RAPPORT sur la mise en œuvre des dispositions du traité relatives au pouvoir de contrôle politique du Parlement sur la Commission

28.1.2019 - (2018/2113 (INI))

Commission des affaires constitutionnelles
Rapporteure: Mercedes Bresso

Amendements

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EXPOSÉ DES MOTIFS – RÉSUMÉ DES FAITS ET CONSTATS

Procédure et sources

Le 31 mai 2018, la rapporteure a été chargée d’élaborer un rapport sur la mise en œuvre des dispositions du traité relatives au pouvoir de contrôle politique du Parlement sur la Commission.

Depuis sa désignation, elle a recueilli des informations et s’est appuyée, entre autres, sur les sources suivantes:

  une audition organisée le 10 octobre 2018 par la commission des affaires constitutionnelles;

  une analyse d’impact ex post par le service de recherche du Parlement européen, intitulée «Parliamentary scrutiny over the European Commission: implementation of the Treaty provisions» (Pouvoir de contrôle politique du Parlement sur la Commission européenne: mise en œuvre des dispositions du traité).

Conclusions des recherches

La surveillance parlementaire est une condition sine qua non de la légitimité démocratique. Les modifications récentes apportées au processus législatif et l’intensification du rôle législatif de l’exécutif ont rendu nécessaire un renforcement des procédures de contrôle parlementaire. Ce phénomène n’est pas étranger à la structure institutionnelle de l’Union. Cette structure offre en effet davantage de pouvoirs législatifs à la Commission, non seulement en l’habilitant à produire des actes délégués, mais aussi en renforçant sa «politisation» et le besoin de renforcer la législation, afin de garantir son efficacité. Le présent rapport a donc pour objectif de réévaluer le rôle de contrôle qu’exerce le Parlement sur la Commission et de l’adapter aux nouvelles évolutions institutionnelles évoquées.

Instruments existants de contrôle parlementaire sur la Commission

La Commission, en tant que collège, est responsable devant le Parlement européen (article 17 du traité sur l’Union européenne, traité UE). Le pouvoir de surveillance que le Parlement exerce sur la Commission découle des traités, mais également d’autres sources du droit dérivé ou d’accords interinstitutionnels, comme l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne et l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer».

Les instruments du contrôle parlementaire peuvent être regroupés dans l’une des catégories suivantes.

-  Élection du président et investiture de la Commission

Élection du président de la Commission (articles 14 et 17 du traité UE)

Conformément au traité, les chefs d’État proposent un candidat à la présidence de la Commission en tenant compte des résultats des élections européennes (article 17 du traité UE). Le candidat est élu par le Parlement (article 14 du traité UE).

Le processus des Spitzenkandidaten (candidats têtes de liste), lancé pour la première fois par le Parlement en 2014, a créé un lien plus fort entre le Parlement et la Commission et s’est ajouté à la pratique bien établie des auditions des commissaires désignés afin de mettre en place une forme plus approfondie de contrôle parlementaire. Ce processus n’est pas une exigence formelle du traité, mais un processus politique mis en place par le Parlement en 2014, qui a entraîné la nomination de Jean-Claude Juncker, principal candidat du PPE, à la présidence de la Commission.

La manière dont s’organisera le processus relatif au candidat principal pour les élections de 2019 reste encore à déterminer, en tenant compte des recommandations contenues dans la décision du Parlement européen du 7 février 2018 sur la révision de l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne. Ce processus constitue une étape majeure du renforcement du lien entre les deux institutions et doit même être consolidé par des modalités d’application plus précises.

Investiture de la Commission (articles 14 et 17 du traité UE)

Depuis 1995, les commissaires désignés doivent se présenter à une audition publique devant les commissions compétentes du Parlement, une pratique élaborée par le Parlement et officialisée dans son règlement intérieur, bien qu’il ne s’agisse pas d’une procédure fixée par les traités. La Commission, en tant que collège, est alors soumise au vote d’approbation du Parlement. À ce jour, trois commissaires désignés ont retiré leur candidature à la suite du résultat négatif de leur audition parlementaire (Rocco Buttiglione en 2004, Rumiana Jeleva en 2010 et Alenka Bratušek en 2014).

Si le portefeuille d’un commissaire est sensiblement remanié durant son mandat ou si la composition de la Commission est modifiée en profondeur, les commissaires concernés sont invités une nouvelle fois à une audition publique devant le Parlement. Entre 2010 et 2018, cinq auditions publiques supplémentaires de commissaires désignés ont eu lieu.

-  Instruments pour demander des comptes à la Commission

Motion de censure (article 17 du traité UE et article 234 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, traité FUE)

Le pouvoir de censure qu’exerce le Parlement sur la Commission peut être interprété comme une motion de défiance à l’égard de l’exécutif. La motion de censure est adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité des députés qui composent le Parlement. Selon le règlement intérieur du Parlement (article 119), une telle motion peut être proposée par un dixième des députés.

Jusqu’à présent, aucune des huit motions de censure déposées devant le Parlement n’a été adoptée, en particulier en raison du seuil requis extrêmement élevé (majorité aux deux tiers). En 1999, la Commission Santer a démissionné avant que le Parlement ne l’y oblige. Cet épisode a eu lieu après que le Parlement eut refusé de donner décharge à la Commission pour l’exercice 1996.

Retrait de la confiance accordée à un membre individuel de la Commission

Les traités ne prévoient pas la question de la responsabilité individuelle des commissaires, mais considèrent la Commission comme une entité collégiale responsable devant le Parlement. Cependant, conformément à l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne, le Parlement peut demander au président de la Commission de retirer sa confiance à un membre individuel de la Commission. Le président de la Commission doit expliquer son refus d’obtempérer devant le Parlement. Cette clause n’a à ce jour encore jamais été appliquée.

Droit d’enquête (article 226 du traité FUE)

Le Parlement dispose du pouvoir de créer des commissions d’enquête temporaires qu’il charge d’examiner les allégations d’infraction ou de mauvaise application du droit de l’Union (article 226 du traité FUE). Le même article confère au Parlement le droit d’initiative pour proposer un règlement qui détaille les dispositions qui régissent le droit d’enquête, lequel règlement doit être adopté après avoir obtenu le consentement du Conseil et de la Commission.

Toutes les investigations réalisées jusqu’à présent par le Parlement grâce à des commissions d’enquête ont montré que le cadre juridique en place[1] est bien trop restrictif pour ce qui relève de la capacité à convoquer un témoin individuel, de demander l’accès à des documents et d’imposer des sanctions afin de faire valoir les pouvoirs d’investigation du Parlement. La proposition du Parlement relative au règlement sur le droit d’enquête[2], qui est toujours en négociation avec le Conseil et la Commission, vise à accroître les pouvoirs du Parlement dans ce domaine.

Depuis 2009, le Parlement a mis en place deux commissions d’enquête, sur la mesure des émissions dans le secteur de l’automobile (EMIS) et sur le blanchiment de capitaux, l’évasion fiscale et la fraude fiscale (PANA).

Même si les dispositions juridiques actuelles ne permettent pas de formuler des recommandations contraignantes, il semble que la Commission les prend sérieusement en considération, comme cela a été le cas des travaux de la commission EMIS. Ce phénomène résulte certainement du lien politique fort entre le Parlement et la Commission, en particulier depuis les élections de 2014.

Contrôle des actes délégués et des actes d’exécution par le Parlement

Alors que les actes délégués autorisent la Commission à adopter des modalités d’application générale, les actes d’exécution ne sont pas de nature législative et visent à garantir l’application uniforme du droit dans les différents États membres de l’Union. Du fait de cette distinction, le Parlement dispose de possibilités de contrôle différentes pour les deux types d’actes.

