RAPPORT sur les demandes transfrontalières de restitution des œuvres d’art et des biens culturels volés au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre
13.12.2018 - (2017/2023(INI))
Commission des affaires juridiques
Rapporteur: Pavel Svoboda
Rapporteur pour avis (*):Nikolaos Chountis, commission de la culture et de l’éducation
(*) Commission associée ‒ article 54 du règlement intérieur
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur les demandes transfrontalières de restitution des œuvres d’art et des biens culturels volés au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre
Le Parlement européen,
– vu la convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé et son deuxième protocole datant de mars 1999,
– vu ses résolutions du 14 décembre 1995 sur la restitution des biens confisqués aux communautés juives[1] et du 16 juillet 1998 sur la restitution des biens des victimes de l’Holocauste[2],
– vu le train de mesures adopté en décembre 2016 pour renforcer la capacité de l’Union européenne à lutter contre le financement du terrorisme et la criminalité organisée, qui donne corps aux engagements pris dans le cadre du plan d’action destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme du 2 février 2016 (COM(2016)0050), et sa proposition de règlement concernant l’importation de biens culturels (COM(2017)0375),
– vu sa résolution du 30 avril 2015 sur la destruction de sites culturels par le groupe État islamique[3],
– vu la convention d’Unidroit sur les biens culturels volés ou illicitement exportés, du 24 juin 1995,
– vu la directive 2014/60/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre[4],
– vu l’article premier du protocole nº 1 à la convention européenne des droits de l’homme,
– vu l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,
– vu le règlement (CE) nº 116/2009 du Conseil du 18 décembre 2008 concernant l'exportation de biens culturels[5],
– vu le règlement (UE) nº 1215/2012 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2012 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale[6], et notamment son article 7, paragraphe 4,
– vu sa résolution du 17 décembre 2003 sur un cadre juridique pour la libre circulation dans le marché intérieur des biens dont la propriété est susceptible d’être contestée[7],
– vu l’étude réalisée en 2016 par la direction générale des politiques internes intitulée «Demandes transfrontalières de restitution des œuvres d’art volées au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre, et modes de règlement extrajudiciaire des litiges»,
– vu le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données)[8],
– vu la convention de l’Unesco du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels,
– vu la résolution 14 232/12 du Conseil du 4 octobre 2012 sur la création d'un réseau informel d'autorités et d'experts en matière répressive, compétents dans le domaine des biens culturels (EU CULTNET),
– vu l’article 52 de son règlement intérieur,
– vu le rapport de la commission des affaires juridiques et l’avis de la commission de la culture et de l’éducation (A8-0465/2018),
A. considérant que, selon Interpol, le marché noir d’œuvres d’art devient aussi lucratif que celui de la drogue, des armes et des marchandises de contrefaçon;
B. considérant que, d’après l’analyse d’impact de la proposition de la Commission de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l’importation de biens culturels (COM(2017)0375), entre 80 et 90 % des antiquités vendues dans le monde sont d’origine illicite;
C. considérant que le patrimoine culturel constitue l’un des éléments fondamentaux de la civilisation, notamment parce qu’il comporte une valeur symbolique et constitue la mémoire culturelle de l’humanité qui unit les peuples; que des factions belligérantes et des entités terroristes issues du monde entier ont récemment perpétré une série de crimes à l’encontre du patrimoine culturel mondial, et que certains pays tiers ont vendu et exporté vers l’Union des œuvres d’art, des sculptures et des biens archéologiques d’une grande valeur et que les bénéfices qui en découlent sont potentiellement utilisés à des fins de financement d’activités terroristes; qu’il est essentiel de prendre des engagements fermes contre le commerce illicite de biens culturels tels que ceux volés en période de conflit armé et de guerre en Libye, en Syrie et en Iraq; que les biens culturels sont d’importance culturelle, artistique, historique et scientifique majeure et qu’ils doivent être protégés de l’appropriation illicite et du pillage;
D. considérant que, dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, des tentatives ont été entreprises de retrouver et de rapporter dans leurs pays d’origine les biens volés au cours de pillages;
E. considérant qu’il faut veiller à la restitution des biens vendus et/ou exhumés ou obtenus de manière illicite, afin d’honorer l’engagement pris par l’Union européenne en faveur de procédures équitables et d’une indemnisation des victimes et de respecter la convention créant l’Unesco ainsi que les conventions pour la protection du patrimoine;
F. considérant que les principes de la conférence de Washington sur les œuvres d’art confisquées par les nazis, le forum de Vilnius et la déclaration de Terezin sur les biens confisqués pendant l’Holocauste et les questions connexes insistent sur l’importance de la restitution des biens personnels immeubles; qu’entre mille et deux mille œuvres d’art auraient été restituées depuis la conférence de Washington[9]; qu’il n’existe pas de liste exhaustive des œuvres d’art restituées au cours des dernières années;
G. considérant que certaines œuvres d’art n’ont toujours pas été retrouvées et attendent encore d’être restituées à leurs propriétaires légitimes ou aux héritiers de ceux-ci; que, lors de la conférence de Washington de 1998, Jonathan Petropoulos a estimé à environ 650 000 le nombre des œuvres d’art volées dans l’ensemble de l’Europe et que Ronald Lauder a déclaré que 11 000 œuvres d’art d’une valeur cumulée estimée au moment de la conférence (1998) dans une fourchette de 10 à 30 milliards de dollars n’avaient toujours pas été retrouvées; que la Conférence des demandes de restitution et l’Organisation mondiale juive pour la restitution répondent en général qu’il n’existe pas d’estimations fiables; qu’environ 650 000 œuvres d’art ont été volées, dont 100 000 demeureraient introuvables;
H. considérant que les plaignants continuent de faire face à des obstacles juridiques qui tiennent, d’une part, à la nature souvent très particulière de leurs demandes et, de l’autre, à l’extinction des actes législatifs en matière de restitution adoptés après la guerre, à la non-rétroactivité des règles générales, à l’absence de toute définition de la notion d’œuvre d’art volée au cours de pillages, aux dispositions relatives aux délais de prescription pour les plaintes, ainsi qu’à la prescription acquisitive et à la bonne foi;
