RAPORT parlamendi poliitilist kontrolli komisjoni üle käsitlevate aluslepingu sätete rakendamise kohta

28.1.2019 - (2018/2113(INI))

Põhiseaduskomisjon
Raportöör: Mercedes Bresso

Muudatusettepanekud

• 001-001 (PDF - 93 KB)
• 001-001 (DOC - 58 KB)
• 002-005 (PDF - 101 KB)
• 002-005 (DOC - 71 KB)
• 006-006 (PDF - 96 KB)
• 006-006 (DOC - 66 KB)

SELETUSKIRI – FAKTIDE JA TÄHELEPANEKUTE KOKKUVÕTE

Menetlus ja allikad

31. mail 2018 anti raportöörile ülesanne koostada raport parlamendi kontrolli komisjoni üle käsitlevate aluslepingu sätete rakendamise kohta.

Pärast seda on raportöör kogunud teavet ja kasutanud muu hulgas järgmisi allikaid:

  põhiseaduskomisjonis 10. oktoobril 2018 toimunud kuulamine;

  Euroopa Parlamendi uuringuteenistuse tehtud mõju järelhindamise uuring „Parliamentary scrutiny over the European Commission: implementation of the Treaty provisions“ (Parlamentaarne kontroll Euroopa Komisjoni üle: aluslepingu sätete rakendamine).

Uuringu järeldused

Parlamentaarne järelevalve on demokraatliku legitiimsuse eeltingimus. Hiljutised muudatused õigusloomeprotsessis ja täitevvõimu suurem seadusandlik roll on tekitanud vajaduse parlamentaarse järelevalve menetluste tõhustamise järele. See nähtus ei ole liidu institutsioonilise struktuuri jaoks võõras, sest komisjon saab õigusloomepädevuse delegeeritud õigusaktide kaudu, oma suureneva politiseerituse kaudu ja tungivama vajaduse kaudu õigust tugevdada, et suurendada õigusaktide tõhusust. Seetõttu on käesoleva raporti eesmärk hinnata ümber parlamendi roll komisjoni üle järelevalve tegemisel ja ajakohastada seda vastavalt kirjeldatud uuele institutsioonilisele olukorrale.

Komisjoni üle tehtava parlamentaarse järelevalve olemasolevad vahendid

Euroopa Komisjon on institutsioonina vastutav Euroopa Parlamendi ees (Euroopa Liidu lepingu artikkel 17). Parlamendi volitused komisjoni üle järelevalvet teha tulenevad aluslepingutest, aga ka teisese õiguse allikatest või institutsioonidevahelistest kokkulepetest, nagu Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkulepe ning institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkulepe.

Parlamentaarse järelevalve vahendid võib rühmitada järgmisse kolme kategooriasse.

–  Komisjoni presidendi valimine ja komisjoni ametisse nimetamine

Komisjoni presidendi valimine (ELi lepingu artiklid 14 ja 17)

Aluslepingu kohaselt esitavad ELi riigipead komisjoni presidendi kandidaadi, võttes arvesse Euroopa Parlamendi valimiste tulemusi (ELi lepingu artikkel 17). Kandidaadi valib parlament (ELi lepingu artikkel 14).

Esikandidaatide (Spitzenkandidaten) protsess, mille parlament käivitas esimest korda 2014. aastal, tugevdas parlamendi ja komisjoni vahelist seost, mis tekitas koos volinikukandidaatide kuulamise hästi juurdunud tavaga parlamendi juhitud järelevalve vormi. Esikandidaatide protsess ei ole aluslepingus sätestatud ametlik nõue, vaid poliitiline protsess, mille parlament kehtestas 2014. aastal ja mille tulemusena nimetati komisjoni presidendiks Jean-Claude Juncker, kes oli PPE esikandidaat.

Saab näha, milliseks kujuneb esikandidaatide protsess 2019. aasta valimiste kontekstis, võttes arvesse Euroopa Parlamendi 7. veebruari 2018. aasta otsuses esitatud soovitusi Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkuleppe läbivaatamise kohta. See protsess on tähtis samm parlamendi ja komisjoni vahelise seose tugevdamisel ja seda tuleks üksikasjalikumate rakendamistingimuste kehtestamisega veelgi tõhustada.

Komisjoni ametisse nimetamine (ELi lepingu artiklid 14 ja 17)

Alates 1995. aastast peavad volinikukandidaadid esinema parlamendi ees avalikul kuulamisel, kus osalevad asjaomased parlamendikomisjonid; selle tava on töötanud välja parlament ja see on vormistatud parlamendi kodukorras, kuigi tegemist ei ole aluslepingutes sätestatud menetlusega. Seejärel annab parlament komisjonile kui organile hääletuse teel oma heakskiidu. Kolmel korral on volinikukandidaadid oma kandidatuuri parlamendis toimunud kuulamise negatiivse tulemuse tõttu tagasi võtnud (Rocco Buttoglione 2004. aastal, Rumiana Jeleva 2010. aastal ja Alenka Bratušek 2014. aastal).

Kui volinik teeb komisjoni ametiaja jooksul oma vastutusalas olulisi muudatusi või komisjoni koosseisus toimub märkimisväärne muutus, kutsutakse asjaomased volinikud uuesti parlamendis toimuvale avalikule kuulamisele. Aastatel 2010–2018 korraldati volinikukandidaatide viis lisakuulamist.

–  Komisjonilt aru pärimise vahendid

Umbusalduse avaldamise ettepanek (ELi lepingu artikkel 17 ja ELi toimimise lepingu artikkel 234)

Parlamendi õigust komisjonile umbusaldust avaldada võib mõista umbusaldushääletusena täitevvõimu asutuse vastu. Parlamendil on õigus komisjonile umbusaldust avaldada antud häälte kahekolmandikulise enamusega, kui see kujutab endast parlamendi koosseisu häälteenamust. Euroopa Parlamendi kodukorra (artikkel 119) kohaselt võib sellise ettepaneku esitada üks kümnendik parlamendiliikmetest.

Seni ei ole ühtegi parlamendis esitatud kaheksast umbusalduse avaldamise ettepanekust vastu võetud, enamjaolt on selle põhjuseks väga kõrge nõutav künnis (kahekolmandikuline enamus). 1999. aastal astus Santeri komisjon tagasi enne, kui parlament teda selleks sundis. See juhtus pärast seda, kui parlament keeldus komisjonile 1996. aasta eelarve täitmise eest heakskiitu andmast.

Komisjoni üksikliikmele umbusalduse avaldamine

Aluslepingutes ei nähta ette volinike individuaalset vastutust, vaid parlamendi ees vastutava organina käsitletakse komisjoni. Siiski võib parlament Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkuleppe kohaselt paluda komisjoni presidendil avaldada komisjoni konkreetsele liikmele umbusaldust. Komisjoni president peab sellest keeldumist parlamendile põhjendama. Seni ei ole seda sätet kordagi kohaldatud.

Uurimisõigus (ELi toimimise lepingu artikkel 226)

ELi toimimise lepingu artikli 226 kohaselt on parlamendil õigus luua ajutisi uurimiskomisjone, et uurida väidetavaid rikkumisi või halduslikku omavoli liidu õiguse rakendamisel. Sama artikliga antakse parlamendile õigus esitada omal algatusel ettepanek määruse kohta, milles täpsustatakse uurimisõiguse kasutamist reguleerivaid sätteid ja mis tuleks vastu võtta pärast nõukogult ja komisjonilt nõusoleku saamist.

Kõik seni parlamendi uurimiskomisjonides läbi viidud uurimised on näidanud, et olemasolev õigusraamistik[1] on üksiktunnistajate tunnistama kutsumise, dokumentidele juurdepääsu taotlemise ja sanktsioonide määramise seisukohast parlamendi uurimisvolituste kindlustamiseks liiga piirav. Parlamendi ettepanekuga võtta vastu määrus uurimisõiguse kohta[2], mille üle läbirääkimised nõukogu ja komisjoniga ikka veel käivad, soovitakse parlamendi volitusi selles valdkonnas suurendada.

Alates 2009. aastast on parlament loonud kaks uurimiskomisjoni: autotööstuses heitkoguste mõõtmise uurimiskomisjoni (EMIS) ning rahapesu, maksustamise vältimise ja maksudest kõrvalehoidumise uurimiskomisjoni (PANA).

Kuigi kehtivad õigusnormid ei võimalda esitada siduvaid soovitusi, tundub, et komisjon võtab soovitusi tõsiselt, nagu võis näha autotööstuses heitkoguste mõõtmise uurimiskomisjoni töö puhul. Selle põhjus on kindlasti tugevam poliitiline seos parlamendi ja komisjoni vahel, eriti pärast 2014. aasta valimisi.

Parlamendi kontroll delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide üle

Kuigi delegeeritud õigusaktid võimaldavad komisjonil võtta vastu üldkohaldatavaid norme, ei ole rakendusaktid olemuselt seadusandlikud ja nende eesmärk on tagada õiguse ühtne kohaldamine kõigis ELi liikmesriikides. Sellise erineva laadi tõttu on parlamendil delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide kontrollimiseks erinevad võimalused.

