BETÆNKNING om differentieret integration

27.11.2018 - (2018/2093(INI))

Udvalget om Konstitutionelle Anliggender
Ordfører: Pascal Durand
Ordfører for udtalelse (*):Doru-Claudian Frunzulică, Økonomi- og Valutaudvalget
(*) Procedure med associeret udvalg – forretningsordenens artikel 54

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING

om differentieret integration

(2018/2093(INI))

Europa-Parlamentet,

–  der henviser til Kommissionens hvidbog af 11. marts 2017 om Europas fremtid: EU-27 i 2025 – Overvejelser og scenarier (COM(2017)2025) og de ledsagende oplæg om fremtiden for EU's finanser, om fremtiden for det europæiske forsvar, om en dybere økonomisk og monetær union, om styring af globaliseringen og om Europas sociale dimension,

–  der henviser til sin beslutning af 16. februar 2017 om forbedring af Den Europæiske Unions funktionsmåde på grundlag af Lissabontraktatens potentiale[1],

–  der henviser til sin beslutning af 16. februar 2017 om mulige udviklingstendenser og justeringer i Den Europæiske Unions nuværende institutionelle struktur[2],

–  der henviser til sin beslutning af 12. december 2013 om konstitutionelle problemer i forbindelse med forvaltning på flere niveauer i Den Europæiske Union[3],

–  der henviser til forretningsordenens artikel 52,

–  der henviser til betænkning fra Udvalget om Konstitutionelle Anliggender og udtalelser fra Økonomi- og Valutaudvalget og Budgetudvalget (A8-0402/2018),

A.  der henviser til, at differentieret integration er et flertydigt begreb, der kan definere forskellige fænomener ud fra såvel et politisk som et teknisk synspunkt;

B.  der henviser til, at integrationsprocesserne i EU kendetegnes ved en hurtigt voksende mangfoldighed af situationer, som medfører differentieret integration i forbindelse med både primær og afledt ret;

C.  der henviser til, at den politiske opfattelse af differentieret integration varierer betydeligt alt efter af den nationale kontekst; der henviser til, at begrebet i nogle medlemsstater, som har været medlemmer af Unionen i længere tid, kan have positive konnotationer og associeres med tanken om at oprette en "pionergruppe", der skal opnå hurtigere fremskridt i retning af dybere integration, mens det i de medlemsstater, der er kommet til senere, ofte opfattes som et skridt på vejen mod en opdeling i første- og andenklasses medlemsstater;

D.  der henviser til, at begrebet differentieret integration endvidere dækker over en bred vifte af forskellige mekanismer, som hver især kan have meget forskellig indvirkning på den europæiske integration; man kan sondre mellem tidsmæssig differentiering eller et Europa i flere hastigheder, hvor målene er de samme, men den hastighed, der skal til for at nå dem, varierer, metodemæssig differentiering, eller Europa à la carte, samt områdemæssig differentiering, ofte betegnet som "variabel geometri";

E.  der henviser til, at differentiering har været et fast element i den europæiske integration, ikke blot på de områder, hvor EU har beføjelser, men også andetsteds, og sommetider har gjort det muligt at uddybe og udvide EU på samme tid; der henviser til, at man som følge heraf ikke kan stille differentiering og integration op som modsætninger eller fremstille differentiering som en ny vej for EU med sigte på fremtiden;

F.  der henviser til, at selv om differentieret integration kan være en pragmatisk løsning til at fremme europæisk integration, bør den anvendes med mådehold og inden for snævert definerede grænser på grund af risikoen for fragmentering af Unionen og dens institutionelle rammer; der henviser til, at slutmålet for differentieret integration bør være at fremme inklusionen, ikke eksklusionen af medlemsstater;

G.  der henviser til, at erfaringen viser, at mens gensidig afhængighed fungerer som en faktor for integration, virker politisering ofte som en hindring for samme, og at de af EU's politikområder, som har den højeste grad af integration, såsom harmoniseringen og reguleringen af det indre marked, derfor i overvejende grad er de mindst politiserede, mens der synes at være størst sandsynlighed for, at der opstår differentieret integration inden for politikområder, der er dybt politisk polariserede, såsom pengepolitik, forsvar, grænsekontrol, grundlæggende rettigheder og beskatning;

H.  der henviser til, at skabelsen af politiske forbindelser og indbyrdes afhængighed mellem medlemsstaterne udgør et afgørende bidrag til deres integration i Unionen;

I.  der henviser til, at traktaterne giver medlemsstaterne mulighed for at tage forskellige integrationsveje, nemlig gennem et forstærket samarbejde (artikel 20 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og et permanent struktureret samarbejde (artikel 46 i TEU), men ikke indeholder nogen bestemmelser om permanent fleksibilitet eller differentieret af integration som langsigtet mål eller princip for europæisk integration; der henviser til, at disse forskellige integrationsveje kun bør anvendes på et begrænset antal politikker, bør være inklusive, så alle medlemsstater har mulighed for at deltage, og ikke bør undergrave processen hen imod en stadig snævrere union som foreskrevet i artikel 1 i TEU;

der endvidere henviser til, at forstærket samarbejde inden for rammerne af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik nu er en realitet og bidrager til opbygningen af en egentlig europæisk forsvarsunion;

