ZIŅOJUMS par diferencētu integrāciju

27.11.2018 - (2018/2093(INI))

Konstitucionālo jautājumu komiteja
Referents: Pascal Durand
Atzinuma sagatavotājs (*):
Doru-Claudian Frunzulică, Ekonomikas un monetārā komiteja
(*) Iesaistītā komiteja – Reglamenta 54. pants

EIROPAS PARLAMENTA REZOLŪCIJAS PRIEKŠLIKUMS

par diferencētu integrāciju

(2018/2093(INI))

Eiropas Parlaments,

–  ņemot vērā Komisijas 2017. gada 1. marta dokumentu ”Baltā grāmata par Eiropas nākotni. Pārdomas un scenāriji attiecībā uz ES-27 līdz 2025. gadam” (COM(2017)2025) un tam pievienotos pārdomu dokumentus par ES finanšu nākotni, Eiropas aizsardzības nākotni, ekonomiskās un monetārās savienības padziļināšanu, globalizācijas iespēju izmantošanu un Eiropas sociālo dimensiju,

–  ņemot vērā 2017. gada 16. februāra rezolūciju par Eiropas Savienības darbības uzlabošanu, izmantojot Lisabonas līguma piedāvāto potenciālu[1],

–  ņemot vērā Parlamenta 2017. gada 16. februāra rezolūciju par Eiropas Savienības pašreizējās institucionālās struktūras iespējamo attīstību un korekcijām[2],

–  ņemot vērā 2013. gada 12. decembra rezolūciju par konstitucionālajām problēmām, kas saistītas ar vairāku līmeņu pārvaldību Eiropas Savienībā[3],

–  ņemot vērā Reglamenta 52. pantu,

–  ņemot vērā Konstitucionālo jautājumu komitejas ziņojumu un Ekonomikas un monetārās komitejas un Budžeta komitejas atzinumus (A8-0402/2018);

A.  tā kā diferencēta integrācija ir jēdziens ar daudzām nozīmēm, kurās ietvertas dažādas parādības, gan no politiskā, gan arī tehniskā viedokļa;

B.  tā kā integrācijas procesus Eiropas Savienībā raksturo strauji pieaugošs tādu situāciju skaits un dažādība, kas ietver atšķirīgu integrāciju gan primāro, gan sekundāro tiesību aktu kontekstā;

C.  tā kā atkarībā no nacionālā konteksta ievērojami atšķiras diferencētas integrācijas jēdziena politiskā izpratne; tā kā dažās dalībvalstīs, kuras ilgāku laiku ir bijušas Savienības dalībvalstis, šim jēdzienam ir pozitīva nozīme un tas tiek saistīts ar ideju par ”celmlaužu grupas” izveidi, lai panāktu straujāku progresu integrācijas padziļināšanā, savukārt dalībvalstīs, kuras ir nesen pievienojušās Savienībai, šis jēdziens bieži tiek uztverts kā ceļš uz pirmās klases un otrās klases Savienības dalībvalstīm;

D.  tā kā diferencēta integrācija attiecas arī uz daudziem dažādiem mehānismiem, kuriem var būt ļoti dažāda ietekme uz Eiropas integrāciju; tā kā ir jāizšķir ar laiku saistīta diferenciācija vai vairāku ātrumu Eiropa, kurai mērķi ir vieni un tie paši, taču to sasniegšanas ātrums ir dažāds, veidu diferenciācija, vai tā dēvētā à la carte Eiropa, kā arī telpiskā diferenciācija, kas bieži tiek dēvēta par mainīgo ģeometriju;

E.  tā kā diferenciācija ir bijusi stabila Eiropas integrācijas iezīme ne tikai ES kompetences jomās, bet arī citur, un tā dažkārt ir ļāvusi vienlaikus padziļināt un paplašināt ES; tā kā līdz ar to nav iespējams stāties pretī diferenciācijai un integrācijai, ne arī uzskatīt diferenciāciju par inovatīvu Savienības nākotnes ceļu;

F.  tā kā, ja diferencēta integrācija var būt pragmatisks risinājums, lai veicinātu Eiropas integrāciju, tā būtu jāizmanto ierobežotā apjomā un ar šauri definētām robežām, ņemot vērā risku sadrumstalot Savienību un tās iestāžu sistēmu; tā kā diferencētās integrācijas gala mērķim vajadzētu būt dalībvalstu iekļaušanas, nevis izslēgšanai veicināšanai;

G.  tā kā pēc pieredzes var teikt, ja savstarpējā atkarība ir integrācijas faktors, tad politizācija bieži rada tai šķēršļus; tā kā līdz ar to ES politikas jomas, kurām ir raksturīga dziļākā integrācija, piemēram, iekšējā tirgus saskaņošana un regulēšana, visbiežāk ir tās, kuras ir vismazāk politizētas, tomēr šķiet, ka diferencētā integrācija visbiežāk rodas politikas jomās, kurām ir raksturīga augsta politiskā polarizācija, tādās kā monetārā politika, aizsardzība, robežkontrole, pamattiesības vai nodokļu uzlikšana;

H.  tā kā politisko saišu izveidošana un dalībvalstu savstarpējā atkarība sniedz izšķirošu ieguldījumu to integrācijā Savienībā,

I.  tā kā Līgumos dalībvalstīm ir paredzēta iespēja īstenot dažādus integrācijas ceļus, proti, izmantojot ciešāku sadarbību (Līguma par Eiropas Savienību (LES) 20. pants) un pastāvīgu strukturētu sadarbību (LES 46. pants), tomēr neparedzot noteikumus par pastāvīgu elastību vai diferencētu integrāciju kā ilgtermiņa mērķi vai Eiropas integrācijas principu; tā kā šiem dažādajiem integrācijas veidiem būtu jāattiecas tikai uz ierobežotu skaitu politikas jomu, tiem vajadzētu būt iekļaujošiem, lai dotu iespēju piedalīties visām dalībvalstīm, un tiem nevajadzētu apdraudēt procesu, kura mērķis ir izveidot aizvien ciešāku Savienību, kā noteikts LES 1. pantā;

tā kā tagad ir arī panākta ciešāka sadarbība kopējās drošības un aizsardzības politikas jomā, veicinot patiesas Eiropas aizsardzības savienības izveidi;