Delegeeritud õigusaktide puhul on parlamendil veto- ja kehtetuks tunnistamise õigus, samas kui rakendusakte ei ole tal õigust blokeerida. Rakendusaktide puhul on järelevalvevolitused viidud üle riigi tasandile, kus liikmesriikidel on võimalik nõuande- ja kontrollimenetluse teel rakendusakti sisu kujundada. Kuna aga liikmesriike esindavad nendes organites nende valitsused ja nad sõltuvad liikmesriikides kehtestatud institutsioonilisest struktuurist, võib mõnes liikmesriigis parlamentaarne järelevalve nende meetmete üle puududa. Seetõttu on väga oluline, et parlamentaarne järelevalve toimiks ka riigi tasandil, et kontrollida selle valdkonna täitevmeetmeid.

Kuni 2018. aasta juunini ei olnud parlament delegeerimist kordagi tühistanud ja oli komisjoni vastuvõetud delegeeritud õigusakti vaidlustanud vaid kaheksal korral. Lisaks komisjonile delegeeritud õigusaktide vastuvõtmise volituste andmisele sätestatakse põhiõigusaktis komisjonile volituste delegeerimise aeg. Volitused võib anda 1) määramata ajaks, 2) määratud ajavahemikuks, mis pikeneb vaikimisi, 3) määratud ajavahemikuks, mida ei pikendata. Statistika kohaselt on määramata ajavahemik kehtestatud ainult 13 juhul, samas kui vaikimisi pikenev määratud ajavahemik kehtestati 158 juhul ja pikendamisvõimaluseta määratud ajavahemik 41 juhul.

Kuna rakendusaktide arv on viimastel aastatel suurenenud ja kuna komisjoni kontrollivad rakendusaktide rakendamisel liikmesriikide täitevasutused, tuleks parlamendi osalemist parlamentaarse järelevalve seisukohast tugevdada ning delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide eristamiseks tuleks kehtestada selged piiritlemiskriteeriumid.

Suuliselt ja kirjalikult vastatavad küsimused (ELi toimimise lepingu artikli 230 teine lõik)

ELi toimimise lepingu artikli 230 teise lõigu kohaselt võib parlament esitada suuliselt ja kirjalikult vastatavaid küsimusi, kuid ta võib neid esitada ainult komisjonile ja mitte nõukogule, olgugi et nii nõukogu kui ka Euroopa Ülemkogu eesistuja on andnud nõusoleku vastata parlamendi küsimustele vabatahtlikkuse alusel. Seega võib seda pidada pigem pehmeks vahendiks, mille abil probleemidele tähelepanu juhtida või lisateavet taotleda. Siiski näitavad statistilised andmed, et komisjon vastab kõigile parlamendi kirjalikult vastatavatele küsimustele, kuigi ta ei pruugi seejuures alati tähtajast kinni pidada. Sama ei kehti suuliselt vastatavate küsimuste kohta, sest esimeeste konverents otsustab, kas need küsimused lisatakse päevakorra projekti.

Euroopa Parlamendi kodukord (artikkel 129) võimaldab korraldada komisjoniga infotunni, mis on parlamentaarsetes demokraatlikes riikides tavapärane kontrollivahend. Praktikas seda siiski enam ei kasutata, võib-olla seetõttu, et seda peetakse kattuvaks täiskogu istungitega, mis on ette nähtud komisjoni vastusteks suuliselt vastatavatele küsimustele.

Kohtumenetlused

Aluslepinguga antakse parlamendile õigus algatada komisjoni vastu kohtumenetlus ja paluda Euroopa Kohtul komisjoni õigusakti seaduslikkust kontrollida (ELi toimimise lepingu artikkel 263). ELi toimimise lepingu artikkel 265 annab parlamendile õiguse algatada toimingu tegemata jätmise korral komisjoni vastu kohtumenetlus. Kuigi parlamendi poolt komisjoni vastu algatatud kohtumenetlusi on küllalt vähe (alates 2009. aastast 10 taotlust, millest viie suhtes võeti meetmeid), tundub, et parlament kasutab oma volitusi viimase abinõuna, kui kõik muud võimalikud meetmed ei ole tulemusi andnud.

–  Järelevalve korraldamise vahendid

Lisaks komisjonilt aru pärimise vahenditele võimaldavad järelevalve korraldamise vahendid parlamendil ELi poliitilist ja seadusandlikku tegevuskava aktiivselt ja tulemuslikult kujundada.

Komisjoni aruandekohustused

ELi toimimise lepingu artikliga 249 pannakse komisjonile kohustus avaldada üldaruanne liidu tegevuse kohta; vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 233 arutab Euroopa Parlament komisjoni esitatud iga-aastast üldaruannet avalikul istungil.

Komisjon peab esitama iga kolme aasta tagant Euroopa Parlamendile aruande diskrimineerimiskeelu ja liidu kodakondsuse kohta, võttes arvesse ELi arengut (ELi toimimise lepingu artikkel 25).

Peale selle tuleks Euroopa Parlamendile esitada aruanne majanduspoliitika mitmepoolse järelevalve tulemuste kohta (ELi toimimise lepingu artikli 121 lõige 5).

Veel üks aruanne, mis tuleb parlamendile esitada, on iga-aastane aruanne artikli 151, s.t sotsiaalpoliitikat käsitleva artikli eesmärkide saavutamisel tehtud edusammude kohta (ELi toimimise lepingu artikkel 159), samuti tuleb esitada aastaaruanne sotsiaalse arengu kohta liidu piires (ELi toimimise lepingu artikkel 161).

ELi toimimise lepingu artiklis 175 nõutakse, et komisjon avaldaks aruande edusammude kohta, mida on tehtud majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse saavutamisel, ning selle kohta, kuidas sellele on kaasa aidanud mitmesugused kõnealuses artiklis sätestatud abinõud. Nimetatud aruanne tuleb esitada iga kolme aasta tagant.

Aruanne, mille komisjon peab saatma ELi toimimise lepingu artikli 190 kohaselt, peaks sisaldama teavet teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse ning nende tulemuste levitamise kohta eelmise aasta jooksul.

Läbirääkimiste pidamisel kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega on komisjon kohustatud ELi toimimise lepingu artikli 207 kohaselt parlamenti läbirääkimiste käigust korrapäraselt teavitama.

Veel peab komisjon esitama parlamendile ELi toimimise lepingu artikli 325 lõike 2 kohaselt igal aastal aruande ELi finantshuvide kaitse ja pettusevastase võitluse kohta.

Tegevuskava aktiivne kujundamine

Komisjon peab saatma iga aasta alguses Euroopa Parlamendile aruande, mis sisaldab tema jooksva aasta tööprogrammi (ELi toimimise lepingu artikkel 190). Raamkokkuleppes sätestatakse selle menetluse täpne ajakava.

Iga aasta esimesel poolaastal toimub volinike ja vastavate parlamendikomisjonide korrapärane dialoog, misjärel esitatakse komisjonide esimeeste konverentsile aruanne selle dialoogi tulemuste ning komisjonide esimeeste konverentsi ja komisjoni asepresidentide korrapärase arvamuste vahetuse tulemuste kohta. Sellel platvormil toob parlament esile oma prioriteedid komisjoni tööprogrammi jaoks, mida komisjon on kohustatud Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkuleppe kohaselt seejärel arvesse võtma.

Iga aasta juunis esitab komisjonide esimeeste konverents esimeeste konverentsile koondaruande, mis sisaldab komisjoni tööprogrammi rakendamise seire tulemusi, parlamendi prioriteete eeloleva tööprogrammi jaoks ja milles võetakse arvesse komisjoniga parasjagu peetava kahepoolse dialoogi tulemusi. Juuli osaistungjärgul võetakse vastu resolutsioon, milles esitatakse parlamendi seisukoht õigusloomealaste prioriteetide kohta.

Liidu olukorda käsitlev arutelu toimub Strasbourgis täiskogu istungjärgul. See muudab liidu poliitilised prioriteedid läbipaistvamaks ja lubab Euroopa Parlamendil neile eelkontrolli rakendada.

Septembri jooksul toimub parlamendikomisjonides arvamuste vahetus vastavate volinikega iga poliitikavaldkonna tulevaste prioriteetide kohta, millele järgneb komisjonide esimeeste konverentsi ja volinike kolleegiumi kohtumine ning vajaduse korral esimeeste konverentsi ja komisjoni presidendi kohtumine.

Järgmise aasta tööprogramm võetakse vastu oktoobris ja komisjoni president esitab selle parlamendile. Parlament korraldab arutelu ja hääletab resolutsiooni üle detsembri osaistungjärgul.

