Postup : 2018/2093(INI)
Průběh na zasedání
Stadia projednávání dokumentu : A8-0402/2018

Předložené texty :

A8-0402/2018

Rozpravy :

PV 17/01/2019 - 6
CRE 17/01/2019 - 6

Hlasování :

PV 17/01/2019 - 10.14
Vysvětlení hlasování

Přijaté texty :

P8_TA(2019)0044

ZPRÁVA     
PDF 665kWORD 60k
27.11.2018
PE 626.719v02-00 A8-0402/2018

o diferencované integraci

(2018/2093(INI))

Výbor pro ústavní záležitosti

Zpravodaj: Pascal Durand

Zpravodaj (*):Doru-Claudian Frunzulică, Hospodářský a měnový výbor

(*) Postup s přidruženým výborem – článek 54 jednacího řádu

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU
 VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ
 STANOVISKO Hospodářského a měnového výboru
 STANOVISKO Rozpočtového výboru
 INFORMACE O PŘIJETÍ V PŘÍSLUŠNÉM VÝBORU
 JMENOVITÉ KONEČNÉ HLASOVÁNÍV PŘÍSLUŠNÉM VÝBORU

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o diferencované integraci

(2018/2093(INI))

Evropský parlament,

–  s ohledem na bílou knihu Komise ze dne 1. března 2017 o budoucnosti Evropy: Úvahy a scénáře pro EU27 v roce 2025 (COM(2017)2025) a na doprovodné diskuzní dokumenty k otázkám budoucnosti financování EU, budoucnosti evropské obrany, prohlubování hospodářské a měnové unie, zvládání globalizace a sociálního rozměru Evropy,

–  s ohledem na své usnesení ze dne 16. února 2017 o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy(1),

–  s ohledem na své usnesení ze dne 16. února 2017 o možném vývoji a změnách současného institucionálního uspořádání Evropské unie(2),

–  s ohledem na své usnesení ze dne 12. prosince 2013 o ústavních problémech víceúrovňové správy v Evropské unii(3),

–  s ohledem na článek 52 jednacího řádu,

–  s ohledem na zprávu Výboru pro ústavní záležitosti a stanoviska Hospodářského a měnového výboru a Rozpočtového výboru (A8-0402/2018),

A.  vzhledem k tomu, že diferencovaná integrace je pojmem, který má vícero významů a může odkazovat na několik různých jevů, a to jak z politického, tak i technického hlediska;

B.  vzhledem k tomu, že integrační procesy v EU se vyznačují rychle rostoucím počtem a rozmanitostí situací, které zahrnují diferencovanou integraci v souvislosti jak s primární, tak i se sekundární legislativou;

C.  vzhledem k tomu, že politické vnímání diferencované integrace se značně liší v závislosti na vnitrostátním kontextu; vzhledem k tomu, že v některých členských státech, které jsou členy Unie již delší dobu, může být diferencovaná integrace vnímána pozitivně a spojována s myšlenkou vytvoření „průkopnické skupiny“, jejímž cílem je dosáhnout rychlejšího pokroku při prohlubování integrace, přičemž v členských státech, které k Unii přistoupily později, je často považována za cestu směřující k vytvoření kategorie členských států „první třídy“ a členských států „druhé třídy“;

D.  vzhledem k tomu, že diferencovaná integrace rovněž odkazuje na širokou škálu různých mechanismů, z nichž každý může mít velmi odlišný dopad na evropskou integraci; vzhledem k tomu, že je možné rozlišovat mezi diferenciací v čase a vícerychlostní Evropou, u nichž jsou cíle shodné a liší se jen rychlost jejich dosahování, druhovou diferenciací, neboli Evropou „à la carte“, a diferenciací v prostoru, které se často říká „proměnlivá geometrie“;

E.  vzhledem k tomu, že diferenciace je stabilním rysem evropské integrace nejen v oblastech, v nichž má EU specifické pravomoci, ale také v jiných oblastech, a že v některých případech umožnila souběžně prohlubovat i rozšiřovat EU; vzhledem k tomu, že v důsledku toho nelze stavět proti sobě diferenciaci a integraci, ani představovat diferenciaci jako inovativní cestu pro budoucnost Unie;

F.  vzhledem k tomu, že diferencovaná integrace sice může být pragmatickým řešením umožňujícím rozvíjet evropskou integraci, měla by však být používána s opatrností a v rámci přesně definovaných omezení s ohledem na riziko fragmentace Unie a jejího institucionálního rámce; vzhledem k tomu, že konečným cílem diferencované integrace by měla být podpora začlenění členských států, a nikoli jejich vyloučení;

G.  vzhledem k tomu, že zkušenost ukazuje, že jestliže vzájemná závislost funguje jako faktor integrace, zpolitizování problémů často funguje jako překážka bránící integraci; vzhledem k tomu, že v důsledku tohoto jevu jsou oblasti unijních politik, v nichž je integrace nejhlubší, jako je např. harmonizace a regulace na vnitřním trhu, většinou současně nejméně zpolitizovanými oblastmi, přičemž diferencovaná integrace má zjevně tendenci vyskytovat se zejména v politických oblastech vyznačujících se vysokou politickou polarizací, jako jsou např. měnová politika, obrana, kontrola hranic, základní práva či daně;

