RAPORT Euroopa Ombudsmani strateegiline uurimine OI/2/2017/TE õigusloomeprotsessi läbipaistvuse kohta nõukogu ettevalmistavates organites

4.12.2018 - (2018/2096(INI))

Põhiseaduskomisjon
Petitsioonikomisjon
Raportöörid: Jo Leinen, Yana Toom
(Komisjonide ühismenetlus – kodukorra artikkel 55)

EUROOPA PARLAMENDI RESOLUTSIOONI ETTEPANEK

Euroopa Ombudsmani strateegiline uurimine OI/2/2017/TE õigusloomeprotsessi läbipaistvuse kohta nõukogu ettevalmistavates organites

(2018/2096(INI))

Euroopa Parlament,

–  võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 15 lõiget 3 ja selle sätteid, mis käsitlevad juurdepääsu liidu institutsioonide dokumentidele,

–  võttes arvesse ELi toimimise lepingu artiklit 228,

–  võttes arvesse Euroopa Liidu põhiõiguste hartat, eriti selle artiklit 11,

–  võttes arvesse Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõiget 7,

–  võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrust (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele[1],

–  võttes arvesse oma 28. aprilli 2016. aasta resolutsiooni üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele (kodukorra artikli 116 lõige 7) aastatel 2014–2015[2],

–  võttes arvesse oma 16. veebruari 2017. aasta resolutsiooni Euroopa Liidu toimimise parandamise kohta Lissaboni lepingu võimalusi kasutades[3],

–  võttes arvesse oma 14. septembri 2017. aasta resolutsiooni ELi institutsioonide läbipaistvuse, vastutuse ja usaldusväärsuse kohta[4],

–  võttes arvesse oma 30. mai 2018. aasta resolutsiooni paremat õigusloomet käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe tõlgendamise ja rakendamise kohta[5],

–  võttes arvesse 17.–19. juuni 2018. aasta COSACi täiskogu istungi ajal Sofias vastu võetud LIX COSACi seisukohtade artikleid 2.6 ja 2.7,

–  võttes arvesse ombudsmani eriaruannet, mille ta esitas Euroopa Parlamendile nõukogu õigusloomeprotsessi läbipaistvust käsitleva strateegilise uurimise OI/2/2017/TE järel,

–  võttes arvesse kodukorra artiklit 52,

–  võttes arvesse kodukorra artikli 55 kohaseid põhiseaduskomisjoni ja petitsioonikomisjoni ühisarutelusid,

–  võttes arvesse põhiseaduskomisjoni ja petitsioonikomisjoni raportit (A8-0420/2018),

A.  arvestades, et Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 228 ja ombudsmani põhikirja artikkel 3 võimaldavad ombudsmanil korraldada esitatud kaebuste põhjal või omal algatusel uurimisi, kui ta leiab selleks olevat alust;

B.  arvestades, et Euroopa Liidu lepingu artiklis 1 ja artikli 10 lõikes 3 on sätestatud, et liidu tasandi otsused tehakse nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik;

C.  arvestades, et Euroopa Parlament kui otseselt kodanikke esindav institutsioon ja Euroopa Liidu Nõukogu, kes esindab liikmesriike, vastutavad mõlemad Euroopa Liidu õigusloome eest, tagades Euroopa Liidule kahekordse legitiimsuse;

D.  arvestades, et Euroopa Parlament tagab oma seadusandlikes menetlustes suure läbipaistvuse, sealhulgas komisjonide etapis, mis võimaldab kodanikel, meedial ja sidusrühmadel teha selgelt kindlaks parlamendi eri seisukohad ja konkreetsete ettepanekute päritolu ning jälgida lõplike otsuste vastuvõtmist;

E.  arvestades, et ELi lepingu artikli 16 lõike 8 kohaselt on nõukogu istungid seadusandlike aktide eelnõude arutamisel ja hääletamisel avalikud;

F.  arvestades, et nõukogu võtab enamiku otsustest, mille võiks teha kvalifitseeritud häälteenamusega, vastu konsensuse alusel ja ilma ametliku hääletuseta;

G.  arvestades, et ombudsman algatas uurimise nõukogu ettevalmistavate organite õigusloometegevuse läbipaistvuse kohta ning esitas sellega seoses 10. märtsil 2017 nõukogule 14 küsimust ja algatas avaliku konsulteerimise;