Seadusandlik algatus

Lisaks õigusloomealase tegevuskava koostamisele annab alusleping parlamendile õiguse teha kvaasiseadusandlikke algatusi. ELi toimimise lepingu artikli 225 kohaselt võib parlament nõuda, et komisjon esitaks ettepaneku teemade kohta, mis nõuavad tema arvates liidu meetmete võtmist, või aluslepingute rakendamise kohta. Komisjon ei ole kohustatud sellist ettepanekut täitma, kui ta aga ei võta parlamendi algatuse suhtes järelmeetmeid, peab ta parlamenti selle põhjustest teavitama. Alates 2009. aastast on parlament 24 korral artiklile 225 tuginenud, seitse juhtu neist olid vähemalt osaliselt edukad ja lõppesid komisjoni seadusandliku ettepaneku või muu asjakohase meetmega.

Poliitiliste prioriteetide ja õigusloome kavandamise seire ja rakendamine

Parlamendi kodukorra VI lisa artiklis 6 sätestatakse menetlus, mille kohaselt vaatab parlament läbi kohustused ja prioriteedid, mida volinikukandidaadid on oma ametisse nimetamisele eelnevate kuulamiste ajal tutvustanud.

Eelarvemenetlus ja eelarve täitmisele heakskiidu andmine

Asjaolu, et Euroopa Parlament on eelarve valdkonnas kaasseadusandja, annab talle mõnevõrra suurema võimaluse komisjoni kontrollida, sest eelarve vastu võtmata jätmine eelarveaasta alguses piirab igakuised eelarvekulutused ajutiste kaheteistkümnendikega, mis võib mõjutada komisjoni suutlikkust mitmeaastaseid programme rakendada. Alates Lissaboni lepingu jõustumisest ei ole parlament seda võimalust kasutanud, kuid tegi seda 1979. ja 1984. aastal.

Mis puudutab eelarvekulutusi, siis parlament kontrollib eelarve täitmist, sest ELi toimimise lepingu artikli 319 kohaselt võib ta anda komisjonipoolsele eelarve täitmisele heakskiidu, andes sellega hinnangu viisi kohta, kuidas komisjon liidu eelarvet täidab. Alates 2009. aastast ei ole parlament eelarve täitmisele heakskiidu andmist kordagi edasi lükanud või selle andmisest keeldunud, võib-olla seetõttu, et komisjon võtab sageli arvesse soovitusi, mille parlament on eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse vältel esitanud.

Välispoliitika

Komisjon ja Euroopa välisteenistus on kohustatud parlamendiga peamiselt konsulteerima ja talle aru andma (ELi lepingu artikkel 36 ning ELi toimimise lepingu artiklid 218 ja 328). Samas on Euroopa Parlament saanud rahvusvaheliste lepingute sõlmimiseks parlamendi nõusoleku nõude kehtestamisega (ELi toimimise lepingu artikkel 218) välissuhete valdkonnas olulisema rolli ja komisjonil on kohustus parlamenti selliste lepingute üle peetavate läbirääkimiste edenemisega täielikult ja õigeaegselt kursis hoida.

Rakendamisaruanded ja hindamine

Rakendamisaruanded on täitevvõimu üle tehtava parlamentaarse kontrolli uus vahend, kuna nendes antakse seni elluviidu analüüsimise alusel soovitusi ja kujundatakse tulevast poliitikat.

Peamised järeldused ja soovitused

Kokkuvõttes näib, et Euroopa Parlamendi käsutuses on komisjoni üle poliitilise kontrolli tegemiseks võimsad vahendid. Siiski tundub olevat vajalik nende rakendatavust parandada ja neid ELi keerukale institutsioonilisele struktuurile paremini kohandada.

Euroopa Liidu täidesaatva võimu üle tehtava parlamentaarse järelevalve peamised probleemid

1.  Aluslepingutes ei ole mõiste „täitevvõim“ piisavalt selgelt määratletud. ELi kontekstis on „täitevvõim“ eri poliitikavaldkondades erinevalt korraldatud, sest ei ole olemas ammendavat loetelu poliitikavaldkondadest, mille suhtes komisjonil on täitevvolitused. Seepärast tekitab see parlamentaarse järelevalve valdkonnas mõned olulised probleemid.

2.  Täitevvõim on mitmekihiline, jaotatud Euroopa, riigi ja mõnikord piirkondliku tasandi vahel, mis eeldab, et valitud organid teostavad igal eri tasandil tegelikku demokraatlikku kontrolli.

3.  See võib hõlmata eri poliitikavaldkondade puhul eri institutsioone: komisjon (ainupädevuse puhul), komisjon koos liikmesriikidega (ühiselt hallatavate poliitikavaldkondade puhul), nõukogu ja Euroopa Ülemkogu (ühise välis- ja julgeolekupoliitika puhul).

4.  Kui Euroopa Ülemkogu ületab oma aluslepingutes kirjeldatud funktsioone ja tegutseb seadusandjana, ei jäta see Euroopa Parlamendile ja riikide parlamentidele tegelikku kontrolli täitevvõimu üle, nagu näiteks Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) ja fiskaalkokkuleppe puhul.

5.  Veel üks keerukas küsimus tõhusa parlamentaarse järelevalve tegemisel on väga kõrge künnis, mis tuleb teatavate kontrollimehhanismide, näiteks umbusalduse avaldamise ettepaneku käivitamiseks saavutada.

6.  Puudub iga voliniku töö järjepidev hindamine.

7.  Komisjonil on vaid kollektiivne vastutus ja puudub mehhanism üksikutelt volinikelt aru pärimiseks.

8.  Ei ole ühtegi mehhanismi komisjoni peasekretäri ja peadirektorite ametisse nimetamise haldusmenetluste üle parlamentaarse järelevalve tegemiseks.

9.  Euroopa Ülemkogul on ELi poliitilise tegevuskava kujundamisel domineeriv roll, mis seab parlamendipoolsele järelevalve korraldamisele piirangud.

10.  Kuigi seadusandlust käsitlevad kolmepoolsed läbirääkimised on parlamentaarse demokraatia oluline tööriist, tekitavad need parlamendi järelevalvefunktsiooni tulemuslikul täitmisel raskusi. ELi otsustusprotsessi konsensuslik olemus muudab poliitilise kontrolli tulemusliku tegemise parlamendi jaoks keerukamaks.

11.  Komisjoni kalduvus depolitiseerida küsimusi asutuste loomise ja poliitilistele probleemidele ilmselgelt tehniliste lahenduste pakkumise teel muudab Euroopa Parlamendi jaoks ebatõenäolisemaks oma volituste tõhusa kasutamise selliste küsimuste suhtes.

Võimalikud lahendused olemasolevatele probleemidele

1.  ELi täitevvõimu mitmekihilisuse tõttu on vaja, et riiklikud parlamendid teeksid riikide valitsuste üle ELi küsimuste valdkonnas samamoodi järelevalvet, nagu Euroopa Parlament teeb liidu tasandil komisjoni üle.

2.  ELi täitevvõimu toimimist tuleks muuta sujuvamaks ja see tuleks määratleda, muutes seejuures komisjoni peamiseks täitevorganiks.

3.   Kuna ELis on täitevvõim mitmekihiline, tuleks liikmesriikide parlamentide ja Euroopa Parlamendi vahelist poliitilist dialoogi intensiivistada ning tähenduslikumaks ja sisukamaks muuta, minemata seejuures kaugemale vastavate põhiseaduslike pädevuste piiridest, et hõlmata ka Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Liidu Nõukogu, kui nad tegutsevad täitevvõimu esindajana.

4.  Parlamendi seadusandlikud volitused ja järelevalveõigused tuleb tagada, neid tuleb konsolideerida ja tugevdada. Samamoodi võiks parlament kaaluda oma töömeetodite reformimist, et tugevdada komisjoni üle poliitilise kontrolli tegemist.

5.  See tähendaks ka komisjoni kui täitevasutuse tugevdatud suutlikkust majandus- ja rahapoliitikas.

6.  Järelevalvevahendite ja eelkõige nende vahendite rakendamisega, millega nõutakse komisjonilt vastutuse võtmist, peaks kaasnema põhjalik analüüs selle kohta, mis läks valesti ja miks.

7.  Erinevate järelevalvevahendite kombinatsioon annaks ELi kontekstis parlamentaarse järelevalve tegemisel paremaid tulemusi nii vastutuse kui ka juhtimise seisukohast.

8.  On vahendeid, mida praktikas ei kohaldata (näiteks umbusalduse avaldamise ettepanek). Esikandidaatide (Spitzenkandidaten) protsessiga Euroopa Parlamendi ja komisjoni vahel loodud tugevama seose tõttu ja seetõttu, et volinikud samastavad ennast parlamendi fraktsioonidega, võib selliste vahendite kasutamine tulevikus veelgi keerukamaks muutuda.

9.  Komisjon peaks parlamendi ELi toimimise lepingu artikli 225 alusel esitatud seadusandlikke algatusi tõsisemalt kaaluma.

10.  Tõhustada tuleks parlamentaarse kontrolli alaste parimate tavade vahetamist riikide parlamentide vahel, näiteks korraldades korrapäraselt arutelusid asjaomaste ministrite ja riigi parlamendi erikomisjonide vahel enne ja pärast nõukogu istungeid ning volinikega sobival viisil ja sobiva ajavahemiku jooksul, samuti kohtumisi riikide parlamentidega, et Euroopa Parlamendi liikmetega teavet vahetada.