H.  vzhledem k tomu, že vytváření politických vazeb a vzájemné závislosti mezi členskými státy zásadním způsobem přispívá k jejich integraci v rámci Unie;

I.  vzhledem k tomu, že Smlouvy členským státům výslovně umožňují zvolit si rozdílné integrační cesty, zejména prostřednictvím posílené spolupráce (článek 20 Smlouvy o EU (SEU)) a stálé strukturované spolupráce (článek 46 SEU), aniž by však obsahovaly ustanovení, která by trvalou flexibilitu nebo diferencovanou integraci označovala za dlouhodobý cíl či zásadu evropské integrace; vzhledem k tomu, že rozdílné integrační cesty by se měly uplatňovat jen u omezeného počtu politik, měly by být inkluzivní (a umožňovat tedy účast všem členským státům) a neměly by podkopávat proces vytváření stále užšího svazku mezi národy, jak ukládá článek 1 SEU;

vzhledem k tomu, že posílená spolupráce v rámci společné bezpečností a obranné politiky je nyní realitou, která přispívá k budování opravdové evropské obranné unie;

J.  vzhledem k tomu, že by – s výjimkou daně z finančních transakcí – bylo bývalo možné všechny stávající případy, kdy se uplatnila diferencovaná integrace, přijmout v Radě hlasováním kvalifikovanou většinou, kdyby to byl umožňoval čl. 329 čl. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU);

K.  vzhledem k tomu, že určité formy diferencované integrace mohou mít dostředivé účinky a přivést další členské státy k tomu, aby se k dané iniciativě připojily později;

L.  vzhledem k tomu, že proces diferenciace vedl k přijetí iniciativ v unijním právním rámci, ale také k určitým flexibilnějším mezivládním právním ujednáním, která následně zapříčinila vznik složitého systému, který občané shledávají obtížně pochopitelným;

M.  vzhledem k tomu, že členské státy nejsou jedinými potenciálními aktéry diferencované integrace; vzhledem k tomu, že nařízení (ES) č. 1082/2006 o evropském seskupení pro územní spolupráci (ESÚS) již dnes umožňuje nadnárodní spolupráci na základě sdílených zájmů;

1.  zdůrazňuje, že diskuse o otázce diferencované integrace by se neměla omezovat na protiklad mezi příznivci a protivníky diferenciace, ale měla by se vést spíše ohledně nejlepších způsobů, jak diferencovanou integraci – která je již dnes politickou realitou – v institucionálním rámci EU uplatňovat v nejlepším zájmu Unie a jejích občanů;

2.  připomíná své závěry, že mezivládní rozhodovací struktury a postupy vedou k větší složitosti institucionální odpovědnosti a snižují transparentnost a demokratickou odpovědnost a že pro fungování Unie je nejlepší metoda Společenství;

3.  má za to, že diferencovaná integrace by měla odpovídat myšlence, že Evropa nefunguje na základě necitlivého uniformního přístupu a měla by se přizpůsobit potřebám a přáním svých občanů; je přesvědčen, že diferenciace může být někdy nezbytná, aby mohl být zahájen nové evropský projekt a překonána patová situace způsobená vnitrostátními politickými okolnostmi, které nesouvisí s daným společným projektem; je dále přesvědčen, že diferenciace by měla být využívána jako ústavněprávní nástroj zajišťující flexibilitu, aniž by podkopával obecný zájem Unie a rovnost práv a příležitostí jejích občanů; znovu opakuje, že diferencovaný postup je třeba chápat pouze jako dočasné řešení na cestě k efektivnější a integrovanější tvorbě politik;

4.  má za to, že by Evropská rada měla při utváření evropské agendy věnovat dostatek času tomu, že bude ukazovat přínos společných opatření a pokusí se přesvědčit všechny členské státy, aby se na nich podílely; zdůrazňuje, že jakákoli diferencovaná integrace, na níž se státy dohodnou, je proto vždy až druhým nejlepším řešením, a nikoli strategickou prioritou;

5.  opakuje své přesvědčení, že diferencovaná integrace musí zůstávat (jak stanoví články 20 a 46 SEU) otevřená všem členským státům a musí i nadále sloužit jako příklad hlubší evropské integrace, z níž není v dlouhodobém časovém horizontu vyloučen žádný členský stát, a že by neměla být vnímána jako způsob, jak usnadnit řešení „à la carte“, u nichž hrozí, že oslabí metodu Unie a institucionální systém EU;

6.  tvrdí, že jakákoli iniciativa na poli diferenciace, která by vedla k zavedení členských států EU „první“ a „druhé třídy“ – nebo k pocitu, že byly zavedeny – by představovala zásadní politický neúspěch s negativními dopady na projekt EU;

7.  vyzývá k tomu, aby byl případný budoucí model diferenciované integrace v každém případě vytvořen tak, aby poskytoval pobídky členským státům usilujícím o dobrovolnou účast („opt in“) a plně je podporoval v jejich úsilí o hospodářský rozvoj a přechod zaměřené na splnění nezbytných kritérií v přiměřeném časovém rámci;

8.  je přesvědčen, že jednou z vhodných reakcí na potřebu disponovat flexibilními nástroji je vyřešit jedno z klíčových východisek celého problému; vyzývá tudíž k další změně hlasování v Radě tak, aby se snížil počet případů, kdy se vyžaduje jednomyslnost, ve prospěch hlasování kvalifikovanou většinou díky uplatnění tzv. překlenovacího ustanovení (čl. 48 odst. 7 SEU);