J.  der påpeger, at alle de eksisterende tiltag vedrørende differentieret integration - med undtagelse af afgiften på finansielle transaktioner - kunne være blevet vedtaget med kvalificeret flertal i Rådet, hvis artikel 329, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) havde anvendt denne afstemningsregel i stedet for enstemmighedskravet;

K.  der henviser til, at visse former for differentieret integration kan have en centripetaleffekt, som får flere medlemsstater til at tilslutte sig initiativet med tiden;

L.  der henviser til, at differentieringsprocessen har affødt nye initiativer inden for EU's retlige rammer, men også nogle mere fleksible mellemstatslige retlige ordninger, hvilket har skabt et komplekst system, som borgerne har svært ved at forstå;

M.  der henviser til, at medlemsstaterne ikke er de eneste potentielle aktører i den differentierede integration, idet forordning (EF) nr. 1082/2006 om oprettelse af en europæisk gruppe for territorialt samarbejde (EGTS) allerede giver mulighed for transnationalt samarbejde på grundlag af fælles interesser;

1.  pointerer, at debatten omkring differentieret integration ikke bør dreje sig om argumenterne for og imod differentiering, men om den bedste metode til at få den differentierede integration – der allerede er en politisk realitet – til at fungere inden for EU's institutionelle rammer til gavn for såvel Unionen som dens borgere;

2.  minder om sine konklusioner om, at mellemstatslige beslutningsstrukturer og -processer øger kompleksiteten af det institutionelle ansvar og mindsker gennemsigtigheden og den demokratiske ansvarlighed, og at fællesskabsmetoden er bedst for Unionens funktionsmåde;

3.  mener, at differentieret integration bør afspejle tanken om, at Europa ikke arbejder ud fra en one-size-fits-all-filosofi, og bør tilpasse sig borgernes behov og ønsker; mener, at differentiering nogle gange kan være påkrævet for at kunne iværksætte nye europæiske projekter, som er gået i hårdknude på grund af nationale politiske omstændigheder, der ikke er relateret til det fælles projekt; er desuden af den opfattelse, at differentiering bør anvendes pragmatisk som et forfatningsmæssigt redskab til at sikre fleksibilitet uden at underminere Unionens overordnede interesser eller borgernes ligestilling med hensyn til rettigheder og muligheder; fastholder, at differentiering kun bør opfattes som et foreløbigt skridt på vejen mod en mere effektiv og integreret politikudformning;

4.  mener, at Det Europæiske Råd bør tage den tid, det har brug for til at forme den europæiske dagsorden ved at demonstrere fordelene ved fælles aktioner og forsøge at overtale alle medlemsstater til at deltage i dem; fremhæver, at enhver form for differentieret integration, som der opnås enighed om, derfor er at betragte som den næstbedste løsning og ikke som en strategisk prioritet;

5.  fastholder sin overbevisning om, at differentieret integration som fastlagt i artikel 20 og 46 i TEU skal stå åben for alle medlemsstater og fortsat tjene som et eksempel på dybere europæisk integration, som enhver medlemsstat skal kunne tilslutte sig på et senere tidspunkt, og ikke må ses som et middel til at fremme "à la carte"-løsninger, der truer med at underminere unionsmetoden og EU's institutionelle system;

6.  påpeger, at ethvert differentieringsinitiativ, der opdeler - eller giver indtryk af at opdele - medlemsstaterne i første- og andenklasses medlemmer, vil være et alvorligt politisk fejltrin med skadelige konsekvenser for EU-projektet;

7.  opfordrer til, at enhver fremtidig model for differentieret integration udformes på en sådan måde, at der skabes incitamenter for og ydes fuld støtte til medlemsstater, der ønsker at deltage og som gennem økonomisk udvikling og omstilling bestræber sig på at opfylde de nødvendige kriterier inden for en rimelig tidsfrist;

8.  mener, at behovet for fleksible værktøjer bl.a. kan opfyldes ved at angribe et af problemets grundlæggende årsager; opfordrer derfor til en yderligere reduktion i antallet af afstemningsprocedurer i Rådet, der kræver enstemmighed, til fordel for afstemning med kvalificeret flertal ved at gøre brug af "passerellebestemmelsen" (artikel 48, stk. 7, i TEU);

9.  mener, at en differentieret integration altid bør foregå inden for rammerne af traktatens bestemmelser, opretholde EU-institutionernes enhed og ikke må føre til etablering af parallelle institutionelle ordninger eller ordninger, der indirekte er i strid med EU-rettens ånd og grundprincipper, men i stedet bør gøre det muligt at oprette specifikke organer, når det er relevant, uden at tilsidesætte EU-institutionernes beføjelser og rolle; minder om, at fleksibilitet og tilpasning til særlige nationale, regionale eller lokale forhold også kan sikres gennem bestemmelser i den afledte ret;

10.  understreger, at en differentieret integration ikke bør føre til mere komplekse beslutningsprocesser, der kan underminere EU-institutionernes demokratiske ansvarlighed;

