MIETINTÖ Schengenin säännöstön täysimääräisestä soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa: tarkastusten poistaminen sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta

9.11.2018 - (2018/2092(INI))

Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta
Esittelijä: Sergei Stanishev

Tarkistukset

• 001-001 (PDF - 109 KB)
• 001-001 (DOC - 31 KB)

EUROOPAN PARLAMENTIN PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS

Schengenin säännöstön täysimääräisestä soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa: tarkastusten poistaminen sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta

(2018/2092(INI))

Euroopan parlamentti, joka

–  ottaa huomioon Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan (11997D/PRO/02),

–  ottaa huomioon vuoden 2005 liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdan,

–  ottaa huomioon 29. syyskuuta 2010 (14142/2010) ja 8. heinäkuuta 2011 (14142/1/2010) annetut esitykset neuvoston päätöksiksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Bulgarian tasavallassa ja Romaniassa,

–  ottaa huomioon 7. joulukuuta 2011 annetun esityksen neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täydellisen soveltamisen puitteista Bulgarian tasavallassa ja Romaniassa (14302/3/11),

–  ottaa huomioon 8. kesäkuuta 2011 antamansa lainsäädäntöpäätöslauselman ehdotuksesta neuvoston päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Bulgarian tasavallassa ja Romaniassa[1],

–  ottaa huomioon 9. ja 10. kesäkuuta 2011, 22. ja 23. syyskuuta 2011, 25. ja 26. lokakuuta 2012, 7. ja 9. maaliskuuta 2013 sekä 5. ja 6. joulukuuta 2013 annetut oikeus- ja sisäasioiden neuvoston päätelmät,

–  ottaa huomioon 13. lokakuuta 2011 antamansa päätöslauselman Bulgarian ja Romanian liittymisestä Schengen-alueeseen[2],

–  ottaa huomioon 15. joulukuuta 2015 annetun komission tiedonannon Schengen-alueen toimintaa koskevasta kahdeksannesta puolivuotiskertomuksesta (COM(2015)0675 final),

–  ottaa huomioon 30. toukokuuta 2018 antamansa päätöslauselman Schengen-alueen toimintaa koskevasta vuosikertomuksesta[3],

–  ottaa huomioon 12. lokakuuta 2017 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2017/1908 viisumitietojärjestelmää koskevien Schengenin säännöstön tiettyjen määräysten voimaansaattamisesta Bulgarian tasavallassa ja Romaniassa[4],

–   ottaa huomioon 18. huhtikuuta 2018 annetun esityksen neuvoston päätökseksi Schengenin tietojärjestelmää koskevien Schengenin säännöstön jäljellä olevien määräysten voimaansaattamisesta Bulgarian tasavallassa ja Romaniassa (15820/1/2017),

–  ottaa huomioon 13. kesäkuuta 2018 antamansa lainsäädäntöpäätöslauselman esityksestä neuvoston päätökseksi Schengenin tietojärjestelmää koskevien Schengenin säännöstön jäljellä olevien määräysten voimaansaattamisesta Bulgarian tasavallassa ja Romaniassa[5],

–  ottaa huomioon työjärjestyksen 52 artiklan,

–  ottaa huomioon kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan mietinnön (A8-0365/2018),

A.  ottaa huomioon, että Bulgaria ja Romania hyväksyivät Schengenin säännöstön liittyessään Euroopan unioniin vuonna 2007; toteaa, että Bulgaria antoi vuonna 2008 ilmoituksensa valmiudesta aloittaa Schengen-alueen jäsenvaltioiden asiantuntijoista koostuvan Schengen-arviointityöryhmän (SCH-EVAL) arvioinnit; toteaa, että Romania antoi vuonna 2007 ja 2008 ilmoituksensa valmiudesta aloittaa Schengen-arviointityöryhmän arvioinnit;