9.  je přesvědčen, že diferencovaná integrace by měla vždy probíhat v souladu s ustanoveními Smlouvy a zachovávat jednotnost orgánů EU a neměla by vést k tvorbě paralelních institucionálních uspořádání nebo uspořádání, která nepřímo porušují ducha a základní zásady práva EU, avšak namísto toho by měla umožňovat případné zřizování zvláštních orgánů, aniž jsou dotčeny pravomoci a úloha orgánů EU; poukazuje na to, že flexibilitu a přizpůsobení se celostátním, regionálním či místním specifickým podmínkám by bylo možné rovněž zajistit prostřednictvím ustanovení sekundárního práva;

10.  zdůrazňuje, že diferencovaná integrace by neměla vést ke komplikovanějším rozhodovacím postupům, které by podkopávaly demokratickou odpovědnost orgánů EU;

11.  považuje brexit za příležitost posunout se od modelů „získávání doložek o neúčasti“ („opt out“) k nediskriminačním a podpůrným modelům „dobrovolné účasti“ („opt in“); zdůrazňuje, že by tyto modely „dobrovolné účasti“ neomezovaly pokrok při dosahování „stále užšího svazku“ na hledání nejnižšího společného jmenovatele v rámci univerzálního řešení, ale naopak by v postupu kupředu umožňovaly nezbytnou flexibilitu, jež by ponechávala dveře otevřené těm členským státům, které zároveň chtějí i jsou schopny splnit nezbytná kritéria;

12.  požaduje, aby příští revize Smluv zavedla pořádek do současného procesu diferenciace tím, že ukončí praxi trvalých doložek o neúčasti a výjimek z primárního práva EU pro jednotlivé členské státy, neboť vedou k negativní diferenciaci v primárním právu EU, narušují jednotnost práva EU obecně a ohrožují sociální soudržnost EU;

13.   uznává nicméně, že – pouze ve výjimečných případech, na základě individuálního posouzení a dočasně – mohou někdy noví členové potřebovat určité přechodné období; trvá na tom, že je třeba přijmout určitá jednoznačná a vymahatelná právní ustanovení s cílem zabránit tomu, aby tato období zůstávala v platnosti dlouhodobě;

14.   trvá proto na tom, že členství v EU by si vyžadovalo plné dodržování primárního práva EU ve všech oblastech politik, přičemž zemím, které si přejí navázat úzké vztahy s EU, současně se však nechtějí zavázat k plnému dodržování primárního práva a nehodlají nebo nemohou vstoupit do EU, by měl být nabídnut nějaký typ partnerství; je přesvědčen, že tyto vztahy by měly doprovázet povinnosti zrcadlící příslušná práva (například příspěvek do rozpočtu EU) a že by měly být podmíněny dodržováním základních hodnot Unie, zásad právního státu a – pokud se jedná o účast na vnitřním trhu – všech čtyř svobod;

15.  zdůrazňuje, že dodržování a ochrana základních hodnot EU jsou základním stavebním kamenem Evropské unie jakožto společenství založeného na hodnotách a představují tmel, který spojuje členské státy; má tudíž za to, že diferenciace by neměla být povolena, jedná-li se o dodržování stávajících základních práv a hodnot uvedených ve článku 2 SEU; trvá dále na tom, že diferenciace by neměla být povolena v politických oblastech, v nichž by členské státy, které se na spolupráci nepodílejí, mohly vytvářet negativní externality, jako je např. ekonomický a sociální dumping; žádá Komisi, aby při předkládání návrhu posílené spolupráce důkladně přezkoumala potenciální odstředivé účinky (včetně účinků dlouhodobých);

16.  připomíná své doporučení, aby bylo definováno partnerství za účelem vytvoření okruhu partnerů v okolí EU pro státy, které se nemohou či nechtějí připojit k Unii, ale přesto si přejí úzké mít s EU úzký vztah(4);

17.  navrhuje, aby byl zaveden zvláštní postup, který by umožňoval začlenit po souhlasu Evropského parlamentu do acquis EU ustanovení upravující posílenou spolupráci, jakmile od jejího zahájení ze strany určitého počtu států představujících kvalifikovanou většinu v Radě uplynul určitý počet let;

18.  zdůrazňuje, že flexibilitu a diferenciaci by mělo doprovázet posilování společných pravidel v klíčových oblastech s cílem zajistit, aby diferenciace nevedla k politické fragmentaci; domnívá se proto, že součástí budoucího evropského institucionálního rámce by měly být i evropské pilíře politických, ekonomických, sociálních a environmentálních práv;

19.   uznává, že regionální spolupráce hraje důležitou úlohu při posilování evropské integrace, a domnívá se, že její další rozvoj má velký potenciál upevnit a prohloubit integraci tím, že se přizpůsobí místním specifikům a ochotě spolupracovat;

20.    navrhuje, aby byly v unijním právu a rozpočtu vytvořeny vhodné nástroje umožňující otestovat přeshraniční iniciativy uvnitř EU týkající se otázek celounijního zájmu, přičemž tyto iniciativy by mohly být následně přeměněny v legislativní návrh nebo posílenou spolupráci;

21.  pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi a parlamentům členských států.

(1)

Úř. věst. C 252, 18.7.2018, s. 215.