J.  tā kā, izņemot finanšu darījumu nodokli, visus esošos diferencētas integrācijas gadījumus Padome būtu varējusi pieņemt ar kvalificēta vairākuma balsošanu, ja vienprātības vietā tas būtu bijis paredzēts Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 329. panta 2. punktā;

K.  tā kā dažiem diferencētās integrācijas veidiem var būt centrtieces ietekme, kas piesaista vēl vairāk dalībvalstu, kuras vēlāk pievienotos šai iniciatīvai;

L.  tā kā diferenciācijas procesa rezultātā ES tiesiskajā regulējumā ir izveidotas iniciatīvas, kā arī dažas elastīgākas starpvaldību juridiskās vienošanās, kuru rezultātā ir izveidota sarežģīta sistēma, kuru ir grūti saprast iedzīvotājiem;

M.  tā kā dalībvalstis nav vienīgās potenciālās diferencētās integrācijas dalībnieces; tā kā Regulā (EK) Nr. 1082/2006 par Eiropas teritoriālās sadarbības grupu (ETSG) jau ir atļauta transnacionālā sadarbība, pamatojoties uz kopīgām interesēm,

1.  uzskata, ka diskusijām par diferencēto integrāciju nevajadzētu būt par diferenciāciju vai pret to, bet gan par labākajiem veidiem, kā īstenot diferencētu integrāciju — kas jau ir politiskā realitāte — ES iestāžu sistēmā Savienības un tās pilsoņu labākajās interesēs;

2.  atgādina par saviem secinājumiem, ka starpvaldību lēmumu veidošanas struktūras un procesi palielina institucionālās atbildības sarežģītību un samazina pārredzamību un demokrātisko pārskatatbildību un ka Savienības darbībai vispiemērotākā ir Kopienas metode;

3.  uzskata, ka diferencētai integrācijai ir jāatspoguļo ideja, ka Eiropa nepiemēro visiem vienādu pieeju un tai ir jāpielāgojas iedzīvotāju vajadzībām un vēlmēm; uzskata, ka dažkārt var būt nepieciešama diferenciācija, lai sāktu jaunus Eiropas projektus un izkļūtu no strupceļa, kas izriet no valsts politiskajiem apstākļiem, kuri nav saistīti ar kopīgo projektu; turklāt uzskata, ka diferenciāciju ir jāizmanto kā konstitucionālu instrumentu, lai nodrošinātu elastīgumu, neapdraudot Savienības vispārējās intereses un tās iedzīvotāju tiesību un iespēju vienlīdzību; atkārto, ka diferenciāciju vajadzētu pieļaut tikai kā pagaidu risinājumu ceļā uz efektīvāku un integrētāku politikas veidošanu;

4.  uzskata, ka Eiropadomei ir jāvelta nepieciešamais laiks, lai izveidotu Eiropas programmu, parādot kopīgo pasākumu radītos ieguvumus un mēģinot pārliecināt visas dalībvalstis piedalīties šajos pasākumos; uzsver, ka jebkāda veida diferencēta integrācija, saskaņā ar kuru tiek panākta vienošanās, ir tikai otrais labākais risinājums, nevis stratēģiska prioritāte;

5.  atkārtoti pauž pārliecību, ka saskaņā ar LES 46. un 20. pantu ir jāsaglabā diferencēta integrācija, kas būtu pieejama visām dalībvalstīm un kas arī turpmāk kalpotu par paraugu dziļākai Eiropas integrācijai, kurā neviena no dalībvalstīm joprojām nav izslēgta no ilgtermiņa politikas, un to nevajadzētu uztvert kā līdzekli, lai veicinātu à la carte risinājumus, kas draud vājināt Savienības metodes un ES institucionālo sistēmu;

6.  apstiprina, ka jebkāda veida diferencēšanas iniciatīva, kas izraisa Savienības pirmās un otrās šķiras dalībvalstu izveidi vai šādu uztveri, būtu ievērojama politiska neveiksme, kas negatīvi ietekmētu ES projektu;

7.  prasa, lai katrs nākamais diferencētas integrācijas modelis būtu veidots tā, lai dotu stimulu un pilnībā atbalstītu dalībvalstis to centienos “izvēlēties piedalīšanos” to ekonomiskās attīstības un pārveides darbībās ar mērķi saprātīgā termiņā izpildīt vajadzīgos kritērijus;

8.  uzskata, ka, lai apmierinātu vajadzību pēc elastīgiem instrumentiem, ir jāatrisina kāda no pamatproblēmām; tādēļ aicina vēl lielākā mērā pārkārtot Padomes balsošanas procedūru no vienprātības uz kvalificēta vairākuma balsošanu, izmantojot pārejas klauzulu (LES 48. panta 7. punkts);

9.  uzskata, ka diferencētai integrācijai vienmēr jānotiek saskaņā ar Līguma noteikumiem, jāsaglabā ES iestāžu vienotība un tā nedrīkst radīt paralēlu institucionālu kārtību vai pasākumus, kas ir netieši pretrunā ES tiesību aktu garam un pamatprincipiem, bet tā vietā būtu jāļauj vajadzības gadījumā izveidot īpašas struktūras, neskarot ES iestāžu kompetenci un lomu; norāda, ka elastīgumu un pielāgošanos nacionālām, reģionālām vai vietējām īpatnībām varētu nodrošināt ar noteikumiem sekundārajos tiesību aktos;

10.  uzsver, ka diferencēta integrācija nedrīkstētu radīt sarežģītāku lēmumu pieņemšanas procesu, kas apdraudētu ES iestāžu pārskatatbildību;