B.  ottaa huomioon, että Schengen-arviointityöryhmän asiantuntijat vahvistivat ja neuvosto vahvisti 9. ja 10. kesäkuuta 2011 antamissaan päätelmissä Bulgarian ja Romanian Schengen-arviointiprosessin loppuun saattamisen ja maiden valmiudet panna täytäntöön kaikki Schengenin säännöstön määräykset; ottaa huomioon, että 8. heinäkuuta 2011 antamassaan esityksessä päätökseksi neuvosto tarkisti, että Schengenin säännöstön soveltamisedellytykset täyttyivät kaikilla aloilla (tietosuoja, ilmarajat, maarajat, poliisiyhteistyö, Schengenin tietojärjestelmä, merirajat ja viisumit); ottaa huomioon, että Euroopan unionin ulkorajojen hallintaa koskevan haasteen lisäksi Schengen-arviointiprosessin päätökseen saattaminen on merkinnyt sitä, että molemmat maat ovat uudistaneet perusteellisesti rajavalvontajärjestelmiään ja investoineet lainvalvontavalmiuksien lisäämiseen; ottaa huomioon, että vuoden 2005 liittymisasiakirjan mukaisesti Schengenin arviointimenettelyjen loppuun saattaminen on ainoa edellytys Schengenin säännöstön täysimääräiselle soveltamiselle sekä tarkastusten poistamiselle sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta; ottaa huomioon, että valtion- ja hallitusten päämiehet ovat todenneet useaan otteeseen neuvostossa samoin kuin komissio viimeksi 27. syyskuuta 2017 antamassaan tiedonannossa ja parlamentti 30. toukokuuta 2018 antamassaan päätöslauselmassa, että Bulgarialla ja Romanialla on valmiudet soveltaa Schengenin säännöstöä täysimääräisesti;

C.  ottaa huomioon, että 29. syyskuuta 2010 antamassaan esityksessä päätökseksi neuvosto ehdotti, että Schengenin säännöstöä sovelletaan Bulgariassa ja Romaniassa täysimääräisesti ja että tarkastukset poistetaan sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta; ottaa huomioon, että 8. kesäkuuta 2011 antamassaan lainsäädäntöpäätöslauselmassa parlamentti hyväksyi tämän päätöksen ja pyysi neuvostoa kuulemaan parlamenttia uudelleen, jos se aikoo tehdä huomattavia muutoksia päätökseen;

D.  ottaa huomioon, että syyskuussa 2011 neuvoston puheenjohtaja esitti Schengenin säännöstön määräysten osittaista täytäntöönpanoa Bulgariassa ja Romaniassa koskevan ehdotuksen, jonka mukaan tarkastukset poistetaan ainoastaan sisäisiltä meri- ja ilmarajoilta ja maarajoista tehdään erillinen päätös myöhemmässä vaiheessa;

E.  ottaa huomioon, että oikeus- ja sisäasioiden neuvosto on toistuvasti vahvistanut päätelmissään olevansa sitoutunut noudattamaan tulevissa päätöksissä lähestymistapaa, jonka mukaan Bulgarian ja Romanian sisärajoilla tehtävät tarkastukset poistetaan kahdessa vaiheessa; toteaa, että oikeus- ja sisäasioiden neuvoston päätöksen tekemistä on toistuvasti lykätty;

F.  ottaa huomioon, että 12. lokakuuta 2017 annetussa neuvoston päätöksessä Bulgarialle ja Romanialle myönnettiin passiivinen pääsy viisumitietojärjestelmään; ottaa huomioon, että 18. huhtikuuta 2018 tehdyssä esityksessä neuvoston päätökseksi neuvosto ehdotti, että kaikkia jäljellä olevia Schengenin tietojärjestelmää koskevia Schengenin säännöstön määräyksiä sovelletaan täysimääräisesti kummassakin jäsenvaltiossa;

G.  ottaa huomioon, ettei vuoden 2005 liittymisasiakirjassa eikä Schengenin arviointimekanismissa määrätä erillisten määräaikojen asettamisesta tarkastusten poistamiselle sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta; ottaa huomioon, että kaikki aiemmat Schengen-alueen laajentumiset vahvistettiin yhdellä säädöksellä;

H.  ottaa huomioon, että Schengen-alue on ainutlaatuinen järjestely ja yksi Euroopan unionin suurimmista saavutuksista, sillä se mahdollistaa ihmisille vapaan liikkuvuuden Schengenin sisäisten rajojen yli; ottaa huomioon, että tämä on tehty mahdolliseksi useilla korvaavilla toimenpiteillä, joita ovat Schengenin tietojärjestelmän (SIS) perustaminen (lisäämään tiedonvaihtoa) ja arviointimekanismin luominen, jotta Schengenin säännöstön täytäntöönpanoa voidaan valvoa jäsenvaltioissa ja edistää keskinäistä luottamusta Schengen-alueen toimintaan;

