SPRAWOZDANIE w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących wzmocnionej współpracy

28.1.2019 - (2018/2112(INI))

Komisja Spraw Konstytucyjnych
Sprawozdawca: Alain Lamassoure

UZASADNIENIE – STRESZCZENIE FAKTÓW I USTALENIA

Procedura i źródła

Przygotowując niniejsze sprawozdanie z wykonania, sprawozdawca gromadził informacje i opierał się między innymi na następujących źródłach:

  wysłuchanie w sprawie struktury instytucjonalnej i zarządzania istniejącymi formami wzmocnionej współpracy, przeprowadzone w Komisji Spraw Konstytucyjnych w dniu 24 września 2018 r.,

  badanie pt. „The Implementation of Enhanced Cooperation in the EU” [Wdrażanie wzmocnionej współpracy w UE] zlecone przez Departament Tematyczny ds. Praw Obywatelskich i Spraw Konstytucyjnych, przedstawione Komisji Spraw Konstytucyjnych w dniu 10 października 2018 r.;

  ocena skutków ex post zatytułowana „Stosowanie postanowień Traktatu dotyczących wzmocnionej współpracy”, sporządzona przez Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS),

  szczegółowa analiza dotycząca współpracy międzyrządowej w państwach federalnych, przygotowana przez Departament Tematyczny DG ds. Polityki Zewnętrznej,

  misja informacyjna w Waszyngtonie, D.C., USA;

  misja informacyjna w Bernie, Szwajcaria.

Główne ustalenia z badania

Wymiar wewnętrzny

Postanowienia Traktatów dotyczące wzmocnionej współpracy

Zgodnie z Traktatami wzmocniona współpraca może zostać podjęta przez co najmniej dziewięć państw członkowskich w dziedzinach polityki UE, z wyjątkiem dziedzin podlegających kompetencji wyłącznej UE. Umożliwia ona państwom uczestniczącym zorganizowanie bliższej współpracy niż pierwotnie przewidziana w Traktatach w danej dziedzinie polityki. Wzmocniona współpraca jest realizowana w ramach Unii Europejskiej, za pośrednictwem jej instytucji i zgodnie z unijnymi procedurami (art. 20 TUE i art. 326 TFUE).

Wzmocniona współpraca jest otwarta dla wszystkich państw członkowskich od chwili jej ustanowienia i powinna pozostać zawsze otwarta, pod warunkiem że państwo członkowskie chcące przystąpić do współpracy przestrzega decyzji podjętych w tych ramach (art. 20 TUE i art. 327, 328 i 331 TFUE).

Procedura uruchamiania wzmocnionej współpracy jest określona w art. 329 TFUE; podjęcie współpracy wymaga zgody Rady stanowiącej większością kwalifikowaną (z udziałem wszystkich państw członkowskich, nawet państw nieuczestniczących we wzmocnionej współpracy), na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu.

Akty przyjęte w ramach wzmocnionej współpracy nie są częścią dorobku Unii. Są one stosowane wyłącznie przez państwa członkowskie uczestniczące we współpracy (art. 20 TUE) i nie mogą być wiążące dla państw nieuczestniczących.

Rada i Komisja zapewniają spójność działań podejmowanych w ramach wzmocnionej współpracy z innymi politykami i działaniami Unii (art. 334 TFUE).

Traktat z Lizbony umożliwia zastosowanie tzw. klauzul pomostowych do wzmocnionej współpracy, z wyjątkiem decyzji w kwestiach obronnych lub decyzji mających implikacje wojskowe. Klauzule pomostowe umożliwiają zmianę głosowania jednomyślnego na głosowanie większością kwalifikowaną lub zmianę specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą procedurę ustawodawczą (art. 333 TFUE).

Traktat przewiduje specjalne procedury mające zastosowanie do wzmocnionej współpracy w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 22 i 31 TUE), stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obrony (art. 42 ust. 6 i art. 46 TUE), współpracy w ramach europejskich misji dotyczących kwestii obronnych i współpracy w ramach Europejskiej Agencji Obrony (art. 44 i 45 TUE) oraz współpracy w sprawach karnych i współpracy policyjnej (art. 82, 86, 87 TFUE).

Art. 332 TFUE odnosi się do finansowych aspektów wzmocnionej współpracy i stanowi, że koszty wynikające ze wzmocnionej współpracy inne niż koszty administracyjne ponoszone przez instytucje obciążają uczestniczące we współpracy państwa członkowskie, chyba że wszyscy członkowie Rady, stanowiąc jednomyślnie, postanowią inaczej.

Zgodnie z art. 330 TFUE wszystkie państwa członkowskie mogą uczestniczyć w obradach, jednak w głosowaniu mogą wziąć udział tylko państwa uczestniczące we wzmocnionej współpracy.

Przykłady wzmocnionej współpracy

Traktatowe postanowienia szczególne dla określonych państw członkowskich lub grupy państw znalazły się w unijnych ramach prawnych już w traktacie rzymskim, który zawierał postanowienia dopuszczające istnienie regionalnych związków między krajami Beneluksu. Takie ukierunkowanie ram prawnych utrzymano, gdy do UE przystępowały Szwecja, Finlandia i Dania, które pozostały członkami Rady Nordyckiej.