11.  uzskata Brexit par iespēju atteikties no nepiedalīšanās izvēles (opting out) modeļiem un pāriet uz nediskriminējošiem un atbalstošiem piedalīšanās izvēles (opting in) modeļiem; uzsver, ka progresu virzībā uz “arvien ciešāku savienību” šie piedalīšanās izvēles modeļi neierobežotu līdz “mazākajam kopsaucējam” viena vienīga risinājuma veidā, bet atvēlētu virzībā nepieciešamo elastību, vienlaikus atstājot atvērtas durvis dalībvalstīm, kas gan vēlas, gan spēj izpildīt vajadzīgos kritērijus;

12.  prasa, lai nākamajā Līgumu pārskatīšanā tiktu sakārtots pašreizējais diferencēšanas process, pārtraucot atsevišķu dalībvalstu spēkā esošo praksi par pastāvīgām nepiedalīšanās klauzulām un izņēmumiem no primārajiem ES tiesību aktiem, jo tie rada negatīvu diferenciāciju primārajos ES tiesību aktos, izkropļo ES tiesību aktu viendabību un apdraud ES sociālo kohēziju;

13.   tomēr atzīst, ka jaunajiem locekļiem tikai un vienīgi izņēmuma kārtā, uz laiku un atsevišķos gadījumos varētu būt nepieciešami daži pārejas periodi; uzskata, ka ir jāievieš skaidri un izpildāmi juridiski noteikumi, lai novērstu šādu pārejas periodu izplatīšanos;

14.   tādēļ prasa, lai ES dalības priekšnoteikums būtu pilnīga atbilstība ES primārajiem tiesību aktiem visās politikas jomās, savukārt tām valstīm, kas vēlas veidot ciešas attiecības ar ES, taču nevēlas pilnībā ievērot primāros tiesību aktus un kuras vai nu nepievienosies vai nevarēs pievienoties ES, būtu jāpiedāvā noteikta veida partnerība; uzskata, ka šādām attiecībām būtu jāparedz pienākumi, kas atbilst attiecīgajām tiesībām, piemēram, iemaksa ES budžetā, un tās priekšnoteikumam ir jābūt Savienības pamatvērtību, tiesiskuma un saistībā ar dalību iekšējā tirgū — četru brīvību ievērošanai;

15.  uzsver to, ka ES pamatvērtību ievērošana un sargāšana ir Eiropas Savienības kā uz vērtībām balstītas kopienas pamatakmens un ka šīs vērtības vieno dalībvalstis; tādēļ uzskata, ka diferencēšanu nevajadzētu pieļaut attiecībā uz LES 2. pantā noteikto pamattiesību un vērtību ievērošanu; turklāt uzskata, ka diferenciāciju nedrīkst atļaut politikas jomās, kurās neiesaistītās dalībvalstis varētu radīt negatīvas papildu sekas, piemēram, ekonomisko un sociālo dempingu; prasa, lai Komisija, iesniedzot priekšlikumu par ciešāku sadarbību, rūpīgi izvērtētu iespējamo centrbēdzes ietekmi, tostarp ilgtermiņā;

16.  atgādina tā ieteikumu definēt partnerības jēdzienu, lai izveidotu ap ES partneru loku, kuru veidotu valstis, kas nevar pievienoties vai nepievienosies Savienībai, bet tomēr vēlas ciešas attiecības ar ES[4];

17.  ierosina paredzēt īpašu procedūru, kas ļautu pēc noteikta gadu skaita, kad konkrēts dalībvalstu skaits, kas pārstāv kvalificētu balsu vairākumu Padomē, uzsāks ciešāku sadarbību, un pēc Parlamenta piekrišanas saņemšanas ES acquis iekļaut ciešākas sadarbības noteikumus;

18.  uzsver, ka elastīgumu un diferenciāciju ir jāīsteno vienlaikus ar kopīgo noteikumu stiprināšanu pamatjomās, lai nodrošinātu, ka diferenciācija nerada politisku sadrumstalotību; tādēļ uzskata, ka turpmākajā Eiropas institucionālajā sistēmā būtu neizbēgami jāiekļauj Eiropas pīlāri politikas, ekonomikas, sociālajā un vides tiesību jomā;

19.   atzīst, ka reģionālajai sadarbībai ir svarīga nozīme Eiropas integrācijas stiprināšanā, un uzskata, ka tās turpmākajai attīstībai ir liels potenciāls nostiprināt un padziļināt integrāciju, pielāgojot to vietējām īpatnībām un izmantojot gatavību sadarboties;

20.    ierosina ES tiesību aktos un budžetā izstrādāt instrumentus, lai pārbaudītu pārrobežu iniciatīvas par jautājumiem, kas attiecas uz ES jautājumiem, kuri pārstāv ES mēroga intereses un kuri, iespējams, varētu kļūt par tiesību aktu priekšlikumiem vai ciešākas sadarbības gadījumiem;

21.  uzdod priekšsēdētājam šo rezolūciju nosūtīt Padomei, Komisijai un dalībvalstu parlamentiem.

• [1]  OV C 252, 18.7.2018., 215. lpp.
• [2]  OV C 252, 18.7.2018., 201. lpp.
• [3]  OV C 468, 15.12.2006., 176. lpp.
• [4]  OV C 252, 18.7.2018., 207. lpp.

PASKAIDROJUMS

ES ir daudzi dažādi diferencētas integrācijas veidi, proti, izņēmumi, ciešākas sadarbības iniciatīvas, pastāvīgā strukturētā sadarbība un starpvaldību struktūras, kas neietilpst Līgumu sistēmā. Patiesībā dažām dalībvalstīm ir radušās tik daudz dažādas iespējas īstenot elastīgus risinājumus, lai konkrētās politikas jomās padziļinātu integrāciju, ka ne tikai Eiropas pilsoņiem, bet arī politikas veidotājiem kļūst arvien grūtāk atpazīt un izprast visus diferencētas integrācijas gadījumus.