I.  ottaa huomioon, että sisärajatarkastusten säilyttämisellä unionissa tai tällaisten tarkastusten palauttamisella Schengen-alueelle on vakavia vaikutuksia EU:n kansalaisten ja kaikkien niiden elämään, jotka hyötyvät vapaan liikkuvuuden periaatteesta EU:n sisällä, ja se heikentää merkittävästi heidän luottamustaan unionin toimielimiin ja yhdentymiseen; ottaa huomioon, että tämä merkitsee suoria operatiivisia kustannuksia ja investointikustannuksia rajatylittäville työntekijöille, matkailijoille, maanteiden tavaraliikenteelle ja julkishallinnolle ja sillä on lamauttava vaikutus jäsenvaltioiden talouksiin ja sisämarkkinoiden toimintaan EU:ssa; katsoo, että sisärajatarkastusten jatkaminen Bulgariassa ja Romaniassa vaikuttaa kielteisesti kummankin jäsenvaltion vientiin ja tuontiin sekä joidenkin Euroopan suurimpien eteläisten matkustaja- ja rahtisatamien kuljetustoimintoihin, mikä tarkoittaa menetettyjä tuloja ja lisämenoja; ottaa huomioon, että arvioiden mukaan EU:n rajatarkastusten palauttamiseen liittyvät kustannukset ovat 0,05–20 miljardia euroa kertaluonteisina kustannuksina ja 2 miljardia euroa vuotuisina toimintakustannuksina[6];

J.  ottaa huomioon, että sisärajatarkastusten säilyttäminen unionissa tai tällaisten tarkastusten palauttaminen Schengen-alueelle vaikuttaa pikemminkin olevan yhteydessä miellettyihin yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin uhkiin sen sijaan, että olisi vankkaa näyttöä vakavan uhan tosiasiallisesta olemassaolosta; toteaa, että sisärajatarkastusten poistaminen Schengenin säännöstön täysimääräisen soveltamisen seurauksena siihen aiemmin liittyneissä jäsenvaltioissa ei ole lisännyt rikollisuutta; toteaa, että Schengen-alueen laajentumisen yhteydessä vuonna 2007 omaisuusrikosten määrä pieneni sekä alueeseen liittyneissä maissa että vanhoissa Schengen-jäsenvaltioissa eikä laajentuminen ole aiheuttanut turvattomuuden tunteen lisääntymistä EU:n kansalaisten keskuudessa[7];

1.  muistuttaa, että Bulgaria ja Romania täyttivät vuonna 2011 kaikki tarvittavat Schengenin säännöstön täysimääräisen soveltamisen edellytykset;

2.  pitää valitettavana, että seitsemän vuoden kuluttua siitä neuvosto ei ole tehnyt päätöstä Schengenin säännöstön täysimääräisestä soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa, vaikka sekä komissio että parlamentti ovat sitä toistuvasti pyytäneet;

3.  katsoo, että esitys jakaa sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistaminen kahteen säädökseen, jotta voidaan asettaa erilliset määräajat maa-, meri- ja ilmarajoilla tehtävien rajatarkastusten poistamiselle, poikkeaa merkittävästi 29. syyskuuta 2010 annetusta esityksestä neuvoston päätökseksi, jonka parlamentti on hyväksynyt;

4.  palauttaa mieliin, että neuvosto voi tehdä päätöksen Schengenin säännöstön määräysten soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa ainoastaan parlamentin kuulemisen jälkeen vuoden 2005 liittymisasiakirjan 4 artiklan 2 kohdasta johtuvan velvoitteen mukaisesti; kehottaa uudelleen neuvostoa ilmoittamaan parlamentille, jos se aikoo poiketa parlamentin 8. kesäkuuta 2011 antamassa lainsäädäntöpäätöslauselmassa hyväksymästä sanamuodosta;