Wzmocniona współpraca, w formie podobnej do obecnej, była możliwa w Unii od chwili wejścia w życie traktatu z Amsterdamu w 1999 r., a dzięki Traktatowi z Lizbony została znacznie usprawniona i stała się efektywniejsza, tym samym stając się „procedurą domyślną” dla zróżnicowanej integracji.

Do chwili obecnej zawarto tylko cztery porozumienia o wzmocnionej współpracy, w dziedzinie: Prokuratury Europejskiej, prawa właściwego dla rozwodu, przepisów dotyczących ustrojów majątkowych i jednolitego patentu. Spośród tych czterech porozumień tylko jedno zostało wdrożone, mianowicie wzmocniona współpraca w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodu.

W 2017 r. uzgodniono i rozpoczęto wdrażanie stałej współpracy strukturalnej (PESCO), będącej specjalną formą wzmocnionej współpracy.

Jednocześnie, co ważne, nadal trwają prace nad ustanowieniem wzmocnionej współpracy w dziedzinie podatku od transakcji finansowych, mimo że Rada przyznała już upoważnienie do jej stosowania przez wnioskującą grupę państw członkowskich.

Ponadto warto wspomnieć o innych istniejących formach zróżnicowanej integracji w Unii: układzie z Schengen (Zjednoczone Królestwo, Irlandia i Dania korzystają z klauzuli opt-out, kilka innych państw członkowskich oczekuje na przystąpienie), jednej walucie (Zjednoczone Królestwo i Dania korzystają z klauzuli opt-out, Szwecja do tej pory decydowała się utrzymać własną walutę, podczas gdy kilka innych państw członkowskich nadal oczekuje na przyjęcie euro po spełnieniu koniecznych warunków), klauzuli opt-out w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (Zjednoczone Królestwo, Irlandia, Dania) oraz WPBiO (konstruktywne wstrzymanie się od głosu przez Danię).

Główne ustalenia z badania dotyczącego stosowania istniejących porozumień o wzmocnionej współpracy

•    istniejące porozumienia o wzmocnionej współpracy są bardzo zróżnicowane pod względem liczby uczestniczących państw członkowskich, zastosowanej techniki regulacyjnej, rodzaju sekretariatu lub innego organu administracyjnego wybranego na etapie operacyjnym, a także przepisów dotyczących finansowania i doboru personelu;

•    wzmocniona współpraca została w każdym przypadku podjęta w następstwie braku możliwości uzyskania jednomyślności w Radzie;

•    z wyjątkiem stałej współpracy strukturalnej wzmocniona współpraca jest stosowana jako środek ostateczny, po nieudanych próbach osiągnięcia w Radzie porozumienia w sprawie projektu wniosku ustawodawczego przedstawionego przez Komisję;

•    nawet jeżeli wzmocniona współpraca jest środkiem ostatecznym, stanowi ona narzędzie pozwalające przezwyciężyć paraliż ustawodawczy ze względu na wymóg jednomyślności, z wyjątkiem podatku od transakcji finansowych, który jest wciąż przedmiotem negocjacji;

•    podstawą prawną w większości przypadków jest rozporządzenie Rady, z wyjątkiem stałej współpracy strukturalnej, dla której podstawą jest decyzja Rady;

•    liczba uczestniczących państw członkowskich zwykle znacznie przekracza wymagany próg 9 państw i wynosi od 17 do 26 państw. Pod względem udziału poszczególnych państw warto również zauważyć, że Austria, Belgia, Francja, Niemcy, Grecja, Włochy, Portugalia i Słowenia uczestniczą we wszystkich porozumieniach o wzmocnionej współpracy od samego początku, że państwa członkowskie należące do strefy euro stanowią zazwyczaj trzon wzmocnionej współpracy oraz że wschodnie i północne państwa członkowskie i państwa już korzystające z klauzuli opt-out są mniej skłonne do podjęcia wzmocnionej współpracy;

•    mimo że głosować mogą tylko uczestniczące państwa członkowskie, zasadniczo wszystkie państwa członkowskie mogą brać udział w dyskusjach dotyczących wzmocnionej współpracy;

•  wszystkie porozumienia o wzmocnionej współpracy zawierają pewien rodzaj klauzuli przeglądowej;

•    Prokuratura Europejska ma zdecydowanie najbardziej skomplikowaną strukturę operacyjną, która obejmuje wzmocnioną współpracę w dziedzinie jednolitego patentu, a także odrębną umowę międzyrządową w sprawie Jednolitego Sądu Patentowego poza ramami wynikającymi z Traktatów;

•    mimo że nadal trwa proces ustawodawczy dotyczący wzmocnionej współpracy w dziedzinie podatku od transakcji finansowych, nie przerwano prac nad nią, gdyż zainteresowane państwa członkowskie kontynuują wymianę informacji na ten temat, a Komisja stara się nadal angażować również nieuczestniczące państwa członkowskie;

•    nawet jeśli niektóre porozumienia o wzmocnionej współpracy mogłyby stanowić dla państw nieuczestniczących zachętę do czerpania korzyści bez zobowiązań (jak w przypadku Prokuratury Europejskiej), w praktyce liczba uczestników w tych przypadkach współpracy jest najwyższa (26 państw).