Tomēr diferencēta integrācija nav jauna parādība. Diskusijas par diferencētas integrācijas iespēju aizsākās jau 1970. gados un tika paātrinātas 1990. gados, lai 1993. gadā sasniegtu vienu no galvenajiem diferenciācijas piemēriem — ekonomiskās un monetārās savienības izveidi. Kopš tā laika elastīgu risinājumu iespējas ir ievērojami dažādojušās un patlaban aptver piecu veidu izņēmumus,[1] divus saskaņotus ciešākas sadarbības gadījumus[2] un trīs, kuri vēl tiek plānoti, [3] pastāvīgo strukturēto sadarbību (PESCO) saskaņā ar LES 46. pantu un starpvaldību sadarbību, izmantojot Eiropas Kodolpētījumu organizāciju un Eiropas Kosmosa aģentūru.

Diferencētu integrāciju var uzskatīt par labu instrumentu, lai novērstu atšķirības starp dažādiem politiskajiem uzskatiem Eiropā, taču tā rada arī dažus svarīgus politiskus, juridiskus un institucionālus jautājumus. Pirmkārt, kā panākt līdzsvaru starp elastīgiem risinājumiem un Savienības vienotību. Otrkārt, kā izvēlēties starp starpvaldību un elastīgākiem juridiskajiem pasākumiem un Savienības tiesību aktu viendabīgumu. Trešais jautājums ir par nepieciešamību izveidot atsevišķas iestādes diferencētas integrācijas gadījumiem vai nepieciešamību saglabāt ES institucionālo vienotību.

Lai gan diferencētu integrāciju varētu uzskatīt par pozitīvu instrumentu Eiropas integrācijas attīstībai tādā tempā un veidā, kas ir vispiemērotākais pašreizējam politiskajam klimatam, tās izmantošana un iespējamie veidi, būtu jāvienkāršo un jāracionalizē tās demokrātiskās leģitimitātes uzlabošanai.

Diferencētās integrācijas jēdziena skaidrojums

Diferencētai integrācijai ir dažādas tehniskas un politiskas nozīmes. Tehniski iespējams nošķirt ar laiku saistītu diferenciāciju (kas bieži tiek dēvēta par vairāku ātrumu Eiropu — vienādi mērķi, bet dažāds ātrums to sasniegšanā), veidu diferenciācija (”à la carte” Eiropa, kas nozīmē dalību politikas virzienos, par kuriem ir interese, netiecoties galu galā sasniegt tieši to pašu mērķi) un telpiskā diferenciācija (mainīgā ģeometrija, kas var saglabāties ilgāku laiku un ir ģeogrāfiskāka pēc dabas). Visus šos instrumentus var definēt kā “diferenciāciju”, bet tiem ir ļoti atšķirīga ietekme uz ES.

Politiskā retorika attiecībā uz diferenciāciju arī atbilst dažādiem modeļiem. Kad to izmanto dalībvalstis ar salīdzinoši lielāku iedzīvotāju skaitu vai tās, kas ir ilgāku laiku bijušas Savienības dalībvalstis, bieži tiek uzskatīts, ka tās izrāda vēlmi un spēju padziļināt ES integrācijas procesu, un šādas dalībvalstu grupas bieži vien uzskata sevi par „celmlaužiem”. Gluži pretēji — diferencēta integrācija bieži tiek uztverta par ceļu, kas ved uz Savienības pirmās un otrās klases dalības izveidi, jo īpaši dalībvalstīs, kas nesen pievienojās ES.

Referents uzskata, ka diferenciācijai būtu jāatspoguļo ideja par to, ka Eiropai neder viena un tā pati pieeja, bet tā var pielāgoties savu iedzīvotāju vajadzībām un vēlmēm. Tādēļ diferenciācijai vajadzētu būt konstitucionālam instrumentam, lai vajadzības gadījumā nodrošinātu elastību, neapdraudot visu politisko sistēmu un pilsoņu vienlīdzību.

Diferenciācijas nepieciešamība

•  Diferencēta integrācija ir integrācija  

Dažādi pētījumi liecina, ka diferenciācija pastāv līdztekus ES integrācijas padziļināšanai un paplašināšanai. Patiesībā diferenciācija ir palielinājusies un konsolidējusies, jo ES pilnvaras, politikas jomas un dalībnieku skaits ir pieaudzis. Līdz ar to, lai gan bieži tā tiek nepareizi aprakstīta kā pragmatisks un pagaidu līdzeklis politikas konverģences sasniegšanai, patiesībā tā tomēr nav izņēmums, bet gan “parasta” ES integrācijas iezīme.

Līdz ar to diskusijām nevajadzētu būt par diferenciāciju vai pret to, bet gan par to, kā organizēt diferenciāciju ES robežās, kāda veida mehānismi ir pieņemami, ar kādiem nosacījumiem un kurās jomās.

•  Diferencēta integrācija ir novērsusi šķēršļus austi politizētās jomās  

Apskatot politikas jomas un to dažādus veidus saistībā ar diferenciāciju, var ievērot, ka savstarpēja atkarība sekmē integrāciju, savukārt politizācija bieži rada tai šķēršļus. Saskaņā ar šo novērojumu var secināt, ka diferenciācija parasti rodas, ja pastāv liela savstarpēja atkarība un liela politizācija.

Tas izskaidro arī to, kad laika gaidā Eiropas Savienībā ir attīstījušies diferenciācijas veidi. Pirms 1980. gadiem vairāk bija novērojama vertikālā diferenciācija (variācijas centralizācijas pakāpē konkrētā politikas jomā visā ES teritorijā), bet nebija sastopama horizontālā diferenciācija (tāda pati centralizācijas pakāpe, taču variācijas attiecībā uz teritoriju, uz kuras politiku attiecas). Horizontālā integrācija ir palielinājusies kopā ar tēmu politizācijas līmeni un ES paplašināšanos.