Pour les actes délégués, le Parlement dispose d’un droit de veto et de révocation, tandis qu’il n’a pas le pouvoir de bloquer les actes d’exécution. Pour les actes d’exécution, le pouvoir de contrôle est transféré au niveau national et permet aux États membres de recourir à des «procédures consultatives et d’examen» pour déterminer le contenu de l’acte d’exécution. Les États membres sont cependant représentés par leur gouvernement lors de ces procédures, mais le contrôle parlementaire peut être lacunaire dans certains d’entre eux, selon leur structure institutionnelle. Il est par conséquent indispensable que ce contrôle s’exerce également au niveau national, afin de contrôler l’action de l’exécutif.

Jusqu’en juin 2018, le Parlement n’a jamais révoqué aucune délégation de pouvoirs et a uniquement objecté par huit fois à un acte délégué adopté par la Commission. En plus de conférer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes délégués, l’acte législatif de base fixe la durée de cette délégation. Elle peut être accordée durant (1) une période indéterminée, (2) une période déterminée avec prorogation tacite et (3) une période déterminée sans prorogation possible. Selon les statistiques, une durée indéterminée n’a été accordée que dans 13 cas, tandis qu’une durée déterminée avec prorogation tacite s’est appliquée à 158 dossiers et qu’une durée déterminée a concerné 41 dossiers.

Face à l’augmentation du nombre d’actes d’exécution ces dernières années et dès lors que ce sont les exécutifs des États membres qui contrôlent la mise en œuvre de ces actes par la Commission, le contrôle parlementaire du Parlement européen doit être renforcé dans ce domaine et des critères clairs de différenciation entre actes d’exécution et actes délégués doivent être appliqués.

Questions orales et écrites (article 230, paragraphe 2, du traité FUE)

Selon l’article 230, paragraphe 2, du traité FUE, le Parlement peut faire usage des questions appelant une réponse orale ou écrite, mais elles ne peuvent être adressées qu’à la Commission et non au Conseil, même si le Conseil et le président du Conseil européen ont accepté de répondre volontairement à des questions du Parlement. Il s’agit donc d’un instrument plutôt souple, destiné à mettre certains problèmes en évidence ou à demander davantage d’informations. Les statistiques montrent cependant que la Commission répond à toutes les questions écrites du Parlement, même si elle ne respecte pas toujours les échéances fixées. Les questions avec demande de réponse orale suivent une procédure différente, puisque c’est la Conférence des présidents qui décide de les inclure ou non dans le projet d’ordre du jour de la plénière.

Le règlement intérieur du Parlement (article 129) permet d’organiser une heure des questions avec la Commission. Il s’agit là d’un instrument de contrôle courant dans les démocraties parlementaires. Cette pratique n’est cependant plus utilisée, car elle peut être considérée comme faisant double emploi avec les créneaux des séances plénières pendant lesquels la Commission répond aux questions orales.

Procédures juridictionnelles

Le traité confère au Parlement le droit d’instituer des procédures juridictionnelles à l’encontre de la Commission et de demander à la Cour de vérifier la légalité d’un acte de la Commission (article 263 du traité FUE). L’article 265 du traité FUE donne au Parlement le droit d’instituer des procédures juridictionnelles à l’encontre de la Commission si celle-ci s’abstient de statuer en cas de violation des traités. Même si les procédures juridictionnelles lancées par le Parlement à l’encontre de la Commission sont plutôt limitées (dix tentatives depuis 2009, dont cinq couronnées de succès), le Parlement semble utiliser ce pouvoir comme une mesure de dernier recours, lorsque toutes les autres actions possibles ont échoué.

-  Instruments de contrôle directif

En plus des instruments destinés à ce que la Commission rende des comptes, les instruments de contrôle «directif» permettent au Parlement d’élaborer activement et concrètement le programme de travail politique et législatif de l’Union.

Obligation pour la Commission de faire rapport

L’article 249 du traité FUE oblige la Commission à publier un rapport général annuel sur les activités de l’Union, au sujet duquel, selon l’article 233 du traité, le Parlement doit débattre au cours d’une séance publique.

Tous les trois ans, la Commission doit faire rapport au Parlement sur la non-discrimination et la citoyenneté dans l’Union, tout en tenant compte du développement de l’Union (article 25 du traité FUE).

En outre, elle remet au Parlement un rapport sur les résultats de la surveillance multilatérale liée à la politique économique (article 121, paragraphe 5, du traité FUE).

Elle doit également lui présenter un rapport annuel sur l’évolution de la réalisation des objectifs de l’article 151, à savoir l’article sur la politique sociale (article 159 du traité FUE), ainsi qu’un rapport annuel sur l’évolution de la situation sociale dans l’Union (article 161 du traité FUE).

L’article 175 du traité FUE dispose que la Commission doit soumettre un rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique, sociale et territoriale et sur la façon dont les divers moyens prévus audit article y ont contribué. Ce rapport est présenté tous les trois ans.

Le rapport envoyé par la Commission conformément à l’article 190 du traité FUE porte sur les activités menées en matière de recherche et de développement technologique et sur la diffusion des résultats de ces activités durant l’année précédente.

La Commission, lorsqu’elle mène des négociations avec des pays tiers ou des organisations internationales, est tenue par l’article 207 du traité FUE de faire régulièrement rapport au Parlement sur l’état d’avancement des négociations.

Un autre rapport annuel que la Commission doit soumettre au Parlement est visé à l’article 325, paragraphe 2, du traité FUE et concerne la protection des intérêts financiers de l’Union et la lutte contre la fraude.

Influence active sur le programme de travail de la Commission

Au début de chaque année, la Commission envoie au Parlement un rapport qui contient son programme de travail pour l’année en cours (article 190 du traité FUE). L’accord-cadre fixe le calendrier précis de cette procédure.

Au cours du premier semestre de chaque année, un dialogue régulier entre les commissaires et les commissions parlementaires correspondantes a lieu, suivi d’un rapport transmis à la Conférence des présidents des commissions sur les résultats de ce dialogue et d’un échange de vues entre ladite Conférence et les vice-présidents de la Commission. Le Parlement exprime ses priorités au sujet du programme de travail de la Commission, dont celle-ci doit ensuite tenir compte, conformément à l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne.

Chaque année, en juin, la Conférence des présidents des commissions présente un rapport de synthèse à la Conférence des présidents qui comporte les conclusions de l’analyse de l’exécution du programme de travail de la Commission ainsi que les priorités du Parlement pour le prochain programme de travail de la Commission et qui dresse le bilan du dialogue bilatéral permanent avec la Commission. Au cours de la période de session de juillet, le Parlement adopte une résolution qui précise sa position sur les priorités législatives.

Le débat sur l’état de l’Union a lieu à l’occasion de la séance plénière de septembre, à Strasbourg. Il permet de mieux éclairer les priorités politiques de l’Union et de les soumettre à un contrôle parlementaire ex ante.

Au cours du mois de septembre, les commissions parlementaires organisent, avec les commissaires respectifs, des échanges de vues sur les priorités à venir dans chaque domaine d’action, suivis d’une réunion entre la Conférence des présidents des commissions et le collège des commissaires et, le cas échéant, entre la Conférence des présidents et le président de la Commission.

Le programme de travail de la Commission pour l’année suivante est adopté en octobre et présenté au Parlement par le président de la Commission. Le Parlement tient un débat et adopte une résolution lors de la période de session de décembre.