I. considérant que les demandes de restitution d’œuvres d’art et de biens culturels volés au cours de pillages ont été introduites en vertu du droit public international; qu'il convient d’élaborer en complément des règles de droit privé international plus strictes;
J. considérant qu’au niveau international comme européen, la dimension de droit privé n’est pas suffisamment développée, ce qui entretient un flou juridique dans des cas de restitution transfrontalière d’œuvres d’art et de biens culturels volés au cours de pillage, ce qui concerne non seulement les transactions achevées d’œuvres d’art spoliées par les nazis, mais également les cas qui se présenteront à l’avenir;
K. considérant qu’il n’existe pas de législation de l’Union qui régisse de manière explicite et exhaustive les demandes de restitution d’œuvres d’art et de biens culturels volés par des particuliers au cours de pillages durant des conflits armés;
L. considérant que l’Unesco, en liaison avec les grandes maisons de ventes, les musées et les collectionneurs de renom en Europe, développe des recherches poussées sur la provenance de ces œuvres afin de pouvoir les restituer à leurs propriétaires;
M. considérant que pour compléter la base de données d’Interpol sur les biens volés, le Conseil international des musées (ICOM) publie depuis plus de dix ans des listes rouges recensant les catégories d’objets vulnérables au trafic illicite;
1. déplore qu’à ce jour sa résolution sur un cadre juridique pour la libre circulation dans le marché intérieur des biens dont la propriété est susceptible d’être contestée, dans laquelle le Parlement européen demandait à la Commission d’entreprendre une étude sur divers points relatifs aux règles de droit civil et de procédure, sur la recherche de la provenance, sur des systèmes de catalogage, sur des mécanismes de règlement extrajudiciaire des litiges et sur l’opportunité de la création d’une autorité administrative transfrontalière ayant un rôle de coordination, soit restée concrètement sans suite; estime que l’article 81, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pourrait servir de base juridique pour conférer des compétences à l’Union dans ce domaine;
2. souligne que le vol d’œuvres d’art et autres biens culturels perpétré au cours de pillages en période de conflits armées et de guerres, ainsi qu’en temps de paix, constitue un problème commun majeur qui doit être abordé aussi bien en termes de prévention que de restitution des biens culturels dérobés afin de protéger et de garantir l’intégrité du patrimoine et de l’identité culturels des sociétés, des communautés, des groupes et des individus;
3. fait observer qu’au niveau de l’Union, la problématique de la restitution des œuvres d’art et des biens culturels volés au cours de pillages, dérobés ou obtenus illégalement, entre autres en période de conflit armé, n’a pas fait l’objet d’une attention suffisante, notamment du point de vue du droit privé, du droit international privé et de la procédure civile; demande à la Commission de protéger, soutenir et encourager les demandes transfrontalières de restitution de biens culturels déplacés et détournés dans le cadre d’actes de pillage officiellement sanctionnés ou volés au cours de conflits armés; invite la Commission et les États membres à formuler des recommandations et des orientations en vue de sensibiliser à la nécessité de soutenir les institutions nationales dans les affaires de restitutions;
4. souligne que des institutions telles que l’Unesco et Interpol demandent le renforcement de la protection du patrimoine culturel et la responsabilisation des États en vue de la mise en place de dispositions facilitant les restitutions;
5. déplore l’absence de statistiques fiables relatives à l’ampleur précise du pillage et du commerce illicite de biens culturels; invite la Commission ainsi que les États membres à établir des statistiques fiables en la matière;
6. constate avec inquiétude que la majorité des initiatives politiques et législatives menées actuellement portent exclusivement sur le droit public, administratif et/ou pénal; souligne qu’il convient de tenir davantage compte du droit privé en vue d’établir un cadre réglementaire global; invite les autorités compétentes à adopter toutes les mesures et initiatives appropriées afin d’y parvenir;
7. estime qu’il est nécessaire de conduire davantage d’enquêtes afin de faire toute la lumière sur les zones d’ombres du commerce illicite de biens culturels et d’obtenir de meilleurs renseignements quant à son ampleur, sa structure et sa taille, en s’inspirant par exemple du projet ILLICID mené actuellement en Allemagne;
8. se félicite que certains États membres aient reconnu la nécessité de traiter les problématiques spécifiques liées aux demandes de restitution d’œuvres d’art et de biens culturels volés ou obtenus illégalement au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre, de manière à parvenir à des solutions juridiques qui rétablissent les droits de propriété des particuliers, des administrations publiques locales ou nationales et des organisations religieuses indûment dépossédés de leurs œuvres d’art durant un conflit armé ou une guerre;
9. insiste sur l’importance d’une prise de conscience collective pour dénoncer ces pratiques illégales et rappelle que chaque objet arraché à son propriétaire représente des valeurs historiques et scientifiques à jamais perdues;
10. observe que la manière la plus efficace de lutter contre le trafic de biens culturels et le développement du marché illégal d’œuvres d’art, et de favoriser la restitution des biens volés, est de promouvoir les pratiques équitables sur le marché de l’art et en matière de restitution dans une perspective transnationale et mondiale, à des fins tant préventives que coercitives ou punitives;
11. estime que pour disposer d’un ensemble de règles à même de prévenir efficacement le pillage et la contrebande d’œuvres d’art et de biens culturels, et rendre le marché mondial de l’art pleinement transparent, responsable et éthique, la Commission devrait s’efforcer de coopérer avec les pays tiers en vue d’établir des partenariats fructueux, en tenant compte à cette fin des principes exposés dans la convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés;
12. considère qu’une action législative de l’Union, y compris relative à la dimension de droit international privé, serait uniquement appropriée s’agissant des futures transactions;