Tā rezultātā, kaut gan ES ir ļoti integrēta politika attiecībā uz tādu maz politizētu jomu kā preču un tirgus regulēšanas saskaņošana, tai ir ļoti diferencēti politikas virzieni tādās pamatpolitikas jomās kā monetārā politika, aizsardzība un ārlietas, pamattiesības, nodokļu sistēma, sociālās lietas u.c.

Diferencētās integrācijas izaicinājumi

1) Diferenciācijas nepieciešamību bieži procedurāli var izskaidrot ar vajadzību panākt vienprātības lēmumu Padomē. Tik tiešām, izņemot finanšu darījumu nodokli, visi dažādie ciešākas sadarbības gadījumi varētu būt pieņemti ar kvalificētu balsu vairākumu. Ir jāpiebilst, ka dažkārt ciešāka sadarbība tiek īstenota tikai tādēļ, lai izvairītos no divu dalībvalstu veto pilnvarām (par vienota spēka Eiropas patentu ir vienojušās 26 dalībvalstis!).

2) Diferenciācija ir notikusi nozarēs, kas ir „politiskākas”, proti, pamattiesības, Šengena, eurozona, finanšu darījumu nodoklis. Mazāk politizētas jomas ir veicinājušas integrētāku politiku (iekšējā tirgus noteikumi utt.). tomēr tādā savstarpēji atkarīgā, savstarpēji saistītā un demokrātiskā politiskajā struktūrā kā ES, diferenciācija nav pieņemama visās jomās.

3) Dažiem diferenciācijas veidiem ir bijis centrtieces efekts, kura rezultātā vēlāk pievienojās vairāk dalībvalstu, bet citiem var būt centrbēdzes efekts, ja tās rada liekās palīdzības efektu, dodot neiesaistītajām dalībvalstīm iespēju negatīvi ietekmēt iesaistītās dalībvalstis.

4) Vispārējais diferenciācijas process ir radījis dažus instrumentus saskaņā ar Līgumu (dažas uzlabotas sadarbības iniciatīvas, PESCO u. c.), kā arī ārpus Līguma (starpvaldību risinājumi). Tā rezultātā ir izveidotas iedzīvotājiem sarežģītas un nesaprotamas sistēmas, kas samazina publisko lēmumu pārskatatbildību. Šo starpvaldību nolīgumu, kuri ir ārpus ES līgumu regulējuma, pamatproblēmas ir parlamentārās kontroles trūkums, jo Parlamenta iesaistīšanās ir būtiska, lai nodrošinātu demokrātisko leģitimitāti.

Turpmākā rīcība

Bez izmaiņām Līgumos

1) Pirmais solis, lai atrisinātu problēmas būtību un samazinātu vajadzību pēc diferencētas integrācijas, ir atcelt vienprātības principu visās iespējamās jomās. To var izdarīt, izmantojot pārejas klauzulu (LES 48. panta 7. punkts), lai Padomei dotu atļauju pāriet no vienprātīga balsojuma uz kvalificēta vairākuma balsošanu tajos gadījumos, attiecībā uz kuriem līgumos pašlaik pieprasīts vienprātīgs balsojums.

2) Vajadzētu paredzēt, ka nav iespējams īstenot nepiedalīšanās klauzulu attiecībā uz Līguma noteikumiem, jo šāda klauzula ir negatīvas diferenciācijas gadījums. Tā vietā, lai dalībvalstu grupa virzītos uz lielāku Eiropas integrāciju, nepiedalīšanās klauzulas ļauj dalībvalstīm atgriezties pie mazākas integrācijas. Tādēļ šīs klauzulas būtu jāizskauž.

3) Ja diferenciācija dažreiz ir cena, kas jāmaksā par integrāciju, diferenciāciju nekad nedrīkst īstenot uz demokrātijas rēķina. Tādēļ diferenciācija nedrīkstētu radīt sarežģītāku lēmumu pieņemšanas procesu, kas apdraudētu ES iestāžu pārskatatbildību. Viens no veidiem, kā to nodrošināt, ir rūpēties, lai diferenciācija vienmēr notiktu saskaņā ar Līgumiem, vai nu kā ciešāka sadarbība (LES 20. pants), vai arī pastāvīgā strukturētā sadarbība (LES 46. pants).

4) Diferenciācijai vajadzētu būt veidam, kā ņemt vērā neviendabīgumu starp dalībvalstīm, neriskējot apdraudēt vispārējās intereses. Lai gan nepietiekams sagatavotības līmenis (piemēram, vēl nesasniegti kritēriji, lai pievienotos eurozonai vai Šengenas zonai) ir leģitīms faktors, kas nodrošina īslaicīgus vairāku ātrumu risinājumus, tomēr nevēlēšanos nevar likumīgi izmantot visās jomās, jo īpaši tad, ja tai ir negatīva ietekme uz citām dalībvalstīm vai uz ES kopumā.

Turklāt politikas jomas, kurās būtu atvērtas diferenciācijai, varētu daudz pavēstīt par to, kāda veida ES mēs turpmāk vēlamies veidot. Tā kā ES ir demokrātiska telpa, kuras pamatā ir kopīgas vērtības un mērķi, referents uzskata, ka nedrīkstētu pieļaut diferenciāciju attiecībā uz spēkā esošajām pamattiesībām un vērtībām, kā arī jomās, kurās neiesaistītās dalībvalstis rada negatīvas papildu sekas uz citiem dalībniekiem, piemēram, sociālo un ekonomisko dempingu.

5) Elastīgumam un diferenciācijai, ko īsteno, izmantojot ciešāku sadarbību vai tiesību aktus (piemēram, gadījumos, kad konkrētas īpatnības tiek ņemtas vērā regulas vai direktīvas kontekstā), būtu jāpastāv vienlaikus ar kopējo noteikumu pastiprināšanu galvenajās jomās, piemēram, tiesiskuma jomā.