H.  arvestades, et ombudsman jõudis uurimise tulemusel järeldusele, et läbipaistvuse puudumine nõukogus seoses üldsuse juurdepääsuga nõukogu dokumentidele ja nõukogu praegune tava kujutavad tema otsustusprotsessi läbipaistvuse seisukohast – eriti ettevalmistavas etapis alaliste esindajate komitee ja töörühma tasandil – haldusomavoli;

I.  arvestades, et ombudsman esitas nõukogule 9. veebruaril 2018 kuus parandusettepanekut ja kolm konkreetset soovitust nõukogu ettevalmistavate organite läbipaistvuse kohta ning palus nõukogul vastata;

J.  arvestades, et nõukogu ei vastanud ombudsmani aruandes esitatud soovitustele õiguslikult ettenähtud kolmekuulise tähtaja jooksul ning et seadusandluse läbipaistvuse teema tähtsuse tõttu otsustas ombudsman mitte anda nõukogule pikendust seoses nimetatud tähtajaga ja esitas aruande parlamendile;

1.  peab äärmiselt muret tekitavaks, et Euroopa Liidu vastu suunatud sage kriitika osutab demokraatia puudulikkusele; leiab seepärast, et Euroopa projekti kui kõrgelennulist ettevõtmist kahjustab olukord, kus üks ELi kolmest peamisest institutsioonist teeb otsuseid ilma demokraatlikelt institutsioonidelt oodatava läbipaistvuseta;

2.  on sügavalt veendunud, et täielikult demokraatliku ja äärmiselt läbipaistva otsustusprotsessi tagamine Euroopa tasandil on hädavajalik, et suurendada kodanike usaldust Euroopa Liidu ja ELi institutsioonide vastu, eriti enne 2019. aasta mais toimuvaid Euroopa Parlamendi valimisi, ning on seepärast kindlalt otsustanud edendada kõigi ELi institutsioonide demokraatlikku vastutust;

3.  jagab ombudsmani seisukohta, et vajadus tagada, et kodanikud mõistaksid ja saaksid üksikasjalikult jälgida õigusloomeprotsessi ja selles osaleda, on aluslepingutest tulenev nõue ja nüüdisaegse demokraatia põhinõue;

4.  rõhutab, et õigusloomeprotsessi suur läbipaistvus on oluline, et kodanikud, meedia ja sidusrühmad saaksid nõuda oma valitud esindajatelt ja valitsuselt, et nad vastutaksid oma tegude eest;

5.  on veendunud, et suur läbipaistvus aitab hoida ära spekulatsioonide, libauudiste ja vandenõuteooriate leviku, sest sellega pannakse faktiline alus selliste väidete avalikule ümberlükkamisele;

6.  tuletab meelde, et Euroopa Parlament esindab Euroopa kodanike huve avatud ja läbipaistval viisil, nagu on kinnitanud ombudsman, ning võtab teadmiseks komisjoni edusammud läbipaistvusnõuete parandamisel; peab kahetsusväärseks, et nõukogu veel ei järgi võrreldavaid nõudeid;

7.  juhib tähelepanu sellele, et nõukogu ettevalmistavad organid, st alaliste esindajate komiteed (COREPER I ja II) ja enam kui 150 töörühma on nõukogu otsustusmenetluse lahutamatu osa;

8.  peab kahetsusväärseks asjaolu, et erinevalt Euroopa Parlamendi komisjonide koosolekutest on nõukogu ettevalmistavate organite koosolekud ja suur osa aruteludest kinnised; usub, et kodanikele, meediale ja sidusrühmadele tuleb asjakohasel viisil, sealhulgas otseülekannete ja veebiülekannete ning üldsusele nende koosolekute protokollide kättesaadavaks tegemise kaudu, tagada juurdepääs nõukogu ja selle ettevalmistavate organite koosolekutele, et muuta õigusloomeprotsess liidu mõlema seadusandja puhul täielikult läbipaistvaks; toonitab, et demokraatliku legitiimsuse põhimõttest lähtuvalt peavad mõlemad seadusandjad vastutama üldsuse ees oma tegude eest;