11.  Aluslepingu tulevasel muutmisel tuleks muuta umbusaldamise avaldamise ettepanekut käsitlevaid sätteid, et vähendada nõutavat künnist ja kehtestada kord, mille alusel kohustatakse üksikvolinikke parlamendi ees aru andma kogu nende ametiaja jooksul.

12.  Parlamendi ettepanek võtta vastu uurimisõigust käsitlev määrus tuleks kiiresti vastu võtta, et anda parlamendile tegelik võim, mis võimaldab tal kasutada seda põhilist parlamentaarset vahendit, et täitevvõimu esindajatelt aru pärida.

13.  Nõuetekohase parlamentaarse järelevalve tagamiseks on vaja rakendusaktide ja delegeeritud õigusaktide eristamise selgeid piiritlemisreegleid.

14.  Komisjon peaks oma peasekretäri, peadirektorite ja direktorite ametisse nimetamise haldusmenetlused läbi vaatama; liidu institutsioonilise struktuuri edasise parlamentariseerimise kontekstis võiks kavandada ka liidu täitevvõimu kõrgemate ametnike parlamentaarseid kuulamisi.

• [1]  Euroopa Parlamendi, nõukogu ja Euroopa Komisjoni 19. aprilli 1995. aasta otsus Euroopa Parlamendi uurimisõiguse kasutamise erisätete kohta (EÜT L 113, 19.5.1995, lk 1).
• [2]  P7_TA(2014)0429 ja P7_TA(2012)0219.

EUROOPA PARLAMENDI RESOLUTSIOONI ETTEPANEK

parlamendi poliitilist kontrolli komisjoni üle käsitlevate aluslepingu sätete rakendamise kohta

(2018/2113(INI))

Euroopa Parlament,

–  võttes arvesse aluslepingu sätteid, mis käsitlevad Euroopa Parlamendi poliitilist järelevalvet Euroopa Komisjoni üle, eelkõige Euroopa Liidu lepingu artikleid 14, 17 ja 25 ning Euroopa Liidu toimimise lepingu artikleid 121, 159, 161, 175, 190, 225, 226, 230, 233, 234, 249, 290, 291, 319 ja 325,

–  võttes arvesse ELi lepingu artikli 17 sätteid, millega tehakse komisjonile ülesandeks edendada liidu üldisi huve ja antakse talle monopoolne õigus teha sel eesmärgil asjakohaseid algatusi,

–  võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkulepet,

–  võttes arvesse 2016. aasta institutsioonidevahelist parema õigusloome kokkulepet ning 2013. aasta institutsioonidevahelist kokkulepet eelarvedistsipliini, eelarvealase koostöö ning usaldusväärse finantsjuhtimise kohta,

–  võttes arvesse oma 16. veebruari 2017. aasta resolutsiooni Euroopa Liidu toimimise parandamise kohta Lissaboni lepingu võimalusi kasutades[1],

–  võttes arvesse oma 16. veebruari 2017. aasta resolutsiooni võimalike muutuste ja kohanduste kohta Euroopa Liidu praeguses institutsioonilises ülesehituses[2],

–  võttes arvesse oma 7. veebruari 2018. aasta otsust Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkuleppe läbivaatamise kohta, eriti selle punkte 2 ja 8, kus veel kord kinnitatakse, et esikandidaatide protsessiga on loodud edukas põhiseaduslik ja poliitiline tava, mis peegeldab aluslepingutes ette nähtud institutsioonidevahelist tasakaalu[3];

–  võttes arvesse oma 16. aprilli 2014. aasta seadusandlikku resolutsiooni ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi määrus Euroopa Parlamendi uurimisõiguse kasutamise üksikasjalike sätete kohta, millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni otsus 95/167/EÜ, Euratom, ESTÜ[4], ning võttes arvesse käimasolevaid institutsioonidevahelisi läbirääkimisi,

–  võttes arvesse Euroopa Ombudsmani aruannet komisjoni uue peasekretäri ametisse nimetamise kohta esitatud liidetud kaebuste 488/2018/KR ja 514/2018/KR asjus peetud koosolekute ja dokumentidega tutvumise kohta, ning võttes arvesse Ombudsmani soovitust nende kaebuste kohta,

–  võttes arvesse oma kodukorda, sealhulgas selle artiklit 52 ning esimeeste konverentsi 12. detsembri 2002. aasta otsuse (mis käsitleb algatusraportite koostamise loa andmise korda) artikli 1 punkti 1 alapunkti e ja 3. lisa,

–  võttes arvesse põhiseaduskomisjoni raportit ja eelarvekontrollikomisjoni arvamust (A8-0033/2019),

A.  arvestades, et liidu institutsiooniline raamistik, mis on sätestatud aluslepingutes, annab Euroopa Parlamendile kui liidu seadusandlikule asutusele vastutuse komisjoni poliitilise järelevalve eest;

B.  arvestades, et komisjonilt aru pärimiseks on parlamendi käsutuses mitu vahendit, näiteks umbusalduse avaldamise ettepanek (ELi lepingu artikkel 17 ja ELi toimimise lepingu artikkel 234), võimalus paluda komisjoni presidendil konkreetsele komisjoni liikmele umbusaldust avaldada (Euroopa Parlamendi kodukorra artikli 118 lõige 10), uurimisõigus (ELi toimimise lepingu artikkel 226), järelevalvepädevus delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide üle (ELi toimimise lepingu artiklid 290 ja 291), õigus esitada suuliselt ja kirjalikult vastatavaid küsimusi (ELi toimimise lepingu artikli 230 teine lõik) ning õigus algatada komisjoni vastu kohtumenetlus seaduslikkuse küsimuses (ELi toimimise lepingu artikkel 263) või komisjoni tegevusetuse korral;

C.  arvestades, et lisaks nendele vahenditele on parlamendil mitu järelevalve korraldamise vahendit, tänu millele saab ta Euroopa poliitilist tegevuskava aktiivselt kujundada;

D.  arvestades, et eelarve on Euroopa Liidu kõige olulisem vahend oma eesmärkide ja strateegiate täitmiseks, ning seetõttu on eelarvekontroll väga oluline;

E.  arvestades, et esikandidaatide (Spitzenkandidaten) protsess peegeldab institutsioonidevahelist tasakaalu parlamendi ja komisjoni vahel ning on oluliselt konsolideerinud ja tugevdanud kahe institutsiooni vahelist seost, tuues kaasa komisjoni suurema politiseerituse, mille tõttu peaks suurenema parlamendi järelevalve tema täitevfunktsioonide üle;

F.  arvestades, et ELi lepingu artiklis 17 on sätestatud, et komisjoni presidendi valib parlament ELi riigipeade ja valitsusjuhtide ettepaneku alusel ning võttes arvesse Euroopa Parlamendi valimiste tulemusi ja konsultatsioone parlamendiga; arvestades, et Euroopa Liidu lepingu artiklis 17 on samuti sätestatud, et juhul, kui Euroopa Parlament lükkab esitatud kandidaadi tagasi, tuleks järgida sama korda, kaasa arvatud parlamendiga konsulteerimine;

G.  arvestades, et kõik volinikukandidaadid osalevad enne volinike kolleegiumis ametisse nimetamist kuulamisel, ja arvestades, et oma volituste kohaselt võib parlament volinikukandidaatide ametisse nimetamisele eelnenud kuulamiste ajal esitatud kohustused ja prioriteedid läbi vaadata, sealhulgas hinnata, kas kandidaatide isiklik taust võimaldab neid ametikohaga kaasnevaid kohustusi täita;

H.  arvestades, et aluslepingutega antakse parlamendile õigus teha umbusalduse avaldamise ettepanek komisjoni kui terviku vastu, kuid mitte avaldada umbusaldust komisjoni üksikutele liikmetele;

I.  arvestades, et hoolimata volinike kolleegiumi kollektiivsest vastutusest peaks parlament tagama tulemusliku poliitilise järelevalve iga voliniku individuaalse töö üle;

J.  arvestades, et hiljutine komisjoni uue peasekretäri ametisse nimetamine tekitas tõsiseid kartusi seoses komisjoni kõrgemate ametnike rolli ja nende poliitilise mõjuga;

K.   arvestades, et komisjoni uue presidendi ja uute liikmete ametisse nimetamisel 2019. aastal tuleks komisjoni peasekretäri ametikoha täitmisel kasutada uut, reeglitele vastavat korda;