11.  mener, at brexit er en anledning til at bevæge sig væk fra fravalgsmodeller ("opt-out") til fordel for ikke-diskriminerende og understøttende tilvalgsmodeller ("opt-in"); understreger, at sådanne tilvalgsmodeller ikke vil begrænse fremskridtene i retning af en "stadig snævrere union" til en one-size-fits-all-løsning baseret på den laveste fællesnævner, men vil give den nødvendige fleksibilitet til at gøre fremskridt, samtidig med at døren holdes åben for medlemsstater, der både kan og vil opfylde de nødvendige kriterier;

12.  kræver, at den næste revision af traktaterne bringer orden i den nuværende differentieringsproces ved at sætte en stopper for praksissen med permanente fravalg og undtagelser fra den primære EU-ret for enkelte medlemsstater, da dette fører til negativ differentiering i den primære EU-ret, forvrider ensartetheden af EU-lovgivningen i almindelighed og truer den sociale samhørighed i EU;

13.   anerkender dog, at midlertidige overgangsperioder rent undtagelsesvist kan være nødvendige for nye medlemmer i konkrete tilfælde; understreger vigtigheden af, at der indføres visse klare lovbestemmelser, som kan håndhæves, for at forhindre, at sådanne perioder forlænges i det uendelige;

14.   insisterer derfor på, at medlemskab af EU bør kræve fuld efterlevelse af den primære EU-ret på alle politikområder, mens de lande, der ønsker tætte forbindelser med EU uden at være indstillet på at forpligte sig til fuld efterlevelse af den primære ret, og som enten ikke vil eller ikke kan blive medlem af EU, bør tilbydes en eller anden form for partnerskab; mener, at sådanne forbindelser bør ledsages af forpligtelser, der modsvarer de respektive rettigheder, i form af f.eks. et bidrag til EU-budgettet, ligesom de bør være betingede af overholdelse af Unionens grundlæggende værdier, retsstatsprincippet og, når det drejer sig om adgang til det indre marked, de fire friheder;

15.  understreger, at respekten for og beskyttelsen af EU's grundlæggende værdier er hjørnestenen i EU, der er et værdibaseret fællesskab, og binder medlemsstaterne sammen; mener derfor, at differentiering ikke bør tillades, når det drejer sig om overholdelse af de grundlæggende rettigheder og fælles værdier, der er nedfældet i artikel 2 i TEU; finder det endvidere vigtigt ikke at åbne mulighed for differentiering på politikområder, hvor ikke-deltagende medlemsstater kan skabe negative eksterne virkninger såsom økonomisk og social dumping; kræver, at Kommissionen nøje overvejer eventuelle centrifugalvirkninger, herunder på lang sigt, når den forelægger sit forslag om forstærket samarbejde;

16.  minder om sin henstilling om at definere et partnerskab med henblik på oprettelse af en ring af partnere rundt om EU for stater, der ikke kan eller ikke vil tiltræde Unionen, men stadig ønsker et tæt forhold til EU[4];

17.  foreslår, at der indføres en særlig procedure, hvorved man et vist antal år efter, at der er indført et forstærket samarbejde mellem en række stater, der repræsenterer et kvalificeret flertal i Rådet, og under forudsætning af Europa-Parlamentets godkendelse, kan indarbejde bestemmelserne fra det forstærkede samarbejde i EU-retten;

18.  understreger, at fleksibilitet og differentiering bør gå hånd i hånd med en styrkelse af de fælles regler på kerneområder for at sikre, at differentiering ikke fører til politisk fragmentering; mener derfor, at en fremtidig europæisk institutionel ramme bør omfatte obligatoriske europæiske søjler for politiske, økonomiske, sociale og miljømæssige rettigheder;

19.   anerkender, at det regionale samarbejde spiller en vigtig rolle i styrkelsen af den europæiske integration, og mener, at dets videre udvikling rummer et stort potentiale for at konsolidere og uddybe integrationen ved at tilpasse den til lokale forhold og en vilje til at samarbejde;

20.    foreslår, at der udvikles egnede værktøjer i EU-lovgivningen og afsættes budgetmidler til afprøvning af grænseoverskridende initiativer inden for EU på områder, der repræsenterer en EU-dækkende interesse, som i sidste ende kunne gøres til genstand for lovgivningsforslag eller udmøntes i forstærket samarbejde;

21.  pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet, Kommissionen og medlemsstaternes parlamenter.

• [1]  EUT C 252 af 18.7.2018, s. 215.
• [2]  EUT C 252 af 18.7.2018, s. 201.
• [3]  EUT C 468 af 15.12.2006, s. 176.
• [4]  EUT C 252 af 18.7.2018, s. 207.

BEGRUNDELSE

Den differentierede integration i EU antager mange forskellige former: opt-outs, initiativer til forstærket samarbejde, permanent struktureret samarbejde og mellemstatslige formationer uden for traktatregi. Faktisk er udvalget af fleksible løsninger, der giver nogle medlemsstater mulighed for at gå videre med en dybere integration inden for et bestemt politikområde, blevet så forskelligartet, at det bliver stadig vanskeligere at identificere alle tilfælde af differentieret integration og forstå, hvad de går ud på, dem ikke blot for de europæiske borgere, men også for de politiske beslutningstagere.