Initiative législative

Outre l’établissement du programme législatif, le traité autorise le Parlement à prendre des initiatives quasi législatives. Selon l’article 225 du traité FUE, le Parlement peut demander à la Commission de soumettre une proposition sur des sujets pour lesquels il considère qu’une action de l’Union est nécessaire ou dans le but de mettre en œuvre les traités. La Commission n’est pas tenue de donner suite à une telle proposition, mais elle doit en communiquer les raisons au Parlement. Depuis 2009, le Parlement a recouru à l’article 225 à 24 occasions, parmi lesquelles 7 ont au moins été partiellement fructueuses et ont entraîné une proposition législative de la Commission ou une autre action appropriée.

Surveillance et mise en œuvre des priorités politiques et de la programmation législative

L’annexe VI, article 6, du règlement intérieur du Parlement européen détaille la procédure en fonction de laquelle le Parlement évalue les engagements et les priorités exprimés par les commissaires désignés au cours de leur audition de nomination.

Procédure budgétaire et décharge budgétaire

Le fait que le Parlement soit colégislateur dans le domaine budgétaire lui donne un levier de contrôle de la Commission dans une certaine mesure, puisque la non-adoption du budget au début de l’exercice financier limite les dépenses budgétaires mensuelles aux douzièmes provisoires, ce qui peut avoir une incidence sur la capacité de la Commission à mettre en œuvre les programmes pluriannuels. Le Parlement n’a pas eu recours à cette possibilité depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, mais il en avait fait usage en 1979 et en 1984.

En ce qui concerne les dépenses budgétaires, le Parlement contrôle leur mise en œuvre, conformément à l’article 319 du traité FUE, et octroie la décharge à la Commission, par laquelle il donne son aval sur la manière dont la Commission exécute le budget de l’Union. Depuis 2009, le Parlement n’a jamais reporté ni refusé l’octroi de la décharge à la Commission, sans doute parce que celle-ci tient souvent compte des recommandations que le Parlement exprime lors de la procédure de décharge.

Politique étrangère

La Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) ont surtout des obligations de consultation et de rapport à l’égard du Parlement (article 36 du traité UE et articles 218 et 328 du traité FUE). Cependant, depuis que le Parlement est habilité à donner son approbation à la conclusion d’accords internationaux (article 218 du traité FUE), il joue un rôle plus important dans les relations extérieures de l’Union. La Commission est tenue de l’informer pleinement et diligemment de l’évolution des négociations relatives aux accords en question.

Rapports d’exécution et évaluation

Les rapports d’exécution sont un autre nouvel instrument qui permet l’exercice d’un contrôle parlementaire sur l’exécutif, en ce qu’ils contiennent des recommandations sur les mesures à prendre, en fonction de la mise en œuvre réalisée jusqu’alors.

Principales conclusions et recommandations

Dans l’ensemble, le Parlement semble disposer de puissants instruments pour exercer un contrôle politique sur la Commission. Il semble cependant nécessaire d’améliorer leur mise en œuvre et de mieux les ajuster aux spécificités de la structure institutionnelle de l’Union.

Principaux enjeux du contrôle parlementaire exercé sur l’exécutif dans l’Union

1.  Les traités ne contiennent pas de définition précise de la notion d’«exécutif». Dans le contexte de l’Union, l’«exécutif» est organisé différemment selon les domaines de compétence de la Commission, précisément parce qu’il n’existe pas de liste exhaustive des domaines sur lesquels elle exerce un pouvoir exécutif. Cette situation laisse donc planer un certain flou sur le contrôle parlementaire.

2.  L’exécutif s’articule sur plusieurs niveaux, européen, national et parfois régional, ce qui nécessite que les organes élus puissent exercer un réel contrôle démocratique à chacun de ces niveaux.

3.  Ce contrôle est susceptible d’associer plusieurs institutions selon les politiques concernées: la Commission (pour les compétences exclusives), la Commission et les États membres (pour les politiques en gestion partagée), le Conseil et le Conseil européen (pour la PESC).

4.  Dans les cas où le Conseil européen outrepasse les fonctions qui lui incombent en vertu des traités et agit comme législateur, le Parlement européen et les parlements nationaux se retrouvent de fait sans contrôle sur l’exécutif, comme c’est le cas avec le mécanisme européen de stabilité (MES) et le pacte budgétaire.

5.  Le seuil particulièrement élevé qui doit être atteint au Parlement pour déclencher certains mécanismes de contrôle, comme la motion de censure, est un autre obstacle au contrôle parlementaire effectif.

6.  Le travail réalisé à titre individuel par les commissaires ne fait pas l’objet d’une évaluation continue.

7.  Seule la Commission peut être tenue collectivement responsable. Il n’existe aucun mécanisme qui permette de tenir responsables des commissaires à titre individuel.

8.  Il n’existe aucun mécanisme de contrôle parlementaire sur les procédures administratives auxquelles a recours la Commission pour effectuer les nominations du secrétaire général et des directeurs généraux de la Commission.

9.  Le Conseil européen a la mainmise sur l’élaboration des priorités politiques de l’Union, ce qui limite la capacité du Parlement à exercer un contrôle sur la fixation de ces priorités.

10.  Même si les trilogues législatifs sont un outil important de la démocratie parlementaire, ils représentent une difficulté pour l’exercice effectif des fonctions de contrôle du Parlement. La nature consensuelle du processus de prise de décision de l’Union complexifie encore davantage un contrôle politique efficace du Parlement.

11.  La tendance de la Commission à dépolitiser les problèmes, en recourant à la création d’agences et en apportant des solutions en apparence techniques à des problèmes politiques, rend encore plus incertaine la capacité du Parlement à exercer efficacement son pouvoir de contrôle sur les problèmes en question.

Solutions possibles

1.  Du fait que l’exécutif de l’Union est étagé sur plusieurs niveaux, les parlements nationaux doivent surveiller la mise en œuvre des politiques européennes par les gouvernements nationaux de la même manière que le Parlement surveille la Commission au niveau de l’Union.

2.  L’exécutif de l’Union doit être simplifié et défini de manière à ce que la Commission devienne l’exécutif principal.

3.   Dès lors que l’exécutif, dans l’Union, est étagé sur plusieurs niveaux, le dialogue politique entre les parlements nationaux et le Parlement européen doit être intensifié et rendu plus constructif et substantiel, sans pour autant dépasser les limites de leurs compétences constitutionnelles respectives, afin que le contrôle parlementaire s’étende également au Conseil européen et au Conseil de l’Union européenne lorsqu’ils agissent en tant que pouvoirs exécutifs.

4.  Les pouvoirs législatifs et les droits de contrôle du Parlement européen doivent être garantis, consolidés et renforcés. Dans la même veine, le Parlement peut envisager de réformer ses méthodes de travail afin de renforcer l’exercice de ses fonctions de contrôle politique sur la Commission.

5.  Une telle initiative supposerait également de renforcer les fonctions exécutives de la Commission pour les politiques économiques et monétaires.

6.  La mise en œuvre des instruments de contrôle, en particulier ceux qui sont utilisés pour demander des comptes à la Commission, doit s’accompagner d’une analyse approfondie de ce qui n’a pas fonctionné et des raisons de ces dysfonctionnements.

7.  Une combinaison de plusieurs instruments de contrôle, que ce soit en matière de responsabilité ou d’orientation, permettrait un contrôle parlementaire plus efficace dans l’Union.

8.  Certains instruments ne sont pas appliqués en pratique (comme la motion de censure). En raison du lien entre le Parlement et la Commission renforcé par le processus des Spitzenkandidaten et du fait que les commissaires s’identifient aux groupes politiques du Parlement, le recours à ces instruments pourrait devenir encore plus difficile à l’avenir.

9.  La Commission devrait accorder davantage d’attention aux initiatives législatives lancées par le Parlement en vertu de l’article 225 du traité FUE.

