la implantación.

Conviene establecer estructuras específicas de apoyo a los Estados miembros en las regiones piloto. Estas deben poder optar a recibir una financiación sustancial de la Unión (por ejemplo, procedente del Fondo para la Gestión Integrada de las Fronteras) para seguir adaptando sus instalaciones, formar a su personal y reorganizar los flujos de trabajo y la infraestructura informática. Las agencias de la Unión, en particular la EASO, Frontex, Europol y la FRA, deben prestar asesoramiento especializado. La aplicación del instrumento en las regiones piloto debe ser objeto de un estrecho seguimiento que permita extraer conclusiones. Transcurridos dos años, los resultados de esta labor de seguimiento deben incorporarse a la evaluación. La valoración cuidadosa de tales resultados debe dar lugar, en caso necesario, a la modificación del nuevo instrumento. Tras efectuar las modificaciones necesarias, se procedería a la implantación plena del nuevo instrumento.

Modificación de otros actos jurídicos

Será necesario modificar varios actos del acervo en materia de visados, en particular el Código de visados y el VIS, a fin de adaptarlos a este instrumento completamente nuevo. Lo mismo ocurrirá con los instrumentos legislativos que sean aplicables al titular de un visado humanitario cuando este viaje a la Unión. Por ejemplo, puesto que las personas llegarán a la frontera exterior de la Unión con un visado de este tipo, será necesario modificar el Código de fronteras Schengen para que contemple estos visados. Finalmente, también serán necesarios cambios en el acervo en materia de asilo. Si bien es evidente que el procedimiento de asilo tendría lugar íntegramente en el territorio de la Unión, en el curso del mismo debería tenerse en cuenta que el solicitante es titular de un visado humanitario. Por ejemplo, las evaluaciones que ya se hayan llevado a cabo en el marco de la solicitud del visado deberían reutilizarse en el procedimiento de asilo para evitar una duplicación innecesaria de tareas.

Conclusión

El ponente considera que ya es hora de encontrar soluciones innovadoras que aborden las necesidades tanto de las personas que tratan de obtener protección como de los Estados miembros. El planteamiento compartimentado que se aplica actualmente al acervo en materia de visados, por un lado, y de asilo, por otro, resulta artificial y no se adapta a la realidad de hoy en día. Ha llegado el momento de que la Unión dé un paso al frente y actúe conforme a los valores que defiende.

• [1]  Para obtener más información, consúltese el documento de trabajo sobre visados humanitarios de 5 de abril de 2018 elaborado por el ponente.

OPINIÓN de la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género (10.9.2018)

para la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior

con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre los visados humanitarios
(2017/2270(INL))

Ponente de opinión: Malin Björk

(Iniciativa – artículo 46 del Reglamento interno)

SUGERENCIAS

La Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Género pide a la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:

A.  Considerando que está ampliamente admitido que el género entra dentro del ámbito de la pertenencia a un grupo social determinado, que es uno de los motivos de protección en virtud de la Convención de las Naciones Unidas de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967 (Convención sobre el Estatuto de los Refugiados), que la persecución por razón de género constituye un motivo para solicitar y obtener protección en virtud de los marcos jurídicos internacionales y de la Unión, incluido el Convenio de Estambul, y que en todo el mundo las mujeres se ven afectadas de manera desproporcionada por formas de violencia sexual y otras formas de violencia de género, específicamente en los conflictos armados y las guerras;

B.  Considerando que, en la actual crisis de refugiados, las mujeres sin pareja que viajan solas o con menores, las mujeres que son cabeza de familia, las mujeres embarazadas y las lactantes, las personas con discapacidad, las adolescentes y las mujeres de edad avanzada se encuentran entre las personas especialmente vulnerables en las rutas migratorias hacia Europa y corren un riesgo considerablemente mayor de sufrir violencia de género;

C.  Considerando que en las Directrices del ACNUR sobre persecución por motivos de género (2002) se aboga por que la definición de refugiado cubra las solicitudes por motivos de género y se insta a los responsables de la concesión de asilo a adoptar una «interpretación sensible a la dimensión de género» de los motivos de protección y a garantizar un proceso no discriminatorio;

D.  Considerando que, según las estadísticas de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), desde 2014 más de 15 000 migrantes han desaparecido o perdido la vida en el Mediterráneo de camino a Europa; y que el Mediterráneo central ha seguido siendo la ruta más mortífera, cobrándose en 2015 la vida de dos viajeros de cada cien, lo cual es inaceptable;