Differentieret integration er imidlertid ikke noget nyt fænomen. Debatten om muligheden for differentieret integration startede helt tilbage i 1970'erne og tog fart i 1990'erne, hvor den udmøntedes i et af de vigtigste eksempler på differentiering — oprettelsen af Den Økonomiske og Monetære Union i 1993. Siden da er udvalget af fleksible løsninger vokset eksponentielt og dækker nu fem former for opt-outs[1], to tilfælde af aftalt forstærket samarbejde[2] og yderligere tre er på vej[3], et permanent struktureret samarbejde (PESCO) under artikel 46 i TEU og mellemstatsligt samarbejde gennem Den Europæiske Organisation for Højenergifysik og Den Europæiske Rumorganisation.

Differentieret integration kan betragtes som et velegnet instrument til at slå bro over kløften mellem de forskellige politiske holdninger i Europa, men det rejser også visse vigtige politiske, juridiske og institutionelle spørgsmål. Det første er, hvordan man sikrer balancen mellem fleksible løsninger og hensynet til EU's enhed. Det anden omhandler valget mellem mellemstatslige og mere fleksible retlige ordninger på den ene side og EU-lovgivningens ensartethed på den anden. Det tredje spørgsmål vedrører nødvendigheden at oprette særskilte institutioner i tilfælde af differentieret integration og nødvendigheden af at bevare EU's institutionelle enhed.

Selv om differentieret integration kan ses som et positivt middel til fremme af europæisk integration i det tempo og i den form, der er mest hensigtsmæssig i det nuværende politiske klima, bør brugen heraf og de former, den kan antage, forenkles og strømlines for at forbedre dens demokratiske legitimitet.

Præcisering af begrebet differentieret integration

Differentieret integration har flere forskellige tekniske og politiske betydninger. Teknisk set kan der skelnes mellem tidsmæssig differentiering (ofte kaldet Europa i flere hastigheder: målene er de samme, men hastighederne, hvormed de nås, er forskellige), metodemæssig differentiering (Europa à la carte, dvs. deltagelse i de politikker, man interesserer sig for, uden at sigte mod at nå det helt samme mål for alle til sidst) og områdemæssig differentiering (variabel geometri, der kan være mere langvarig og er af mere geografisk karakter). Alle disse instrumenter kan defineres som "differentiering", men har meget forskellige konsekvenser for EU.

Den politiske diskurs om differentiering følger også forskellige mønstre. Når begrebet anvendes af forholdsvis folkerige medlemsstater eller af dem, der har været medlem af Unionen i en længere periode, opfattes det ofte som udtryk for en vilje og evne til at uddybe EU's integrationsproces, og disse grupper af medlemsstater betragter ofte sig selv som "foregangslande". Derimod opfattes differentieret integration i de medlemsstater, der for nylig tiltrådte EU, ofte som en udvikling i retning af skabelse af et første- og et andenklasses medlemskab af Unionen.

Ifølge ordføreren bør differentieringen afspejle idéen om, at Europa ikke arbejder ud fra en one-size-fits-all-filosofi, men kan tilpasse sig borgernes behov og ønsker. Differentiering bør derfor være et forfatningsmæssigt redskab til at sikre fleksibilitet, når det er nødvendigt, uden at det går ud over hele det politiske system og ligestillingen mellem borgerne.

Behovet for differentiering

•  Differentieret integration er integration:

Forskellige undersøgelser viser, at uddybningen og udvidelsen af EU's integration har været ledsaget af differentiering. Differentieringen er faktisk blevet øget og konsolideret, efterhånden som EU's beføjelser, politikker og medlemsantal er vokset. Selv om differentiering ofte fejlagtigt er blevet beskrevet som en pragmatisk og midlertidig løsning på vejen hen imod politisk konvergens, viser virkeligheden, at det faktisk ikke er en undtagelse, men et "normalt" element i EU's integration.

Debatten bør derfor ikke dreje sig om argumenterne for og imod differentiering, men om, hvordan man bedst organiserer differentieringen inden for EU, hvilke mekanismer der kan accepteres, på hvilke betingelser og på hvilke områder.

•  Differentieret integration har overvundet hindringer på stærkt politiserede områder

Når man ser på politikområder og deres forskellighed med hensyn til differentiering, kan man observere, at indbyrdes afhængighed fungerer som en drivkraft for integration, hvorimod politisering ofte udgør en hindring for samme. Konsekvensen af dette fænomen er, at der er en tendens til, at differentiering opstå i tilfælde af høj indbyrdes afhængighed og stærk politisering.

Dette forklarer også, hvornår de forskellige typer af differentiering har udviklet sig i EU. Inden 1980'erne havde vi mere vertikal differentiering (graden af centralisering på bestemte politikområder varierer, men er den samme på hele EU's område), men ingen horisontal differentiering (samme grad af centralisering, men det områder, hvor politikken finder anvendelse, varierer). Den horisontale integration er vokset i takt med graden af politisering af emnerne og med udvidelsen af EU.