Przeszkody i wyzwania utrudniające wzmocnioną współpracę

•    Czas potrzebny do rozpoczęcia stosowania istniejących porozumień o wzmocnionej współpracy był dość długi (średnio 4–5 lat, a nawet 12 lat w przypadku jednolitego patentu), z wyjątkiem stałej współpracy strukturalnej, którą zaczęto wdrażać już po upływie około roku. Długotrwałość procedury częściowo wynika z wymogu ustanowienia wzmocnionej współpracy w ostateczności, gdy jest już jasne, że nie uda się osiągnąć jednomyślności w Radzie, ale można ją również przypisać brakowi woli politycznej, by osiągać szybsze postępy w bardzo delikatnych kwestiach objętych wzmocnioną współpracą. Doskonałym przykładem jest stała współpraca strukturalna, której przyjęcie i wdrożenie dzięki silnej woli politycznej przebiegło znacznie szybciej niż w przypadku pozostałych porozumień o wzmocnionej współpracy;

•    wzmocniona współpraca nie może być całkowicie nową inicjatywą, ale musi wynikać z wniosku Komisji, w przypadku którego nie zdołano osiągnąć porozumienia w zwykłym cyklu legislacyjnym;

•    niektóre z głównych przeszkód utrudniających wzmocnioną współpracę to wymóg jednomyślności i kwestie dotyczące suwerenności występujące w różnych państwach członkowskich;

•    wzmocniona współpraca ogranicza się do obszarów kompetencji dzielonych i nie powinna osłabiać rynku wewnętrznego, co jest warunkiem istotnym, lecz subiektywnym, a Komisja ma pełną swobodę decyzji, czy został on spełniony. Może to również potencjalnie zniechęcać państwa członkowskie do podejmowania wzmocnionej współpracy w obszarach związanych z rynkiem wewnętrznym, ponieważ musiałyby one przedstawiać uzasadnienia potwierdzające, że ich współpraca nie wpłynie negatywnie na rynek wewnętrzny;

•    wymóg dotyczący głosowania większością kwalifikowaną z udziałem wszystkich państw członkowskich na etapie udzielania zezwolenia na wzmocnioną współpracę sprawia, że raczej trudno jest rozpocząć wzmocnioną współpracę minimalnej wymaganej liczbie państw członkowskich, a szanse na uruchomienie takiej współpracy są jeszcze mniejsze, jeśli miałaby ona zostać uruchomiona w dziedzinie, w której poprzednie głosowanie większością kwalifikowaną zakończyło się niepowodzeniem;

•    trudno jest określić, jaki jest rozsądny termin wymagany na mocy art. 20 ust. 2 TUE, po upływie którego można uznać, że jednomyślności nie da się osiągnąć i w związku z tym należy podjąć wzmocnioną współpracę;

•    udział Parlamentu jest marginalny, mimo że wymagana jest jego zgoda, zanim Rada udzieli upoważnienia do podjęcia przez państwa członkowskie wzmocnionej współpracy;

•    w Traktatach nie przewidziano sposobu postępowania z państwem członkowskim, które chce wycofać się ze wzmocnionej współpracy lub przestaje spełniać wymogi, z wyjątkiem szczególnego przypadku stałej współpracy strukturalnej (art. 46 ust. 4 i 5 TUE);

•    istnieje potencjalna luka w organizacji wzmocnionej współpracy w związku z wymogiem zachowania jednomyślności w ramach wzmocnionej współpracy, chyba że zastosowano klauzulę pomostową zawartą w art. 333 TFUE do zmiany głosowania jednomyślnego na głosowanie większością kwalifikowaną. Istnieje ryzyko, że niezainteresowane państwo członkowskie mogłoby przystąpić do wzmocnionej współpracy tylko po to, aby utrudniać jego postępy ze względu na wymóg jednomyślności i zapobiec zmianie na głosowanie większością kwalifikowaną za pomocą klauzuli pomostowej;

•    mimo że wzmocniona współpraca zapewnia rozwiązania wspólnych problemów, umożliwiając jednocześnie korzystanie z zaplecza instytucjonalnego i administracyjnego UE, nie zapobiegła ona poszukiwaniu przez państwa członkowskie rozwiązań poza Traktatami;

Wymiar zewnętrzny

Elastyczne formy współpracy poniżej szczebla federalnego w państwach członkowskich UE

W Niemczech i we Włoszech istnieją przepisy dopuszczające różne formy elastycznej współpracy poniżej szczebla federalnego, w pewien sposób porównywalne ze wzmocnioną współpracą. Art. 117 ust. 8 włoskiej konstytucji brzmi następująco: „Porozumienia regionu z innymi regionami zawarte dla lepszego wykonywania ich funkcji, łącznie z wyodrębnieniem organów wspólnych, są ratyfikowane przez ustawę regionalną”. Porozumienia te są często przyjmowane w celu realizacji wspólnych projektów, zwłaszcza w przypadku projektów mających wymiar transgraniczny (zdrowie, transport, cyfryzacja usług publicznych itp.). Są one przyjmowane w sektorach, które nie podlegają kompetencji wyłącznej państwa. Otrzymują one różne nazwy, takie jak konwencje, protokoły, porozumienia.