6) Diferencētai integrācijai būtu jāsaglabā ES iestāžu vienotība, un tās rezultātā nevajadzētu radīt paralēlu institucionālo kārtību. Nesenajās rezolūcijās Parlaments pauda uzskatu, ka diferencētai integrācijai jābūt pieejamai visām dalībvalstīm un arī turpmāk jābūt dziļākas Eiropas integrācijas piemēram, nevis līdzeklim, lai sekmētu “à la carte” risinājumus. [4].

Ieviešot izmaiņas Līgumos

1) Lai pavirzītos ārpus esošajiem Līgumu ierobežojumiem, referents uzskata, ka vajadzētu apsvērt iespēju ieviest divus Savienības dalības veidus — pilnīgu dalību un asociēto dalību. Pilnīga dalība nozīmētu pilnīgu atbilstību primārajiem tiesību aktiem un politikas virzieniem, kuros netiek paredzēta iespēja uzsākt ciešāku sadarbību. Asociētie locekļi piedalītos konkrētās politikas jomās un nebūtu pilnībā integrēti ES lēmumu pieņemšanas procesos.

2) Ja ciešāku sadarbību uzsāk vairākas dalībvalstis, kas Padomē pārstāv kvalificētu balsu vairākumu, būtu jāveic īpaša procedūra, lai to viegli iekļautu ES acquis pēc vairākiem īstenošanas gadiem.

3) Dalībvalstis nav uzskatāmas un nav jāuzskata par vienīgo iespējamo diferenciācijas un elastības nepieciešamības avotu ES. Tādēļ referents uzskata, ka gadījumos, kad kompetenču sadalījums to ļauj, reģioniem, kā arī kandidātvalstīm vajadzētu atļaut piedalīties ciešākas sadarbības gadījumos.

4) Līgumā būtu jāparedz instrumenti tādu pārrobežu iniciatīvu pārbaudei, kuras galu galā varētu kļūt par ciešākas sadarbības gadījumiem, un tiem vajadzētu būt pieejamiem dalībvalstīm un/vai reģioniem. Vispirms šos instrumentus varētu padarīt pieejamus mazākam valstu/reģionu skaitam. Ja iniciatīvai būs pozitīvi rezultāti, Komisija varētu pieņemt lēmumu ierosināt tiesību akta priekšlikumu. Tas ļautu ES sistēmā pārbaudīt (un finansēt) reģionālās pārrobežu iniciatīvas.

5) Ir nepieciešams izveidot Eiropas pilsoniskās, ekonomiskās, sociālās un vides tiesību pīlārus, no kuriem nebūtu iespējami izņēmumi.

6) Varētu paredzēt citus diferencēšanas veidus, izmantojot līdzīgus tiesību aktus, kuri pamatojas, piemēram, uz labo praksi, kas novērota Austrālijas federālajā modelī.

• [1]  Apvienotās Karalistes un Īrijas nepiedalīšanās klauzula brīvības, drošības un tiesiskuma telpā; Apvienotās Karalistes un Dānijas nepiedalīšanās klauzula vienotājā valūtā; Apvienotās Karalistes un Čehijas Republikas nepiedalīšanās klauzula Līgumā par stabilitāti, sadarbību un pārvaldību; Apvienotās Karalistes, Īrijas un Dānijas nepiedalīšanās klauzula Šengenā; Dānijas nepiedalīšanās klauzula kopējās drošības un aizsardzības politikā.
• [2]  Vienota spēka Eiropas patents un šķiršanās tiesību akti.
• [3]  Eiropas prokurors, finanšu darījuma nodoklis un noteikumi par īpašuma režīmu.
• [4]  2017. gada 16. februāra rezolūcija par Eiropas Savienības darbības uzlabošanu, izmantojot Lisabonas līguma piedāvāto potenciālu (P8_TA-PROV(2017)0049) un 2017. gada 16. februāra rezolūcija par Eiropas Savienības pašreizējās institucionālās struktūras iespējamo attīstību un korekcijām (P8_TA-PROV(2017)0048)

Ekonomikas un monetārās komitejas atzinums (15.11.2018)

Konstitucionālo jautājumu komitejai

par diferencētu integrāciju
(2018/2093(INI))

Atzinuma sagatavotājs (*): Doru-Claudian Frunzulică

(*)  Iesaistītā komiteja – Reglamenta 54. pants

IEROSINĀJUMI

1.  atgādina par saviem secinājumiem, ka starpvaldību lēmumu veidošanas struktūras un procesi palielina institucionālās atbildības sarežģītību un samazina pārredzamību un demokrātisko pārskatatbildību un ka Savienības darbībai vispiemērotākā ir Kopienas metode;

2.  aicina integrēt ES tiesiskajā regulējumā Eiropas Stabilizācijas mehānismu (ESM); gaida Komisijas iniciatīvu, ar kuru būtu paredzēts noteikt kvalificēta balsu vairākuma jomas, lai nodrošinātu efektīvāku likumdošanas procesu nodokļu jomā; aicina izveidot Komisijas priekšsēdētāja vietnieka amatu, kas būtu atbildīgs par ekonomisko un monetāro savienību (EMS); prasa kā daļu no daudzgadu finanšu shēmas izveidot budžeta pozīciju eurozonai, ar kuru būtu jāatbalsta eurozonas politiku īstenošana;