5.  on huolissaan siitä, että kaksivaiheisen lähestymistavan soveltaminen voisi haitata Schengen-alueen laajentumista tulevaisuudessa; korostaa, ettei neuvosto ole päässyt yksimielisyyteen, mikä kyseenalaistaa EU:n perussopimusten säännösten yhtenäisen soveltamisen ja EU:n uskottavuuden ja heikentää jatkuvasti kansalaisten tukea EU:n yhteiselle toiminnalle; toteaa, että se osoittaa myös, ettei jäsenvaltioita ja niiden kansalaisia kohdella tasapuolisesti, ja muodostaa unioniin keinotekoisia rajoja; on huolissaan siitä, että tällaiset käytännöt edistävät populismin ja nationalismin nousua koko maanosassa, mikä muodostaa merkittävän haasteen EU:n toiminnalle;

6.  korostaa, että henkilöiden vapaa liikkuvuus sisärajojen yli, joka perustuu Schengenin säännöstön sisällyttämiseen EU:n oikeudelliseen kehykseen, on EU:n merkittävimpiä saavutuksia; korostaa, että muiden EU:n politiikanalojen, kuten yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän, puutteet eivät saisi haitata Schengen-alueen toimintaa ja laajentumista;

7.  suhtautuu myönteisesti 12. lokakuuta 2017 annettuun neuvoston päätökseen, jolla Bulgarialle ja Romanialle myönnettiin passiivinen pääsy viisumitietojärjestelmään, ja neuvoston ehdotukseen kaikkien Schengenin tietojärjestelmää koskevien Schengenin säännöstön jäljellä olevien määräysten täysimääräisestä soveltamisesta kummassakin jäsenvaltiossa; pitää valitettavana, ettei näitä päätöksiä tehty heti sen jälkeen, kun Schengenin arviointiprosessi oli onnistuneesti saatettu loppuun vuonna 2011, vaan niiden hyväksyminen aloitettiin tilapäisenä toimenpiteenä sen varmistamiseksi, että rajanylitystietojärjestelmän, jonka on määrä olla toiminnassa vuoteen 2020 mennessä, täytäntöönpanon edellytykset täyttyvät; katsoo, että näillä säädöksillä edistetään tietopuutteiden korjaamista Schengenin säännöstöä täysimääräisesti soveltavien ja osittain soveltavien jäsenvaltioiden välillä; painottaa, että näiden säädösten hyväksyminen ei saisi viivästyttää entisestään tarkastusten poistamista sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta; panee merkille, että kun nämä päätökset hyväksytään, Bulgarialla ja Romanialla on kaikki Schengen-alueen täysivaltaiseen jäsenyyteen sisältyvät vastuut ja velvollisuudet mutta ei kaikkia siihen sisältyviä etuja;

8.  korostaa, että Schengenin säännöstöllä ei ole tarkoitus antaa tietyille jäsenvaltioille erilaista oikeudellista asemaa; kiinnittää huomiota siihen, että neuvoston pitkittynyt toimimattomuus on luonut tarpeen erottaa tieto- ja rajavalvontajärjestelmiä koskevassa EU:n lainsäädännössä selvästi toisistaan ne jäsenvaltiot, jotka soveltavat Schengenin säännöstöä täysimääräisesti, ja ne jäsenvaltiot, jotka soveltavat sitä osittain; on huolissaan siitä, että näin vahvistetaan oikeudellisesti tosiasiallinen tilanne, jossa on rinnakkain kaksi Schengen-aluetta, joista toisella sovelletaan vapaata liikkuvuutta ja toisella ei, mikä saattaa johtaa puutteisiin tiedonvaihdossa, lainsäädännössä sekä oikeus- ja sisäasioita koskevien järjestelmien yhteydessä;

9.  korostaa, ettei Schengenin säännöstön täysimääräistä soveltamista koskevissa edellytyksissä pitäisi ottaa käyttöön vuoden 2005 liittymisasiakirjassa vahvistettujen edellytysten lisäksi muita kriteerejä eikä yhteyksiä muihin unionin mekanismeihin ja politiikkoihin, kuten yhteistyö- ja tarkistusmekanismiin; toteaa, että tämän ei kuitenkaan pidä rajoittaa mainitun mekanismin soveltamista; kehottaa jäsenvaltioita päättämään Schengen-alueen laajentamisesta yksinomaan sen perusteella, täyttyvätkö asianomaiset kriteerit, joita Schengenin säännöstön soveltaminen edellyttää, sen jälkeen kun Schengenin arviointiprosessi on saatettu päätökseen;