10.  L’échange de bonnes pratiques en matière de contrôle parlementaire entre les parlements nationaux devrait être renforcé, notamment par l’organisation à échéances régulières de débats entre les ministres concernés et les commissions spécialisées de ces parlements avant et après les réunions du Conseil, ainsi qu’avec les commissaires européens, dans un contexte et un délai appropriés, de même qu’entre les parlements nationaux et les députés européens.

11.  Lors d’une prochaine modification des traités, il serait nécessaire d’amender les dispositions qui régissent la motion de censure, afin d’abaisser le seuil requis et d’introduire de nouvelles procédures pour que les commissaires soient tenus responsables devant le Parlement au cours de leur mandat.

12.  La proposition du Parlement pour un règlement sur le droit d’enquête doit être adoptée rapidement, afin de confier au Parlement de réels pouvoirs qui lui permettent d’utiliser cet instrument parlementaire de base pour mettre l’exécutif en face de ses responsabilités.

13.  Des règles claires permettant de distinguer les actes d’exécution des actes délégués sont nécessaires afin de garantir un contrôle parlementaire correct.

14.  La Commission doit revoir ses procédures administratives pour la nomination de son secrétaire général, de ses directeurs généraux et de ses directeurs. Dans le contexte d’une «parlementarisation» accrue de la structure institutionnelle de l’Union, des auditions parlementaires des hauts fonctionnaires de l’exécutif de l’Union pourraient également être envisagées.

• [1]  Décision du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 19 avril 1995 portant modalités d’exercice du droit d’enquête du Parlement européen (JO L 113 du 19.5.1995, p. 1).
• [2]  P7_TA(2014)0429 et P7_TA(2012)0219.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la mise en œuvre des dispositions du traité relatives au pouvoir de contrôle politique du Parlement sur la Commission

(2018/2113 (INI))

Le Parlement européen,

–  vu les dispositions du traité concernant le contrôle politique exercé par le Parlement européen sur la Commission européenne, en particulier les articles 14, 17 et 25 du traité sur l’Union européenne et les articles 121, 159, 161, 175, 190, 225, 226, 230, 233, 234, 249, 290, 291, 319 et 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

–  vu l’article 17 du traité sur l’Union européenne, qui confie à la Commission européenne la promotion de l’intérêt général de l'Union et «à cette fin» le monopole de l’initiative,

–  vu l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne,

–  vu l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» de 2016 et l’accord interinstitutionnel de 2013 sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière,

–  vu sa résolution du 16 février 2017 sur l’amélioration du fonctionnement de l’Union européenne en mettant à profit le potentiel du traité de Lisbonne[1],

–  vu sa résolution du 16 février 2017 sur les évolutions et adaptations possibles de la structure institutionnelle actuelle de l’Union européenne[2],

–  vu sa décision du 7 février 2018 sur la révision de l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne, et en particulier ses paragraphes 2 et 8, qui réaffirme la validité du processus des Spitzenkandidaten, décrit comme une pratique constitutionnelle et politique qui respecte l’équilibre institutionnel prévu par les traités[3];

–  vu sa résolution législative du 16 avril 2014 sur la proposition de règlement du Parlement européen sur les modalités détaillées de l’exercice du droit d’enquête du Parlement européen et remplaçant la décision du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 19 avril 1995 (95/167/CE, Euratom, CESE)[4] et les négociations interinstitutionnelles en cours,

–  vu le rapport de la Médiatrice européenne sur les réunions de vérification des documents dans les affaires jointes 488/2018/KR et 514/2018/KR sur la nomination par la Commission d’un nouveau secrétaire général, et vu ses recommandations dans ces affaires,

–  vu son règlement intérieur, notamment l’article 52, ainsi que l’article 1^er, paragraphe 1, point e), et l’annexe 3 de la décision de la Conférence des présidents du 12 décembre 2002 sur la procédure d’autorisation des rapports d’initiative,

–  vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles et l’avis de la commission du contrôle budgétaire (A8-0033/2019),

A.  considérant que le cadre institutionnel de l’Union, tel que consacré par les traités, confère au Parlement, en tant qu’organe législatif de l’Union, la responsabilité du contrôle politique sur la Commission;

B.  considérant que le Parlement dispose d’un ensemble d’instruments pour demander des comptes à la Commission, comme la motion de censure (article 17 du traité UE et article 234 du traité FUE), l’aptitude à demander au président de la Commission de retirer sa confiance à un commissaire (article 118, paragraphe 10, du règlement intérieur du Parlement), le droit d’enquête (article 226 du traité FUE), la compétence de surveillance des actes délégués et d’exécution (articles 290 et 291 du traité FUE), le droit de poser des questions orales et écrites (articles 230, paragraphe 2, du traité FUE) et le droit d’engager des procédures juridictionnelles à l’encontre de la Commission pour des questions de légalité (article 263 du traité FUE) ou si elle s’abstient de statuer;

C.  considérant qu’en plus de ces instruments, le Parlement dispose d’un éventail d’instruments pour exercer un contrôle «directif», grâce auxquels il peut influer activement sur la fixation des priorités politiques de l’Europe;

D.  considérant que le budget est l’instrument le plus important de l’Union européenne pour la réalisation de ses objectifs et de ses stratégies, et que le contrôle budgétaire revêt donc une importance considérable;

E.  considérant que le processus des Spitzenkandidaten reflète l'équilibre interinstitutionnel entre le Parlement et la Commission, et qu’il a donc considérablement amélioré et renforcé le lien entre les deux institutions et, partant, entraîné une politisation accrue de la Commission, ce qui devrait déboucher sur un contrôle parlementaire intensifié de ses fonctions exécutives;

F.  considérant que l’article 17 du traité UE dispose que le président de la Commission est élu par le Parlement sur proposition des chefs d’État et de gouvernement de l’Union et en tenant compte des résultats des élections européennes ainsi que des consultations menées avec le Parlement européen; que ce même article que la même procédure doit être appliquée au cas où le Parlement refuse le candidat proposé et que le Parlement doit être consulté;

G.  considérant que tous les commissaires désignés sont soumis à une audition avant l’investiture du collège des commissaires et qu’au cours de son mandat, le Parlement peut examiner l’engagement et les priorités exprimés par les commissaires désignés lors des auditions de nomination, y compris par une évaluation visant à déterminer si leurs antécédents personnels les rendent aptes à satisfaire aux exigences de la fonction;

H.  considérant que les traités donnent au Parlement le droit d’adopter une motion de censure contre la Commission dans son ensemble, mais pas de retirer sa confiance à un commissaire individuel;

I.  considérant qu’en dépit de la responsabilité collective du collège des commissaires, le Parlement doit garantir un contrôle politique effectif du travail effectué à titre individuel par chaque commissaire;

J.  considérant que la nomination récente du nouveau secrétaire général de la Commission a soulevé de graves inquiétudes quant au rôle et à l’influence politique exercés par les hauts fonctionnaires de la Commission;

K.   considérant qu’une nouvelle procédure, conforme aux règles, pour pourvoir ce poste devrait être menée lors de la nomination du nouveau président de la Commission et des nouveaux commissaires en 2019;

L.  considérant que la Commission est tenue par les traités de faire rapport de manière régulière au Parlement, comme suit: annuellement sur les activités générales de l’Union (article 249 du traité FUE); tous les trois ans sur l’application des dispositions relatives à la non-discrimination et à la citoyenneté dans l’Union (article 25 du traité FUE); sur les résultats de la surveillance multilatérale en politique économique (article 121, paragraphe 5, du traité FUE); tous les trois ans sur les progrès accomplis en matière de politique sociale (articles 159 et 161 du traité FUE); tous les trois ans sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique, sociale et territoriale (article 175 du traité FUE); annuellement sur les activités de l’Union dans le domaine de la recherche (article 190 du traité FUE); annuellement sur la lutte contre la fraude (article 325 du traité FUE); lorsqu’elle mène des négociations avec des pays tiers ou des organisations internationales (article 207 du traité FUE);