13. estime qu’il est temps de mettre fin à des années de tergiversations et de circonvolutions pour enfin créer un marché de l’art européen responsable et éthique; demande à cet égard à la Commission de définir des mesures de droit civil pour aider à aplanir les obstacles rencontrés par des particuliers qui cherchent simplement à obtenir la restitution d’une œuvre d’art qui leur appartient; invite en parallèle la Commission à élaborer un nouveau cadre de débat pour recenser les bonnes pratiques et les solutions à appliquer dès à présent et à l’avenir;
14. salue la proposition de la Commission de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l’importation de biens culturels du 13 juillet 2017 (COM(2017)0375), ainsi que les amendements à la proposition adoptés par le Parlement le 25 octobre 2018; souligne une nouvelle fois, compte tenu de la portée mondiale du marché de l’art et du nombre d’objets appartenant à des entités privées, le besoin de déployer davantage d’efforts en vue de la restitution transfrontalière d’œuvres d’art et de biens culturels ayant été volés au cours de pillages pendant des conflits armés et des guerres; souligne que la recherche de provenance et la coopération européenne se sont avérées utiles pour identifier les objets volés au cours de pillages puis pour les restituer et, dans certains cas, pour empêcher le financement de groupes terroristes ou de guerres;
15. déplore que, du fait de l’absence de règles, de leur laxisme ou des différences de règles entre les États membres en ce qui concerne la recherche de provenance et l’obligation de diligence, de nombreuses demandes de restitution transfrontalière ne puissent être exécutées d’une manière efficace et coordonnée, ce qui peut avoir pour conséquence de favoriser le pillage et le trafic et d’encourager la contrebande; observe que du fait de l’absence de normes communes, la procédure applicable reste souvent peu claire pour toutes les parties prenantes, y compris les musées, les marchands d’art, les collectionneurs, les touristes et les voyageurs; demande donc à la Commission d’harmoniser les règles sur la recherche de provenance ainsi que d’intégrer certains principes de base issus de la convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés;
16. souligne qu’il est urgent de promouvoir activement le recours systématique à la recherche de provenance de haute qualité et indépendante afin de repérer les œuvres d’art ayant été volées au cours de pillages, de faciliter leur restitution à leurs propriétaires légitimes, de rendre le marché de l’art pleinement transparent, responsable et éthique et de prévenir et dissuader efficacement le pillage et le trafic d’œuvres d’arts et de biens culturels provenant de zones de conflit et de guerre; souligne les possibilités qu’offrent en ce sens les instruments financiers européens; demande à la Commission et aux États membres d’encourager et de promouvoir des programmes de formation spéciaux en recherche de provenance au niveau de l’Union et au niveau national, afin que les personnes participant à la lutte contre le commerce illicite de biens culturels, en particulier, puissent développer et améliorer leur expertise, y compris au moyen de projets transfrontaliers;
17. estime que la recherche de provenance est étroitement liée à l’obligation de vigilance applicable en cas d’acquisition d’œuvres et constitue une préoccupation majeure pour tous les acteurs du marché de l’art étant donné que l’acquisition, consciemment ou par négligence, d’œuvres d’art volées est passible de poursuites dans certaines législations nationales;
18. estime qu’il convient de toute évidence de dresser un inventaire exhaustif de tous les biens culturels, y compris ceux détenus par des Juifs, qui ont été extorqués par les nazis et leurs alliés, de la date de la spoliation jusqu’à aujourd’hui; prie instamment la Commission d’aider à la mise en place d’un système de catalogage qui sera utilisé tant par les organismes publics que par les collectionneurs privés et qui regroupera des données sur l’emplacement des biens culturels volés au cours de pillages, spoliés ou obtenus illégalement, et sur le statut précis des demandes de restitution formulées; exhorte la Commission à soutenir les projets de numérisation qui permettraient de créer des bases de données numériques ou de connecter celles déjà existantes, en vue de faciliter l’échange de ces données ainsi que la recherche de provenance;
19. considère qu’afin de favoriser une recherche de provenance correcte, il est nécessaire de créer une trace documentaire ou un registre des transactions qui soit aussi détaillé que possible; demande à la Commission de soutenir activement la rédaction de lignes directrices communes sur de tels registres et d’adopter les mesures appropriées afin d’encourager les États membres à introduire une obligation générale, pour les professionnels du marché de l’art, de tenir un registre des transactions et, plus généralement, d’adhérer à la convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés;
20. invite instamment la Commission à encourager et à soutenir financièrement les activités de recherche de provenance dans toute l’Union; suggère que la Commission organise un forum de discussion pour échanger les meilleures pratiques et trouver les meilleures solutions pour le présent et l’avenir;
21. demande à la Commission d’envisager la mise en place d’un mécanisme de règlement extrajudiciaire des litiges afin de traiter les cas de demandes de restitution d’œuvres d’art et de biens culturels volés, pour lever les obstacles juridiques existants, comme une forme mixte d’arbitrage et de médiation; insiste sur l’importance de normes claires et de procédures neutres et transparentes;
22. fait observer que les délais de prescription sont souvent source de difficultés pour les requérants dans les affaires de restitution; demande à la Commission d’étudier cette question et de trouver un juste équilibre pour les délais de prescription applicables aux demandes de restitution d’œuvres d’art volées au cours de pillages, y compris celles volées par les nazis, qui réponde à un double objectif de protection des intérêts des victimes des pillages et spoliations et de protection des intérêts du marché; estime que la loi sur la récupération des œuvres d’art confisquées pendant l’Holocauste en vigueur aux États-Unis pourrait servir d’exemple;
23. invite la Commission à envisager de prendre des mesures législatives afin de renforcer le système juridique traitant les demandes transfrontalières de restitution des œuvres d’art et des biens culturels volés au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre, en se fondant sur les instruments de droit international privé;