10.  kehottaa neuvostoa esittämään mahdollisimman pian uuden ehdotuksen päätökseksi Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisestä soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa 29. syyskuuta 2010 (14142/2010) annetun päätösesityksen perusteella yhtenä säädöksenä ja päättämään välittömästi tarkastusten poistamisesta sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta;

11.  kehottaa neuvostoa soveltamaan samaa lähestymistapaa Kroatiaan ja vahvistamaan maan täysimääräisen liittymisen Schengen-alueeseen heti kun Kroatia saattaa päätökseen arviointiprosessin ja kun asiaankuuluvat kriteerit on täytetty;

12.  kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman neuvostolle ja komissiolle sekä kansallisille parlamenteille.

• [1]  EUVL C 380 E, 11.12.2012, s. 160.
• [2]  EUVL C 94 E, 3.4.2013, s. 13.
• [3]  Hyväksytyt tekstit, P8_TA(2018)0228.
• [4]  EUVL L 269, 19.10.2017, s. 39.
• [5]  Hyväksytyt tekstit, P8_TA(2018)0253.
• [6]  Wouter van Ballegooij, The Cost of Non-Schengen: Civil Liberties, Justice and Home Affairs aspects’, Cost of Non-Europe Report, Euroopan tason lisäarvoyksikkö, 2016, s. 32.
• [7]  Ibid, s. 28 ja 31.

PERUSTELUT

I. TAUSTAA

Bulgaria ja Romania hyväksyivät vuonna 2007 Schengenin säännöstön vuoden 2005 liittymisasiakirjansa 4 artiklan 2 kohdan nojalla. Bulgariassa ja Romaniassa oli määrä soveltaa tiettyjä säännöksiä, kuten tarkastusten poistamista sisärajoilta, vasta kun neuvosto oli tehnyt asiaa koskevan päätöksen vahvistettuaan ensin, että tarvittavat edellytykset oli täytetty. Neuvosto totesi 9. kesäkuuta 2011 sovellettavien Schengenin arviointimenettelyjen mukaisesti, että Bulgaria ja Romania olivat täyttäneet kaikkiin ilmarajoja, maarajoja, poliisiyhteistyötä, tietosuojaa, Schengenin tietojärjestelmää, merirajoja ja viisumeita koskeviin Schengenin säännöstön aloihin liittyvät edellytykset. Tarkastusten poistamista sisäisiltä maa-, meri -ja ilmarajoilta koskevat säännökset tulevat kuitenkin voimaan vasta sitten, kun neuvosto on tehnyt asiaa koskevan lopullisen päätöksen, ja kaikkien nykyisten Schengen-alueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden on hyväksyttävä päätös yksimielisesti.

Tätä mietintöä laadittaessa Bulgariassa ja Romaniassa sovelletaan Schengenin säännöstön vain osittain, minkä vuoksi näiden jäsenvaltioiden rajoilla suoritetaan edelleen tarkastuksia. Vuodesta 2011 alkaen neuvosto on vahvistanut toistuvasti olevansa sitoutunut tekemään päätöksen kaksivaiheisen lähestymistavan mukaisesti siten, että ensiksi tarkastukset poistetaan ainoastaan sisäisiltä meri- ja ilmarajoilta ja sen jälkeen sisäisiltä maarajoilta erillisellä säädöksellä vielä määrittämättömänä ajankohtana.

Mietinnön tarkoituksena on vahvistaa parlamentin kanta, jonka mukaan neuvoston on viipymättä päätettävä Bulgarian ja Romanian liittymisestä Schengen-alueeseen täysivaltaisina jäseninä. Esittelijä katsoo, että parlamentin on puolustettava vahvasti periaatetta, jonka mukaan sen jälkeen, kun liittyvä valtio on päättänyt Schengen-arviointiprosessin onnistuneesti kaikilla aloilla, neuvoston on parlamenttia kuultuaan päätettävä poistaa tarkastukset välittömästi sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta yhdellä säädöksellä.