E.  Considerando que el Convenio de Estambul, y en particular su artículo 60, exige que las Partes adopten las medidas legislativas o de otro tipo que sean necesarias para garantizar que la violencia de género contra las mujeres pueda ser reconocida como una forma de persecución y velen por que los motivos de asilo indicados en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 se interpreten teniendo presente la cuestión del género;

F.  Considerando que urge disponer de vías seguras y legales para llegar a la Unión, también desde una perspectiva de género, y que los visados humanitarios pueden complementar, aunque no sustituir, a otras vías seguras como el reasentamiento y la admisión humanitaria; 

G.  Considerando que la imposibilidad actual de solicitar protección por razones humanitarias fuera de la Unión lleva a los solicitantes de asilo a entrar en Europa de manera irregular, arriesgando sus vidas y su salud, con consecuencias específicas y de género para las mujeres, las niñas y las personas LGBTI, como la violación, la violencia y ser objetivo de pasadores de fronteras y tratantes de personas con fines de explotación sexual y económica;

H.  Considerando que la creación de un visado humanitario concederá acceso a los procedimientos de asilo y a protección humanitaria a los colectivos vulnerables y a las personas que se enfrentan a retos específicos, como los enfermos, las personas con discapacidad, las familias, las mujeres, las mujeres embarazadas, los menores, las personas mayores y las personas LGTBI, que viajarán de manera segura a Europa, donde se tramitará su solicitud humanitaria o de asilo;

I.  Considerando que las mujeres y las niñas pueden ser objeto de formas específicas de persecución y discriminación por motivos de género en los países de origen, incluidas, entre otras, la mutilación genital femenina, el matrimonio forzado, la violencia doméstica, la violación, la violencia sexual y los «crímenes de honor»;

J.  Considerando que, según el ACNUR, en 2017 las mujeres constituyeron entre el 9 y el 22 % de las llegadas por mar a Italia, Grecia y España[1], y que la gran diferencia existente entre los sexos está relacionada con la vulnerabilidad específica de las mujeres, incluyendo la dependencia económica y de otro tipo;

K.   Considerando que las mujeres y las niñas corren un gran riesgo de sufrir abusos sexuales y físicos, así como ser objeto de violencia, incluyendo violaciones, y suelen ser más vulnerables frente a todas las formas de explotación, como la explotación laboral y la sexual en las rutas migratorias hacia la Unión; y que a menudo se ven forzadas a prostituirse para sobrevivir y poder continuar su viaje; que los grupos delictivos, pasadores de fronteras y tratantes de personas se aprovechan de la inexistencia de una vía de acceso segura a la Unión;

L.  Considerando que las niñas y mujeres víctimas de violencia de género que necesitan protección internacional pueden mostrarse reticentes a exponer las verdaderas dimensiones de la persecución sufrida o temida y que, por tanto, precisan un entorno de apoyo en el que se les garantice la confidencialidad;

1.  Hace hincapié en la necesidad apremiante de disponer de vías seguras y legales para llegar a la Unión y en que los visados humanitarios deberían ser una de ellas; considera que esto es importante desde una perspectiva de género, ya que las mujeres y las personas LGBTI son especialmente vulnerables y, por consiguiente, están más expuestas a la violencia sexual y de género a lo largo del trayecto y en los centros de acogida;

2.  Lamenta que exista un elevado nivel de desigualdad entre las mujeres y los hombres que se ven forzados a abandonar sus países de origen en busca de protección internacional; hace hincapié en que, a menudo, su situación económica vulnerable y otros tipos de dependencia colocan a las mujeres y las niñas en terceros países en una situación en la que les es aún más difícil que a los hombres solicitar asilo de manera segura;

3.  Condena la actual situación en la que, para solicitar asilo en la Unión, las mujeres y las niñas, así como las personas LGBTI, se exponen ellas mismas a un riesgo considerable de ser objeto de violencia sexual y de género a lo largo del trayecto y en los centros de acogida;

4.  Destaca que la violencia de género, incluida la violencia sexual, repercute gravemente en la vida y la salud de las mujeres y las niñas, lo que podría afectar a la salud mental de las mujeres y provocar trastornos por estrés postraumático, ansiedad y depresión;

5.  Subraya que las mujeres, las niñas y las personas LGBTI que alegan temores fundados de ser perseguidas por razones de género deben poder solicitar con seguridad un visado por motivos humanitarios;