Resultatet er, at EU nu har meget integrerede politikker, når det drejer sig om politisk ukontroversielle områder såsom som harmonisering af varer og markedsregulering, men stærkt differentierede politikker inden for centrale politiske områder som pengepolitik, forsvar og udenrigspolitik, grundlæggende rettigheder, beskatning, sociale anliggender osv.

Udfordringer i forbindelse med differentieret integration

1) Nødvendigheden af differentiering har ofte en proceduremæssig forklaring, dvs. nødvendigheden af at opnå enstemmighed i Rådet. Faktisk kunne alle de tiltag, der er omfattet af forstærket samarbejde, med undtagelse af afgiften på finansielle transaktioner, være blevet vedtaget med kvalificeret flertal. Det er værd at bemærke, at visse tilfælde af forstærket samarbejde kun er kommet i stand for at sætte sig ud over blot to medlemsstaters vetoret (det europæiske enhedspatent har 26 deltagende medlemsstater!).

2) Differentieringen er sket i mere "politiske" sektorer: Grundlæggende rettigheder, Schengen, euroområdet, afgiften på finansielle transaktioner. På de mindre politiserede områder er politikkerne blevet mere integrerede (regler for det indre marked osv.). I en indbyrdes afhængig, indbyrdes forbundet og demokratisk politisk enhed som EU kan differentiering imidlertid ikke accepteres på alle områder.

3) Nogle former for differentieret integration kan have en centripetaleffekt, som får flere medlemsstater til efterhånden at tilslutte sig initiativet, mens andre kan virke modsat, hvis de skaber dødvægtseffekter ved at give ikke-deltagende medlemsstater mulighed for at påføre deltagende medlemsstater negative virkninger.

4) Den samlede differentieringsproces har ført til oprettelse af nogle instrumenter inden for traktatens rammer (få forstærkede samarbejdsinitiativer, PESCO osv.), men også uden for traktaten (mellemstatslige løsninger). Dette har ført til et komplekst og for borgerne uforståeligt system, hvilket mindsker ansvarligheden i forbindelse med offentlige beslutninger. Blandt de problemer, der er knyttet til disse mellemstatslige ordninger, som er etableret uden for EU-traktaten, er manglen på parlamentarisk kontrol, idet Parlamentets inddragelse er afgørende for at sikre den demokratiske legitimitet.

Vejen frem

Uden traktatændringer:

1) Det første skridt til at løse problemet og mindske behovet for differentieret integration består i at afskaffe kravet om enstemmighed på alle de områder, hvor det er muligt. Dette kan gøres ved at gøre brug af "passerellebestemmelsen" (artikel 48, stk. 7, i TEU), der bemyndiger Rådet til at skifte fra enstemmighed til afstemning med kvalificeret flertal i relevante tilfælde, hvor traktaterne i dag kræver enstemmighed;

2) Opt-outs fra traktatbestemmelser bør ikke længere være mulige, da de er en form for negativ differentiering. I stedet for at give en gruppe af medlemsstater mulighed for at gå fremad med den europæiske integration giver opt-outs medlemsstaterne mulighed for at gå baglæns i retning af mindre integration. De bør derfor afskaffes.

3) Selv om differentiering er den pris, der undertiden må betales for integration, må demokratiet aldrig blive den pris, der skal betales for differentiering. Differentiering bør derfor ikke føre til mere komplekse beslutningsprocesser, der kan underminere EU-institutionernes ansvarlighed. En måde at opnå dette på er at sikre, at differentieringen altid sker inden for rammerne af traktaterne, det være sig i form af forstærket samarbejde (artikel 20 i TEU) eller permanent struktureret samarbejde (artikel 46 i TEU).

4) Differentiering bør være en måde, hvorpå der kan tages højde for forskelle mellem medlemsstater uden risiko for at underminere den almene interesse. Selv om forskellige niveauer af parathed (f.eks. med hensyn til at opfylde kriterierne for at blive medlem af euroen eller Schengen) er en legitim begrundelse for midlertidige løsninger med flere hastigheder, kan manglende parathed ikke være legitim på alle områder, især når det har negative virkninger for de andre medlemsstater eller for EU som helhed.

Desuden vil de politikområder, som ville være åbne for differentiering, sige noget om, hvad det er for et EU, vi ønsker at bygge i fremtiden. Da EU er et demokratisk område baseret på fælles værdier og mål, mener ordføreren, at differentiering ikke bør være mulig for så vidt angår eksisterende grundlæggende rettigheder og værdier og på områder, hvor ikke-deltagende medlemmer skaber negative eksterne virkninger for de andre i form af f.eks. social og økonomisk dumping.

5) Anvendelse af fleksibilitet og differentiering gennem forstærket samarbejde eller via lovgivning (når der f.eks. tages hensyn til visse særlige forhold i en forordning eller et direktiv) bør gå hånd i hånd med en styrkelse af de fælles regler på kerneområder såsom retsstatsprincippet.