II. AIKATAULU

Kun Bulgaria ja Romania ilmoittivat vuosina 2007 ja 2008 olevansa valmiita, niille suoritettiin yksityiskohtainen ja perusteellinen Schengen-arviointi, jossa määritettiin niiden valmius soveltaa kaikkia Schengenin säännöstön osia (tietosuoja, Schengenin tietojärjestelmä, ilma-, maa- ja merirajat, poliisiyhteistyö ja viisumit). Neuvosto julkaisi 29. syyskuuta 2010 ehdotuksen päätökseksi Schengenin säännöstön täysimääräisestä soveltamisesta sekä tarkastusten poistamisesta sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta, mikäli tarvittavat edellytykset varmasti täyttyvät. Euroopan parlamentti antoi lausuntonsa ja hyväksyntänsä 8. kesäkuuta 2011 (osana kuulemismenettelyä), minkä jälkeen oikeus- ja sisäasioiden neuvosto vahvisti 9. ja 10. kesäkuuta 2011 antamissaan päätelmissä, että Schengenin arviointiprosessi oli saatettu Bulgariassa ja Romaniassa onnistuneesti loppuun kaikilla Schengenin säännöstön aloilla. Neuvosto ei kuitenkaan tehnyt päätöstä sen lainsäädäntöasiakirjan perusteella, josta parlamenttia oli kuultu, vaan lykkäsi asian käsittelyä syyskuuhun 2011.

Koska neuvostossa ei päästy asiasta yksimielisyyteen, silloinen puheenjohtajavaltio Puola esitti syyskuussa 2011 kompromissiehdotuksen kaksivaiheisesta lähestymistavasta. Ehdotus toimitettiin ehdotuksena neuvoston päätökseksi jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitealle (Coreperille). Vaikka tämä ehdotus neuvoston päätökseksi poikkesi merkittävästi parlamentin hyväksymästä tekstistä, neuvosto ei kuullut parlamenttia uudelleen parlamentin 8. kesäkuuta 2011 antaman lainsäädäntöpäätöslauselman mukaisesti.

Ehdotetusta kaksivaiheisesta lähestymistavasta tarkastusten poistamiseksi Bulgarian ja Romanian sisärajoilta on sen jälkeen keskusteltu toistuvasti oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa, ja siihen on viitattu myös (Schengen-alueeseen kuuluvien) EU:n jäsenvaltioiden valtionpäämiesten julkisissa lausunnoissa.

III. SCHENGENIN SÄÄNNÖSTÖN OSITTAISESTA SOVELTAMISESTA NÄISSÄ KAHDESSA JÄSENVALTIOSSA AIHEUTUVAT VAIKUTUKSET

Esittelijä katsoo, että Bulgarian ja Romanian täysimääräisen liittymisen jatkuvasta lykkäämisestä ei aiheudu suoria kielteisiä vaikutuksia ainoastaan näille kahdelle jäsenvaltiolle vaan myös koko unionille.

Vapaa liikkuvuus kuuluu EU:n perusperiaatteisiin, ja mahdollisuus liikkua unionin alueella ilman sisärajoilla tehtäviä tarkastuksia on yksi EU:n parhaista ja konkreettisimmista saavutuksista. Se on vahvistanut kansalaisten tunnetta kuulumisesta yhteiseen unioniin, jossa vapaus, rauha ja vauraus kuuluvat kaikille. Jos tätä saavutusta ei kuitenkaan uloteta koskemaan kaikkia EU:n kansalaisia, se kiihdyttää EU:hun kohdistuvia epäilyksiä, vahvistaa epäoikeudenmukaisuuden tunnetta ja heikentää EU:n suosiota, mikä heikentää lopulta yleisön tukea yhteisille EU:n toimille.