L.  arvestades, et komisjonil on aluslepingutega sätestatud kohustus esitada parlamendile korrapäraselt järgmised aruanded: igal aastal liidu üldise tegevuse kohta (ELi toimimise lepingu artikkel 249); iga kolme aasta tagant diskrimineerimiskeeldu käsitlevate sätete ja liidu kodakondsuse kohta (ELi toimimise lepingu artikkel 25); majanduspoliitika mitmepoolse järelevalve tulemuste kohta (ELi toimimise lepingu artikli 121 lõige 5); iga kolme aasta tagant sotsiaalpoliitikas tehtud edusammude kohta (ELi toimimise lepingu artiklid 159 ja 161); iga kolme aasta tagant majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse saavutamisel tehtud edusammude kohta (ELi toimimise lepingu artikkel 175); igal aastal liidu uurimistegevuse kohta (ELi toimimise lepingu artikkel 190); igal aastal pettusevastase võitluse kohta (ELi toimimise lepingu artikkel 325); kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega peetavate läbirääkimiste käigu kohta (ELi toimimise lepingu artikkel 207);

M.  arvestades lisaks, et teiseste õigusaktide vallas on komisjoni ülesandeks läbi vaadata ja hinnata eri direktiive ja määrusi ning anda aru oma järelduste kohta;

N.  arvestades, et Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkuleppe vastuvõtmisega anti parlamendile suurem võimalus kujundada seadusandlikku tegevuskava, mille komisjon igal aastal komisjoni tööprogrammis esitab;

O.  arvestades, et alates Lissaboni lepingu vastuvõtmisest on parlament muutunud eelarve valdkonnas tõeliseks kaasseadusandjaks ja tema kohustuste hulka kuulub anda komisjonile liidu eelarve täitmise kohta heakskiit;

P.  arvestades, et pärast Lissaboni lepingu jõustumist on parlament laiendanud oma mõju ELi välispoliitika järelevalvele, sest ta sai volitused anda nõusolek rahvusvaheliste lepingute sõlmimiseks ning seega õiguse saada komisjonilt selliste lepingute alaste läbirääkimiste kõigis etappides kohest ja täielikku teavet (ELi toimimise lepingu artikkel 218, ELi lepingu artikkel 50);

Q.  arvestades, et tingimused, mille alusel toimusid läbirääkimised Ühendkuningriigiga seoses Ühendkuningriigi väljaastumisega Euroopa Liidust, olid läbirääkimiste läbipaistvuse ja parlamendi kaasamise mõttes eeskujulikud;

R.   arvestades, et parlamendi järelevalveõiguse ulatus erineb delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide puhul palju; arvestades, et parlamendil on õigus delegeeritud õigusaktile veto panna ja/või delegeerimine tühistada, kuid rakendusaktide puhul on tema mõju palju väiksem;

S.  arvestades liidu praegust institutsioonilist struktuuri ja seda, et aluslepingutes täitevvõimu täpse määratluse puudumine muudab ELi täitevvõimu kontseptsiooni keeruliseks ning Euroopa, riigi ja piirkonna tasandi vahel hajutatuks;

T.  arvestades, et Euroopa Parlamendi ning riiklike ja piirkondlike parlamentide tihedam koostöö kooskõlas nende vastava põhiseadusliku pädevusega ja vastavalt ELi lepingu artikli 10 lõikele 2 on vältimatu täitevfunktsioonide parlamentaarse kontrolli küsimuse lahendamiseks seoses Euroopa õigusaktide rakendamisega;

U.  arvestades, et läbipaistvus ja Euroopa Parlamendi tugev kaasamine Ühendkuningriigiga toimunud läbirääkimistesse on avaldanud positiivset mõju nende tulemustele, luues usalduse ja ühtsuse õhkkonna, ning seetõttu peaks see olema eeskujuks tulevastele rahvusvahelistele läbirääkimistavadele;

Peamised järeldused

1.  tuletab meelde, et ELi asutuste kontroll on Euroopa Parlamendi üks peamisi ülesandeid ning komisjoni aruandekohustus Euroopa Parlamendi ees on ELi toimimise ja sisemise demokraatliku kontrolli aluseks olev põhimõte;

2.  usub, et parlament ei kasuta täielikult ära kõiki tema käsutuses olevaid täitevvõimu poliitilise kontrollimise vahendeid, seda mitmel põhjusel, millest mõni tuleneb liidu institutsioonilisest struktuurist ja teised on näiteks muutuva institutsioonidevahelise dünaamika tulemus, mistõttu on mõnda vahendit keeruline kohaldada või ei ole nende kohaldamine piisavalt tulemuslik;

3.  tunnistab esikandidaatide protsessi potentsiaali ja edukat rakendamist, mille tulemusel on kõigil Euroopa kodanikel komisjoni presidendi valimisel otsene sõnaõigus, kui nad hääletavad nimekirja poolt, mille eesotsas on nende eeliskandidaat; toetab seetõttu kindlalt selle tava jätkumist tulevastel Euroopa Parlamendi valimistel ning innustab kõiki poliitilisi jõude selles protsessis osalema;

4.  on veendunud, et esikandidaadid peaksid olema Euroopa Parlamendi valimistel osalevate Euroopa tasandi erakondade nimekirjade esinumbrid;

5.  tuletab meelde, et esikandidaatide protsessi tulemusel parlamendi ja komisjoni vahel loodud tugevam poliitiline seos ei tohiks parlamendi järelevalvet komisjoni üle leebemaks muuta;

6.  tuletab meelde, et aluslepingutes sätestatud umbusalduse avaldamise künnise eesmärk on jätta selle vahendi tõhus kasutamine tõsisteks juhtudeks; tunnistab, et nagu ka enamikus parlamentaarsetes demokraatiates, toimib umbusalduse avaldamise võimalus peamiselt heidutusena; teeb sellegipoolest ettepaneku uurida aluslepingu tulevase muutmise kontekstis võimalust künnist mõõdetult madalamaks muuta, säilitades aluslepingutes ette nähtud institutsioonilise tasakaalu;

7.  juhib tähelepanu, et komisjoni politiseerimine on Lissaboni lepinguga tehtud muudatuste otsene tagajärg; märgib, et need muudatused ei hõlmanud sätete vastuvõtmist, mis võimaldaksid komisjoni üksikliikmetelt aru pärida;

8.  peab äärmiselt kahetsusväärseks asjaolu, et Euroopa Ombudsmani sõnul ei järginud komisjon oma peasekretäri ametisse nimetamisel asjakohaste reeglite sisu ega mõtet;

9.  juhib tähelepanu asjaolule, et aluslepingutes ei esitata ELi täitevvõimu selget määratlust ja et eri poliitikavaldkondades vastutavad eri institutsioonid, sõltuvalt sellest, kas poliitikavaldkonnad kuuluvad jagatud pädevusse või liidu ainupädevusse;

10.  peab vajalikuks luua tõeliselt kahepoolne seadusandlik süsteem, mis hõlmab nõukogu ja parlamenti ja kus komisjon tegutseb täitevasutusena;

11.  juhib tähelepanu sellele, et parlamendi rolli täitevvõimu üle järelevalve tegemisel täiendab riikide parlamentide samasugune pädevus kontrollida oma täitevvõimu esindajaid Euroopa küsimustega tegelemisel; on seisukohal, et selline aruandekohustus on liikmesriikide parlamendikodade rolli alus Euroopa Liidus;

12.  on seisukohal, et parlamendi kontrolli teostamine täitevvõimu üle Euroopa Liidu lepingu artikli 14 kohaselt on muudetud keerukaks, mõnikord lausa võimatuks, sest puudub liidu pädevusvaldkondade selge loend ning võimupädevus on Euroopa, riigi ja piirkondliku tasandi vahel mitmekihiliselt jaotatud;

13.  tuletab meelde, et aluslepingutega ei anta Euroopa Ülemkogule ühtegi seadusandlikku funktsiooni ega seadusandlike algatuste tegemise õigust; peab murettekitavaks, et viimastel aastatel on Euroopa Ülemkogu võtnud aluslepingute sisu ja mõttega vastuollu minnes vastu arvukalt olulisi poliitilisi otsuseid väljaspool aluslepingu raamistikku, jättes need otsused seega tegelikult parlamentaarse järelevalve alt välja ning kahjustades demokraatlikku vastutust, mis on selliste Euroopa poliitikavaldkondade puhul hädavajalik;

14.  tuletab meelde, et aluslepinguga antakse parlamendile iga-aastase eelarvemenetluse ja eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse kaudu olulised poliitilise kontrolli volitused;

15.  tuletab meelde, et eelarve täitmisele heakskiidu andmine on iga-aastane poliitiline menetlus, millega tagatakse demokraatlik järelkontroll Euroopa Liidu eelarve rakendamise üle komisjoni poolt tema vastutusel ja koostöös liikmesriikidega;

16.  juhib tähelepanu sellele, et eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlus on osutunud oluliseks vahendiks, millel on olnud positiivne mõju ELi eelarvesüsteemi arengule, finantsjuhtimisele, tegevuskava kujundamisele ja ELi poliitika määratlemisele ja rakendamisele, aidates samas kaasa parlamendi poliitilise mõju suurendamisele;

17.  rõhutab, et ELi toimimise lepingu artikliga 318 lisatakse eelarve täitmisele heakskiidu andmisele uus vahend: liidu rahanduse tulemuspõhine hindamine;