(2)

Úř. věst. C 252, 18.7.2018, s. 201.

(3)

Úř. věst. C 468, 15.12.2006, s. 176.

(4)

Úř. věst. C 252, 18.7.2018, s. 207.


VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

Diferencovaná integrace v EU má mnoho podob: od doložek o neúčasti a iniciativ posílené spolupráce přes stálou strukturovanou spolupráci až po mezivládní ujednání mimo rámec Smluv. Systém flexibilních řešení umožňujících některým státům přejít k hlubší integraci v určité politické oblasti se ve skutečnosti stal natolik rozmanitým, že je čím dál tím obtížnější vymezit všechny případy diferencované integrace a vysvětlit je, a to nejen pro evropské občany, ale i pro politiky.

Diferencovaná integrace nicméně nepředstavuje nový jev. Diskuse o možnosti zavést diferencovanou integraci byla zahájena již v sedmdesátých letech minulého století a dále urychlena v letech devadesátých, přičemž v roce 1993 byl realizován jeden z hlavních příkladů diferenciace, když byla zavedena hospodářská a měnová unie. Od té doby se systém flexibilních řešení dále výrazně diverzifikoval a v současnosti pokrývá pět druhů doložek o neúčasti.(1) Existují dva dohodnuté případy posílené spolupráce:(2) Další tři se v současnosti projednávají nebo zavádějí:(3) Existuje rovněž stálá strukturovaná spolupráce (PESCO) na základě článku 46 SEU a mezivládní spolupráce prostřednictvím Evropské organizace pro jaderný výzkum (CERN) a Evropské kosmické agentury.

Diferencovanou integraci lze považovat za dobrý nástroj umožňující překlenout propast mezi rozdílnými politickými názory v Evropě. Současně nás však staví před významné politické, právní a institucionální otázky. První z nich spočívá v tom, jak nalézt rovnováhu mezi flexibilními řešeními a jednotou Unie. Druhá se týká výběru mezi mezivládními a flexibilnějšími právními ujednáními a homogenitou práva Unie. A konečně třetí se pozastavuje nad tím, zda je v případech diferencované integrace třeba vytvářet oddělené instituce, nebo naopak chránit institucionální jednotnost EU.

Diferencovanou integraci lze chápat jako pozitivní nástroj umožňující prohlubovat evropskou integraci rychlostí a způsobem, které nejlépe odpovídají stávajícímu politickému klimatu, její využívání a podoby, které na sebe může vzít, by však měly být zjednodušeny a zracionalizovány s cílem posílit její demokratickou legitimitu.

Vyjasnění pojmu diferencované integrace

Diferencovaná integrace má několik technických a politických významů. Na technické úrovni lze rozlišovat mezi časovou diferenciací (o níž se často hovoří jako o vícerychlostní Evropě: stejné cíle, ale rozdílná rychlost při jejich naplňování), druhovou diferenciací (Evropa „à la carte“, což znamená podílení se na politikách společného zájmu, aniž bychom v konečném důsledku všichni usilovali o dosažení stejného cíle) a místní diferenciací (tj. proměnlivá geometrie, která může mít delšího trvání a je spíše zeměpisné povahy). Všechny tyto nástroje lze definovat jako „diferenciaci“, jejich dopady na EU jsou však velmi odlišné.

Politická rétorika ohledně diferenciace rovněž následuje rozmanité vzorce. Pokud ji uplatňuje poměrně lidnatý členský stát nebo členský stát, který je členem Unie již delší dobu, je často vnímána jako gesto ukazující jeho vůli a schopnost prohlubovat integrační proces EU a tyto skupiny členských států se často samy považují za „průkopníky“. V členských státech, které k EU přistoupily nedávno, je diferencovaná integrace naopak často vnímána jako cesta směřující k vytvoření členství Unie, které by bylo rozděleno na členy první a druhé třídy.

Zpravodaj se domnívá, že diferenciace by měla odrážet myšlenku, že Evropa nefunguje na základě necitlivého uniformního přístupu, ale měla by se naopak přizpůsobit potřebám a přáním svých občanů. Diferenciace by proto měla být ústavním nástrojem zajišťujícím flexibilitu v případech, kdy je to třeba, aniž by však ohrožovala celý politický systém a rovnost mezi občany.

Potřeba diferenciace

•  Diferencovaná integrace je integrací:  

Různé studie ukazují, že diferenciace probíhala souběžně s prohlubováním integrace a rozšiřováním EU. Diferenciace se ve skutečnosti rozšířila a konsolidovala souběžně s nárůstem pravomocí, oblastí působnosti politik a počtu členů. Ačkoli je proto často nesprávně popisována jako pragmatická a dočasná cesta k politické konvergenci, realita ukazuje, že se ve skutečnosti nejedná o výjimku, ale o „normální“ rys integrace EU.

Diskusi by tedy bylo třeba vést nikoli na základě protikladu mezi příznivci a protivníky diferenciace, ale o tom, jak uspořádat diferenciaci v EU a jaký druh mechanismů je přijatelný, za jakých podmínek a ve kterých oblastech.

•  Diferencovaná integrace je reakcí na překážky v intenzivně politizovaných oblastech  

Analyzujeme-li politické oblasti a jejich změny na půdorysu diferenciace, povšimneme si, že vzájemná závislost funguje jako motor integrace a politizace naopak často vytváří překážku, která integraci brání. Důsledkem tohoto pozorování je to, že diferenciace se obvykle objevuje v případech vysoké vzájemné závislosti a intenzivní politizace.