Vapaa liikkuvuus Schengen-alueella on myös tuottanut alueeseen kuuluville jäsenvaltioille huomattavia taloudellisia etuja helpottamalla rajatylittävän kaupankäynnin yhdentymistä. Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan teettämässä selvityksessä ”Civil Liberties, Justice and Home Affairs aspects” tehdään tärkeitä johtopäätöksiä kyseisten jäsenvaltioiden välisten rajatarkastusten kielteisistä vaikutuksista taloudelle. Arvioiden mukaan rajatarkastusten uudelleen käyttöön ottamisesta Schengen-alueella aiheutuvat kustannukset ovat 0,05–20 miljardia euroa kertaluontoisina kustannuksina ja 2–4 miljardia euroa vuosittain maksettavina toimintakustannuksina. Vaikka on monia syitä, miksi Bulgarialle ja Romanialle aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia ei voida laskea tarkasti, esittelijän mielestä annetut tiedot kuitenkin osoittavat, että näille maille aiheutuu merkittäviä taloudellisia ja sosiaalisia tappioita siitä, että asian käsittely on päätynyt neuvostossa umpikujaan.

Julkisessa keskustelussa Schengen-alueen laajentaminen yhdistetään usein muihin unionin politiikkoihin, kuten Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamiseen tai tehokkaan turvallisuusunionin luomiseksi parhaillaan toteutettaviin toimenpiteisiin. Esittelijä katsoo, ettei kansalaisten vapaa liikkuvuus saisi kärsiä muihin unionin politiikan aloihin liittyvistä puutteista. Unionin turvallisuutta koskevien säännösten antaminen edellyttää yhteistä toimintaa eikä pirstoutumista, ja samalla oikean tasapainon säilyttämistä vapauksien ja turvallisuuden välillä. Tässä tarkoituksessa on pyrittävä rakentamaan koordinoitua, tehokasta ja osallistavaa sääntelykehystä, jossa kaikki jäsenvaltiot ovat tasavertaisessa asemassa.

Nykyinen poikkeava menettely Bulgarian ja Romanian Schengen-alueeseen liittymisessä on kuitenkin askel päinvastaiseen suuntaan. Sen vuoksi EU:n lainsäädännössä joudutaan erottamaan toisistaan ne jäsenvaltiot, jotka soveltavat Schengenin säännöstöä täysimääräisesti, ja ne jäsenvaltiot, jotka soveltavat säännöstöä osittain. Lisäksi tarvitaan erityistoimenpiteitä, joilla vältetään ja ehkäistään mahdollisia puutteita. Ehdotus säännöstön osittaisesta soveltamisesta Bulgariassa ja Romaniassa tarkoittaa etenemistä kohti tilannetta, jossa vahvistetaan oikeudellisesti, että olemassa on tosiasiallisesti kaksi rinnakkaista Schengen-aluetta, joista toisella sovelletaan vapaata liikkuvuutta ja toisella ei sovelleta vapaata liikkuvuutta (tai sitä sovelletaan vain osittain).

Viimeisessä vaiheessa ennen tarkastusten poistamista Bulgarian ja Romanian sisärajoilta maille myönnettiin vuonna 2017 passiivinen pääsy viisumitietojärjestelmään (VIS). Schengenin tietojärjestelmään liittyvien Schengenin säännöstön määräysten täysimääräisen soveltamisen mahdollistava menettely on tätä mietintöä laadittaessa yhä kesken. Kriteerit näiden säädösten täytäntöönpanolle on täytetty jo vuonna 2011. Näitä neuvoston ehdotuksia ei kuitenkaan ole esitetty EU:n puolesta tehtyjen sitoumusten seurauksena, vaan ennemminkin osana meneillään olevaa valmistautumista koko EU:n kattavaan rajanylitystietojärjestelmän (EES) täytäntöönpanoon. Järjestelmän on määrä olla toiminnassa vuoteen 2020 mennessä. Esittelijä katsoo, että näiden päätösten seurauksena Bulgarialla ja Romanialla olisi kaikki Schengen-alueen täysivaltaisen jäsenvaltion vastuut ja velvollisuudet, joten ne edistäisivät kaikkien Schengen-alueen jäsenvaltioiden turvallisuutta, mutta unionin kansalaiset eivät edelleenkään voisi hyötyä vapaasta liikkuvuudesta näiden maiden rajojen yli.