18.  märgib murega, et parlamendil ei ole kasutada ühtegi tegelikku õiguslikku sanktsiooni, kui ta otsustab komisjonile eelarve täitmisele heakskiitu mitte anda; on siiski arvamusel, et eelarve täitmisele heakskiidu andmata jätmine on tugev poliitiline signaal, kuna see tähendab, et Euroopa Parlament ei ole piisavalt veendunud komisjoni aruandekohustuse täitmises, ning seetõttu ei tohiks komisjon jätta sellele vastamata, vaid peaks võtma konkreetsed järelmeetmed olukorra parandamiseks;

19.  peab kahetsusväärseks asjaolu, et nõukogu poolse lojaalse koostöö puudumise tõttu ei ole võimalik nõukogu eelarvet kontrollida institutsiooni eelarve täitmisele heakskiidu andmise institutsionaalse tava kaudu, ning selle olukorraga rikutakse raskelt aluslepingus kehtestatud kohustusi, mille kohaselt parlament peab kontrollima kogu liidu eelarvet;

20.  selleks et laiendada parlamendi volitusi eelarvekontrolli valdkonnas kogu liidu eelarvele, teeb ettepaneku alustada läbirääkimisi nõukogu, komisjoni ja parlamendi vahel, et tagada parlamendile õigus saada teavet nõukogu poolse eelarve täitmise kohta kas otse või komisjoni kaudu ning et nõukogu vastaks parlamendi kirjalikele küsimustele ja võtaks osa oma eelarve täitmist käsitlevatest kuulamistest ja aruteludest; on seisukohal, et kui need läbirääkimised ebaõnnestuvad, peaks Euroopa Parlament andma heakskiidu ainult komisjoni eelarve täitmisele ning lisama üldisele eelarve täitmisele heakskiidu andmisele eraldi resolutsioonid liidu eri institutsioonide, organite ja asutuste kohta, tagades sellega, et ühtegi ELi eelarve jagu ei rakendata nõuetekohase kontrollita;

21.  tuletab meelde, et institutsioonid ei ole veel täitnud oma kohustust kehtestada delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide kasutamise eristamise piiritlemiskriteeriumid, kuigi institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkulepe on parandanud delegeeritud õigusaktide menetluse läbipaistvust;

22.  tuletab meelde, et kooskõlas finantsmääruse artikliga 247 peab komisjon edastama järgmise eelarveaasta 31. juuliks parlamendile integreeritud finants- ja vastutusaruannete kogumi, mis hõlmab eelkõige lõplikke konsolideeritud aruandeid, iga-aastast haldus- ja tulemusaruannet ja liidu rahanduse hinnangut, mis põhineb saavutatud tulemustel, millele on viidatud ELi toimimise lepingu artiklis 318;

Soovitused

23.  soovitab ühendada komisjonilt arupärimise vahendid järelevalve korraldamise vahenditega, et mõlema vahendi mõjusust suurendada;

24.  nõuab Euroopa Parlamendi seadusandlike volituste ja järelevalveõiguste tagamist, konsolideerimist ja tugevdamist, kaasa arvatud institutsioonidevaheliste kokkulepete abil ning vastava õigusliku aluse kasutamise kaudu komisjonis;

25.  peab vajalikuks, et parlament reformiks oma töömeetodeid, et tugevdada komisjoni üle poliitilise kontrolli funktsioonide täitmist;

26.  kutsub komisjoni üles ELi toimimise lepingu artikli 225 alusel esitatud parlamendi seadusandlikke algatusi tõsisemalt kaaluma; kutsub komisjoni järgmist presidenti üles kohustuma seda eesmärki täitma ja tunneb heameelt esikandidaatide vastavate avalduste üle; soovib, et rohkem algatusi viiksid seadusandlike ettepanekuteni; tuletab meelde, et kooskõlas institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkuleppe artikliga 10 peab komisjon liidu õigusaktide ettepanekute taotlusi viivitamata ja üksikasjalikult kaaluma;

27.  avaldab komisjonile tunnustust positiivsete järelmeetmete võtmise eest soovituste suhtes, mille Euroopa Parlament esitas oma 16. veebruari 2017. aasta resolutsioonis Euroopa Liidu toimimise parandamise kohta Lissaboni lepingu võimalusi kasutades;

28.   on seisukohal, et kuigi parlamendil ei ole praegu aluslepingute kohaselt ametlikku õigust teha seadusandlikke algatusi, tuleks tõsiselt kaaluda võimalust anda tulevase aluslepingu muutmise korral talle seadusandliku algatuse õigus;

29.  ergutab parlamentaarse kontrolli alaste parimate tavade vahetamist riikide parlamentide vahel, näiteks korraldades korrapäraselt arutelusid asjaomaste ministrite ja riigi parlamendi erikomisjonide vahel enne ja pärast nõukogu istungeid ning volinikega sobival viisil ja sobiva ajavahemiku jooksul, samuti Euroopa Parlamendi ja riikide parlamentide kohtumisi; julgustab korraldama institutsioonide ametnike ja fraktsioonide töötajate korrapäraseid vahetusi Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide, Euroopa Regioonide Komitee ja liikmesriikide seadusandliku pädevusega piirkondade haldusasutuste vahel;

30.  usub, et iga-aastase Euroopa nädala korraldamine võimaldaks Euroopa Parlamendi liikmetel ja Euroopa Komisjoni volinikel, eriti klastrite eest vastutavatel asepresidentidel külastada kõiki liikmesriikide parlamente, et arutada ja selgitada Euroopa tegevuskava koos parlamendiliikmete ja kodanikuühiskonna esindajatega; on arvamusel, et see algatus tugevdaks Lissaboni lepinguga nõutavat komisjoni demokraatlikku aruandekohustust;

31.  kutsub parlamenti üles tugevdama oma suutlikkust kontrollida delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide koostamist ja rakendamist;

32.  kiidab heaks jõupingutused, mida kolm institutsiooni praegu teevad, et kehtestada selged piiritlemiskriteeriumid delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide kasutamise eristamiseks; nõuab, et need kriteeriumid kohaldataks võimalikult kiiresti;

33.  ergutab riiklikke parlamente ja asjakohasel juhul ka piirkondlikke parlamente suurendama oma suutlikkust kontrollida oma täitevasutusi, kui need teevad otsuseid või esitavad õigusnormide ettepanekuid Euroopa õigusaktide rakendamiseks või delegeerimiseks;

34.  peab aluslepingu tulevasel muutmisel vajalikuks parandada vahendeid, mille abil pärida aru üksikvolinikelt kogu nende ametiaja vältel, võttes aluseks Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni suhete raamkokkuleppes olevad mõnevõrra piiratud sätted;

35.  kutsub komisjoni ja nõukogu üles kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega alustama poliitilist dialoogi parlamendi ettepaneku üle võtta vastu määrus uurimisõiguse kohta, et anda parlamendile tõhusad volitused, mis võimaldaksid tal kasutada seda parlamentaarset põhivahendit täitevvõimu kontrollimiseks, mis on vältimatu kõigis maailma parlamentaarsetes süsteemides;

36.  on veendunud parlamendi esitatud küsimuste kui kontrollivahendi kasulikkuses; peab seetõttu vajalikuks põhjalikult hinnata nii komisjoni parlamendiliikmete küsimustele antud vastuste kvaliteeti kui ka parlamendiliikmete esitatud küsimuste arvu ja kvaliteeti;

37.  peab infotundi täitevvõimu üle parlamentaarse järelevalve tegemise oluliseks elemendiks; palub esimeeste konverentsil infotund kodukorra artikli 129 kohaselt uuesti täiskogu päevakorda lülitada;

38.  kutsub taas kord komisjoni üles oma peasekretäri, peadirektorite ja direktorite ametisse nimetamise haldusmenetlusi läbi vaatama eesmärgiga tagada täielikult, et suurimat läbipaistvust kasutades ja võrdseid võimalusi pakkudes valitakse parimad kandidaadid;

°

°  °

39.  teeb presidendile ülesandeks edastada käesolev resolutsioon nõukogule, komisjonile, liikmesriikide parlamentidele ning Euroopa Regioonide Komiteele.

• [1]  ELT C 252, 18.7.2018, lk 215.
• [2]  ELT C 252, 18.7.2018, lk 201.
• [3]  Vastuvõetud tekstid, P8_TA(2018)0030.
• [4]  ELT C 443, 22.12.2017, lk 39.