6.  Pide que, además de un programa de la Unión sobre reasentamiento y admisión humanitaria y como complemento de este, se cree un instrumento independiente en materia de visados humanitarios para ofrecer un acceso seguro y legal al territorio de la Unión a las personas que necesitan protección internacional, garantizándose un enfoque de género y la protección efectiva de las personas víctimas de persecución por motivos de género, en cuyo caso es de suma importancia que el proceso se desarrolle de manera respetuosa y con delicadeza, entendiendo plenamente la complejidad y las vulnerabilidades de todos los solicitantes y especialmente de las mujeres, los menores y las personas LGBTI;

7.  Señala que el instrumento del visado humanitario también debería incluir las solicitudes de protección humanitaria fundamentadas en el estado de salud, motivos familiares imperiosos cuando no constituyan motivos para la reunificación familiar, razones de desplazamiento por el cambio climático y otros casos imperiosos de necesidad de protección humanitaria;

8.  Pone de relieve que las formas de violencia y discriminación por razón de género —por ejemplo, la violación y la violencia sexual, la mutilación genital femenina, el matrimonio forzado, la violencia doméstica, los denominados crímenes de honor y la discriminación por razón de género consentida por los Estados— constituyen persecución y deberían ser motivos válidos para solicitar asilo o protección humanitaria y, por lo tanto, reflejarse en el nuevo instrumento; pide, en consecuencia, a la Comisión que reconozca la persecución por motivos de género como un motivo válido para solicitar la protección internacional y que garantice la inclusión de la perspectiva de género en todas las fases del procedimiento de asilo acatando las Directrices del ACNUR sobre protección internacional de 2002 (persecución por motivos de género);

9.  Advierte de que el nuevo instrumento del visado humanitario no debe servir para trasladar la responsabilidad de evaluar las solicitudes de los refugiados a terceros países, sino que debe garantizar que los solicitantes de asilo y las personas que necesitan protección humanitaria viajan de manera segura hasta Europa, donde se tramitaría su solicitud; considera que propuestas como la de las plataformas de desembarco atentan esencialmente contra los propios principios fundamentales de la protección internacional y europea de los refugiados;

10.  Pide a la Comisión y a los Estados miembros que mejoren la recogida de datos desglosados por sexo en la actual crisis de refugiados, y que velen por que las políticas de asilo pertinentes integran la perspectiva de igualdad de género;

11.  Recuerda que la legislación y las políticas para luchar contra el tráfico ilícito de personas no deben impedir nunca el acceso a los procedimientos de asilo de la Unión sino ayudar a los migrantes y refugiados a evitar situaciones de explotación perjudiciales;

12.  Critica la designación de terceros países como países de origen seguros, países terceros seguros y primeros países de asilo, y subraya que incluso en los países que se consideran seguros, las mujeres pueden sufrir persecución por motivos de género, al tiempo que las personas LGBTI también pueden sufrir abusos y estar por ello legitimadas para solicitar protección;

13.  Pide que se ponga fin inmediatamente al internamiento de niños, de mujeres embarazadas y lactantes y de víctimas de violaciones, de violencia sexual o de trata de personas, y que se les preste un apoyo psicológico adecuado;

14.  Resalta la necesidad de contar con financiación para prestar apoyo, en concreto, a las mujeres y niñas más vulnerables de nuestra sociedad, en especial las mujeres con discapacidad, las refugiadas y las víctimas de trata y abusos;

15.  Pide a los Estados miembros que prevean la formación necesaria y suficiente para el personal y los profesionales sanitarios en contacto con menores, niñas y mujeres víctimas de violencia de género a su llegada a la Unión, a fin de ofrecerles servicios de asistencia y atención especializados, incluidos servicios de salud sexual y reproductiva y apoyo psicológico;

16.  Lamenta que algunos Estados miembros no hayan ratificado el Convenio de Estambul y vuelve a instar a todos los Estados miembros a que lo ratifiquen y apliquen plenamente sin demora;

17.  Pide a los países europeos, las organizaciones internacionales, las partes interesadas pertinentes y los sectores en los distintos niveles que compartan la responsabilidad y cooperen estrechamente; recuerda a la Comisión y a los Estados miembros que la protección de las personas que necesitan protección internacional es una cuestión que atañe a todos y que se ha de dar una respuesta común basada en el principio de solidaridad.

INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓN EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN

Fecha de aprobación	3.9.2018
Resultado de la votación final	+: –: 0:	15 8 0
Miembros presentes en la votación final	Maria Arena, Beatriz Becerra Basterrechea, Malin Björk, Vilija Blinkevičiūtė, Anna Hedh, Mary Honeyball, Agnieszka Kozłowska-Rajewicz, Florent Marcellesi, Krisztina Morvai, Maria Noichl, João Pimenta Lopes, Michaela Šojdrová, Anna Záborská, Maria Gabriela Zoană
Suplentes presentes en la votación final	José Inácio Faria, Eleonora Forenza, Jérôme Lavrilleux, Mylène Troszczynski, Monika Vana, Julie Ward
Suplentes (art. 200, apdo. 2) presentes en la votación final	Cécile Kashetu Kyenge, Patrick O’Flynn, Patrizia Toia

VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN

15	+
ALDE	Beatriz Becerra Basterrechea
GUE/NGL	Malin Björk, Eleonora Forenza, João Pimenta Lopes
S&D	Maria Arena, Vilija Blinkevičiūtė, Anna Hedh, Mary Honeyball, Cécile Kashetu Kyenge, Maria Noichl, Patrizia Toia, Julie Ward, Maria Gabriela Zoană
VERTS/ALE	Florent Marcellesi, Monika Vana

8	-
EFDD	Patrick O'Flynn
ENF	Mylène Troszczynski
NI	Krisztina Morvai
PPE	José Inácio Faria, Agnieszka Kozłowska-Rajewicz, Jérôme Lavrilleux, Michaela Šojdrová, Anna Záborská

0	0

Explicación de los signos utilizados

+  :  a favor

-  :  en contra

0  :  abstenciones

• [1]  https://data2.unhcr.org/en/documents/download/63039

INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓN EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

Fecha de aprobación	10.10.2018
Resultado de la votación final	+: –: 0:	39 10 0
Miembros presentes en la votación final	Asim Ademov, Martina Anderson, Heinz K. Becker, Monika Beňová, Malin Björk, Michał Boni, Caterina Chinnici, Frank Engel, Laura Ferrara, Romeo Franz, Kinga Gál, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Brice Hortefeux, Filiz Hyusmenova, Sophia in ‘t Veld, Eva Joly, Marek Jurek, Dietmar Köster, Barbara Kudrycka, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Monica Macovei, Claude Moraes, József Nagy, Péter Niedermüller, Ivari Padar, Birgit Sippel, Branislav Škripek, Csaba Sógor, Sergei Stanishev, Traian Ungureanu, Bodil Valero, Josef Weidenholzer, Kristina Winberg, Tomáš Zdechovský, Auke Zijlstra
Suplentes presentes en la votación final	Kostas Chrysogonos, Carlos Coelho, Gérard Deprez, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Jean Lambert, Jeroen Lenaers, Innocenzo Leontini, Angelika Mlinar, Barbara Spinelli, Daniele Viotti
Suplentes (art. 200, apdo. 2) presentes en la votación final	John Stuart Agnew, Jude Kirton-Darling

VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

39	+
ALDE	Gérard Deprez, Nathalie Griesbeck, Filiz Hyusmenova, Sophia in 't Veld, Angelika Mlinar
EFDD	Laura Ferrara
GUE/NGL	Martina Anderson, Malin Björk, Kostas Chrysogonos, Barbara Spinelli
PPE	Asim Ademov, Heinz K. Becker, Michał Boni, Carlos Coelho, Frank Engel, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Barbara Kudrycka, Jeroen Lenaers, Innocenzo Leontini, József Nagy, Csaba Sógor
S&D	Monika Beňová, Caterina Chinnici, Sylvie Guillaume, Jude Kirton-Darling, Dietmar Köster, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Claude Moraes, Péter Niedermüller, Ivari Padar, Birgit Sippel, Sergei Stanishev, Daniele Viotti, Josef Weidenholzer
VERTS/ALE	Romeo Franz, Eva Joly, Jean Lambert, Bodil Valero

10	-
ECR	Marek Jurek, Monica Macovei, Branislav Škripek, Kristina Winberg
EFDD	John Stuart Agnew
ENF	Auke Zijlstra
PPE	Kinga Gál, Brice Hortefeux, Traian Ungureanu, Tomáš Zdechovský

0	0

Explicación de los signos utilizados

+  :  a favor

-  :  en contra

0  :  abstenciones