6) Differentieret integration bør tilgodese EU's institutionernes enhed og ikke føre til etablering af parallelle institutionelle ordninger. I sine seneste beslutninger har Parlamentet givet udtryk for, at muligheden for differentieret integration skal forblive åben for alle medlemsstater og fortsat fungere som et eksempel på en dybere europæisk integration frem for som en måde, hvorpå man kan fremme "a la carte"-løsninger[4].

Med traktatændringer:

1) Ordføreren mener, at man med fordel kan overveje at gå ud over de eksisterende traktatbegrænsninger ved at indføre to slags EU-medlemskab, nemlig henholdsvis fuldt og associeret medlemskab. Fuldt medlemskab vil indebære fuld overholdelse af den primære ret og deltagelse i alle de politikker, der er udelukket fra muligheden for at iværksætte et forstærket samarbejde. Associerede medlemmer vil kun deltage i visse politikker og ikke være fuldt integrerede i EU's beslutningsprocesser.

2) Når et forstærket samarbejde iværksættes af en gruppe af medlemsstater, der repræsenterer et kvalificeret flertal i Rådet, bør der forefindes en særlig procedure, hvorved det let kan integreres i den gældende EU-ret, når det har fungeret i en årrække.

3) Medlemsstaterne er ikke og bør ikke betragtes som den eneste potentielle kilde til differentiering og fleksibilitet i EU. Ordføreren mener således, at også regionerne, når kompetencefordelingen tillader det, bør have mulighed for at deltage i forstærket samarbejde, og det samme gælder for kandidatlande.

4) Værktøjer til afprøvning af grænseoverskridende initiativer, der senere kan blive til forstærket samarbejde, bør indføjes i traktaten og åbnes for medlemsstater og/eller regioner. Disse værktøjer kunne i første omgang åbnes for et mindre antal stater/regioner. Hvis initiativet er positivt, kan Kommissionen beslutte at udarbejde et lovgivningsforslag. Dette vil gøre det muligt at afprøve (og finansiere) regionale grænseoverskridende initiativer inden for EU's rammer.

5) Der er behov for europæiske søjler for borgerlige, økonomiske, sociale og miljømæssige rettigheder, som det ikke skal være muligt at fravige fra.

6) Andre former for differentiering via lovgivning, der afspejler anden lovgivning, er også en mulighed, f.eks. baseret på de gode eksempler, man har kunnet observere i den australske føderale model.

• [1]  Storbritannien og Irland står uden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, Storbritannien og Danmark står uden for den fælles valuta, Storbritannien og Tjekkiet står uden for traktaten om stabilitet, samordning og styring, Storbritannien, Irland og Danmark står uden for Schengen, og Danmark står uden for den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik.
• [2]  Det europæiske enhedspatent og skilsmisseret.
• [3]  Den Europæiske Anklagemyndighed, afgift på finansielle transaktioner og formueforhold mellem ægtefæller.
• [4]  Beslutning af 16. februar 2017 om forbedring af Den Europæiske Unions funktionsmåde ved at drage fordel af Lissabontraktatens potentiale (P8_TA-PROV(2017)0049) og beslutning af 16. februar 2017 om den mulige udvikling og tilpasning af Den Europæiske Unions nuværende institutionelle opbygning (P8_TA-PROV(2017)0048).

UDTALELSE fra Økonomi- og Valutaudvalget (15.11.2018)

til Udvalget om Konstitutionelle Anliggender

om differentieret integration
(2018/2093(INI))

Ordfører for udtalelse (*): Doru-Claudian Frunzulică

(*)  Procedure med associeret udvalg – forretningsordenens artikel 54

FORSLAG

1.  minder om sine konklusioner om, at mellemstatslige beslutningsstrukturer og -processer øger kompleksiteten af det institutionelle ansvar og mindsker gennemsigtigheden og den demokratiske ansvarlighed, og at fællesskabsmetoden er bedst for Unionens funktionsmåde;

2.  opfordrer til, at den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) integreres i EU's retlige ramme; ser frem til Kommissionens initiativ for at identificere områder med kvalificeret flertal for at sikre et mere effektivt lovgivningsarbejde på beskatningsområdet; opfordrer til, at en næstformand for Kommissionen får ansvar for Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU); opfordrer til, at der oprettes en budgetpost for euroområdet som en del af den flerårige finansielle ramme til støtte for gennemførelsen af euroområdets politikker;

3.  glæder sig over de fremskridt, der er gjort i arbejdet med bankunionen i de seneste par år; minder om, at forhandlingerne om dens fuldførelse skal fortsætte med henblik på at mindske risiciene og tilvejebringe en finanspolitisk bagstopper for Den Fælles Afviklingsfond; opfordrer til en reform af den europæiske stabilitetsmekanisme, således at den kan fungere som en finanspolitisk bagstopper for Den Fælles Afviklingsfond; glæder sig i denne forbindelse over den erklæring, der blev afgivet på eurotopmødet den 29. juni 2018, hvori det bekræftes, at den europæiske stabilitetsmekanisme skal fungere som en fælles bagstopper for Den Fælles Afviklingsfond og styrkes yderligere; glæder sig over og støtter kraftigt nogle medlemsstaters initiativer om at overveje at tilslutte sig bankunionen;

