SPRÁVA o strategickom vyšetrovaní ombudsmanky OI/2/2017 týkajúcom sa transparentnosti legislatívnych rokovaní v prípravných orgánoch Rady EÚ

4.12.2018 - (2018/2096(INI))

Výbor pre ústavné veci
Výbor pre petície
Spravodajcovia: Jo Leinen, Yana Toom
(Postup spoločných výborov – článok 55 rokovacieho poriadku)

NÁVRH UZNESENIA EURÓPSKEHO PARLAMENTU

o strategickom vyšetrovaní ombudsmanky OI/2/2017 týkajúcom sa transparentnosti legislatívnych rokovaní v prípravných orgánoch Rady EÚ

(2018/2096(INI))

Európsky parlament,

–  so zreteľom na článok 15 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) a jeho ustanovenia týkajúce sa prístupu k dokumentom inštitúcií Únie,

–  so zreteľom na článok 228 ZFEÚ,

–  so zreteľom na Chartu základných práv Európskej únie, najmä na jej článok 11,

–  so zreteľom na článok 3 ods. 7 Štatútu európskeho ombudsmana,

–  so zreteľom na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie[1],

–  so zreteľom na svoje uznesenie z 28. apríla 2016 o prístupe verejnosti k dokumentom (článok 116 ods. 7) za obdobie 2014 – 2015[2],

–  so zreteľom na svoje uznesenie zo 16. februára 2017 o zlepšení fungovania Európskej únie využitím potenciálu Lisabonskej zmluvy[3],

–  so zreteľom na svoje uznesenie zo 14. septembra 2017 o transparentnosti, zodpovednosti a integrite v inštitúciách EÚ[4],

–  so zreteľom na svoje uznesenie z 30. mája 2018 o výklade a vykonávaní Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva[5],

–  so zreteľom na články 2.6 a 2.7 Príspevku LIX. konferencie COSAC prijatom na jej plenárnom zasadnutí v Sofii 17. – 19. júna 2018,

–  so zreteľom na osobitnú správu ombudsmanky Európskemu parlamentu v nadväznosti na strategický prieskum OI/2/2017/TE o transparentnosti legislatívneho procesu v Rade,

–  so zreteľom na článok 52 rokovacieho poriadku,

–  so zreteľom na spoločné rokovania Výboru pre ústavné veci a Výboru pre petície podľa článku 55 rokovacieho poriadku,

–  so zreteľom na správu Výboru pre ústavné veci a Výboru pre petície (A8-0420/2018),

A.  keďže článok 228 ZFEÚ a článok 3 Štatútu ombudsmana umožňujú ombudsmanke viesť vyšetrovania, ktoré považuje za opodstatnené, a to buď na základe sťažnosti, alebo z vlastnej iniciatívy;

B.  keďže článok 1 a článok 10 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) stanovujú, že na úrovni Únie sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanom;

C.  keďže Európsky parlament ako inštitúcia, ktorá priamo zastupuje občanov, a Rada Európskej únie, zastupujúca členské štáty, sú dvoma zložkami európskeho zákonodarného zboru, čo predstavuje dvojitý zdroj legitímnosti Európskej únie;

D.  keďže činnosť Európskeho parlamentu sa vyznačuje vysokým stupňom transparentnosti v jeho legislatívnom postupe, a to i na úrovni výborov, čo umožňuje občanom, médiám a zainteresovaným stranám jasne identifikovať rôzne pozície v rámci Parlamentu a pôvod konkrétnych návrhov, ako aj sledovať prijatie konečných rozhodnutí;

E.  keďže v súlade s článkom 16 ods. 8 ZEÚ musia byť zasadnutia Rady počas rokovania a hlasovania o návrhu legislatívneho aktu verejné;

F.  keďže Rada prijíma väčšinu rozhodnutí, ktoré by sa mohli prijať kvalifikovanou väčšinou hlasov, na základe konsenzu a bez formálneho hlasovania;

G.  keďže ombudsmanka otvorila vyšetrovanie týkajúce sa transparentnosti legislatívnych rokovaní v prípravných orgánoch Rady, pričom 10. marca 2017 položila Rade 14 otázok a začala verejné konzultácie;