3.  atzinīgi vērtē pēdējos gados paveikto darbu saistībā ar banku savienību; atgādina, ka sarunas par tās pabeigšanu ir jāturpina, lai sekmīgi panāktu riska samazināšanu un fiskālā atbalsta mehānismu vienotajam noregulējuma fondam (VNF); prasa reformēt ESM, lai tas varētu kalpot par fiskālā atbalsta mehānismu vienotajam noregulējuma fondam; šajā sakarībā atzinīgi vērtē Eurozonas samita 2018. gada 29. jūnija sanāksmes paziņojumu, kurā tika apstiprināts, ka ESM nodrošinās kopīgo atbalsta mehānismu VNF un tiks vēl vairāk nostiprināts; atzinīgi vērtē un apņēmīgi mudina dažu dalībvalstu pausto iniciatīvu apsvērt iespēju pievienoties banku savienībai;

4.  prasa atvēlēt Eiropas Parlamentam un valstu parlamentiem spēcīgāku lomu atjauninātajā ekonomikas pārvaldības sistēmā, lai pastiprinātu demokrātisko pārskatatbildību;

5.  skata Brexit kā iespēju atteikties no modeļiem “izvēlēties nepiedalīšanos” (opting out) un pāriet uz nediskriminējošiem un atbalstošiem modeļiem “izvēlēties piedalīšanos” (opting in); uzsver, ka progresu virzībā uz “arvien ciešāku savienību” šie “piedalīšanās izvēles” modeļi neierobežotu līdz “mazākajam kopsaucējam” viena vienīga risinājuma veidā, bet atvēlētu virzībā nepieciešamo elastību, vienlaikus “atstājot durvis atvērtas” dalībvalstīm, kas gan vēlas, gan spēj izpildīt vajadzīgos kritērijus;

6.  prasa, lai katrs nākamais diferencētas integrācijas modelis būtu veidots tā, lai dotu stimulu un pilnībā atbalstītu dalībvalstis to centienos “izvēlēties piedalīšanos” to ekonomiskās attīstības un pārveides darbībās ar mērķi saprātīgā termiņā izpildīt vajadzīgos kritērijus;

7.  uzsver, kāda nozīme konverģencē ir Kohēzijas fondam un Strukturālajiem un investīciju fondiem, norāda uz programmām — piemēram, reformu atbalsta programmu, — kas palīdz dalībvalstīm pievienoties eurozonai un pieņemt par savu valūtu euro; uzsver, cik liela kāda nozīme ir ieguldījumu fondiem un EIB, novēršot investīciju nepietiekamību Eiropas Savienībā, atbalstot spēju veidošanu un nodrošinot papildu centienus un resursus, lai panāktu sociālekonomisko konverģenci dalībvalstīs un dalībvalstu starpā; atgādina, ka vienotā tirgus izveide ir katalizators tā sastāvā esošo dalībvalstu ekonomiskajai integrācijai un ekonomikas konverģencei; aicina Komisiju prioritāri īstenot spēkā esošos tiesību aktus un paātrināt darbu pie tā, lai novērstu šķēršļus tā izveides pabeigšanai.

INFORMĀCIJA PAR PIEŅEMŠANUATZINUMU SNIEDZOŠAJĀ KOMITEJĀ

Pieņemšanas datums	12.11.2018
Galīgais balsojums	+: –: 0:	31 10 1
Komitejas locekļi, kas bija klāt galīgajā balsošanā	Gerolf Annemans, Hugues Bayet, Pervenche Berès, Markus Ferber, Jonás Fernández, Giuseppe Ferrandino, Stefan Gehrold, Sven Giegold, Brian Hayes, Danuta Maria Hübner, Petr Ježek, Barbara Kappel, Othmar Karas, Werner Langen, Bernd Lucke, Olle Ludvigsson, Gabriel Mato, Alex Mayer, Bernard Monot, Caroline Nagtegaal, Dariusz Rosati, Pirkko Ruohonen-Lerner, Anne Sander, Molly Scott Cato, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Paul Tang, Ramon Tremosa i Balcells, Ernest Urtasun, Marco Valli, Jakob von Weizsäcker, Marco Zanni
Aizstājēji, kas bija klāt galīgajā balsošanā	Mady Delvaux, Doru-Claudian Frunzulică, Alain Lamassoure, Paloma López Bermejo, Thomas Mann, Luigi Morgano, Joachim Starbatty, Lieve Wierinck

ATZINUMU SNIEDZOŠĀS KOMITEJASGALĪGAIS BALSOJUMS PĒC SARAKSTA

31	+
ALDE	Petr Ježek, Ramon Tremosa i Balcells, Lieve Wierinck
PPE	Markus Ferber, Stefan Gehrold, Brian Hayes, Danuta Maria Hübner, Othmar Karas, Alain Lamassoure, Werner Langen, Thomas Mann, Gabriel Mato, Dariusz Rosati, Anne Sander, Theodor Dumitru Stolojan
S&D	Hugues Bayet, Pervenche Berès, Mady Delvaux, Jonás Fernández, Giuseppe Ferrandino, Doru-Claudian Frunzulică, Olle Ludvigsson, Alex Mayer, Luigi Morgano, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Paul Tang, Jakob von Weizsäcker
VERTS/ALE	Sven Giegold, Molly Scott Cato, Ernest Urtasun

10	-
ECR	Bernd Lucke, Pirkko Ruohonen-Lerner, Joachim Starbatty, Kay Swinburne
EFDD	Bernard Monot, Marco Valli
ENF	Gerolf Annemans, Barbara Kappel, Marco Zanni
GUE/NGL	Paloma López Bermejo

1	0
ALDE	Caroline Nagtegaal

Izmantoto apzīmējumu skaidrojums:

+  :  par

-  :  pret

0  :  atturas

Budžeta komitejas atzinums (6.11.2018)

Konstitucionālo jautājumu komitejai

par diferencētu integrāciju
(2018/2093(INI))

Atzinuma sagatavotājs: Charles Goerens

IEROSINĀJUMI

Budžeta komiteja aicina par jautājumu atbildīgo Konstitucionālo jautājumu komiteju rezolūcijas priekšlikumā, ko tā pieņems, iekļaut šādus ierosinājumus:

1.  uzskata, ka demokrātiskā pārskatatbildība nav nošķirama no budžeta pārskatatbildības; norāda, ka Savienības politikas mērķu atbalstīšanai līdzās Savienības budžetam ir izveidojusies vesela plejāde dažādu fondu un instrumentu, kuros dalībvalstis piedalās atšķirīgā mērā un uz kuriem attiecas daudzveidīgs lēmumu pieņemšanas un pārskatatbildības procedūru klāsts[1];

2.  prasa pastiprināt Eiropas Parlamenta un dalībvalstu parlamentu lomu atjaunotajā ekonomikas pārvaldības sistēmā, lai palielinātu demokrātisko pārskatatbildību;

3.  uzsver, ka ir nepieciešams saglabāt budžeta vienotības principu; uzsver, ka ir jānodrošina parlamentārā uzraudzība attiecībā uz visiem ES izdevumiem;

4.  uzskata, ka nepieciešams solis virzībā uz to, lai ierobežotu iepriekš minētās plejādes izvēršanos, ir pieņemt DFS regulu ar parasto likumdošanas procedūru, tādējādi pielāgojot tai piemērojamo lēmumu pieņemšanas procedūru ES daudzgadu programmu un ES ikgadējā budžeta pieņemšanas procedūrai; uzskata, ka piekrišanas procedūra liedz Parlamentam lēmumu pieņemšanas pilnvaras, kādas tam ir attiecībā uz gada budžetu pieņemšanu, savukārt vienprātības noteikums Padomē nozīmē, ka vienošanās ir mazākais iespējamais kopsaucējs, kas balstīts nepieciešamībā nepieļaut vienas vienīgas dalībvalsts uzliktu veto; turklāt pauž pārliecību, ka Padomē izmantotais vienprātības noteikums būtu jānomaina ar kvalificēta vairākuma balsošanu;

5.  atbalsta diferencētas integrācijas racionalizēšanu un ieviešanu praksē; uzsver, ka, īsā laikā izstrādājot ad hoc risinājumus ES jautājumiem daļēji vai pilnībā ārpus ES institucionālās struktūras, arī tiek radītas nevajadzīgas papildu izmaksas;

6.  aicina Komisiju sagatavot ikgadēju ziņojumu, kurš tiktu pievienots Savienības vispārējam budžetam un kurā būtu apkopota pieejamā un nekonfidenciālā informācija par izdevumiem, kas dalībvalstīm radušies, īstenojot ciešāku sadarbību, ciktāl tie nav iekļauti Savienības vispārējā budžetā.

INFORMĀCIJA PAR PIEŅEMŠANUATZINUMU SNIEDZOŠAJĀ KOMITEJĀ

Pieņemšanas datums	5.11.2018
Galīgais balsojums	+: –: 0:	24 6 0
Komitejas locekļi, kas bija klāt galīgajā balsošanā	Jean Arthuis, Reimer Böge, Lefteris Christoforou, Gérard Deprez, André Elissen, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazabal Rubial, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, John Howarth, Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk, Vladimír Maňka, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Eleftherios Synadinos, Indrek Tarand, Isabelle Thomas, Inese Vaidere, Daniele Viotti, Tiemo Wölken, Marco Zanni
Aizstājēji, kas bija klāt galīgajā balsošanā	Karine Gloanec Maurin, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Marco Valli
Aizstājēji (200. panta 2. punkts), kas bija klāt galīgajā balsošanā	Michael Detjen, Stefan Gehrold

ATZINUMU SNIEDZOŠĀS KOMITEJASGALĪGAIS BALSOJUMS PĒC SARAKSTA

24	+
ALDE	Jean Arthuis, Gérard Deprez
PPE	Reimer Böge, Lefteris Christoforou, José Manuel Fernandes, Stefan Gehrold, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Inese Vaidere
S&D	Michael Detjen, Eider Gardiazabal Rubial, Karine Gloanec Maurin, John Howarth, Vladimír Maňka, Isabelle Thomas, Daniele Viotti, Tiemo Wölken
VERTS/ALE	Indrek Tarand

6	-
ECR	Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk
EFDD	Marco Valli
ENF	André Elissen, Marco Zanni
NI	Eleftherios Synadinos

0	0

Izmantoto apzīmējumu skaidrojums:

+  :  par

-  :  pret

0  :  atturas

• [1]  „The European Budgetary Galaxy”, European Constitutional Law Review, 13: 428.–452. lpp., 2017.

INFORMĀCIJA PAR PIEŅEMŠANUATBILDĪGAJĀ KOMITEJĀ

Pieņemšanas datums	21.11.2018
Galīgais balsojums	+: –: 0:	20 2 0
Komitejas locekļi, kas bija klāt galīgajā balsošanā	Mercedes Bresso, Elmar Brok, Richard Corbett, Pascal Durand, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Jo Leinen, Morten Messerschmidt, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Kazimierz Michał Ujazdowski
Aizstājēji, kas bija klāt galīgajā balsošanā	Enrique Guerrero Salom, Jérôme Lavrilleux, Georg Mayer, Jasenko Selimovic, Rainer Wieland
Aizstājēji (200. panta 2. punkts), kas bija klāt galīgajā balsošanā	Pavel Svoboda

ATBILDĪGĀS KOMITEJASGALĪGAIS BALSOJUMS PĒC SARAKSTA

20	+
ALDE	Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Jasenko Selimovic
GUE/NGL	Helmut Scholz, Barbara Spinelli
NI	Kazimierz Michał Ujazdowski
PPE	Elmar Brok, Danuta Maria Hübner, Jérôme Lavrilleux, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Pavel Svoboda, Rainer Wieland
S&D	Mercedes Bresso, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira
VERTS/ALE	Pascal Durand

2	-
ECR	Morten Messerschmidt
ENF	Georg Mayer

0	0

Izmantoto apzīmējumu skaidrojums:

+  :  par

-  :  pret

0  :  atturas