Niemieckie kraje związkowe podejmują współpracę wertykalną i horyzontalną w celu rozwiązywania praktycznych problemów, zwykle wymagających tymczasowej lub stałej współpracy międzyregionalnej. Uważa się, że współpraca horyzontalna między krajami związkowymi jest realizowana na swego rodzaju pozakonstytucyjnym „trzecim szczeblu” pomiędzy federacją a krajami związkowymi. Konferencje premierów krajów związkowych odbywają się mniej więcej co trzy miesiące w celu rozważenia wspólnych żądań wobec federacji, a właściwi ministrowie krajów związkowych odbywają regularne spotkania, na których omawiają szeroki wachlarz tematów, w tym projekty ustawodawcze. Konferencja premierów krajów związkowych pełni różnorodne funkcje: jest gwarantem ciągłości działań rządu kraju związkowego niezależnie od zmian większości w Bundesracie, stanowi instrument kontroli w stosunku do federacji i nadzoru sytuacji w UE, swoistą izbę rozrachunkową dla różnych umów zawieranych między krajami związkowymi, a także pełni funkcje arbitrażowe na potrzeby posiedzeń ministrów krajów związkowych. Zasada jednomyślności i rotacyjne przywództwo konferencji premierów zniechęcają do silnie stronniczego podejścia.

Najbardziej powszechnym i najbardziej znanym instrumentem prawnym współpracy między krajami związkowymi jest umowa między krajami związkowymi. Nie opiera się ona ani na prawie federalnym, ani na prawie krajów związkowych, ale raczej na „spółdzielczym prawie zwyczajowym” (niem. Kooperationsgewohnheitsrecht), które funkcjonuje na „trzecim szczeblu”, pomiędzy federacją a krajami związkowymi. Istnieją dwie formy tych umów: „umowa administracyjna” i „umowa państwowa”. Różnica polega na tym, że pierwsza forma jest ograniczona do władz wykonawczych krajów związkowych, podczas gdy druga jest wiążąca dla krajów związkowych i musi być zatwierdzona przez ich parlamenty. Przykładem umowy państwowej jest umowa ustanawiająca pewne publiczne sieci radiowe i telewizyjne oraz opłaty za słuchanie radia i oglądanie telewizji, lub umowa regulująca rozłożenie liczby studentów między poszczególnymi uniwersytetami. Umowy te mogą obejmować wszystkie lub tylko niektóre kraje związkowe.

Oprócz formalnych, prawnie wiążących umów istnieje „porozumienie polityczne” (niem. politische Absprache), będące zwykle wynikiem konferencji ministrów krajów związkowych, na której zajmują się oni kwestiami politycznymi o znaczeniu ponadnarodowym. Na przykład stała konferencja ministrów edukacji i kultury krajów związkowych Republiki Federalnej Niemiec (Kultusministerkonferenz, KMK) skupia ministrów krajów związkowych i senatorów odpowiedzialnych za kształcenie i szkolenie, szkolnictwo wyższe oraz badania naukowe i sprawy kulturalne. Organ ten przyjmuje rezolucje, które mają status zaleceń. Porozumienia te nie są prawnie wiążące, ale są uważane za wiążące politycznie i moralnie.

Poza Unią Europejską

Współpraca międzyrządowa jest koncepcją realizowaną w różnym zakresie i w różnych konfiguracjach w wielu państwach federalnych poza Unią Europejską. Sprawozdawca przeanalizował dokładniej przypadek USA, Szwajcarii, Australii i Kanady.

Stany Zjednoczone

Amerykański system polityczno-prawny przewiduje kilka form elastycznej współpracy międzystanowej (umowy międzystanowe, jednolite ustawy, protokoły ustaleń), które wykazują pewne podobieństwa do wzmocnionej współpracy w UE. Jednak ze względu na odmienny charakter federalizmu Stanów Zjednoczonych (tzw. federalizm konkurencyjny) obszary polityki regulowane przez umowy międzystanowe znacznie różnią się od tych, w których wzmocniona współpraca jest najbardziej prawdopodobna w UE. Wiele amerykańskich umów międzystanowych dotyczy polityki związanej z rynkiem wewnętrznym, w takich obszarach jak opodatkowanie, wzajemne uznawanie kwalifikacji i dostęp do wspólnej infrastruktury (drogi wodne, system metra i transport). Ogólnym celem takich umów jest ułatwienie życia obywatelom i przedsiębiorstwom z pominięciem szczebla federalnego, na którym wprowadzanie regulacji zajmuje zbyt wiele czasu. Niektóre umowy międzystanowe mają charakter ogólnokrajowy, co oznacza, że ich stronami są wszystkie stany, jednak bez zaangażowania szczebla federalnego. Na ogół umowy międzystanowe są wybierane, ponieważ pozwalają uzyskać oczekiwane wyniki szybciej niż przy udziale szczebla federalnego.