H.  keďže ombudsmanka z vyšetrovania zistila, že nedostatok transparentnosti Rady, čo sa týka prístupu verejnosti k jej legislatívnym dokumentom, a jej súčasné praktiky z hľadiska transparentnosti jej rozhodovacieho procesu – najmä počas prípravnej fázy na úrovni Coreperu a pracovnej skupiny – predstavujú nesprávny úradný postup;

I.  keďže 9. februára 2018 predložila ombudsmanka Rade šesť návrhov na zlepšenie a tri špecifické odporúčania týkajúce sa transparentnosti jej prípravných orgánov a požiadala Radu o odpoveď;

J.  keďže Rada nereagovala na odporúčania uvedené v správe ombudsmanky v zákonom stanovenej lehote troch mesiacov a vzhľadom na dôležitosť otázky právnej transparentnosti sa ombudsmanka rozhodla neposkytnúť Rade predĺženie lehôt po tomto termíne a správu predložila Parlamentu;

1.  je hlboko znepokojený všeobecnou kritikou, že Európska únia trpí nedostatkami z hľadiska demokracie; preto zdôrazňuje, že keďže jedna z jej troch hlavných inštitúcií prijíma rozhodnutia bez transparentnosti, aká sa očakáva od demokratickej inštitúcie, bezpochyby to poškodzuje takú ambicióznu iniciatívu, akou európsky projekt je;

2.  je hlboko presvedčený o tom, že plne demokratické a vysoko transparentné rozhodovanie na európskej úrovni je nevyhnutné na zvýšenie dôvery občanov v európsky projekt a inštitúcie EÚ, najmä v rámci príprav na voľby do Európskeho parlamentu v máji 2019, a preto je odhodlaný posilniť demokratickú zodpovednosť všetkých inštitúcií EÚ;

3.  pripája sa k názoru ombudsmanky, že zabezpečenie toho, aby občania mohli pochopiť a podrobne sledovať pokrok právnych predpisov a zúčastňovať sa na ňom, je právnou požiadavkou vyplývajúcou zo zmlúv a základnou požiadavkou na modernú demokraciu;

4.  zdôrazňuje, že vysoký stupeň transparentnosti legislatívneho procesu je nevyhnutný na to, aby občania, médiá a zainteresované strany mohli vyvodzovať zodpovednosť voči svojim voleným zástupcom a vládam;

5.  domnieva sa, že vysoký stupeň transparentnosti pôsobí ako záruka proti šíreniu špekulácií, falošných správ a konšpiračných teórií tým, že poskytuje skutkový základ na verejné vyvrátenie takýchto tvrdení;

6.  pripomína, že Európsky parlament zastupuje záujmy európskych občanov otvoreným a transparentným spôsobom, ako potvrdila ombudsmanka, a berie na vedomie pokrok, ktorý Komisia dosiahla pri zlepšovaní svojich noriem transparentnosti; vyjadruje poľutovanie nad tým, že Rada ešte nedodržiava porovnateľné normy;

7.  poukazuje na to, že práca prípravných orgánov Rady, t. j. výborov stálych predstaviteľov (Coreper I + II) a viac ako 150 pracovných skupín, je neoddeliteľnou súčasťou rozhodovacieho postupu Rady;

8.  vyjadruje poľutovanie nad tým, že na rozdiel od schôdzí výborov v Parlamente zasadnutia prípravných orgánov Rady aj väčšina diskusií v Rade prebiehajú za zatvorenými dverami; domnieva sa, že občanom, médiám a zainteresovaným stranám sa musia vhodnými prostriedkami sprístupniť zasadnutia Rady a jej prípravných orgánov, a to prostredníctvom živého vysielania a vysielania cez internet, a že zápisnice z týchto zasadnutí by sa mali zverejňovať s cieľom zabezpečiť vysoký stupeň transparentnosti v legislatívnom procese v rámci oboch zložiek európskeho legislatívneho zboru; zdôrazňuje, že podľa zásady demokratickej legitimity musí byť verejnosť schopná brať na zodpovednosť obe zložky zákonodarného zboru;