4.  anmoder om en styrket rolle for Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter i den fornyede ramme for økonomisk styring med henblik på at styrke den demokratiske ansvarlighed;

5.  mener, at brexit giver mulighed for at bevæge sig væk fra modeller for "fravalg" til ikke-diskriminerende og understøttende modeller for "tilvalg"; understreger, at disse modeller for "tilvalg" ikke vil begrænse de fremskridt, der gøres i retning af en "stadig snævrere union", til en standardløsning med den laveste fællesnævner, men vil give den nødvendige fleksibilitet til at gøre fremskridt, samtidig med at døren holdes åben for medlemsstater, der både er villige og i stand til at opfylde de nødvendige kriterier;

6.  opfordrer til, at enhver fremtidig model for differentieret integration udformes med henblik på at skabe incitamenter for og fuldt ud støtte de medlemsstater, der ønsker at deltage, i deres bestræbelser for økonomisk udvikling og omstilling, med henblik på at opfylde de nødvendige kriterier inden for en rimelig tidsfrist;

7.  understreger betydningen af konvergens mellem Samhørighedsfonden og strukturfondene og noterer sig programmer som reformstøtteprogrammet, der skal støtte medlemsstaterne i at tilslutte sig euroområdet og indføre euroen som deres valuta; understreger betydningen af investeringsfonde og EIB med hensyn til at lukke investeringskløften i EU, støtte kapacitetsopbygning og sørge for yderligere bestræbelser og ressourcer til at opnå socioøkonomisk konvergens mellem og inden for medlemsstaterne; minder om, at fuldførelsen af det indre marked er en katalysator for økonomisk integration og konvergens i de medlemsstaters økonomier, som det omfatter; opfordrer Kommissionen til hurtigst muligt at håndhæve den nuværende lovgivning og fremskynde arbejdet med at fjerne hindringer for dens gennemførelse.

OPLYSNINGER OM VEDTAGELSE I RÅDGIVENDE UDVALG

Dato for vedtagelse	12.11.2018
Resultat af den endelige afstemning	+: –: 0:	31 10 1
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer	Gerolf Annemans, Hugues Bayet, Pervenche Berès, Markus Ferber, Jonás Fernández, Giuseppe Ferrandino, Stefan Gehrold, Sven Giegold, Brian Hayes, Danuta Maria Hübner, Petr Ježek, Barbara Kappel, Othmar Karas, Werner Langen, Bernd Lucke, Olle Ludvigsson, Gabriel Mato, Alex Mayer, Bernard Monot, Caroline Nagtegaal, Dariusz Rosati, Pirkko Ruohonen-Lerner, Anne Sander, Molly Scott Cato, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Paul Tang, Ramon Tremosa i Balcells, Ernest Urtasun, Marco Valli, Jakob von Weizsäcker, Marco Zanni
Til stede ved den endelige afstemning – stedfortrædere	Mady Delvaux, Doru-Claudian Frunzulică, Alain Lamassoure, Paloma López Bermejo, Thomas Mann, Luigi Morgano, Joachim Starbatty, Lieve Wierinck

ENDELIG AFSTEMNING VED NAVNEOPRÅBI RÅDGIVENDE UDVALG

31	+
ALDE	Petr Ježek, Ramon Tremosa i Balcells, Lieve Wierinck
PPE	Markus Ferber, Stefan Gehrold, Brian Hayes, Danuta Maria Hübner, Othmar Karas, Alain Lamassoure, Werner Langen, Thomas Mann, Gabriel Mato, Dariusz Rosati, Anne Sander, Theodor Dumitru Stolojan
S&D	Hugues Bayet, Pervenche Berès, Mady Delvaux, Jonás Fernández, Giuseppe Ferrandino, Doru-Claudian Frunzulică, Olle Ludvigsson, Alex Mayer, Luigi Morgano, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Paul Tang, Jakob von Weizsäcker
VERTS/ALE	Sven Giegold, Molly Scott Cato, Ernest Urtasun

10	-
ECR	Bernd Lucke, Pirkko Ruohonen-Lerner, Joachim Starbatty, Kay Swinburne
EFDD	Bernard Monot, Marco Valli
ENF	Gerolf Annemans, Barbara Kappel, Marco Zanni
GUE/NGL	Paloma López Bermejo

1	0
ALDE	Caroline Nagtegaal

Tegnforklaring:

+  :  for

-  :  imod

0  :  hverken/eller

UDTALELSE fra Budgetudvalget (6.11.2018)

til Udvalget om Konstitutionelle Anliggender

om differentieret integration
(2018/2093(INI))

Ordfører for udtalelse: Charles Goerens

FORSLAG

Budgetudvalget opfordrer Udvalget om Konstitutionelle Anliggender, som er korresponderende udvalg, til at optage følgende forslag i det beslutningsforslag, det vedtager:

1.  mener, at demokratisk ansvarlighed er en uadskillelig del af den budgetmæssige ansvarlighed; påpeger, at en "galakse" af fonde og instrumenter med variabel deltagelse af medlemsstaterne og en bred vifte af procedurer for beslutningstagning og ansvarlighed er dukket op omkring Unionens budget til støtte for Unionens politiske målsætninger[1];