Tím se také vysvětluje, proč se dané druhy diferenciace v EU objevily právě v uvedené době. Před osmdesátými léty dvacátého století docházelo k vertikální integraci (variace úrovně centralizace v určitých politických oblastech, avšak na celém území EU), nikoli však k integraci horizontální (stejná úroveň centralizace, ale variace území, na němž se daná politika uplatňuje). Horizontální integrace se rozvíjela souběžně s úrovní politizace příslušných otázek a s rozšiřováním EU.

V důsledku toho má EU velmi integrované politiky v málo politizovaných oblastech, jako je harmonizace pravidel pro zboží a regulace trhu, současně má však velmi diferencované politiky v klíčových politických oblastech, jako jsou měnová politika, obrana a zahraniční věci, základní práva, daně, sociální věci atd. Tato situace s sebou přináší závažné výzvy:

Výzvy spojené s diferencovanou integrací

1) Potřeba diferenciace je často vysvětlena procesně, tedy tím, že je třeba dosáhnout jednomyslného rozhodnutí v Radě. S výjimkou daně z finančních transakcí by ovšem ve všech případech posílené spolupráce mohlo být přijato rozhodnutí kvalifikovanou většinou. Je třeba rovněž upozornit na skutečnost, že v některých případech došlo k zavedení posílené spolupráce proto, abychom se vyhnuli vetu pouze dvou členských států (na jednotném evropském patentu se podílí 26 členských států!).

2) K diferenciaci dochází v sektorech, které jsou „političtější“: základní práva, schengenský prostor, eurozóna, daň z finančních transakcí. V méně politizovaných oblastech byly zavedeny integrovanější politiky (pravidla vnitřního trhu atd.). Ve vzájemně závislém, propojeném a demokratickém politickém tělese, jako je EU, však diferenciace není přijatelná ve všech oblastech.

3) Určité druhy diferenciace mají dostředivé účinky a vedou k tomu, že se ke spolupráci postupně přidají i další členské státy; jiné druhy však mohou mít účinky odstředivé, pokud vytvářejí efekt mrtvé váhy tím, že způsobují, že nezúčastněné členské státy mají negativní dopad na členské státy, které se na spolupráci podílejí.

4) Celkový proces diferenciace vedl k zavedení určitých nástrojů v rámci Smluv (několik iniciativ posílené spolupráce, PESCO atd.), ale také mimo tento rámec (mezivládní řešení). Tato situace zapříčinila vznik složitých a pro občany obtížně pochopitelných systémů vyznačujících se sníženou odpovědností za veřejná rozhodnutí. Jedním ze základních problémů těchto mezivládních ujednání mimo rámec unijních Smluv je nedostatek parlamentního dohledu, neboť zapojení Parlamentu je zásadní pro zajištění demokratické legitimity.

Cesta vpřed

Beze změny Smluv:

1) Prvním krokem na cestě k vyřešení prvotních příčin problému a k omezení potřeby diferencované integrace je zrušit pravidlo jednomyslnosti ve všech oblastech, kde je to možné. Lze toho dosáhnout prostřednictvím překlenovacího ustanovení (čl. 48 odst. 7 SEU), které Radu opravňuje nahradit jednomyslnost hlasováním kvalifikovanou většinou v příslušných případech, v nichž Smlouvy s současné době vyžadují jednomyslnost.

2) Doložky o neúčasti by do budoucna již neměly být možné, neboť vedou k případům negativní diferenciace. Namísto podpory skupiny členských států usilujících o pokrok na cestě k evropské integraci totiž tyto doložky o neúčasti umožňují členským státům vracet se zpět k omezenější integraci. Měly by být proto zrušeny.

3) Diferenciace sice v některých případech představuje cenu, kterou je nutné zaplatit za integraci, nikdy však nesmí být zaváděna na úkor demokracie. Diferenciace by proto neměla komplikovat rozhodovací postupy, a podkopávat tak odpovědnost orgánů EU. Jedním ze způsobů, jak zajistit, aby k tomu nedocházelo, je ujistit se, že k diferenciaci vždy dochází v rámci Smluv, ať už se jedná o posílenou spolupráci (článek 20 SEU) nebo stálou strukturovanou spolupráci (článek 46 SEU).

4) Diferenciace by měla představovat způsob, jak se vyrovnat s heterogenitou mezi členskými státy, aniž bychom riskovali, že ohrozíme veřejný zájem. Nedostatečná připravenost (např. nejsou-li doposud splněna kritéria pro přistoupení k eurozóně nebo k schengenskému prostoru) je sice legitimním důvodem pro zavedení dočasných vícerychlostních řešení, špatná vůle však nesmí být legitimní ve všech oblastech, zejména pokud má negativní dopady na ostatní členské státy nebo na EU jako celek.

Politiky, u nichž by mohla být umožněna diferenciace, by rovněž představovaly významný signál ohledně toho, jakou EU si přejeme do budoucna vybudovat. Protože je EU demokratickým prostorem založeným na sdílených hodnotách a cílech, zpravodaj je přesvědčen, že by neměla být možná žádná diferenciace, pokud se jedná o stávající základní práva a hodnoty a o oblasti, v nichž členské státy, které mají výjimku, vytvářejí negativní externality pro ostatní státy, jako je tomu např. u sociálního a ekonomického dumpingu.