24. demande aux institutions européennes compétentes d’encourager les États membres à partager des informations sur les pratiques existantes en ce qui concerne la vérification de la provenance des biens culturels et à intensifier leur coopération afin d’harmoniser les mesures de contrôle et les procédures administratives visant à déterminer la provenance des biens culturels;
25. souligne le manque de coordination au niveau des États membres en ce qui concerne l’interprétation de la notion de «vigilance»; demande à la Commission de préciser la notion de vigilance par rapport à la bonne foi; souligne, par exemple, que l’article 16 de la loi fédérale suisse sur le transfert international des biens culturels interdit aux commerçants et personnes pratiquant la vente aux enchères de participer à une transaction concernant une œuvre d’art s’ils ont le moindre doute quant à la provenance du bien; fait observer que cette loi fait en partie reposer la charge de la preuve sur le vendeur, mais que le propriétaire d’une œuvre d’art ne peut invoquer le principe de la bonne foi s’il ne peut prouver qu’il a fait preuve de toute l’attention due au moment de l’acquisition; demande à la Commission d’adopter des mesures visant à sensibiliser le marché de l’art mais aussi les acheteurs potentiels d’œuvres d’art à l’importance de la recherche de provenance, étant donné que cette recherche est liée à l’obligation de vigilance;
26. exhorte la Commission à élaborer des principes communs pour l’accès aux archives publiques ou privées qui contiennent des informations permettant d’identifier et de localiser des biens et à procéder à un recensement minutieux des bases de données existantes relatives aux biens culturels et à envisager la création d’une base de métadonnées centrale qui tienne compte des informations disponibles, qui soit mise à jour régulièrement et soit accessible à tous les acteurs concernés; considère que, sur la base de cette base de métadonnées centrale, un système de catalogage commun devrait être mis en place, qui pourrait utiliser des identifications d’objets normalisées; demande dès lors à la Commission d’encourager l’introduction des identifications d’objets normalisées élaborées et promues par l’ICOM et d’autres organisations comme étant la norme au sein de l’ensemble du marché intérieur; souligne qu’il convient de connecter cette base de données à celle d’Interpol relative aux œuvres d’art volées et d’effectuer régulièrement une mise à jour;
27. considère que l’élaboration d’une trace documentaire ou d’un registre de transaction des biens culturels serait un complément utile à la base de métadonnées susmentionnée aux fins d’un approfondissement et d’une amélioration de la précision de la recherche de provenance; demande à la Commission d’adopter les mesures appropriées afin d’encourager les États membres à introduire une obligation générale, pour les acteurs du marché de l’art, de tenir une trace documentaire ou un registre des transactions et, plus généralement, d’adhérer à la convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés;
28. considère que le fonctionnement de la base de données centrale devrait se fonder sur un système de catalogage commun dans lequel les objets seraient identifiés de manière normalisée, en tenant compte de leurs caractéristiques telles que les matériaux, les techniques, les dimensions, les inscriptions, le titre, le sujet, la date ou la période etc.;
29. demande à la Commission de définir des principes communs pour les modalités d’établissement de la propriété ou d’un titre de propriété, des règles communes en matière de prescription et de normes applicables aux preuves, ainsi que des définitions communes des notions de pillage et d’œuvre d’art en tenant compte des réglementations en vigueur dans les États membres;
30. demande aux États membres et aux pays candidats de faire tout leur possible pour adopter des mesures qui garantissent la mise en place de mécanismes favorisant la restitution des biens visés dans la présente résolution et d’être conscients que la restitution d’œuvres d’arts volées au cours de pillage, spoliées ou obtenues illégalement à la suite de crimes contre l’humanité à ceux qui les réclament légitimement relève de l’intérêt général au titre de l’article 1er du protocole nº 1 de la convention européenne des droits de l’homme;
31. souligne que pour disposer d’un ensemble de règles qui soient à même de prévenir efficacement le pillage et le trafic d’œuvres d’art et de biens culturels, et pour que le marché mondial de l’art soit pleinement transparent, responsable et éthique, la Commission doit chercher à coopérer avec les pays tiers et à établir des partenariats efficaces en faveur de la restitution des biens visés dans la présente résolution tout en tenant compte, d’une part, des principes établis dans la convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés et, d’autre part, de l’article 1er du protocole nº 1 de la convention européenne des droits de l’homme;
32. rappelle que l’éducation favorise le respect et l’appréciation des œuvres d’art et autres biens culturels en tant que symboles du patrimoine culturel, et qu’elle joue donc un rôle important dans la prévention du pillage et du trafic de biens culturels et qu’elle les décourage; invite la Commission et les États membres à promouvoir et à soutenir les activités d’éducation et de sensibilisation à cet égard, y compris dans des formats non formels et informels;
33. demande à la Commission ainsi qu’à l’ensemble des autorités compétentes d’adopter des mesures visant à sensibiliser le marché de l’art mais aussi les acheteurs potentiels d’œuvres d’art à l’importance de la recherche de provenance, étant donné que cette recherche est liée à l’obligation de vigilance;
34. rappelle qu’une étroite coopération entre les services de police et des douanes au niveau européen et international est essentielle pour lutter contre le trafic illicite des œuvres du patrimoine culturel;
35. estime que les procédures de restitution transfrontalière relatives à des œuvres d’art et des biens culturels spoliés, obtenus illégalement ou volés au cours de pillages ainsi que la promotion active de la recherche de provenance devraient être traitées dans le contexte de l’initiative de l’année européenne du patrimoine culturel (2018); demande dès lors à la Commission et au groupe de travail qu’elle a créé d’inscrire ce point dans leur programme de travail détaillant les activités pour l’année européenne du patrimoine culturel (2018);
°
° °
36. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu’aux gouvernements et aux parlements des États membres.