Z kolei UE osiągnęła już znaczny stopień harmonizacji przepisów dotyczących rynku wewnętrznego, a obszary, w których podejmowana jest wzmocniona współpraca, są najbardziej newralgiczne politycznie, co powoduje, że niemożliwe staje się osiągnięcie jednomyślnego porozumienia przez wszystkie państwa członkowskie. Wiele obszarów, w których UE inicjuje wzmocnioną współpracę, na przykład stała współpraca strukturalna i Prokuratura Europejska, podlega kompetencjom federalnym w systemie amerykańskim.

Jeśli chodzi o miejsce umów międzystanowych i wzmocnionej współpracy w hierarchii porządku prawnego, umowy międzystanowe są umowami zawieranymi między stanami i nie posiadają statusu przepisów federalnych. Jednakże Kongres może nadawać im status prawa federalnego, jeżeli uzna to za konieczne do nadania im mocy prawnej, co zdarza się dość często. Odwrotnie jest w przypadku wzmocnionej współpracy: każdy akt prawny przyjęty zgodnie z tą procedurą staje się aktem prawa Unii.

Umowy międzystanowe wydają się również bardzo elastyczne – skład stron może być różny, a przyjmowanie stanów, wycofywanie się ich z umowy, a także wykluczanie stanów jest normalną praktyką.

Mimo to istnieją pewne podobieństwa między tymi dwoma systemami. Na przykład tak zwane akty jednolite wydają się bardzo zbliżone do przypadków wzmocnionej współpracy UE w dziedzinie prawa rozwodowego i przepisów dotyczących ustrojów majątkowych, podczas gdy wzmocniona współpraca w dziedzinie podatku od transakcji finansowych, jeśli w ogóle dojdzie do jej ustanowienia, może być podobna do jednej z umów międzystanowych w zakresie opodatkowania.

Niemniej jednak przykład amerykańskich form współpracy międzystanowej może być przydatny w praktycznej organizacji wzmocnionej współpracy w UE. Szczególnie korzystne może być utworzenie specjalnej komisji ds. monitorowania obszarów, w których w przyszłości można byłoby zainicjować wzmocnioną współpracę. W USA zajmują się tym National Governors’ Association (Narodowe Stowarzyszenie Gubernatorów w USA), Uniform Laws Commission (Komisja ds. Aktów Jednolitych) i National Center for Interstate Compacts (Narodowe Centrum ds. Umów Międzystanowych), aktywnie poszukujące obszarów, w których współpraca między stanami mogłaby okazać się owocna. Dodatkowo umowy międzystanowe są zazwyczaj bardzo szczegółowe i przyjmowane są do nich regulaminy regulujące codzienne funkcjonowanie umowy po osiągnięciu porozumienia politycznego. Takie regulaminy – dokładnie określające tryb podejmowania decyzji, funkcjonowanie, administrację i budżet w ramach wzmocnionej współpracy po jej uruchomieniu – są kolejnym elementem, który można byłoby wprowadzić do przyszłych porozumień o wzmocnionej współpracy.

Kanada

Stosunki międzyrządowe są zdominowane przez władzę wykonawczą w Kanadzie, a kanadyjska konstytucja nie zawiera szczegółowych postanowień dotyczących współpracy międzyrządowej między prowincjami, terytoriami i rządem federalnym. Co więcej, parlamenty nie odgrywają prawie żadnej roli we współpracy międzyrządowej.

Stosunki międzyrządowe mają charakter zinstytucjonalizowany i utrzymywane są za pośrednictwem posiedzeń premierów (z udziałem premiera Kanady) oraz Rady Federacji (bez udziału premiera Kanady). Jednak na forach tych nie wydaje się żadnych wiążących przepisów międzyrządowych. W Kanadzie zawierane są formalne i nieformalne porozumienia, stanowiące jednak tylko wskazówki niewiążące prawnie umawiających się stron.

Charakterystyczną cechą systemu kanadyjskiego jest możliwość nieuczestniczenia przez prowincję w programach współfinansowanych przez szczebel federalny i regionalny lub odrzucenia poprawki do konstytucji, która przenosiłaby uprawnienia ustawodawcze ze zgromadzeń prowincjonalnych na parlament. Konstytucja Kanady z 1982 r. gwarantuje wypłatę odszkodowania każdej prowincji, która nie przyjmie takiej poprawki w odniesieniu do edukacji lub kultury. Od 1965 r. Quebec uzyskał już, za pośrednictwem ustawy o funkcjonujących programach (Established Programs Act), prawo do nieuczestniczenia w głównych programach, w dziedzinach takich jak ubezpieczenia szpitalne, szkolenia zawodowe, zdrowie publiczne oraz pomoc dla osób starszych i niepełnosprawnych.