IV. ESITTELIJÄN PÄÄTELMÄT

Esittelijä katsoo, että Bulgarian ja Romanian liittyminen Schengen-alueeseen kaksivaiheista lähestymistapaa noudattaen on oikeudellisesti täysin perusteetonta, minkä lisäksi se muodostaa useita riskejä, joihin kuuluu uusien ennakkoehtojen käyttöönotto, mikä viivästyttää edelleen tarkastusten poistamista sisäisillä maarajoilla, tarkastusten jatkamisesta maarajoilla näille kahdelle jäsenvaltiolle aiheutuvan merkittävän taloudellisen rasituksen pitkittäminen sekä perustan luominen mahdollisille tietopuutteille ja sääntelyllisille puutteille tulevaisuudessa Schengen-alueeseen kuuluvien ja siihen kuulumattomien jäsenvaltioiden välillä.

Jakamalla neuvoston päätös kahteen säädökseen (joista toinen koskee tarkastusten poistamista ilma- ja merirajoilta ja toinen tarkastusten poistamista maarajoilta) vahvistettaisiin myös oikeudellisesti nykyinen Schengen-alueen kahtiajako, jossa Bulgarialla ja Romanialla on kaikki Schengen-alueen täysivaltaisen jäsenvaltion vastuut ja velvollisuudet, mutta ne eivät voi hyötyä vapaasta liikkuvuudesta.

Tämän vuoksi esittelijä katsoo, että Euroopan parlamentin olisi puolustettava vahvasti Schengen-alueen edellisten laajentumisten yhteydessä vahvistettua mallia, jossa kaikki Schengenin säännöstön määräykset, mukaan lukien tarkastusten poistaminen sisäisiltä ilma-, meri- ja maarajoilta, pannaan täytäntöön täysimääräisesti yhdellä säädöksellä, kun tarvittavat kriteerit on täytetty. Muunlaiset päätökset muodostaisivat ennakkotapauksen, jolla olisi kielteisiä poliittisia, taloudellisia ja sosiaalisia seurauksia paitsi Bulgarialle ja Romanialle myös koko unionille ja joka vaikuttaisi kielteisesti myös muihin tuleviin Schengen-alueen laajentumisiin.

TIEDOT HYVÄKSYMISESTÄASIASTA VASTAAVASSA VALIOKUNNASSA

Hyväksytty (pvä)	5.11.2018
Lopullisen äänestyksen tulos	+: –: 0:	36 4 1
Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet jäsenet	Heinz K. Becker, Monika Beňová, Michał Boni, Daniel Dalton, Frank Engel, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Kinga Gál, Ana Gomes, Sophia in ‘t Veld, Eva Joly, Dietmar Köster, Barbara Kudrycka, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Roberta Metsola, Claude Moraes, Ivari Padar, Judith Sargentini, Giancarlo Scottà, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Sergei Stanishev, Helga Stevens, Traian Ungureanu, Marie-Christine Vergiat, Josef Weidenholzer, Kristina Winberg, Auke Zijlstra
Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet varajäsenet	Carlos Coelho, Pál Csáky, Maria Grapini, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Jeroen Lenaers, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Morten Helveg Petersen, Barbara Spinelli
Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet sijaiset (200 art. 2 kohta)	Petras Auštrevičius, Enrique Calvet Chambon, Rupert Matthews, Martina Michels

LOPULLINEN ÄÄNESTYS NIMENHUUTOÄÄNESTYKSENÄASIASTA VASTAAVASSA VALIOKUNNASSA

36	+
ALDE	Petras Auštrevičius, Enrique Calvet Chambon, Sophia in 't Veld, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Morten Helveg Petersen
ECR	Rupert Matthews, Helga Stevens
EFDD	Laura Ferrara
GUE/NGL	Cornelia Ernst, Martina Michels, Barbara Spinelli, Marie-Christine Vergiat
PPE	Heinz K. Becker, Michał Boni, Carlos Coelho, Pál Csáky, Frank Engel, Kinga Gál, Barbara Kudrycka, Roberta Metsola, Csaba Sógor, Traian Ungureanu
S&D	Monika Beňová, Ana Gomes, Maria Grapini, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Dietmar Köster, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Claude Moraes, Ivari Padar, Birgit Sippel, Sergei Stanishev, Josef Weidenholzer
VERTS/ALE	Eva Joly, Judith Sargentini

4	-
ECR	Kristina Winberg
ENF	Giancarlo Scottà, Auke Zijlstra
PPE	Jeroen Lenaers

1	0
ECR	Daniel Dalton

Symbolien selitys:

+  :  puolesta

-  :  vastaan

0  :  tyhjiä