9.  taunib asjaolu, et nõukogu ei avalda ennetavalt enamikku seadusandliku menetlusega seotud dokumente, takistades kodanikel teada saamast, millised dokumendid on olemas, ja piirates seeläbi nende õigust taotleda dokumentidele juurdepääsu; peab kahetsusväärseks asjaolu, et nõukogu on seadusandlike dokumentide kohta kättesaadava teabe esitanud registris, mis on puudulik ja kasutajavaenulik; kutsub nõukogu üles loetlema oma avalikus registris kõik seadusandliku menetlusega seotud dokumendid, sõltumata nende vormingust ja liigitusest; võtab sellega seoses teadmiseks komisjoni, parlamendi ja nõukogu tehtud jõupingutused luua seadusandlike ettepanekute ühine andmebaas ning rõhutab, et kõigil kolmel institutsioonil on kohustus asjaomane töö kiiresti lõpule viia;

10.  on seisukohal, et nõukogu tava liigitada oma ettevalmistavates organites levitatavaid seadusandlike ettepanekutega seotud dokumente süstemaatiliselt juurdepääsupiiranguga (märkega „LIMITE“) dokumentideks on vastuolus Euroopa Liidu Kohtu kohtupraktikaga[6] ning õigusliku nõudega, et seadusandlike dokumentidega tuleb võimaldada võimalikult laiaulatuslikult tutvuda; kutsub nõukogu üles Euroopa Liidu Kohtu otsuseid täiel määral rakendama ja vältima jätkuvalt tekkivaid ebakõlasid ja lahknevate tavade kasutamist; tuletab meelde, et märkel „LIMITE“ puudub kindel õiguslik alus, ja on seisukohal, et nõukogu sisesuunised tuleks läbi vaadata, tagamaks, et dokumendid saavad olla juurdepääsupiiranguga (märkega „LIMITE“) üksnes nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel kooskõlas Euroopa Liidu Kohtu kohtupraktikaga;

11.  taunib asjaolu, et pärast Euroopa Kohtu 2013. aasta otsust kohtuasjas Access Info otsustas COREPER, et reeglina peaks dokumendi koostaja dokumenteerima liikmesriikide nimed käimasolevaid seadusandlikke menetlusi käsitlevates dokumentides, „kui see on asjakohane“; peab vastuvõetamatuks, et seisukohti, mille liikmesriik on võtnud nõukogu ettevalmistavas organis, ei avaldata ega dokumenteerita süstemaatiliselt, mistõttu on kodanikel, meedial ja sidusrühmadel võimatu nende valitud valitsuste käitumist tõhusalt jälgida;

12.  juhib tähelepanu sellele, et teabe puudumine takistab ka liikmesriikide parlamentidel kontrollimast riigi valitsuse tegevust nõukogus, mis on riikide parlamentide põhifunktsioon ELi seadusandlikus menetluses, ning võimaldab liikmesriikide valitsuste liikmetel distantseerida end riigisiseses kontekstis Euroopa tasandil tehtud otsustest, mida nad ise kujundasid ja mille vastu võtsid; on seisukohal, et selline praktika on vastuolus aluslepingute vaimuga, ja peab vastutustundetuks seda, kui riikide valitsuste liikmed vähendavad usaldust Euroopa Liidu vastu, süüdistades Brüsselit otsuste eest, mille tegemisel nad ise osalesid; väidab, et nõukogu ettevalmistavates organites esitatavate liikmesriikide seisukohtade süstemaatiline dokumenteerimine oleks viis, kuidas pärssida sellist tava kasutamist, mis tuleb kohe lõpetada; märgib, et see tava on kasulik poliitikutele, kes püüavad vähendada ELi legitiimsust üldsuse silmis;

13.  peab demokraatia põhimõtetega kokkusobimatuks seda, et läbipaistvuse puudumise tõttu nõukogus ei ole kaasseadusandjate institutsioonidevahelistel läbirääkimistel kättesaadav teave tasakaalus, mis annab nõukogule Euroopa Parlamendi ees strukturaalse eelise; kordab oma nõuet parandada dokumentide ja teabe vahetamist Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahel ning võimaldada Euroopa Parlamendi esindajatele vaatlejana juurdepääs nõukogu ja selle organite koosolekutele, eriti õigusaktide puhul, samaväärselt nõukogule võimaldatava juurdepääsuga Euroopa Parlamendi koosolekutele;