2.  anmoder om en styrket rolle for Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter i den fornyede ramme for økonomisk styring med henblik på at styrke den demokratiske ansvarlighed;

3.  understreger behovet for at beskytte princippet om budgettets enhed; understreger, at det er nødvendigt at sikre parlamentarisk kontrol med alle EU's udgifter;

4.  ser det som et nødvendigt skridt i retning af at begrænse den ovennævnte "galakse" at vedtage FFR-forordningen gennem den almindelige lovgivningsprocedure og således tilpasse den beslutningsprocedure, som finder anvendelse herpå, til den beslutningsprocedure, som finder anvendelse på EU's flerårige programmer og EU's årlige budget; mener, at Parlamentet med godkendelsesproceduren fratages den beslutningskompetence, som det har med hensyn til vedtagelsen af de årlige budgetter, samtidig med at bestemmelsen om enstemmighed i Rådet betyder, at aftalen afspejler den laveste fællesnævner, der er baseret på behovet for at undgå, at en enkelt medlemsstat nedlægger veto; er endvidere overbevist om, at reglen om enstemmighed i Rådet bør erstattes af afstemning med kvalificeret flertal;

5.  støtter rationaliseringen og operationaliseringen af differentieret integration; understreger, at udarbejdelse af ad hoc-løsninger for så vidt angår EU-spørgsmål under tidspres, helt eller delvist uden for rammerne af EU's institutionelle struktur, også medfører unødvendige ekstraomkostninger;

6.  opfordrer Kommissionen til at udarbejde en årlig rapport, der skal ledsage Unionens almindelige budget, og som skal samle tilgængelige og ikkefortrolige oplysninger om medlemsstaternes udgifter inden for rammerne af det forstærkede samarbejde, i det omfang dette ikke er omfattet af Unionens almindelige budget.

OPLYSNINGER OM VEDTAGELSE I RÅDGIVENDE UDVALG

Dato for vedtagelse	5.11.2018
Resultat af den endelige afstemning	+: –: 0:	24 6 0
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer	Jean Arthuis, Reimer Böge, Lefteris Christoforou, Gérard Deprez, André Elissen, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazabal Rubial, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, John Howarth, Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk, Vladimír Maňka, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Eleftherios Synadinos, Indrek Tarand, Isabelle Thomas, Inese Vaidere, Daniele Viotti, Tiemo Wölken, Marco Zanni
Til stede ved den endelige afstemning – stedfortrædere	Karine Gloanec Maurin, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Marco Valli
Til stede ved den endelige afstemning – stedfortrædere (forretningsordenens art. 200, stk. 2)	Michael Detjen, Stefan Gehrold

ENDELIG AFSTEMNING VED NAVNEOPRÅBI RÅDGIVENDE UDVALG

24	+
ALDE	Jean Arthuis, Gérard Deprez
PPE	Reimer Böge, Lefteris Christoforou, José Manuel Fernandes, Stefan Gehrold, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Inese Vaidere
S&D	Michael Detjen, Eider Gardiazabal Rubial, Karine Gloanec Maurin, John Howarth, Vladimír Maňka, Isabelle Thomas, Daniele Viotti, Tiemo Wölken
VERTS/ALE	Indrek Tarand

6	-
ECR	Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk
EFDD	Marco Valli
ENF	André Elissen, Marco Zanni
NI	Eleftherios Synadinos

0	0

Tegnforklaring:

+  :  for

-  :  imod

0  :  hverken/eller

• [1]  "The European Budgetary Galaxy, European Constitutional Law Review, 13: 428-452, 2017.

OPLYSNINGER OM VEDTAGELSE I KORRESPONDERENDE UDVALG

Dato for vedtagelse	21.11.2018
Resultat af den endelige afstemning	+: –: 0:	20 2 0
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer	Mercedes Bresso, Elmar Brok, Richard Corbett, Pascal Durand, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Jo Leinen, Morten Messerschmidt, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Kazimierz Michał Ujazdowski
Til stede ved den endelige afstemning – stedfortrædere	Enrique Guerrero Salom, Jérôme Lavrilleux, Georg Mayer, Jasenko Selimovic, Rainer Wieland
Til stede ved den endelige afstemning – stedfortrædere (forretningsordenens art. 200, stk. 2)	Pavel Svoboda

ENDELIG AFSTEMNING VED NAVNEOPRÅBI KORRESPONDERENDE UDVALG

20	+
ALDE	Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Jasenko Selimovic
GUE/NGL	Helmut Scholz, Barbara Spinelli
NI	Kazimierz Michał Ujazdowski
PPE	Elmar Brok, Danuta Maria Hübner, Jérôme Lavrilleux, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Pavel Svoboda, Rainer Wieland
S&D	Mercedes Bresso, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira
VERTS/ALE	Pascal Durand

2	-
ECR	Morten Messerschmidt
ENF	Georg Mayer

0	0

Tegnforklaring:

+  :  for

-  :  imod

0  :  hverken/eller