- [1] JO C 17 du 22.1.1996, p. 199.
- [2] JO C 292 du 21.9.1998, p. 166.
- [3] JO C 346 du 21.9.2016, p. 55.
- [4] JO L 159 du 28.5.2014, p. 1.
- [5] JO L 39 du 10.2.2009, p. 1.
- [6] JO L 351 du 20.12.2012, p. 1.
- [7] JO C 91E du 15.4.2004, p. 500.
- [8] JO L 119 du 4.5.2016, p. 1.
- [9] Estimations de l’initiative pour les œuvres d’art et biens culturels volés au cours de pillages de la Conférence des demandes de restitution et de l’Organisation mondiale juive pour la restitution (Claims Conference-WJRO).
EXPOSÉ DES MOTIFS
Ces dernières années, la question des œuvres d’art volées au cours de pillages et de la restitution des biens culturels a pris une place grandissante, tant dans les études historiques que dans le débat public. La problématique des biens culturels volés au cours de pillages perpétrés en période de guerre, ou par la violence, la confiscation ou des ventes ou mises aux enchères légales en apparence, fait partie de l’Histoire. Les pillages aux temps coloniaux comme les pillages en Syrie et en Iraq sont aujourd’hui encore des problèmes majeurs.
L’un des pillages d’œuvres d’art les mieux organisés et les plus institutionnalisés a été perpétré durant la Seconde Guerre mondiale. Des millions de biens à caractère culturel ont été confisqués ou volés par les nazis; aujourd’hui, plus de 70 ans après la fin de la guerre, des milliers d’œuvres d’art n’ont toujours pas été retrouvées et attendent encore d’être restituées à leurs propriétaires légitimes ou aux héritiers de ceux-ci. Les tribunaux peinent souvent à faire droit à ces demandes.
Le droit international a établi l’illégalité de ce pillage. Durant la guerre, les Nations unies avaient déclaré que les biens volés au cours de pillages que les États récupéreraient devraient être renvoyés dans leurs pays d’origine pour y être restitués à leurs propriétaires initiaux. Ces biens volés au cours de pillages ont ensuite obtenu un statut spécial dans le cadre du tribunal de Nuremberg: l’article 6, alinéa 2, point b), de la charte de Nuremberg dispose que les pillages de biens privés durant la guerre peuvent constituer un crime en droit international. Dans ses décisions finales, le tribunal de Nuremberg a établi que certains des pillages perpétrés après le 1er septembre 1939 constituaient des crimes contre l’humanité. Des textes législatifs nationaux adoptés après la guerre en Suisse, en Belgique, en France, en Allemagne, en Grèce, en Italie et aux Pays-Bas ont également reconnu cette notion, et créé une présomption en faveur du propriétaire initial du bien volé au cours de pillages pendant cette période. L’extinction des actes législatifs en matière de restitution adoptés après la guerre, la non-rétroactivité des règles générales et diverses notions juridiques telles que les délais de prescription pour les plaintes ou la prescription acquisitive et la bonne foi, ainsi que l’absence de définition commune de la notion d’œuvre d’art volée au cours de pillages, expliquent l’existence de normes internationales applicables aux demandes formulées par des particuliers de restitution d’œuvres d’art volées lors de pillages perpétrés par les nazis.
Après la convention de la Hague de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé[1], la convention de l’Unesco de 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels[2], la convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés[3], la conférence de Washington a remis à l’ordre du jour de la communauté internationale la question de la recherche de la provenance et de la restitution des œuvres d’art à ceux qui les possédaient légitimement avant la guerre ou aux héritiers de ceux-ci. Aujourd’hui, les pratiques qui ont cours à l’échelle internationale sont caractérisées par un manque de transparence: de nombreuses affaires sont réglées, et les œuvres d’art impliquées «lavées», par un accord confidentiel sans argumentation juridique. L’Autriche, la France, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l’Allemagne ont toutefois constitué des groupes d’experts pour aider les institutions dans les affaires de restitutions. En septembre 2018, le Moderna Museet et le Nationalmuseum de Stockholm ont demandé au gouvernement suédois la constitution d’un groupe d’experts indépendant qui les aiderait à traiter les affaires impliquant des œuvres d’art volées au cours de pillages perpétrés par les nazis.