Szwajcaria

Art. 48 szwajcarskiej konstytucji daje kantonom prawo do zawierania umów międzykantonalnych. Najważniejszą formą współpracy międzykantonalnej są „konkordaty”, czyli umowy między kantonami, które służą do wdrażania istniejących przepisów bądź tworzenia i ujednolicania przepisów ustawowych i wykonawczych w różnych kantonach. Każdy konkordat musi przejść proces ustawodawczy uczestniczących kantonów i jest traktowany jako wiążące pierwotne interactional law.

Inną formą współpracy horyzontalnej są międzykantonalne konferencje, będące stałymi forami kontaktów międzyrządowych, na których członkowie rady zarządzającej każdego kantonu odpowiedzialni za daną dziedzinę spotykają się w celu wymiany poglądów. Jednym z przykładów takich konferencji jest Konferencja Rządów Kantonalnych, która została stworzona głównie w celu wpływania na politykę stosunków zewnętrznych, zwłaszcza w obszarze integracji europejskiej.

Australia

Oprócz zawieranych między prowincjami umów międzyrządowych – będących ważnymi i elastycznymi instrumentami służącymi regulowaniu kwestii, w których uprawnienia podzielone są między władze federalne i władze szczebla poniżej federalnego – szerokie zastosowanie wśród australijskich prowincji znajdują tzw. powielane przepisy. Zasadniczo oznacza to, że jeden stan może przyjąć przepisy zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą stosowaną na szczeblu stanowym, a następnie przepisy te są stosowane bezpośrednio w każdym innym stanie, które zechce je powielić.

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących wzmocnionej współpracy

(2018/2112(INI))

Parlament Europejski,

–  uwzględniając postanowienia Traktatów dotyczące wzmocnionej współpracy, w szczególności art. 20, art. 42 ust. 6, art. 44, 45 i 46 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 82, 83, 86, 87, 187, 188, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333 i 334 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),

–  uwzględniając postanowienia Traktatów dotyczące innych istniejących form zróżnicowanej integracji, a w szczególności art. 136, 137 i 138 TFUE zawierające postanowienia dotyczące konkretnych państw członkowskich, których walutą jest euro,

–  uwzględniając Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (TSCG),

–  uwzględniając Protokół nr 10 w sprawie stałej współpracy strukturalnej ustanowionej na mocy artykułu 42 Traktatu o Unii Europejskiej, Protokół nr 14 w sprawie Eurogrupy i Protokół nr 19 w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej,

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie poprawy funkcjonowania Unii Europejskiej dzięki wykorzystaniu potencjału Traktatu z Lizbony[1],

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie ewentualnych zmian i dostosowań w obecnej strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej[2],

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie mechanizmu zdolności fiskalnej dla strefy euro[3],

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie skutków konstytucyjnych, prawnych i instytucjonalnych wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony – możliwości oferowane przez Traktat z Lizbony[4],

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 17 stycznia 2019 r. w sprawie zróżnicowanej integracji[5],

–  uwzględniając białą księgę Komisji z dnia 1 marca 2017 r. (COM(2017)2025) oraz pięć dalszych dokumentów otwierających debatę (COM(2017)0206), COM(2017)0240, COM(2017)0291, COM(2017)0315, COM(2017)0358),

–  uwzględniając deklarację rzymską z dnia 25 marca 2017 r.,

–  uwzględniając art. 52 Regulaminu, art. 1 ust. 1 lit. e) decyzji Konferencji Przewodniczących z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie procedury udzielania zgody na sporządzenie sprawozdań z własnej inicjatywy i załącznik 3 do tej decyzji,

–  uwzględniając sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych oraz opinię Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A8-0038/2019),

A.  mając na uwadze, że Unia jest szczególnie zainteresowana wdrożeniem wzmocnionej współpracy w niektórych obszarach kompetencji niewyłącznych UE w celu przyspieszenia realizacji projektu europejskiego i ułatwienia życia obywatelom;

B.  mając na uwadze, że zgodnie z art. 20 ust. 2 TUE wzmocniona współpraca oznacza środek przyjmowany w ostateczności na wypadek gdyby nie można było osiągnąć celów takiej współpracy w rozsądnym terminie przez Unię jako całość;

C.  mając na uwadze, że wzmocnionej współpracy nie należy postrzegać jako instrumentu wykluczenia lub podziału państw członkowskich, lecz jako pragmatyczne rozwiązanie służące pogłębianiu integracji europejskiej;

D.  mając na uwadze, że delikatny charakter niektórych obszarów polityki utrudnia przyjmowanie aktów prawnych w drodze zwykłej procedury ustawodawczej, nie tylko ze względu na wymóg jednomyślności, ale również ze względu na ugruntowaną praktykę Rady, która zawsze dąży do osiągnięcia konsensusu między państwami członkowskimi, nawet jeśli kwalifikowana większość byłaby wystarczająca do podjęcia decyzji;