14.  tuletab meelde, et Euroopa Ombudsmani kolmepoolsete läbirääkimiste läbipaistvust puudutava strateegilise uurimise järel ei ole soovitusi järgitud suuresti nõukogu vastuseisu tõttu; usub, et kuna kolmepoolsed läbirääkimised on saanud seadusandlike ettepanekute suhtes kokkuleppele jõudmisel üldiseks tavaks, tuleb nende suhtes kohaldada suurt läbipaistvust; on seisukohal, et see peaks hõlmama asjakohaste dokumentide õigeaegset avaldamist, institutsioonidevahelise kalendri määratlemist ja üldeeskirja, mille kohaselt võib läbirääkimisi alustada alles pärast avalike volituste vastuvõtmist, kooskõlas avalikustamise ja läbipaistvuse põhimõtetega, mis on ELi õigusloomeprotsessi lahutamatu osa;

15.  nõuab, et nõukogu kui üks kahest Euroopa seadusandjast viiks oma töömeetodid kooskõlla parlamentaarse ja osalusdemokraatia normidega, nagu näevad ette aluslepingud, mitte ei tegutseks diplomaatilise foorumina, mis ei ole selle ettenähtud ülesanne;

16.  on seisukohal, et kaugeleulatuvaid majanduslikke ja finantsotsuseid sellistel mitteametlikel kohtumistel nagu eurorühma koosolekud ja euroala tippkohtumised ette valmistades või ette ära otsustades jätavad liikmesriikide valitsused kodanikud ilma nende õigusest teabele ning hiilivad mööda läbipaistvusnõuetest ja nõuetekohasest demokraatlikust kontrollist; nõuab, et läbipaistvust ja dokumentidele juurdepääsu puudutavaid ELi õigusakte kohaldataks viivitamata nõukogu mitteametlike organite ja ettevalmistavate organite suhtes, eelkõige eurorühma, eurorühma töörühma, finantsteenuste komitee ning majandus- ja rahanduskomitee suhtes; kutsub üles andma eurorühmale aluslepingute järgmise läbivaatamise käigus ametlik staatus, et tagada üldsuse nõuetekohane juurdepääs ja parlamentaarne kontroll;

17.  kordab oma üleskutset muuta nõukogu tõeliseks seadusandlikuks kojaks, luues sellega tegeliku kahekojalise õigusloomesüsteemi, kuhu kuuluvad nõukogu ja Euroopa Parlament, ning täidesaatva organina tegutseb komisjon; soovitab kaasata praegu tegutsevad nõukogu valdkondlikud seadusandlikud koosseisud ettevalmistavate organitena, et moodustada ühtne seadusandlik nõukogu, mille koosolekud on avalikud, mis toimib sarnaselt Euroopa Parlamendi komisjonidega ja kus langetab kõik lõplikud seadusandlikud otsused nõukogu üksainus seadusandlik koosseis;

18.  peab avalikult hääletamist demokraatliku otsustusprotsessi põhiomaduseks; nõuab tungivalt, et nõukogu kasutaks kvalifitseeritud häälteenamusega hääletuse võimalust ja hoiduks võimaluse korral tavast teha otsuseid konsensuse alusel ja seega ilma ametliku avaliku hääletuseta;

19.  toetab täielikult Euroopa Ombudsmani nõukogule esitatud soovitusi ja nõuab tungivalt, et nõukogu võtaks vähemalt kõik vajalikud meetmed ombudsmani soovituste võimalikult kiireks rakendamiseks, nimelt:

a)  identifitseeriks dokumentides süstemaatiliselt nõukogu ettevalmistavates organites seisukohti väljendavad liikmesriikide valitsused;

b)  töötaks välja selged ja avalikult kättesaadavad kriteeriumid dokumentide tähistamiseks juurdepääsumärkega „LIMITE“ kooskõlas ELi õigusega;

c)  vaataks süstemaatiliselt läbi dokumentide LIMITE-staatuse varases etapis, enne õigusakti lõplikku vastuvõtmist, sealhulgas enne mitteametlike kolmepoolsete läbirääkimiste algust, mil nõukogu on saavutanud ettepaneku suhtes esialgse seisukoha;