Des experts travaillant pour des institutions ou organisations locales, nationales ou internationales, telles que des ministères, des musées, des salles de vente, des centres d’archives, des galeries ou même des collections privées, ont entrepris d’adopter des mesures pour inciter le monde de l’art à suivre des pratiques justes d’identification, de récupération et de restitution des œuvres volées. Ce domaine reste toutefois traversé par des lignes de fracture nationales, institutionnelles et professionnelles et garde une tendance marquée à se concentrer sur des cas ou des collections particuliers[4] (voir l’étude commandée par la commission des affaires juridiques au département thématique «Droits des citoyens et affaires constitutionnelles» intitulée «Demandes transfrontalières de restitution des œuvres d’art volées au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre, et modes de règlement extrajudiciaire des litiges»).
Dans ce contexte, l’Union européenne a pris plusieurs mesures pour répondre aux conséquences des pillages d’œuvres d’art perpétrés durant la Seconde Guerre mondiale. La première mesure prise a été l’adoption de la directive 93/7/CEE du Conseil relative à la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre, qui a créé un mécanisme de coopération entre les États membres afin de mieux protéger et préserver l’intégrité du patrimoine culturel des États membres. Cette directive a bientôt été suivie de l’adoption par le Parlement européen, le 14 décembre 1995, d’une résolution sur la restitution des biens confisqués aux communautés juives et, le 16 juillet 1998, d’une résolution sur la restitution des biens des victimes de l’Holocauste. Le rapport De Clerq sur un cadre juridique pour la libre circulation dans le marché intérieur des biens dont la propriété est susceptible d’être contestée a été adopté à l’unanimité en commission le 17 novembre 2003[5]. Un mois plus tard, le Parlement européen réuni en plénière a adopté la résolution à une écrasante majorité (487 voix pour, 10 contre). Il demandait par celle-ci aux États membres de faire tous les efforts nécessaires en vue d’adopter des mesures visant à garantir la création de mécanismes favorisant la restitution des objets d’art pillés aux plaignants légitimes. Il demandait en outre à la Commission d’entreprendre une étude sur divers points relatifs aux règles de droit civil et de procédure, sur la recherche de la provenance, sur des systèmes de catalogage, sur des mécanismes de règlement extrajudiciaire des litiges et sur l’opportunité de la création d’une autorité administrative transfrontalière ayant un rôle de coordination. La Commission n’a pas donné suite aux demandes du Parlement.
Il n’existe pas, au niveau international, de règles harmonisées applicables en cas de conflit de juridictions dans ce domaine précis. Le règlement (UE) 1215/2012[6] (Bruxelles I) et la convention de Lugano concernant la compétence judiciaire et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale ont pour objet de déterminer à l’avance quelle ou quelles juridictions seront compétentes. L’article 7, point 4), du règlement «Bruxelles I» détermine la juridiction compétente pour connaître des actions civiles, fondées sur le droit de propriété, en restitution d’un bien culturel. Son application est toutefois limitée aux biens culturels protégés au titre de la directive 93/7/CE (abrogée et remplacée par la directive 2014/60/UE). «Bruxelles I» apporte une certaine sécurité juridique en cas de conflit de droit en ce qui concerne la juridiction compétente, mais ne règle pas le choix du droit, les délais de prescription, les normes applicables aux preuves ou la manière dont sont acquis les titres de propriété. Ces aspects sont couverts par les règlements (CE) nº 593/2008[7] («Rome I») et (CE) 864/2007[8] («Rome II»). «Rome I» et «Rome II» s’appliquent aux demandes de restitution d’œuvres d’art volées, y compris au cours de pillages, ou obtenues par la coercition, si la demande prend la forme d’un contrat ou d’un litige résultant d’un fait dommageable. En déterminant le droit applicable à un litige, les règlements «Rome I» et «Rome II» déterminent également les délais de prescription, les modes d’acquisition d’un titre authentique et les normes applicables aux preuves valables dans ces affaires. Toutefois, ces deux règlements ne sont pas rétroactifs et ne s’appliquent, respectivement, qu’aux contrats conclus à compter du 17 décembre 2009 et aux faits dommageables survenus à compter du 11 janvier 2009. Les actions contre des défendeurs non établis dans un État membre de l’Union ne relèvent pas de leur champ d’application. Dans ces cas, la compétence d’une juridiction nationale est déterminée en application des règles de droit international privé de l’État concerné.
Pour avancer sur le sujet des demandes transfrontalières de restitution des œuvres d’art et des biens culturels volés au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre, il est important de définir ce que recouvre la notion. Elle peut globalement être divisée en trois grandes catégories:
1. les pillages et les vols perpétrés dans un passé reculé, par exemple à l’époque de la colonisation;
2. les pillages et les vols perpétrés dans un passé récent, par exemple durant la Seconde Guerre mondiale;
3. les pillages et les vols qui sont perpétrés aujourd’hui et le seront à l’avenir.
Chacune de ces catégories appelle un traitement et des instruments différents.
- [1] 14 mai 1954, 249 UNTS 240.
- [2] 17 novembre 1970, 823 UNTS 231.
- [3] 24 juin 1995, 34 ILM 1322.
- [4] Voir l’étude commandée par la commission des affaires juridiques au département thématique «Droits des citoyens et affaires constitutionnelles» intitulée «Demandes transfrontalières de restitution des œuvres d’art volées au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre, et modes de règlement extrajudiciaire des litiges».