E.  mając na uwadze, że z wyjątkiem podatku od transakcji finansowych wszystkie dotychczasowe inicjatywy, które objęto wzmocnioną współpracą, mogły zostać przyjęte przez Radę kwalifikowaną większością głosów, gdyby było to wymagane zamiast jednomyślności;

F.  mając na uwadze, że istnieje szereg przypadków grup państw członkowskich współpracujących ze sobą w różnych dziedzinach, takich jak obronność, w ramach współpracy dwustronnej lub wielostronnej poza ramami Traktatów; mając na uwadze, że spowodowana kryzysem gospodarczym i walutowym presja wymuszająca szybkie decyzje i uniknięcie wymogu jednomyślności w niektórych obszarach doprowadziła do przyjęcia instrumentów międzyrządowych poza ramami prawnymi UE, takich jak Europejski Mechanizm Stabilności (EMS) oraz Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej („pakt fiskalny”);

G.  mając na uwadze, że wzmocniona współpraca jest procedurą, w ramach której co najmniej dziewięć państw członkowskich może ustanowić zaawansowaną współpracę w danej dziedzinie w obrębie struktur UE, jednak bez udziału pozostałych państw członkowskich; mając na uwadze, że wzmocniona współpraca umożliwia uczestniczącym państwom członkowskim realizację wspólnego celu lub inicjatywy oraz rozwiązanie problemu paraliżu w negocjacjach lub zablokowania działania przez inne państwo członkowskie lub państwa członkowskie w przypadku gdy wymagana jest jednomyślność; mając na uwadze, że zgodnie z art. 20 ust. 4 TUE akty przyjęte w ramach wzmocnionej współpracy powinny być wiążące wyłącznie dla uczestniczących państw członkowskich; mając na uwadze, że wzmocniona współpraca ogranicza się do obszarów, w których UE nie posiada wyłącznych kompetencji;

H.  mając na uwadze, że zgodnie z art. 328 ust. 1 TFUE „Komisja i Państwa Członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy zapewniają wsparcie dla uczestnictwa w niej możliwie największej liczby Państw Członkowskich”;

I.  mając na uwadze, że doświadczenie wykazało, iż wzmocniona współpraca przyniosła zadowalające wyniki w dziedzinie prawa rozwodowego[6] i zapewnia interesujące perspektywy w dziedzinie przepisów dotyczących ustrojów majątkowych[7], jednolitego patentu i Prokuratury Europejskiej;

J.  mając na uwadze, że pierwsze doświadczenia ze wzmocnioną współpracą uwypukliły trudności związane z zastosowaniem tego modelu współpracy ze względu na ograniczone postanowienia Traktatów dotyczące praktycznego wdrażania wzmocnionej współpracy oraz brak wystarczających działań następczych podejmowanych przez instytucje Unii;

K.  mając na uwadze, że analiza różnych modeli współpracy stosowanych na szczeblu federalnym w państwach członkowskich UE oraz w państwach federalnych poza Unią wykazała, że elastyczne mechanizmy współpracy są często wykorzystywane przez jednostki szczebla poniżej federalnego w obszarach wspólnego zainteresowania;

L.   mając na uwadze, że bez stosowania klauzul pomostowych w celu zmiany głosowania jednomyślnego na głosowanie większością kwalifikowaną w Radzie oraz wobec braku gruntownej reformy Traktatów wydaje się możliwe, iż w przyszłości państwa członkowskie będą musiały korzystać ze wzmocnionej współpracy w celu rozwiązania wspólnych problemów i osiągnięcia wspólnych celów;

M.  mając na uwadze, że dla sprawnego stosowania wzmocnionej współpracy istotne jest ustalenie listy kwestii, które należy rozstrzygnąć, oraz opracowanie planu działania na rzecz skutecznego funkcjonowania wzmocnionej współpracy zgodnie z duchem i literą Traktatów;

Główne uwagi

1.  wyraża zaniepokojenie faktem, że chociaż wzmocniona współpraca zapewnia możliwość rozwiązania wspólnego problemu przez wykorzystanie przez uczestniczące państwa członkowskie struktury instytucjonalnej UE i w ten sposób obniżenie kosztów administracyjnych, nie wyeliminowała ona całkowicie potrzeby poszukiwania rozwiązań w ramach grup międzyrządowych poza ramami wynikającymi z Traktatów, co negatywnie wpływa na spójność stosowania ram prawnych UE, prowadząc do braku odpowiedniej kontroli demokratycznej;

2.  uważa, że jednolite ramy instytucjonalne UE powinny zostać zachowane, aby służyć osiągnięciu wspólnych celów Unii i zagwarantować zasadę równości wszystkich obywateli; domaga się utrzymania metody wspólnotowej lub unijnej;