M.  considérant en outre que, selon le droit dérivé, la Commission est chargée d’examiner et d’évaluer diverses directives et règlements et de rendre compte de ses conclusions;

N.  considérant qu’avec l’adoption de l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne, le Parlement a gagné un poids supplémentaire dans l’élaboration du programme législatif proposé chaque année par la Commission dans son programme de travail;

O.  considérant que, depuis l’adoption du traité de Lisbonne, le Parlement est devenu un véritable colégislateur dans le domaine budgétaire et qu’il est investi de la responsabilité de donner décharge à la Commission pour l’exécution du budget de l’Union;

P.  considérant qu’à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement a étendu son influence au contrôle des politiques extérieures de l’Union, en obtenant le pouvoir d’approuver la conclusion des accords internationaux et, par conséquent, le droit d’être immédiatement et pleinement informé par la Commission à toutes les étapes de la négociation desdits accords (article 218 du traité FUE et article 50 du traité UE);

Q.  considérant que les négociations avec le Royaume-Uni concernant son retrait de l’Union européenne se sont déroulées dans des conditions exemplaires concernant la transparence et la participation du Parlement;

R.   considérant que la portée du droit de regard du Parlement varie largement selon qu’il s’agit d’actes délégués ou d’actes d’exécution; que le Parlement dispose du droit de faire objection à un acte délégué et de révoquer la délégation, mais que sa marge de manœuvre est nettement plus restreinte pour les actes d’exécution;

S.  considérant que la structure institutionnelle actuelle de l’Union et l’absence de définition précise de la notion d’exécutif de l’Union dans les traités complexifient ce concept et qu’il se retrouve dispersé entre les niveaux européen, national et régional;

T.  considérant qu’une coopération plus solide entre le Parlement européen et les parlements nationaux et régionaux, qui soit conforme à leurs compétences constitutionnelles respectives ainsi qu’à l’article 10, paragraphe 2, du traité UE, est nécessaire pour remédier à cette fragmentation des fonctions exécutives lors de la mise en œuvre de la législation européenne;

U.  considérant que la transparence et la forte implication du Parlement dans les négociations avec le Royaume-Uni ont eu un impact positif sur le résultat de ces pourparlers et ont créé un climat de confiance et d’unité; que cela devrait être une source d’inspiration sur la façon de mener des négociations internationales à l’avenir;

Principales conclusions

1.  rappelle que le contrôle exercé sur les organes de l’Union est une des fonctions principales du Parlement européen et que la responsabilité de la Commission vis-à-vis du Parlement est un principe sous‑jacent du fonctionnement de l’Union et du contrôle démocratique interne;

2.  considère que le Parlement n’utilise pas pleinement tous les instruments de contrôle politique de l’exécutif dont il dispose, pour des raisons diverses, certaines étant inhérentes à la structure institutionnelle de l’Union et d’autres, par exemple, étant le résultat de l’évolution de la dynamique interinstitutionnelle, ce qui a rendu difficile l’application de certains instruments ou a limité leur efficacité;

3.  se félicite du bien-fondé du processus des Spitzenkandidaten et du potentiel qu’il représente, lorsque tous les citoyens de l’Union s’expriment directement quant au choix du président de la Commission par un vote désignant leur candidat favori; soutient donc fermement la poursuite de cette pratique lors des futures élections européennes et encourage toutes les forces politiques à participer à ce processus;

4.  est convaincu que les Spitzenkandidaten devraient être les têtes de liste des partis politiques européens lors des élections au Parlement européen;

5.  rappelle que le lien renforcé entre le Parlement et la Commission qui résulte du processus des Spitzenkandidaten ne doit pas exempter la Commission d’un contrôle parlementaire rigoureux;

6.  rappelle que le seuil fixé par les traités pour déposer une motion de censure de la Commission vise à réserver le recours effectif à cet instrument aux cas graves; constate que, comme dans la plupart des démocraties parlementaires, la possibilité d’une motion de censure a surtout un caractère dissuasif; propose néanmoins, dans la perspective d’une future modification des traités, d’étudier ou d’explorer les possibilités d’abaisser ce seuil raisonnablement, tout en préservant l’équilibre institutionnel voulu par les traités;

7.  relève que la politisation de la Commission est la conséquence directe des changements apportés par le traité de Lisbonne; observe que ces changements n’ont pas entraîné l’adoption de dispositions permettant de tenir les commissaires responsables à titre individuel;

8.  déplore vivement que lors de la procédure de nomination du secrétaire général de la Commission, celle-ci n’ait pas suivi correctement les règles pertinentes, ni dans la lettre ni dans l’esprit, comme l’a déclaré la Médiatrice;

9.  souligne que les traités ne contiennent pas de définition claire de la notion d’exécutif de l’Union et que les institutions responsables varient selon les domaines d’action, selon que l’on considère que ces domaines relèvent des compétences partagées ou exclusives de l’Union;

10.  estime nécessaire de mettre en place un système législatif réellement bicaméral qui associe le Conseil et le Parlement, et dans lequel la Commission agit comme pouvoir exécutif;

11.  fait remarquer que le contrôle que le Parlement exerce sur l’exécutif est complété par les compétences équivalentes que les parlements nationaux exercent sur leur propre pouvoir exécutif concernant les affaires européennes; estime que cette responsabilité est la clé de voûte du rôle des chambres parlementaires nationales au sein de l’Union européenne;

12.  considère que l’absence d’un catalogue clair des compétences et politiques de l’Union et la fragmentation des compétences entre les pouvoirs exécutifs européen, national et régional ont rendu difficile, sinon parfois impossible, le contrôle que le Parlement exerce sur l’exécutif en vertu de l’article 14 du traité UE;

13.  rappelle que les traités ne confèrent aucune fonction législative ni aucun droit d’initiative législative au Conseil européen; s’inquiète du fait qu’au cours de ces dernières années, le Conseil européen a pris, à l’encontre de l’esprit et de la lettre des traités, une série de décisions politiques importantes hors du cadre des traités, ce qui empêche ainsi de facto le Parlement d’exercer un contrôle sur ces décisions et fragilise la responsabilité démocratique pourtant essentielle à de telles politiques européennes;

14.  rappelle que le traité accorde au Parlement des pouvoirs de contrôle politique significatifs dans le cadre des procédures annuelles relatives au budget et à la décharge;

15.  rappelle que la décharge est une procédure politique annuelle qui garantit un contrôle démocratique ex post de l’exécution du budget de l’Union par la Commission, sous sa propre responsabilité et en coopération avec les États membres;

16.  fait observer que la procédure de décharge s’est avérée un outil puissant qui a eu une incidence sur l’évolution positive du système budgétaire de l’Union, sur sa gestion financière, sur la définition de ses priorités et sur la manière dont ses politiques sont définies et mises en œuvre, et qui contribue également à accroître l’influence politique du Parlement;

17.  souligne que l’article 318 du traité FUE ajoute un nouvel instrument à la boîte à outils de la décharge budgétaire: l’évaluation des finances de l’Union fondée sur les résultats obtenus;

18.  relève avec inquiétude qu’aucune sanction juridique réelle n’est possible si le Parlement décide de ne pas donner décharge à la Commission; estime toutefois que le refus d’octroyer la décharge envoie un signal politique fort, car cela signifie que le Parlement n’a pas suffisamment confiance dans la responsabilité de la Commission, et que cette dernière se doit de réagir à un tel refus et de prendre des mesures de suivi spécifiques afin d’améliorer la situation;