- [5] A5-0278/2003.
- [6] Règlement (UE) nº 1215/2012 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2012 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (refonte) (JO L 351 du 20.12.2012, p. 1).
- [7] Règlement (CE) nº 593/2008 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 sur la loi applicable aux obligations contractuelles (Rome I) (JO L 177 du 4.7.2008, p. 6).
- [8] Règlement (CE) nº 864/2007 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007 sur la loi applicable aux obligations non contractuelles (Rome II) (JO L 199 du 31.7.2007, p. 40).
AVIS de la commission de la culture et de l’éducation (28.6.2018)
à l’intention de la commission des affaires juridiques
sur les demandes transfrontalières de restitution des œuvres d’art et des biens culturels volés au cours de pillages perpétrés en période de conflit armé et de guerre
(2017/2023(INI))
Rapporteur pour avis(*): Nikolaos Chountis
(*) Commission associée – article 54 du règlement intérieur
SUGGESTIONS
La commission de la culture et de l’éducation invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:
1. rappelle que l’éducation favorise le respect et l’appréciation des œuvres d’art et autres biens culturels en tant que symboles de l’héritage et de l’identité culturels, et qu’elle joue donc un rôle important dans la prévention du pillage et du trafic de biens culturels et qu’elle les décourage; invite la Commission et les États membres à promouvoir et à soutenir les activités d’éducation et de sensibilisation à cet égard, y compris dans des formats non formels et informels;
2. souligne que le caractère transfrontalier de la plupart des demandes de restitution requiert une approche transfrontalière claire et cohérente qui soit à même de surmonter les difficultés existantes et de faciliter la recherche de solutions justes et équitables; invite la Commission à envisager de créer un organe consultatif au niveau de l’Union pour aider les États membres et d’autres acteurs dans les efforts qu’ils déploient pour localiser et identifier les œuvres d’art et autres biens culturels qui ont été volés au cours de pillages et accélérer leur restitution à leurs propriétaires légitimes;
3. souligne que le vol d’œuvres d’art et autres biens culturels perpétré au cours de pillages en période de conflits armées et de guerres, ainsi qu’en temps de paix, constitue un problème commun majeur qui doit être abordé aussi bien en termes de prévention que de restitution des biens culturels dérobés afin de protéger et de garantir l’intégrité du patrimoine et de l’identité culturels des sociétés, des communautés, des groupes et des individus;
4. souligne qu’il est urgent de promouvoir activement le recours systématique à la recherche de provenance de haute qualité et indépendante afin d’identifier les œuvres d’art ayant été volées au cours de pillages, de faciliter leur restitution à leurs propriétaires légitimes, d’arriver à un marché de l’art pleinement transparent, responsable et éthique et de prévenir et dissuader efficacement le pillage et le trafic d’œuvres d’arts et de biens culturels provenant de zones de conflit et de guerre; souligne les possibilités qu’offrent les instruments européens de financement dans cette direction; demande à la Commission et aux États membres d’encourager et de promouvoir des programmes de formation spéciaux en recherche de provenance au niveau de l’Union et au niveau national, afin que les personnes participant à la lutte contre le commerce illicite de biens culturels, en particulier, puissent développer et améliorer leur expertise, y compris au moyen de projets transfrontaliers;
5. salue la proposition de la Commission de règlement sur l’importation des biens culturels du 13 juillet 2017; souligne, compte tenu de la portée mondiale du marché de l’art et du nombre d’objets appartenant à des entités privées, le besoin de déployer davantage d’efforts en vue de la restitution transfrontalière d’œuvres d’art et de biens culturels ayant été volés au cours de pillages pendant des conflits armés et des guerres; souligne que la recherche de provenance et la coopération européenne se sont avérées utiles pour identifier les objets volés au cours de pillages puis pour les restituer et, dans certains cas, pour empêcher le financement de groupes terroristes ou de guerres;
6. est conscient que la recherche de provenance est étroitement liée à l’obligation de vigilance applicable en cas d’acquisition d’œuvres et constitue une préoccupation majeure pour tous les acteurs du marché de l’art étant donné que l’acquisition, consciemment ou par négligence, d’œuvres d’art volées est passible de poursuites dans certaines législations nationales;
7. invite les États membres à prendre les mesures adéquates pour mettre un terme au commerce illicite de biens culturels depuis le territoire d’États en guerre tels que la Syrie et l’Iraq, empêchant ainsi que des biens culturels soient utilisés comme source de financement du terrorisme;
8. regrette que, du fait de l’absence de règles, de leur laxisme ou des différences de règles entre les États membres en ce qui concerne la recherche de provenance et l’obligation de vigilance, de nombreuses demandes de restitution transfrontalière ne puissent être exécutées d’une manière efficace et coordonnée, ce qui peut avoir pour conséquence de favoriser le pillage et le trafic et d’encourager la contrebande; du fait de l’absence de normes communes, la procédure applicable reste souvent peu claire pour toutes les parties prenantes, y compris les musées, les marchands d’art, les collectionneurs, les touristes et les voyageurs; demande donc à la Commission d’harmoniser les règles sur la recherche de provenance ainsi que d’incorporer certains principes de base issus de la convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés;
9. remarque que la prise de conscience croissante par le public de l’art et des biens culturels volés durant la Seconde Guerre mondiale et, plus récemment, de la forte augmentation du pillage d’art et de biens culturels pendant les conflits en Iraq et en Syrie, en sus de l’importance de la recherche de provenance, a entraîné la mise en place des ressources utiles afin d’établir l’historique de la propriété d’une œuvre d’art; salue les initiatives prises par les musées et d’autres institutions publiques et privées visant à développer des outils pour faciliter la recherche de provenance; exhorte la Commission à procéder à un recensement minutieux des bases de données existantes et à envisager la création d’une base de métadonnées centrale qui tienne compte des informations disponibles, qui soit mise à jour régulièrement et soit accessible à tous les acteurs concernés;