EELARVEKONTROLLIKOMISJONI ARVAMUS (8.1.2019)

põhiseaduskomisjonile

parlamendi poliitilist kontrolli komisjoni üle käsitlevate aluslepingu sätete rakendamise kohta
(2018/2113(INI))

Raportöör: Tomáš Zdechovský

ETTEPANEKUD

Eelarvekontrollikomisjon palub vastutaval põhiseaduskomisjonil lisada oma resolutsiooni ettepanekusse järgmised ettepanekud:

A.  arvestades, et parlament on volitatud tagama komisjoni üle demokraatliku kontrolli, mis on oma olemuselt poliitiline, kuid hõlmab eri aspekte ja protsesse;

B.  arvestades, et eelarve on Euroopa Liidu kõige olulisem vahend oma eesmärkide ja strateegiate täitmiseks, ning seetõttu on eelarvekontroll väga oluline;

C.  arvestades, et vaatamata sellele, et komisjon tähtsustab tulemuslikkust, lähtutakse liidu eelarve koostamisel kahjuks jätkuvalt tegevuspõhisest eelarvestamisest;

D.  arvestades, et tulemuste hindamisel ja tulemusauditis tuginetakse kõige varasemas, kavandamise etapis seatud eesmärkidele;

E.  arvestades, et hindamise eesmärk on teha kindlaks protsessi tulemused ja mõju, mõista neid ja selgitada välja alternatiivid, mis aitaksid teha otsuseid protsessi edasiseks parandamiseks;

1.  tuletab meelde, et ELi asutuste kontroll on Euroopa Parlamendi olemasolu peamine põhjus ning komisjoni aruandekohustus Euroopa Parlamendi ees on ELi toimimise ja sisemise demokraatliku kontrolli aluseks olev põhimõte;

2.  tuletab meelde, et eelarve täitmisele heakskiidu andmine on iga-aastane poliitiline menetlus, millega tagatakse demokraatlik järelkontroll Euroopa Liidu eelarve rakendamise üle komisjoni poolt omal vastutusel ja koostöös liikmesriikidega;

3.  juhib tähelepanu sellele, et eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlus on osutunud oluliseks vahendiks, millel on olnud positiivne mõju ELi eelarvesüsteemi arengule, finantsjuhtimisele, tegevuskava kujundamisele ja ELi poliitika määratlemisele ja rakendamisele, aidates samas kaasa parlamendi poliitilise mõju suurendamisele;

4.  rõhutab, et eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse peamine eesmärk on kontrollida, kas liidu rahalisi vahendeid on hallatud korrektselt, ja teha igal aastal kindlaks, et kõik liidu tulud ja kulud, nende saldo ning liidu varad ja kohustused on bilansis välja toodud;

5.  märgib, et parlamendi otsus anda eelarve täitmisele heakskiit, see edasi lükata või sellest keelduda põhineb peamiselt, kuid mitte ainult, Euroopa Kontrollikoja auditil, milles kontrollitakse raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsust ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust;

6.  juhib tähelepanu sellele, et Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 kohaselt peab Euroopa Kontrollikoda uurima seda, kas kogu tulu on laekunud ja kulutused on tehtud seaduslikul ja regulaarsel moel, ning kas finantsjuhtimine on olnud usaldusväärne; selle käigus peab kontrollikoda teatama üksikasjalikult kõigist eeskirjade eiramise juhtudest; tulusid tuleb kontrollida nii saadaolevate summade kui ka tegelikult liidule makstud summade alusel; ja kulusid tuleb kontrollida nii maksekohustuste kui ka tehtud väljamaksete alusel;

7.  tuletab meelde, et eelarve täitmisele heakskiidu andmisel peab parlament hindama mitte ainult Euroopa Liidu finantsjuhtimise korrektsust, vaid ka selle tulemuslikkust;

8.  märgib, et parlament tugineb oma otsuses ka komisjonilt nõutud tõenditele, mis on seotud kulutuste tegemise või finantskontrollisüsteemide toimimisega;

9.  märgib, et komisjon on kohustatud võtma arvesse eelarve täitmisele heakskiidu andmise raamistikus tehtavate otsuste kohta tehtavaid märkusi ja parlamendi märkusi, mis on seotud kulutuste tegemisega, ning on kohustatud andma aru võetud meetmete kohta, võttes arvesse selle soovitusi ja kommentaare;

10.  tuletab meelde, et parlament uurib ka Euroopa Kontrollikoja poolt vastu võetud eriaruandeid, milles keskendutakse erinevate sektorite või poliitika mõistlikule haldamisele;

11.  juhib tähelepanu sellele, et kuna need aruanded puudutavad säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse põhimõtete täitmist, kutsuvad need korrapäraselt esile arutelu selle kohta, kas Euroopa poliitika elluviijate käsutuses on liidu poliitiliste organite määratletud eesmärkide saavutamiseks vajalikud võimalused ja vahendid;

12.  rõhutab, et Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 318 lisatakse eelarve täitmisele heakskiidu andmisele uus vahend: liidu rahanduse tulemuspõhine hindamine;

13.  kiidab eelkõige heaks asjaolu, et keskendumise tõttu finantstulemustele täiendab Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 318 sätestatud hindamisaruanne Euroopa Kontrollikoja poolt tema iga-aastases aruandes välja arendatud nõuetele vastavuse lähenemisviisi ja pakub Euroopa Parlamendile võimaluse hinnata poliitilisi saavutusi;

14.  märgib murega, et saadaval ei ole ühtegi tegelikku õiguslikku sanktsiooni, kui parlament otsustab komisjonile eelarve täitmisele heakskiitu mitte anda; on siiski arvamusel, et eelarve täitmisele heakskiidu andmata jätmine on tugev poliitiline signaal, kuna see tähendab, et Euroopa Parlament ei ole piisavalt veendunud komisjoni aruandekohustuse täitmises ning seetõttu ei tohiks komisjon jätta vastamata, vaid peaks võtma konkreetsed järelmeetmed olukorra parandamiseks;

15.  tuletab meelde, et Prodi/Kinnocki reformides võeti kasutusele tegevuspõhise eelarvestamise ja tegevuspõhise juhtimise põhimõtted[1], milles nõuti, et eelarvevahendite käsutajad allkirjastaksid delegeerimise kaudu igal aastal tegevusaruanded, ning nendega saavutati siseauditi tegevuste ja tekkepõhise arvestuse reform;

16.  rõhutab, et kõnealustes reformides taotletav poliitiline eesmärk oli arendada välja selge hierarhia alates poliitilistest eesmärkidest kuni nende saavutamiseks vajalike tegevuste sihtotstarbeliste ressursside saamiseni ja kuni nende saavutuste kontrollimiseks tulemuslikkuse näitajate saavutamiseni;

17.  märgib murega, et tegelikkus on väga erinev:

a)  kuigi komisjon määratles eelarve tegevusvaldkondade kaupa, järgiti selle määratlusega peamiselt halduse organisatsioonilist struktuuri ja säilitati suur hulk eelarveridasid;

b)  tegevuste eesmärgid ei ole endiselt veel täielikult osa eelarvet käsitlevast arutelust, kuid neid esitatakse eraldi tegevusaruannetes, mis on lisatud eelarvele;

c)  eelarve praegune struktuur ei ole täielikult kooskõlas mitmeaastase finantsraamistikuga; iga mitmeaastase finantsraamistiku rubriik hõlmab eri tegevusi ja paljud üksikud tegevused on jaotatud mitmeaastase finantsraamistiku mitme rubriigi vahel;

18.  peab kahetsusväärseks asjaolu, et eelarvet käsitlevad läbirääkimised parlamendis ja nõukogus keerlevad mitmeaastase finantsraamistiku rubriikide varude ümber ning ei puuduta väga tihti tegevuspõhise eelarveldamise eesmärke, tulemuslikkuse näitajaid või mõõdetud tulemusi;

19.  kiidab heaks asjaolu, et komisjon uuendas oma ettepanekus uue mitmeaastase finantsraamistiku kohta oma pühendumust tulemuste saavutamisele ja tulemuspõhisele eelarveldamisele, ning nõuab kindlalt, et ELi eelarves tuleks tugevdada keskendumist stabiilsusele, lihtsusele, tõhusamale kulutamisele, madalatele tegevuskuludele, ressursside tõhusale eraldamisele, põhiliste poliitikaprioriteetide saavutamisele, Euroopa lisaväärtusele, tulemustele, mõjule ja suuremale aruandekohustusele ja läbipaistvusele;

20.  rõhutab, et ELi eelarve peab põhinema pikaajalistel poliitilistel eesmärkidel ja ELi üldisel nägemusel; kordab oma üleskutset komisjonile võtta kasutusele sellised pikaajalised eesmärgid ja nägemus, et tagada kulutuste maksimaalne tõhusus;

21.  väljendab heameelt komisjoni ettepaneku üle, et uued mitmeaastase finantsraamistiku programmid rühmitatakse poliitilistesse teemavaldkondadesse, mis kajastuvad aastaeelarve jaotistes; väljendab lootust, et see annab suurema selguse selles osas, kuidas need aitavad kaasa poliitikaeesmärkide saavutamisele;

22.  väljendab heameelt asjaolu üle, et komisjon kavatseb viia alates 2021. aastast poliitikavaldkondade kontseptsiooni kooskõlla programmirühmadega, ning et see vastavusse viimine võimaldab aastaeelarve ja mitmeaastase finantsraamistiku rubriikide lihtsamat võrdlemist;