19.  déplore qu’en l’absence de coopération loyale du Conseil, la pratique institutionnelle des décharges budgétaires au Parlement ne permet pas de contrôler le budget du Conseil et que cette situation constitue un manquement grave aux obligations du traité, selon lesquelles le Parlement contrôle le budget de l’Union dans son ensemble;

20.  suggère, afin que le contrôle budgétaire du Parlement puisse s’étendre à l’ensemble de budget de l’Union, de lancer des négociations entre le Conseil, la Commission et le Parlement, afin que le droit du Parlement d’avoir accès aux informations sur l’exécution du budget par le Conseil, directement ou via la Commission, soit assuré, que le Conseil réponde aux questions écrites du Parlement et se rende aux auditions et aux débats concernant l’exécution de son budget; considère qu’en cas d’échec de ces négociations, le Parlement devrait donner décharge uniquement à la Commission et inclure dans cette décharge globale des résolutions séparées visant les différentes institutions, organes et organismes de l’Union et assurant de fait qu’aucune section du budget européen ne soit exécutée dans l’opacité;

21.  rappelle que les institutions n’ont pas encore donné suite à leur engagement d’élaborer des critères destinés à délimiter l’utilisation des actes délégués et des actes d’exécution, bien que l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» ait amélioré la transparence de la procédure relative aux actes délégués;

22.  rappelle qu’en vertu de l’article 247 du règlement financier, la Commission doit communiquer au Parlement, au plus tard le 31 juillet de l’exercice suivant, un ensemble intégré de rapports financiers et de rapports sur la responsabilité, comprenant notamment les comptes consolidés définitifs, le rapport annuel sur la gestion et la performance et l’évaluation des finances de l’Union fondée sur les résultats obtenus, visée à l’article 318 du traité FUE;

Recommandations

23.  suggère que les instruments qui permettent de tenir la Commission responsable et ceux qui permettent un contrôle «directif» doivent être combinés afin de maximiser leur efficacité respective;

24.  insiste sur la nécessité de garantir, de consolider et de renforcer les pouvoirs législatifs et le droit de contrôle du Parlement européen, y compris au moyen d’accords interinstitutionnels et de l’utilisation de la base juridique adéquate par la Commission;

25.  estime qu’il est nécessaire que le Parlement réforme ses méthodes de travail, afin de renforcer l’exercice de ses fonctions de contrôle politique sur la Commission;

26.  invite la Commission à accorder davantage d’attention aux initiatives législatives lancées par le Parlement en vertu de l’article 225 du traité FUE; invite le prochain président de la Commission à s’engager à respecter cet objectif et se félicite des déclarations des candidats au poste de Spitzenkandidat à cet égard; souhaite que davantage d’initiatives débouchent sur des propositions législatives; rappelle qu’en vertu de l’article 10 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», la Commission est tenue d’examiner avec diligence et attention les demandes de propositions d’actes de l’Union;

27.  félicite la Commission pour le suivi positif qu’elle a réservé aux recommandations que le Parlement à exprimées dans sa résolution du 16 février 2017 sur l’amélioration du fonctionnement de l’Union européenne en mettant à profit le potentiel du traité de Lisbonne;

28.   estime que la possibilité de donner au Parlement le droit formel d’initiative législative, ce qui n’est pas le cas dans les traités actuels, devrait être sérieusement examinée dans la perspective d’une modification future des traités;

29.  encourage l’échange de bonnes pratiques en matière de contrôle parlementaire entre les parlements nationaux, notamment l’organisation à échéances régulières de débats entre les ministres concernés et les commissions spécialisées des parlements nationaux avant et après les réunions du Conseil, ainsi qu’avec les commissaires européens, dans un contexte et un délai appropriés, de même que la tenue de réunions entre le Parlement européen et les parlements nationaux; encourage l’organisation d’échanges réguliers de fonctionnaires des institutions et de membres du personnel des groupes politiques entre les administrations du Parlement européen et des parlements nationaux, le Comité européen des régions et les régions des États membres disposant de compétences législatives;

30.  estime que l’instauration d’une Semaine européenne annuelle permettrait aux députés au Parlement européen et aux commissaires, en particulier aux vice-présidents chargés de groupes de politiques, de se présenter devant toutes les assemblées parlementaires nationales afin de débattre et d’expliquer le programme européen conjointement avec des députés nationaux et des représentants de la société civile; affirme que cette initiative pourrait renforcer la responsabilité démocratique de la Commission voulue par le traité de Lisbonne;

31.  demande que soit renforcée sa capacité de contrôle de l’élaboration et de la mise en œuvre des actes délégués et des actes d’exécution;

32.  se félicite des efforts actuellement déployés par les trois institutions pour établir des critères clairs visant à définir l’utilisation des actes délégués et des actes d’exécution; demande que ces critères soient appliqués dès que possible;

33.  encourage les parlements nationaux et, le cas échéant, les parlements régionaux, à augmenter leur capacité de contrôle de leurs pouvoirs exécutifs lorsqu’ils prennent des décisions ou proposent des règlements pour mettre en œuvre ou déléguer la législation européenne;

34.  considère qu’il sera nécessaire, lors d’une future modification des traités, d’améliorer les instruments permettant de tenir les commissaires responsables à titre individuel devant le Parlement pendant leur mandat, sur la base des dispositions qui existent déjà dans une certaine mesure dans l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne;

35.  demande à la Commission et au Conseil, conformément au principe de coopération loyale, de nouer un dialogue politique sur la proposition du Parlement en vue d’un règlement sur le droit d’enquête, afin de confier au Parlement de réels pouvoirs qui lui permettent d’utiliser cet instrument parlementaire de base pour le contrôle de l’exécutif, qui est absolument essentiel dans les systèmes parlementaires du monde entier;

36.  est convaincu de l’utilité des questions parlementaires en tant qu’instrument de contrôle; estime donc nécessaire d’entreprendre une évaluation approfondie de la qualité des réponses apportées par la Commission aux questions des députés, ainsi que du nombre et de la qualité des questions posées par les députés;

37.  est d’avis que l’heure des questions est un élément important du contrôle parlementaire exercé sur l’exécutif; demande à la Conférence des présidents d’intégrer à nouveau l’heure des questions dans l’ordre du jour de la séance plénière, conformément à l’article 129 du règlement intérieur;

38.  réitère sa demande à la Commission pour qu’elle revoie ses procédures administratives de nomination de son secrétaire général, de ses directeurs généraux et de ses directeurs, afin de garantir la sélection des meilleurs candidats dans un maximum de transparence et dans le respect de l’égalité des chances;

°

°  °

39.  charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, aux parlements nationaux des États membres et au Comité européen des régions.

• [1]  JO C 252 du 18.7.2018, p. 215.
• [2]  JO C 252 du 18.7.2018, p. 201.
• [3]  Textes adoptés de cette date, P8_TA(2018)0030.
• [4]  JO C 443 du 22.12.2017, p. 39.