9.  vyjadruje poľutovanie nad tým, že Rada proaktívne neuverejňuje väčšinu dokumentov týkajúcich sa legislatívnych spisov, bráni občanom vedieť, ktoré dokumenty v súčasnosti existujú, a tým obmedzuje ich právo na vyžiadanie si prístupu k dokumentom; ľutuje, že informácie, ktoré sú k dispozícii o legislatívnych dokumentoch, uvádza Rada v registri, ktorý je neúplný a nie je ľahko použiteľný; vyzýva Radu, aby vo svojom verejnom registri uvádzala všetky dokumenty týkajúce sa legislatívnych spisov, a to bez ohľadu na ich formát a klasifikáciu; v tejto súvislosti berie na vedomie úsilie Komisie, Parlamentu a Rady o vytvorenie spoločnej databázy legislatívnych spisov a zdôrazňuje, že všetky tri inštitúcie sú zodpovedné za rýchle dokončenie tejto práce;

10.  domnieva sa, že praktika Rady systematicky označovať dokumenty distribuované medzi jej prípravné orgány a týkajúce sa legislatívnych spisov ako „LIMITE“ je porušením judikatúry[6] Súdneho dvora Európskej únie (SDEÚ) a právnej požiadavky na čo najširší prístup verejnosti k legislatívnym dokumentom; vyzýva Radu, aby plne vykonávala rozsudky SDEÚ a zrušila existujúce nezrovnalosti a rozdielne postupy; pripomína, že označenie „LIMITE“ nemá žiadny pevný právny základ, a domnieva sa, že vnútorné usmernenia Rady by sa mali preskúmať, aby sa zaručilo, že dokumenty môžu byť označené ako „LIMITE“ len v riadne odôvodnených prípadoch, ktoré sú v súlade s judikatúrou SDEÚ;

11.  vyjadruje poľutovanie nad tým, že po rozsudku SDEÚ vo veci Access Info Europe v roku 2013 Coreper prijal ako pravidlo, že do dokumentov týkajúcich sa prebiehajúcich legislatívnych konaní by mal navrhovateľ dokumentu zaznamenávať názvy členských štátov, „keď je to vhodné“; považuje za neprijateľné, že stanoviská prijaté v prípravných orgánoch Rady jednotlivými členskými štátmi nie sú ani zverejnené, ani systematicky zaznamenávané, čo občanom, médiám a zainteresovaným stranám znemožňuje účinne kontrolovať správanie svojich zvolených vlád;

12.  poukazuje na to, že tento nedostatok informácií tiež obmedzuje schopnosť národných parlamentov kontrolovať činnosť národných vlád v Rade, čo je zásadná funkcia národných parlamentov v legislatívnom konaní EÚ, a umožňuje členom vlád členských štátov, aby sa vo vnútroštátnej sfére dištancovali od rozhodnutí prijatých na európskej úrovni, ktoré sami formovali a prijímali; domnieva sa, že táto prax je v rozpore s duchom zmlúv, a považuje za nezodpovedné zo strany členov národných vlád, že podkopávajú dôveru v Európsku úniu tým, že „obviňujú Brusel“ z rozhodnutí, na ktorých sa sami podieľali; vyhlasuje, že systematické zaznamenávanie pozícií členských štátov v prípravných orgánoch Rady by odrádzalo od tejto praxe, s ktorou sa musí okamžite prestať; poznamenáva, že táto prax nahráva politikom, ktorí sa usilujú delegitimizovať EÚ v očiach verejnosti;

13.  považuje za nezlučiteľné s demokratickými zásadami, že v medziinštitucionálnych rokovaniach medzi spoluzákonodarcami vedie nedostatok transparentnosti v Rade k nerovnováhe dostupných informácií, a tým k štrukturálnej výhode Rady voči Európskemu parlamentu; opakuje svoju výzvu na zlepšenie výmeny dokumentov a informácií medzi Parlamentom a Radou a na udelenie prístupu zástupcom Parlamentu ako pozorovateľom k zasadnutiam Rady a jej orgánov, najmä v prípade právnych predpisov, rovnakým spôsobom, ako Parlament udeľuje Rade prístup k svojim zasadnutiam;