20.  leiab, et ametisaladusele viitamist ei tohi kasutada selleks, et süstemaatiliselt vältida dokumentide registreerimist ja avalikustamist;

21.  võtab teadmiseks eesistujariigi Austria avalduse põhiseaduskomisjonile ja petitsioonikomisjonile, milles käsitletakse nõukogus käimasolevaid arutelusid eeskirjade ja menetluste parandamise teemal seoses õigusloome läbipaistvusega ning seda, kuidas hoida Euroopa Parlamenti nende aruteludega kursis, ning väljendatakse valmisolekut teha parlamendiga asjakohasel tasandil koostööd institutsioonidevahelist koordineerimist puudutavatel teemadel, ja peab kahetsusväärseks, et Euroopa Parlamendile ei ole seni sellist teavet esitatud;

22.  teeb presidendile ülesandeks edastada käesolev resolutsioon nõukogule, Euroopa Ombudsmanile, Euroopa Ülemkogule, komisjonile ning liikmesriikide parlamentidele ja valitsustele.

• [1]  ELT L 145, 31.5.2001, lk 43.
• [2]  ELT C 66, 21.2.2018, lk 23.
• [3]  ELT C 252, 18.7.2018, lk 215.
• [4]  ELT C 337, 20.9.2018, lk 120.
• [5]  Vastuvõetud tekstid, P8_TA(2018)0225.
• [6]  Seadusandlike dokumentidega võimalikult laiaulatusliku tutvumise võimaldamise põhimõtte kohta vt järgmisi kohtuasju: liidetud kohtuasjad C-39/05 P ja C-52/05 P, Rootsi ja Turco vs. Euroopa Liidu Nõukogu [2008], ECLI:EU:C:2008:374, punkt 34; kohtuasi C-280/11 P, Euroopa Liidu Nõukogu vs. Access Info Europe [2013], ECLI:EU:C:2013:671, punkt 27, ja kohtuasi T-540/15, De Capitani vs. Euroopa Parlament [2018], ECLI:EU:C:2018:167, punkt 80.

TEAVE VASTUVÕTMISE KOHTA VASTUTAVAS KOMISJONIS

Vastuvõtmise kuupäev	22.11.2018
Lõpphääletuse tulemus	+: –: 0:	31 0 3
Lõpphääletuse ajal kohal olnud liikmed	Margrete Auken, Beatriz Becerra Basterrechea, Soledad Cabezón Ruiz, Alberto Cirio, Richard Corbett, Eleonora Evi, Danuta Maria Hübner, Peter Jahr, Ramón Jáuregui Atondo, Jude Kirton-Darling, Jo Leinen, Svetoslav Hristov Malinov, Notis Marias, Ana Miranda, Miroslavs Mitrofanovs, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Paulo Rangel, György Schöpflin, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Yana Toom, Cecilia Wikström
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed	Martina Anderson, Max Andersson, Enrique Guerrero Salom, György Hölvényi, Carlos Iturgaiz, Kostadinka Kuneva, Anne-Marie Mineur, József Nagy, Julia Pitera, Ángela Vallina
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed (art 200 lg 2)	Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Csaba Sógor

NIMELINE LÕPPHÄÄLETUS VASTUTAVAS KOMISJONIS

31	+
ALDE	Beatriz Becerra Basterrechea, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Yana Toom, Cecilia Wikström
ECR	Notis Marias
EFDD	Eleonora Evi
GUE/NGL	Kostadinka Kuneva, Ángela Vallina
PPE	Alberto Cirio, György Hölvényi, Danuta Maria Hübner, Carlos Iturgaiz, Peter Jahr, Teresa Jiménez Becerril Barrio, Svetoslav Hristov Malinov, József Nagy, Julia Pitera, Paulo Rangel, György Schöpflin, Csaba Sógor
S&D	Soledad Cabezón Ruiz, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Jude Kirton Darling, Jo Leinen
VERTS/ALE	Max Andersson, Margrete Auken, Ana Miranda, Miroslavs Mitrofanovs, Josep Maria Terricabras

0	–

3	0
GUE/NGL	Martina Anderson, Anne Marie Mineur, Barbara Spinelli

Kasutatud tähised:

+  :  poolt

–  :  vastu

0  :  erapooletu