AVIS de la commission du contrôle budgétaire (8.1.2019)

à l’intention de la commission des affaires constitutionnelles

sur la mise en œuvre des dispositions du traité relatives au pouvoir de contrôle politique du Parlement sur la Commission
(2018/2113(INI))

Rapporteur pour avis: Tomáš Zdechovský

SUGGESTIONS

La commission du contrôle budgétaire invite la commission des affaires constitutionnelles, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:

A.  considérant que le Parlement est chargé d’assurer le contrôle démocratique de la Commission, qui est de nature politique mais englobe différents aspects et procédures;

B.  considérant que le budget est l’instrument le plus important de l’Union européenne pour la réalisation de ses objectifs et de ses stratégies, et que le contrôle budgétaire revêt donc une importance considérable;

C.  considérant qu’en dépit de l’engagement de la Commission en faveur de la performance, la budgétisation par activité demeure malheureusement le principe fondamental dans l’élaboration du budget de l’Union;

D.  considérant que l’évaluation des résultats et l’audit de performance se fondent sur les objectifs établis dès le début au niveau de la programmation;

E.  considérant que l’évaluation est un outil destiné à déterminer et à comprendre quels sont les résultats et les incidences d’un processus et à trouver d’autres solutions pour contribuer à la prise de décisions afin d’améliorer davantage le processus;

1.  rappelle que le contrôle exercé sur les organes de l’Union est la raison d’être du Parlement européen et que la responsabilité de la Commission vis-à-vis du Parlement est un principe sous‑jacent du fonctionnement de l’Union et du contrôle démocratique interne;

2.  rappelle que la décharge est une procédure politique annuelle qui garantit un contrôle démocratique ex post de l’exécution du budget de l’Union par la Commission, sous sa propre responsabilité et en coopération avec les États membres;

3.  fait observer que la procédure de décharge s’est avérée un outil puissant qui a eu une incidence sur l’évolution positive du système budgétaire de l’Union, sur sa gestion financière, sur la définition de ses priorités et sur la manière dont ses politiques sont définies et mises en œuvre, et qui contribue également à accroître l’influence politique du Parlement;

4.  souligne que la procédure de décharge vise essentiellement à vérifier si les fonds de l’Union ont été gérés correctement et à garantir, chaque année, que le bilan indique l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Union, le solde qui en découle et l’actif et le passif de l’Union;

5.  relève que la décision du Parlement sur l’octroi, l’ajournement ou le refus de la décharge est principalement, mais pas exclusivement, fondée sur l’audit effectué par la Cour des comptes européenne, qui vérifie la fiabilité des comptes et la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes;

6.  fait observer qu’en vertu de l’article 287 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), la Cour des comptes doit examiner la légalité et la régularité de toutes les recettes et les dépenses et s’assurer de la bonne gestion financière; que, ce faisant, elle doit signaler en particulier toute irrégularité; que le contrôle des recettes doit s’effectuer sur la base des constatations comme des versements des recettes à l’Union; et que le contrôle des dépenses doit s’effectuer sur la base des engagements comme des paiements;

7.  rappelle que, lors de l’octroi de la décharge, le Parlement doit évaluer non seulement la régularité, mais également la performance de la gestion financière au sein de l’Union;

8.  souligne que le Parlement fonde également sa décision sur les preuves demandées à la Commission concernant l’exécution des dépenses ou le fonctionnement des systèmes de contrôle financier;

9.  fait remarquer que la Commission est tenue de prendre en considération les observations formulées dans les décisions liées à la décharge et les observations du Parlement relatives à l’exécution des dépenses, et qu’elle doit rendre compte des mesures prises à la lumière de ses recommandations et commentaires;

10.  rappelle que le Parlement examine également les rapports spéciaux adoptés par la Cour des comptes, qui portent essentiellement sur la bonne gestion de différents secteurs ou politiques;

11.  souligne qu’étant donné que ces rapports portent sur la mise en œuvre des principes d’économie, d’efficience et d’efficacité, ils suscitent systématiquement un débat sur la question de savoir si les acteurs des politiques européennes disposent des moyens et des instruments nécessaires pour accomplir les objectifs définis par les organes politiques de l’Union;

12.  souligne que l’article 318 du traité FUE ajoute un nouvel instrument à la boîte à outils de la décharge budgétaire: l’évaluation des finances de l’Union fondée sur les résultats obtenus;

13.  se félicite en particulier du fait que le rapport d’évaluation prévu à l’article 318 du traité FUE, de par l’accent qu’il met sur la performance financière, complète l’approche en matière de conformité élaborée par la Cour des comptes européenne dans son rapport annuel et offre au Parlement européen la possibilité d’apprécier les résultats des actions menées;

14.  relève avec inquiétude qu’aucune sanction juridique réelle n’est possible si le Parlement décide de ne pas donner décharge à la Commission; estime toutefois que le refus d’octroyer la décharge envoie un signal politique fort, car cela signifie que le Parlement n’a pas suffisamment confiance dans la responsabilité de la Commission, et que cette dernière se doit de réagir à un tel refus et de prendre des mesures de suivi spécifiques afin d’améliorer la situation;

15.  rappelle que les réformes Prodi/Kinnock ont introduit les principes de budgétisation par activité et de gestion par activité[1], exigé que les ordonnateurs délégués signent chaque année des rapports d’activité, et entraîné une réforme des activités d’audit interne ainsi que de la comptabilité d’exercice;

16.  souligne que l’objectif politique de ces réformes était d’établir une hiérarchie claire, allant des objectifs politiques et des ressources affectées aux activités visant à les atteindre aux indicateurs de performance permettant de vérifier ces résultats;

17.  relève avec inquiétude qu’en pratique, toutefois, la réalité est très différente:

a)  même si la Commission a établi le budget selon des lignes d’activité, le budget a principalement suivi la structure organisationnelle de l’administration et conservé un grand nombre de lignes budgétaires;

b)  les objectifs des activités ne font toujours pas réellement partie du débat budgétaire mais sont présentés dans des fiches d’activité distinctes annexées au budget;

c)  la structure actuelle du budget n’est pas pleinement alignée sur le cadre financier pluriannuel (CFP); chaque rubrique du CFP contient plusieurs activités et de nombreuses activités distinctes sont réparties entre différentes rubriques du CFP;

18.  regrette que les négociations budgétaires au Parlement et au Conseil se focalisent principalement sur les marges sous les rubriques du CFP et ne portent pas très souvent sur les objectifs de budgétisation par activité, les indicateurs de performance ou les résultats mesurés;

19.  se félicite que la Commission ait renouvelé son engagement en faveur de la performance et d’une budgétisation axée sur les résultats dans ses propositions de nouveau CFP et insiste sur le fait que le budget de l’Union devrait mettre davantage l’accent sur la stabilité, la simplicité, l’efficacité des dépenses, la baisse des coûts d’exploitation, une affectation efficace des ressources, la mise en œuvre des priorités politiques clés, la valeur ajoutée européenne, les résultats, l’incidence exercée et le renforcement de la responsabilité et de la transparence;

20.  souligne que le budget de l’Union doit être fondé sur des objectifs politiques à long terme et sur une vision globale pour l’Union; demande une nouvelle fois à la Commission d’adopter une vision et des objectifs à long terme afin que les dépenses soient aussi efficaces que possible;

21.  salue la proposition de la Commission de regrouper les programmes du CFP par pôles, qui seront repris dans les titres du budget annuel; espère que cela apportera davantage de clarté sur la manière dont ils contribueront à la réalisation des objectifs stratégiques;

22.  se félicite que la Commission prévoie, à partir de 2021, d’aligner le concept des domaines d’action sur les pôles de programmes, et constate que cet alignement permettra de faciliter la réconciliation entre le budget annuel et les rubriques du CFP;

23.  rappelle que le Parlement a demandé à maintes reprises à la Commission de présenter le budget de l’Union conformément aux objectifs politiques du CFP adoptés par le Parlement; estime que cela permettrait à l’autorité budgétaire d’examiner et de suivre plus facilement la préparation et l’exécution du budget;