23.  tuletab meelde, et parlament on palunud komisjonil mitmel korral esitada liidu eelarve kooskõlas parlamendi poolt vastu võetud mitmeaastase finantsraamistiku poliitiliste eesmärkidega; on arvamusel, et see võimaldaks eelarvepädevatel institutsioonidel kergemini kontrollida ja jälgida eelarve ettevalmistamist ja täitmist;

24.  imestab, miks komisjon kasutab finantsjuhtimise tulemuslikkuse mõõtmiseks kahte eesmärkide ja näitajate rühma: ühelt poolt hindavad komisjoni peadirektorid juhtimiskavades kindlaksmääratud eesmärkide saavutamist iga-aastastes tegevusaruannetes ning teiselt poolt mõõdab komisjon kuluprogrammide tulemuslikkust eelarveprojektile lisatud tegevuskulude aruannete kaudu;

25.  tuletab meelde, et tegevuskulude aruannetes esitatud programmide praegune tulemusraamistik sisaldab 716 eri liiki näitajat, millega mõõdetakse tulemuslikkust 61 üldise ja 228 konkreetse eesmärgiga võrreldes;

26.  väljendab heameelt komisjoni ettepaneku üle vähendada kuluprogrammide arvu kolmandiku võrra ja muuta eeskirjad sidusamaks; rõhutab, et menetluse tegelikuks lihtsustamiseks toetusesaajate jaoks tuleks kaotada kõik tarbetud eeskirjad, nõuded ja menetlused, seadmata seejuures ohtu aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust;

27.  kordab oma üleskutset komisjonile

a)  ühtlustada tulemusaruandlust,

–  vähendades veelgi oma paljudes tulemusaruannetes kasutatavate eesmärkide ja näitajate arvu ning keskendudes nendele, mis mõõdavad kõige paremini liidu eelarve tulemuslikkust lihtsustamise, läbipaistvuse ja parema kontrolli saavutamiseks;

–  laiendades kvalitatiivset lähenemisviisi ning hõlmates keskkonna- ja sotsiaalnäitajaid, et oleks võimalik mõõta ELi poliitika mõju keskkonna- ja sotsiaalpoliitikale;

–  esitades finantsteavet viisil, mis võimaldab seda võrrelda tulemusalase teabega, et kulude ja tulemuslikkuse vaheline seos oleks selge;

b)  luua paremini tasakaalustatud tulemuslikkusealase aruandluse, esitades selge teabe tulemuste saavutamist pärssivate peamiste probleemide kohta;

c)  esitada deklaratsiooni tulemuslikkuse kohta esitatud andmete kvaliteedi kohta;

28.  tuletab meelde, et kooskõlas finantsmääruse artikliga 247 peab komisjon edastama järgmise eelarveaasta 31. juuliks parlamendile integreeritud finants- ja vastutusaruannete kogumi, mis hõlmab eelkõige lõplikke konsolideeritud aruandeid, iga-aastast haldus- ja tulemusaruannet ja liidu rahanduse hinnangut, mis põhineb saavutatud tulemustel, millele on viidatud ELi toimimise lepingu artiklis 318;

29.  juhib tähelepanu sellele, et lõplike konsolideeritud aruannete juurde kuuluva iga-aastase haldus- ja tulemusaruande vastuvõtmisel võtab komisjon endale poliitilise vastutuse oma teenuste finantsjuhtimise eest;

30.  nõuab, et iga-aastane haldus- ja tulemusaruanne peaks hõlmama mitte ainult liidu kulutuste hinnangulist veamäära, teavet eelarvet hõlmavate ennetus- ja parandusmeetmete kohta ja teavet komisjoni pettustevastase strateegia rakendamise kohta, aga ka iga-aastast aruannet juhtimise ja sisekontrolli kohta, mis hõlmab eelkõige järgmist:

a)  komisjoni sisemise juhtimise vahendite kirjeldus;

b)  hinnang tegevus- ja strateegiliste riskide kohta aasta jooksul ning deklaratsioon eelarvelise jätkusuutlikkuse kohta keskpikas ja pikas perspektiivis;

c)  hinnang kõigi ennetus- ja parandusmeetmete kohta, mida on võetud, et rahastamist ei ohustaks korruptsioon või huvikonfliktid;

31.  kordab oma üleskutset komisjonile kiirendada liidu raamatupidamise aastaaruande ettevalmistamist, tagamaks, et usaldusväärne teave koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve kulude kohta saadakse liikmesriikidelt õigeaegsemalt, ning esitama juhtkonna seisukoha liidu kulutuste kohta varem ja koos raamatupidamise aastaaruandega, et võtta otsus eelarve täitmisele heakskiidu andmise kohta vastu aastal n + 1 ning tagada samal ajal kvaliteetsed andmed ja usaldusväärne finantsjuhtimine;

32.  nõuab taaskord tungivalt, et komisjon esitaks meetmed, mille abil muuta liidu eelarve rakendamisega seotud liidu rahastamiskord (mis hõlmab praegu eri vahendeid ja nende kombinatsioone, näiteks programme, struktuuri- ja investeerimisfonde, usaldusfonde, Strateegiliste Investeeringute Fondi, tagatisfonde, rahastuid, finantsinstrumente, makromajandusliku abi instrumente jms) selgemaks, lihtsamaks ja sidusamaks ning paremini kavandatuks, et tagada piisav läbipaistvus, aruandlus, tulemuslikkus ja üldsuse arusaamine liidu poliitika rahastamise viisidest ja kasulikkusest;

33.  tuletab meelde, et 80 % ELi rahalistest vahenditest hallatakse koos liikmesriikidega ja parlament peab seetõttu kontrollima ka riigiasutusi; väljendab kahetsust seoses asjaoluga, et riigiasutused ei ole siiski tihti valmis täitma eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutava institutsiooni soovitusi või uurimisi;

34.  tuletab meelde, et tihedaid poliitilisi sidemeid parlamendi ja komisjoni vahel tugevdati hiljuti nn esikandidaatide (Spitzenkandidaten) süsteemi kaudu; kiidab heaks selle püüdluse tegelda liidu demokraatlike puudujääkidega, et tugevdada selle õiguspärasust ja suurendada usaldust ELi kodanike seas; tuletab siiski meelde erakondade rahastamisega seotud olemuslikku riski ja kutsub komisjoni üles tegelema kehtiva poliitiliste erakondade rahastamise mudeli puudujääkidega, et ennetada pettust ja tagada, et valimiskampaaniate rahastamine on täiesti läbipaistev.

TEAVE VASTUVÕTMISE KOHTA NÕUANDVAS KOMISJONIS

Vastuvõtmise kuupäev	7.1.2019
Lõpphääletuse tulemus	+: –: 0:	8 0 0
Lõpphääletuse ajal kohal olnud liikmed	Dennis de Jong, Ingeborg Gräßle, Georgi Pirinski, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Bart Staes
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed	Karin Kadenbach
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed (art 200 lg 2)	John Howarth, Jude Kirton-Darling

NIMELINE LÕPPHÄÄLETUS NÕUANDVAS KOMISJONIS

8	+
GUE/NGL	Dennis de Jong
PPE	Ingeborg Gräßle, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra
S&D	John Howarth, Karin Kadenbach, Jude Kirton-Darling, Georgi Pirinski
VERTS/ALE	Bart Staes

0	–

0	0

Kasutatud tähised:

+  :  poolt

–  :  vastu

0  :  erapooletu

• [1]  Tegevuspõhine eelarvestamine on määratluse järgi eelarvestamise meetod, mis põhineb tegevusel ning kus eelarvestamises ja variatsioonanalüüsis kasutatakse kuluelementide andmeid. Selles kontekstis on rõhk tegevusel, sest see tekitab kulusid. Kui suudame kontrollida kulude põhjuseid (kulutegureid), peaks olema võimalik kulusid paremini hallata ja mõista.

TEAVE VASTUVÕTMISE KOHTA VASTUTAVAS KOMISJONIS

Vastuvõtmise kuupäev	22.1.2019
Lõpphääletuse tulemus	+: –: 0:	18 0 4
Lõpphääletuse ajal kohal olnud liikmed	Gerolf Annemans, Mercedes Bresso, Pascal Durand, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Alain Lamassoure, Jo Leinen, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed	Pervenche Berès, Ashley Fox, Sylvia-Yvonne Kaufmann
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed (art 200 lg 2)	Michael Gahler, Jarosław Wałęsa

NIMELINE LÕPPHÄÄLETUS VASTUTAVAS KOMISJONIS

18	+
ALDE	Maite Pagazaurtundúa Ruiz
NI	Kazimierz Michał Ujazdowski
PPE	Michael Gahler, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Alain Lamassoure, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Jarosław Wałęsa
S&D	Pervenche Berès, Mercedes Bresso, Ramón Jáuregui Atondo, Sylvia Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira
VERTS/ALE	Pascal Durand, Josep Maria Terricabras

0	–

4	0
ECR	Ashley Fox
ENF	Gerolf Annemans
GUE/NGL	Helmut Scholz, Barbara Spinelli

Kasutatud tähised:

+  :  poolt

–  :  vastu

0  :  erapooletu