10. considère que, sur la base de cette base de métadonnées centrale, un système de catalogage commun devrait être mis en place, qui pourrait utiliser des identifications d’objets normalisées; demande donc à la Commission d’encourager l’introduction des identifications d’objets normalisées élaborées et promues par l’ICOM et d’autres organisations comme étant la norme au sein de l’ensemble du marché intérieur;
11. considère qu’afin de favoriser une recherche de provenance correcte, il est nécessaire de créer une trace documentaire ou un registre des transactions qui soit aussi détaillé que possible; demande à la Commission de soutenir activement la rédaction de lignes directrices communes sur de tels registres et d’adopter les mesures appropriées afin d’encourager les États membres à introduire une obligation générale, pour les professionnels du marché de l’art, de tenir un registre des transactions et, plus généralement, d’adhérer à la convention d’UNIDROIT de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés;
12. estime que pour disposer d’un ensemble de règles à même de prévenir efficacement le pillage et la contrebande d’œuvres d’art et de biens culturels, et rendre le marché mondial de l’art pleinement transparent, responsable et éthique, la Commission devrait s’efforcer de coopérer avec les pays tiers en vue d’établir des partenariats fructueux, en tenant compte à cette fin des principes exposés dans la convention d’Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés ou illicitement exportés;
13. demande à la Commission d’encourager les États membres à partager des informations sur les pratiques existantes en ce qui concerne la vérification de la provenance des biens culturels et à intensifier leur coopération afin d’harmoniser les mesures de contrôle et les procédures administratives visant à déterminer la provenance des biens culturels;
14. invite instamment la Commission à encourager et à soutenir financièrement les activités de recherche de provenance dans toute l’Union; suggère que la Commission organise un forum de discussion pour échanger les meilleures pratiques et trouver les meilleures solutions pour le présent et l’avenir;
15. demande à la Commission d’adopter des mesures visant à sensibiliser le marché de l’art mais aussi les acheteurs potentiels d’œuvres d’art à l’importance de la recherche de provenance, étant donné que cette recherche est liée à l’obligation de vigilance;
16. estime que les procédures de restitution transfrontalière relatives à des œuvres d’art et des biens culturels volés au cours de pillages pendant des conflits armés et des guerres ainsi que la promotion active de la recherche de provenance devraient être traitées dans le contexte de l’initiative de l’année européenne du patrimoine culturel (2018); demande donc à la Commission et au groupe de travail qu’elle a créé d’inscrire ce point dans leur programme de travail détaillant les activités pour l’année européenne du patrimoine culturel (2018).
INFORMATIONS SUR L’ADOPTION EN COMMISSION SAISIE POUR AVIS
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Date de l’adoption |
23.1.2018 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
24 3 1 |
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Membres présents au moment du vote final |
Isabella Adinolfi, Dominique Bilde, Andrea Bocskor, Nikolaos Chountis, Silvia Costa, Mircea Diaconu, Damian Drăghici, Angel Dzhambazki, Jill Evans, María Teresa Giménez Barbat, Petra Kammerevert, Svetoslav Hristov Malinov, Curzio Maltese, Rupert Matthews, Stefano Maullu, Luigi Morgano, John Procter, Michaela Šojdrová, Yana Toom, Helga Trüpel, Sabine Verheyen, Julie Ward, Bogdan Brunon Wenta, Theodoros Zagorakis, Bogdan Andrzej Zdrojewski, Krystyna Łybacka |
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Suppléants présents au moment du vote final |
Algirdas Saudargas |
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INFORMATIONS SUR L’ADOPTIONPAR LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND
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Date de l’adoption |
20.11.2018 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
17 1 0 |
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Membres présents au moment du vote final |
Joëlle Bergeron, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Mady Delvaux, Mary Honeyball, Sajjad Karim, Sylvia-Yvonne Kaufmann, António Marinho e Pinto, Julia Reda, Evelyn Regner, Pavel Svoboda, Axel Voss, Francis Zammit Dimech, Tadeusz Zwiefka |
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Suppléants présents au moment du vote final |
Sergio Gaetano Cofferati, Luis de Grandes Pascual, Tiemo Wölken, Kosma Złotowski |
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VOTE FINAL PAR APPEL NOMINALEN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND
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17 |
+ |
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ALDE |
Jean-Marie Cavada, António Marinho e Pinto |
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EFDD |
Joëlle Bergeron |
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GUE/NGL |
Kostas Chrysogonos |
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PPE |
Daniel Buda, Luis de Grandes Pascual, Pavel Svoboda, Axel Voss, Francis Zammit Dimech, Tadeusz Zwiefka |
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S&D |
Sergio Gaetano Cofferati, Mady Delvaux, Mary Honeyball, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Evelyn Regner, Tiemo Wölken |
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VERTS/ALE |
Julia Reda |
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1 |
- |
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ECR |
Kosma Złotowski |
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0 |
0 |
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Légende des signes utilisés:
+ : pour
- : contre
0 : abstention