14.  pripomína, že v nadväznosti na strategické vyšetrovanie ombudsmanky týkajúce sa transparentnosti trialógov neboli odporúčania zohľadnené najmä pre neochotu Rady; domnieva sa, že keďže sa trialógy stali bežnou praxou pri dosahovaní dohôd o legislatívnych spisoch, mal by sa na ne vzťahovať vysoký stupeň transparentnosti; domnieva sa, že by to malo zahŕňať aktívne uverejňovanie príslušných dokumentov, stanovenie medziinštitucionálneho harmonogramu a všeobecné pravidlo, podľa ktorého sa rokovania môžu začať až po prijatí verejných mandátov v súlade so zásadami zverejňovania a transparentnosti, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou legislatívneho procesu EÚ;

15.  žiada, aby Rada ako jeden z dvoch európskych spoluzákonodarcov namiesto toho, aby pôsobila ako diplomatické fórum, čo nezodpovedá jej určenej funkcii, radšej zosúladila svoje pracovné metódy s normami parlamentnej a zastupujúcej demokracie, ako sa vyžaduje v zmluvách;

16.  zastáva názor, že vlády členských štátov zbavujú občanov ich práva na informácie a obchádzajú normy transparentnosti a riadnu demokratickú kontrolu tým, že pripravujú alebo vopred určujú ďalekosiahle hospodárske a finančné rozhodnutia v neformálnych formátoch, ako je Euroskupina alebo samit eurozóny; trvá na tom, aby sa právne predpisy EÚ o transparentnosti a prístupe k dokumentom bezodkladne uplatňovali na neformálne orgány a prípravné orgány v rámci Rady, najmä na Euroskupinu, pracovnú skupinu pre Euroskupinu, Výbor pre finančné služby a Hospodársky a finančný výbor; požaduje, aby pri nasledujúcej revízii zmlúv dostala Euroskupina plne formálnu podobu s cieľom zaručiť riadny prístup verejnosti a parlamentnú kontrolu;

17.  opakuje svoju výzvu transformovať Radu na skutočnú legislatívnu komoru, čím sa vytvorí skutočne dvojkomorový legislatívny systém pozostávajúci z Rady a Parlamentu, v ktorom bude Komisia pôsobiť ako výkonný orgán; navrhuje zahrnúť v súčasnosti aktívne špecializované legislatívne zloženia Rady ako prípravné orgány jediného zákonodarného zloženia Rady, zasadajúce verejne podobne ako v prípade fungovania výborov Európskeho parlamentu, pričom všetky konečné legislatívne rozhodnutia zo strany Rady sa budú prijímať v jedinom zákonodarnom zložení Rady;

18.  považuje verejné hlasovanie za základnú charakteristiku demokratického rozhodovania; naliehavo vyzýva Radu, aby využila možnosť hlasovania kvalifikovanou väčšinou a v rámci možnosti sa zdržala postupu prijímania rozhodnutí konsenzom, a teda bez formálneho verejného hlasovania;

19.  v plnej miere súhlasí s odporúčaniami európskej ombudsmanky adresovanými Rade a naliehavo vyzýva Radu, aby prinajmenšom prijala všetky opatrenia potrebné na čo najrýchlejšie zavedenie odporúčaní ombudsmanky do praxe, konkrétne aby:

a)  systematicky zaznamenávala totožnosť vlád členských štátov pri vyjadrovaní svojich pozícií v prípravných orgánoch Rady;

b)  v súlade s právnymi predpismi EÚ vypracovala jasné a verejne dostupné kritériá označovania dokumentov ako „LIMITE“;

c)  systematicky preskúmavala stav dokumentov „LIMITE“ v ranej fáze, pred konečným prijatím legislatívneho aktu, a to aj pred neformálnymi rokovaniami v trialógoch, keď už Rada dospela k úvodnej pozícii k návrhu;

20.  nazdáva sa, že odvolávaním sa na služobné tajomstvo nie je možné systematicky brániť registrácii a sprístupňovaniu dokumentov;