5) Flexibilitu a diferenciaci, ať už prostřednictvím posílené spolupráce, nebo samotné legislativy (např. v případech, kdy jsou v určitém nařízení či směrnici zohledněny určité specifické charakteristiky), by mělo doprovázet posilování společných pravidel v klíčových oblastech, jako je právní stát.

6) Diferencovaná integrace by měla zachovávat jednotnost orgánů EU a neměla by vést k vytváření paralelních institucionálních ujednání. Ve svých nedávných usneseních Parlament vyjádřil názor, že diferencovaná integrace musí zůstat otevřená všem členským státům a musí i nadále fungovat jako příklad hlubší evropské integrace, a nikoli jako způsob, jak usnadnit řešení „à la carte“. (4).

Se změnou Smluv:

1) Zpravodaj považuje za užitečné zvážit – jakožto krok nad rámec stávajících omezení Smluv – zavedení dvojího druhu členství v Unii: plného a přidruženého. Plné členství by znamenalo bezvýhradné dodržování primárního práva a politik, v nichž je vyloučena posílená spolupráce. Přidružení členové by se podíleli pouze na některých politikách a nebyli by plně začlenění do unijních rozhodovacích postupů.

2) Pro případy, kdy určitý počet členských států, které společně představují kvalifikovanou většinu v Radě, zahájí posílenou spolupráci, by měl být zaveden zvláštní postup umožňující snadno tuto spolupráci začlenit do acquis EU po uplynutí určitého počtu let provádění.

3) Členské státy nejsou jediným potenciálním zdrojem potřebné diferenciace a flexibility v EU a neměly by za něj ani být považovány. Zpravodaj se proto domnívá, že tam, kde to umožňuje zásada svěření pravomocí, by regionům a kandidátským zemím mělo být umožněno podílet se na některých případech posílené spolupráce.

4) Smlouva by měla zavést nástroje pro testování přeshraničních iniciativ, které by se nakonec proměnily v posílenou spolupráci zpřístupněnou členským státům a/nebo regionům. Tyto nástroje by byly zpřístupněny nejprve malému počtu států/regionů. Pokud by se tato iniciativa ukázala přínosnou, Komise by mohla rozhodnout, že v této věci předloží legislativní návrh. Tento nástroj by umožnil testování (a financování) regionálních přeshraničních iniciativ v unijním rámci.

5) Je třeba zavést evropské pilíře občanských, ekonomických, sociálních a environmentálních práv, z jejichž dodržování by nebylo možné žádného člena vyjmout.

6) Je možné si představit i další formy diferenciace prostřednictvím přejímání právních předpisů; tento postup by mohl být založen např. na postupech, které se osvědčily v australském federálním modelu.

(1)

Spojené království a Irsko se neúčastní prostoru svobody, bezpečnosti a práva; Spojené království a Dánsko mají výjimku z jednotné měny; Spojené království a Česká republika nejsou stranami Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě; Spojené království, Irsko a Dánsko se neúčastní schengenského prostoru; Dánsko se nepodílí na společné bezpečnostní a obranné politice.

(2)

jednotný evropský patent a právní úprava rozvodu.

(3)

Úřad evropského veřejného žalobce, daň z finančních transakcí a pravidla upravující majetkové poměry.

(4)

Usnesení ze dne 16. února 2017 o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy (P8_TA-PROV(2017)0049) a usnesení ze dne 16. února 2017 k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie (P8_TA-PROV(2017)0048).


STANOVISKO Hospodářského a měnového výboru (15.11.2018)

pro Výbor pro ústavní záležitosti

o diferencované integraci

(2018/2093(INI))

Zpravodaj: Doru-Claudian Frunzulică

(*)  Přidružený výbor – článek 54 jednacího řádu

NÁVRHY

Hospodářský a měnový výbor vyzývá Výbor pro ústavní záležitosti jako příslušný výbor, aby do návrhu usnesení, který přijme, začlenil tyto návrhy:

1.  připomíná své závěry, že mezivládní rozhodovací struktury a postupy vedou k větší složitosti institucionální odpovědnosti a snižují transparentnost a demokratickou odpovědnost a že pro fungování Unie je nejlepší metoda Společenství;

2.  vyzývá k začlenění Evropského mechanismu stability (ESM) do právního rámce EU; se zájmem očekává iniciativu Komise, na základě které mají být určeny oblasti pro hlasování kvalifikovanou většinou s cílem zajistit efektivnější tvorbu právních předpisů v oblasti zdanění; vyzývá k vytvoření postu místopředsedy Komise odpovědného za hospodářskou a měnovou unii (HMU); vyzývá k tomu, aby byla v rámci víceletého finančního rámce vytvořena rozpočtová položka pro eurozónu, která by měla podporovat provádění politik eurozóny;

3.  vítá pokrok, jehož bylo v posledních několika letech dosaženo při práci na bankovní unii; připomíná, že musí pokračovat jednání o jejím dokončení, aby bylo úspěšně dosaženo snížení rizik a fiskálního jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí (SRF); vyzývá k reformě ESM, aby mohl sloužit jako fiskální pojistka pro SRF; v tomto ohledu vítá prohlášení učiněné na vrcholné schůzce eurozóny dne 29. června 2018, které potvrdilo, že ESM bude poskytovat společné jištění pro SRF a bude dále posílen; vítá a důrazně podporuje iniciativu některých členských států, že zváží přistoupení k bankovní unii;