24.  se demande pourquoi la Commission utilise deux ensembles d’objectifs et d’indicateurs pour mesurer la performance de la gestion financière: d’une part, les directeurs généraux de la Commission évaluent la réalisation des objectifs définis dans les plans de gestion de leurs rapports annuels d’activité, et, d’autre part, la Commission mesure la performance des programmes de dépenses par l’intermédiaire des fiches de programme pour les dépenses opérationnelles annexées au projet de budget;

25.  rappelle que le cadre de performance actuel des programmes figurant dans les fiches de programmes pour les dépenses opérationnelles comprend 716 indicateurs de types différents pour mesurer les performances par rapport à 61 objectifs généraux et à 228 objectifs spécifiques;

26.  se félicite de la proposition de la Commission visant à réduire d’un tiers le nombre de programmes de dépenses et à rendre les règles plus cohérentes; souligne qu’afin de parvenir à une simplification effective pour les bénéficiaires, il convient d’éliminer toutes les règles, exigences et procédures inutiles, sans toutefois mettre en péril la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes;

27.  demande une nouvelle fois à la Commission:

a)  de rationaliser la communication d’informations sur la performance:

–  en réduisant encore le nombre d’objectifs et d’indicateurs qu’elle utilise dans ses différents rapports sur la performance et en privilégiant ceux qui mesurent le mieux la performance du budget de l’Union dans un souci de simplification, de transparence et d’amélioration du contrôle;

–  en généralisant une approche qualitative et en incluant des indicateurs environnementaux et sociaux, afin de pouvoir mesurer l’incidence de l’action de l’Union dans les domaines de l’environnement et des affaires sociales;

–  en présentant les informations financières de manière à ce qu’elles puissent être comparées à celles concernant la performance, de sorte que le lien entre dépenses et performance soit clair;

b)  de trouver un meilleur équilibre en matière de communication d’informations sur la performance en présentant clairement des informations sur les principales difficultés que l’Union doit encore surmonter;

c)  de fournir une déclaration sur la qualité des données communiquées concernant la performance;

28.  rappelle qu’en vertu de l’article 247 du règlement financier, la Commission doit communiquer au Parlement, au plus tard le 31 juillet de l’exercice suivant, un ensemble intégré de rapports financiers et de rapports sur la responsabilité comprenant notamment les comptes consolidés définitifs, le rapport annuel sur la gestion et la performance et l’évaluation des finances de l’Union fondée sur les résultats obtenus, visée à l’article 318 du traité FUE;

29.  fait observer que, dans le cadre de l’adoption du rapport annuel sur la gestion et la performance qui accompagne les comptes consolidés définitifs, la Commission assume la responsabilité politique de la gestion financière de ses services;

30.  insiste pour que le rapport annuel sur la gestion et la performance comprenne non seulement une estimation du niveau d’erreur dans les dépenses de l’Union, des informations sur les actions préventives et correctives couvrant le budget et des informations sur la mise en œuvre de la stratégie de la Commission en matière de lutte contre la fraude, mais aussi une déclaration annuelle sur la gouvernance et sur le contrôle interne comprenant notamment:

a)  une description des outils de gouvernance interne de la Commission;

b)  une évaluation des activités comportant des risques opérationnels et stratégiques au cours de l’exercice et une déclaration de viabilité budgétaire à moyen et long termes;

c)  une évaluation de toutes les mesures préventives et correctives prises à l’égard des financements faisant l’objet de corruption ou de conflits d’intérêts;

31.  demande une nouvelle fois à la Commission d’accélérer l’élaboration des comptes de l’Union, de veiller à ce que des informations fiables soient fournies par les États membres sur les dépenses en gestion partagée et soient obtenues dans des délais plus satisfaisants, et de présenter plus tôt et en même temps que les comptes l’avis de son encadrement sur les dépenses de l’Union, en vue d’adopter une décision de décharge au cours de l’exercice n+1, tout en assurant la qualité des données et une bonne gestion financière;

32.  presse la Commission, une fois encore, de proposer des mesures rendant les mécanismes de financement de l’Union destinés à l’exécution du budget de l’Union – qui comprennent actuellement, entre autres, différents outils et combinaisons d’outils, tels que des programmes, des fonds structurels et des fonds d’investissement, des fonds fiduciaires, des fonds pour les investissements stratégiques, des fonds de garantie, des facilités, des instruments financiers et des instruments d’assistance macrofinancière – plus clairs, plus simples, plus cohérents et mieux équipés aux fins d’une transparence suffisante, du respect de l’obligation de rendre compte, de la performance et de la compréhension, par le grand public, de la manière dont les politiques de l’Union sont financées et des avantages qu’elles apportent;

33.  rappelle que 80 % des fonds de l’Union sont gérés conjointement avec les États membres et que le Parlement doit donc également contrôler les autorités nationales; regrette toutefois que les autorités nationales soient souvent réticentes à se conformer aux recommandations ou aux enquêtes de l’autorité de décharge;

34.  rappelle que les liens politiques étroits entre le Parlement et la Commission ont récemment été renforcés par le système des Spitzenkandidaten; se félicite de cette tentative de combler le déficit démocratique de l’Union, de renforcer sa légitimité et de gagner la confiance des citoyens de l’Union; rappelle toutefois le risque inhérent au financement des partis et invite la Commission à remédier aux lacunes du modèle actuel de financement des partis politiques, afin de prévenir la fraude et de veiller à ce que le financement des campagnes électorales soit totalement transparent.

INFORMATIONS SUR L’ADOPTIONPAR LA COMMISSION SAISIE POUR AVIS

Date de l’adoption	7.1.2019
Résultat du vote final	+: –: 0:	8 0 0
Membres présents au moment du vote final	Dennis de Jong, Ingeborg Gräßle, Georgi Pirinski, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Bart Staes
Suppléants présents au moment du vote final	Karin Kadenbach
Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final	John Howarth, Jude Kirton-Darling

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION SAISIE POUR AVIS

8	+
GUE/NGL	Dennis de Jong
PPE	Ingeborg Gräßle, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra
S&D	John Howarth, Karin Kadenbach, Jude Kirton-Darling, Georgi Pirinski
Verts/ALE	Bart Staes

0	-

0	0

Légende des signes utilisés:

+  :  pour

-  :  contre

0  :  abstention

• [1]  Par définition, la budgétisation par activité est une méthode d’établissement du budget fondée sur les activités, qui a recours à des données relatives aux facteurs de coût dans les processus d’établissement du budget et de retour d’information concernant les écarts. Les activités revêtent une importance essentielle dans ce contexte, étant donné qu’elles constituent des facteurs de coût. Si nous pouvons contrôler les causes (facteurs) des coûts, ceux-ci devraient pouvoir être mieux gérés et appréhendés.

INFORMATIONS SUR L’ADOPTIONPAR LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

Date de l’adoption	22.1.2019
Résultat du vote final	+: –: 0:	18 0 4
Membres présents au moment du vote final	Gerolf Annemans, Mercedes Bresso, Pascal Durand, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Alain Lamassoure, Jo Leinen, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski
Suppléants présents au moment du vote final	Pervenche Berès, Ashley Fox, Sylvia-Yvonne Kaufmann
Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final	Michael Gahler, Jarosław Wałęsa

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINALEN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

18	+
ALDE	Maite Pagazaurtundúa Ruiz
NI	Kazimierz Michał Ujazdowski
PPE	Michael Gahler, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Alain Lamassoure, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Jarosław Wałęsa
S&D	Pervenche Berès, Mercedes Bresso, Ramón Jáuregui Atondo, Sylvia Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira
VERTS/ALE	Pascal Durand, Josep Maria Terricabras

0	-

4	0
ECR	Ashley Fox
ENF	Gerolf Annemans
GUE/NGL	Helmut Scholz, Barbara Spinelli

Légende des signes utilisés:

+  :  pour

-  :  contre

0  :  abstention