21.  berie na vedomie vyhlásenie rakúskeho predsedníctva na spoločnej schôdzi Výboru pre ústavné veci a Výboru pre petície o tom, že Európsky parlament bude priebežne oboznamovaný s pokrokom úvah, ktoré prebiehajú v Rade o tom, ako zlepšiť jej pravidlá a postupy, pokiaľ ide o legislatívnu transparentnosť, pričom toto vyhlásenie uvádzalo, že Rada je pripravená zapojiť sa na príslušnej úrovni s Parlamentom do spoločnej reflexie o tých otázkach, ktoré si vyžadujú medziinštitucionálnu koordináciu, a vyjadruje poľutovanie nad tým, že Parlamentu nebol zatiaľ predložený žiaden príspevok;

22.  poveruje svojho predsedu, aby postúpil toto uznesenie Rade, európskej ombudsmanke, Európskej rade, Komisii a parlamentom a vládam členských štátov.

• [1]  Ú. v. ES L 145, 31.5.2001, s. 43.
• [2]  Ú. v. EÚ C 66, 21.2.2018, s. 23.
• [3]  Ú. v. EÚ C 252, 18.7.2018, s. 215.
• [4]  Ú. v. EÚ C 337, 20.9.2018, s. 120.
• [5]  Prijaté texty, P8_TA(2018)0225.
• [6]  Pokiaľ ide o zásadu čo najširšieho verejného prístupu, pozri: spojené veci C-39/05 P a C-52/05 P, Švédsko a Turco v. Rada [2008], ECLI:EU:C:2008:374, bod 34; vec C-280/11 P Rada v. Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, bod 27 a vec T-540/15 De Capitani v. Parlament [2018] ECLI:EU:T:2018:167, bod 80.

INFORMÁCIE O PRIJATÍ V GESTORSKOM VÝBORE

Dátum prijatia	22.11.2018
Výsledok záverečného hlasovania	+: –: 0:	31 0 3
Poslanci prítomní na záverečnom hlasovaní	Margrete Auken, Beatriz Becerra Basterrechea, Soledad Cabezón Ruiz, Alberto Cirio, Richard Corbett, Eleonora Evi, Danuta Maria Hübner, Peter Jahr, Ramón Jáuregui Atondo, Jude Kirton-Darling, Jo Leinen, Svetoslav Hristov Malinov, Notis Marias, Ana Miranda, Miroslavs Mitrofanovs, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Paulo Rangel, György Schöpflin, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Yana Toom, Cecilia Wikström
Náhradníci prítomní na záverečnom hlasovaní	Martina Anderson, Max Andersson, Enrique Guerrero Salom, György Hölvényi, Carlos Iturgaiz, Kostadinka Kuneva, Anne-Marie Mineur, József Nagy, Julia Pitera, Ángela Vallina
Náhradníci (čl. 200 ods. 2) prítomní na záverečnom hlasovaní	Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Csaba Sógor

ZÁVEREČNÉ HLASOVANIE PODĽA MIEN V GESTORSKOM VÝBORE

31	+
ALDE	Beatriz Becerra Basterrechea, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Yana Toom, Cecilia Wikström
ECR	Notis Marias
EFDD	Eleonora Evi
GUE/NGL	Kostadinka Kuneva, Ángela Vallina
PPE	Alberto Cirio, György Hölvényi, Danuta Maria Hübner, Carlos Iturgaiz, Peter Jahr, Teresa Jiménez Becerril Barrio, Svetoslav Hristov Malinov, József Nagy, Julia Pitera, Paulo Rangel, György Schöpflin, Csaba Sógor
S&D	Soledad Cabezón Ruiz, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Jude Kirton Darling, Jo Leinen
VERTS/ALE	Max Andersson, Margrete Auken, Ana Miranda, Miroslavs Mitrofanovs, Josep Maria Terricabras

0	-

3	0
GUE/NGL	Martina Anderson, Anne Marie Mineur, Barbara Spinelli

Vysvetlenie použitých znakov:

+  :  za

-   :  proti

0  :  zdržali sa hlasovania