4.  požaduje, aby v obnoveném rámci správy ekonomických záležitostí dostaly výraznější úlohu Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty s cílem posílit demokratickou odpovědnost;

5.  považuje brexit za příležitost posunout se od modelů „získávání výjimek“ k nediskriminačním a podpůrným modelům „dobrovolné účasti“; zdůrazňuje, že by tyto modely „dobrovolné účasti“ neomezovaly pokrok při vytváření „stále užšího svazku“ na hledání nejnižšího společného jmenovatele v rámci univerzálního řešení, ale naopak by v postupu kupředu umožňovaly nezbytnou flexibilitu, jež by ponechávala dveře otevřené těm členským státům, které zároveň chtějí i jsou schopny splnit nezbytná kritéria;

6.  vyzývá k tomu, aby byl každý budoucí model diferenciované integrace vytvořen tak, aby poskytoval pobídky členským státům usilujícím o „dobrovolnou účast“ a plně je podporoval v jejich úsilí o hospodářský rozvoj a konverzi vyvíjeném s cílem splnit nezbytná kritéria v přiměřeném časovém rámci;

7.  zdůrazňuje, že je důležité sbližovat Fond soudržnosti a strukturální fondy, a bere na vědomí programy, jako je program na podporu reforem, které mají podporovat členské státy, aby se připojily k eurozóně a přijaly euro za svou měnu; zdůrazňuje, že je důležité, aby investiční fondy a EIB odstraňovaly investiční mezery v EU, podporovaly budování kapacit a přispívaly dodatečným úsilím a zdroji s cílem dosáhnout sociálně-ekonomické konvergence mezi členskými státy i v jejich rámci; připomíná, že dokončení jednotného trhu je hybnou silou hospodářské integrace a konvergence ekonomik členských států, z nichž se skládá; vyzývá Komisi, aby přednostně prosazovala současné právní předpisy a urychlila práci na odstraňování překážek bránících jeho dokončení.

INFORMACE O PŘIJETÍ VE VÝBORU POŽÁDANÉM O STANOVISKO

Datum přijetí

12.11.2018

 

 

 

Výsledek konečného hlasování

+:

–:

0:

31

10

1

Členové přítomní při konečném hlasování

Gerolf Annemans, Hugues Bayet, Pervenche Berès, Markus Ferber, Jonás Fernández, Giuseppe Ferrandino, Stefan Gehrold, Sven Giegold, Brian Hayes, Danuta Maria Hübner, Petr Ježek, Barbara Kappel, Othmar Karas, Werner Langen, Bernd Lucke, Olle Ludvigsson, Gabriel Mato, Alex Mayer, Bernard Monot, Caroline Nagtegaal, Dariusz Rosati, Pirkko Ruohonen-Lerner, Anne Sander, Molly Scott Cato, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Paul Tang, Ramon Tremosa i Balcells, Ernest Urtasun, Marco Valli, Jakob von Weizsäcker, Marco Zanni

Náhradníci přítomní při konečném hlasování

Mady Delvaux, Doru-Claudian Frunzulică, Alain Lamassoure, Paloma López Bermejo, Thomas Mann, Luigi Morgano, Joachim Starbatty, Lieve Wierinck

JMENOVITÉ KONEČNÉ HLASOVÁNÍVE VÝBORU POŽÁDANÉM O STANOVISKO

31

+

ALDE

Petr Ježek, Ramon Tremosa i Balcells, Lieve Wierinck

PPE

Markus Ferber, Stefan Gehrold, Brian Hayes, Danuta Maria Hübner, Othmar Karas, Alain Lamassoure, Werner Langen, Thomas Mann, Gabriel Mato, Dariusz Rosati, Anne Sander, Theodor Dumitru Stolojan

S&D

Hugues Bayet, Pervenche Berès, Mady Delvaux, Jonás Fernández, Giuseppe Ferrandino, Doru-Claudian Frunzulică, Olle Ludvigsson, Alex Mayer, Luigi Morgano, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Paul Tang, Jakob von Weizsäcker

VERTS/ALE

Sven Giegold, Molly Scott Cato, Ernest Urtasun

10

-

ECR

Bernd Lucke, Pirkko Ruohonen-Lerner, Joachim Starbatty, Kay Swinburne

EFDD

Bernard Monot, Marco Valli

ENF

Gerolf Annemans, Barbara Kappel, Marco Zanni

GUE/NGL

Paloma López Bermejo

1

0

ALDE

Caroline Nagtegaal

Význam zkratek:

+  :  pro

-  :  proti

0  :  zdrželi se


STANOVISKO Rozpočtového výboru (6.11.2018)

pro Výbor pro ústavní záležitosti

o diferencované integraci

(2018/2093(INI))

Zpravodaj: Charles Goerens

NÁVRHY

Rozpočtový výbor vyzývá Výbor pro ústavní záležitosti jako příslušný výbor, aby do návrhu usnesení, který přijme, začlenil tyto návrhy:

1.  domnívá se, že demokratická odpovědnost je neoddělitelně spjata s rozpočtovou odpovědností; poukazuje na to, že kolem rozpočtu Unie vznikla „galaxie“ fondů a nástrojů na podporu jejích politických cílů, které se vyznačují různým stupněm zapojení členských států a řadou zvláštních postupů rozhodování a odpovědnosti(1);

2.  požaduje, aby v obnoveném rámci správy ekonomických záležitostí dostal výraznější úlohu Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty s cílem posílit demokratickou odpovědnost;

3.  zdůrazňuje, že je třeba chránit zásadu jednotnosti rozpočtu; vyzdvihuje, že je třeba zajistit parlamentní dohled nad veškerými výdaji EU;

4.  domnívá se, že má-li být tato „galaxie“ zredukována, je nezbytné začít přijímat nařízení o víceletém finančním rámci (dále VFR) řádným legislativním postupem, čímž se sladí rozhodovací postup pro VFR s rozhodovacím postupem pro víceleté programy EU a pro roční rozpočet EU; domnívá se, že postup souhlasu zbavuje Parlament rozhodovací pravomoci, kterou má při přijímání ročních rozpočtů, zatímco požadavek jednomyslnosti v Radě způsobuje, že dohoda představuje nejnižší společný jmenovatel, protože je třeba vyhnout se vetu jediného členského státu; dále je přesvědčen o tom, že pravidlo jednomyslnosti by v Radě mělo být nahrazeno hlasováním kvalifikovanou většinou;

5.  podporuje racionalizaci diferencované integrace a její uvádění do praxe; zdůrazňuje skutečnost, že hledání řešení ad hoc pro problémy EU, ke kterému dochází pod časovým tlakem a částečně či úplně mimo institucionální uspořádání EU, vytváří rovněž zbytečné dodatečné náklady;

6.  vyzývá Komisi, aby připravila výroční zprávu, která bude doprovázet souhrnný rozpočet Unie a obsahovat dostupné informace, které nejsou důvěrné a týkají se výdajů vzniklých členským státům v rámci posílené spolupráce, pokud nejsou součástí souhrnného rozpočtu Unie.

INFORMACE O PŘIJETÍ VE VÝBORU POŽÁDANÉM O STANOVISKO

Datum přijetí

5.11.2018

 

 

 

Výsledek konečného hlasování

+:

–:

0:

24

6

0

Členové přítomní při konečném hlasování

Jean Arthuis, Reimer Böge, Lefteris Christoforou, Gérard Deprez, André Elissen, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazabal Rubial, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, John Howarth, Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk, Vladimír Maňka, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Eleftherios Synadinos, Indrek Tarand, Isabelle Thomas, Inese Vaidere, Daniele Viotti, Tiemo Wölken, Marco Zanni

Náhradníci přítomní při konečném hlasování

Karine Gloanec Maurin, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Marco Valli

Náhradníci (čl. 200 odst. 2) přítomní při konečném hlasování

Michael Detjen, Stefan Gehrold

JMENOVITÉ KONEČNÉ HLASOVÁNÍVE VÝBORU POŽÁDANÉM O STANOVISKO

24

+

ALDE

Jean Arthuis, Gérard Deprez

PPE

Reimer Böge, Lefteris Christoforou, José Manuel Fernandes, Stefan Gehrold, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Inese Vaidere

S&D

Michael Detjen, Eider Gardiazabal Rubial, Karine Gloanec Maurin, John Howarth, Vladimír Maňka, Isabelle Thomas, Daniele Viotti, Tiemo Wölken

VERTS/ALE

Indrek Tarand

6

-

ECR

Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk

EFDD

Marco Valli

ENF

André Elissen, Marco Zanni

NI

Eleftherios Synadinos

0

0

 

 

Význam zkratek:

+  :  pro

-  :  proti

0  :  zdrželi se

(1)

The European Budgetary Galaxy (Galaxie evropského rozpočtu), European Constitutional Law Review, s.13 428–452, 2017


INFORMACE O PŘIJETÍ V PŘÍSLUŠNÉM VÝBORU

Datum přijetí

21.11.2018

 

 

 

Výsledek konečného hlasování

+:

–:

0:

20

2

0

Členové přítomní při konečném hlasování

Mercedes Bresso, Elmar Brok, Richard Corbett, Pascal Durand, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Jo Leinen, Morten Messerschmidt, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Kazimierz Michał Ujazdowski

Náhradníci přítomní při konečném hlasování

Enrique Guerrero Salom, Jérôme Lavrilleux, Georg Mayer, Jasenko Selimovic, Rainer Wieland

Náhradníci (čl. 200 odst. 2) přítomní při konečném hlasování

Pavel Svoboda


JMENOVITÉ KONEČNÉ HLASOVÁNÍV PŘÍSLUŠNÉM VÝBORU

20

+

ALDE

Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Jasenko Selimovic

GUE/NGL

Helmut Scholz, Barbara Spinelli

NI

Kazimierz Michał Ujazdowski

PPE

Elmar Brok, Danuta Maria Hübner, Jérôme Lavrilleux, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Pavel Svoboda, Rainer Wieland

S&D

Mercedes Bresso, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira

VERTS/ALE

Pascal Durand

2

-

ECR

Morten Messerschmidt

ENF

Georg Mayer

0

0

 

 

Význam zkratek:

+  :  pro

-  :  proti

0  :  zdrželi se

Poslední aktualizace: 8. ledna 2019Právní upozornění - Ochrana soukromí