3.  podkreśla, że w przeciwieństwie do traktatów międzyrządowych wzmocniona współpraca stanowi narzędzie rozwiązywania problemów, które jest nie tylko usankcjonowane prawem, ale także wygodne, ponieważ opiera się na postanowieniach Traktatów i funkcjonuje w ramach struktury instytucjonalnej Unii;

4.  zwraca uwagę, że chociaż wzmocniona współpraca – ze względu na ostateczny charakter tego środka – nie była szeroko stosowana od czasu wprowadzenia tego mechanizmu w traktacie z Amsterdamu, obecnie wydaje się zyskiwać na znaczeniu i przynosi wymierne rezultaty;

5.  zauważa, że bazując na dotychczasowych doświadczeniach państwa podejmują wzmocnioną współpracę najczęściej w obszarach podlegających specjalnej procedurze ustawodawczej wymagającej jednomyślności oraz wykorzystują ten typ współpracy przede wszystkim w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych;

6.  zwraca uwagę, że jak dotąd procedura podejmowania i wdrażania wzmocnionej współpracy była dość długa, w szczególności z powodu niejasnej definicji rozsądnego terminu, po którego upływie można stwierdzić, że nie uda się uzyskać wymaganej większości głosów, oraz z powodu braku silnej woli politycznej, by czynić szybsze postępy;

7.  zauważa, że brak wyraźnych wytycznych operacyjnych co do nawiązywania i prowadzenia wzmocnionej współpracy, na przykład w zakresie prawa właściwego dotyczącego wspólnych instytucji lub procedur wystąpienia z istniejącej współpracy, mógł zmniejszyć prawdopodobieństwo nawiązania wzmocnionej współpracy;

8.  przypomina, że jakkolwiek państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy mogą korzystać z instytucji i porządku prawnego Unii, nie przewiduje się automatycznego włączania przyjmowanych w jej ramach aktów do dorobku;

9.  uważa, że chociaż wzmocniona współpraca jest uznawana za rozwiązanie zastępcze, pozostaje ona realnym narzędziem rozwiązywania problemów na szczeblu Unii i narzędziem umożliwiającym przezwyciężenie niektórych impasów instytucjonalnych;

10.  jest zdania, że należy ustalić wspólną listę kwestii do rozstrzygnięcia, aby móc skutecznie wdrożyć i zorganizować wzmocnioną współpracę niezależnie od dziedziny polityki, której dotyczy, lub jej formy;

Zalecenia

11.  w związku z tym proponuje, aby rozstrzygnąć te wszystkie kwestie i postępować zgodnie z opisanym poniżej planem działania, aby zapewnić sprawne i skuteczne wdrożenie wzmocnionej współpracy;

Proces podejmowania decyzji

12.  wskazuje, że polityczny impuls do podjęcia wzmocnionej współpracy powinien pochodzić od państw członkowskich, ale dyskusje nad jego zakresem powinny opierać się na wniosku Komisji;

13.  przypomina, że art. 225 TFUE przyznaje Parlamentowi prawo inicjatywy quasi-ustawodawczej, którą należy interpretować jako możliwość zainicjowania przez Parlament wzmocnionej współpracy na podstawie wniosku Komisji, dla którego nie zdołano osiągnąć porozumienia w drodze zwykłej procedury decyzyjnej w okresie dwóch kolejnych prezydencji Rady;

14.  uważa, że jeżeli w okresie obejmującym dwie kolejne prezydencje Rady nie poczyniono w Radzie znacznych postępów, można stwierdzić, iż cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte przez Unię jako całość, jak tego wymaga art. 20 TUE;

15.  zaleca, aby wnioski państw członkowskich pragnących ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę opierały się zasadniczo na celach co najmniej tak ambitnych, jak cele przedstawione przez Komisję zanim zostanie ustalone, że nie można ich osiągnąć w rozsądnym terminie przez Unię jako całość;

16.  zdecydowanie zaleca, aby specjalna klauzula pomostowa przewidziana w art. 333 TFUE została zastosowana w celu zmiany głosowania jednomyślnego na głosowanie większością kwalifikowaną lub zmiany specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą procedurę ustawodawczą natychmiast po zatwierdzeniu przez Radę rozpoczęcia wzmocnionej współpracy, tak aby uniknąć blokowania inicjatyw w przypadku dużej liczby uczestniczących państw członkowskich;

17.  uważa, że decyzja upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy powinna określać ramy stosunków z nieuczestniczącymi państwami członkowskimi; uważa, że państwa członkowskie nieuczestniczące w takiej wzmocnionej współpracy powinny jednak uczestniczyć w obradach na temat, którego ta współpraca dotyczy;

18.  przypomina, że sekretariaty Komisji i Rady mają do odegrania ważną rolę w zapewnianiu, aby państwa członkowskie nieuczestniczące we wzmocnionej współpracy nie zostały pominięte w sposób, który utrudni ich uczestnictwo na późniejszym etapie;

Administracja

19.  zaleca, aby Komisja odgrywała aktywną rolę na wszystkich etapach wzmocnionej współpracy, tj. od skierowania wniosku, poprzez obrady i skończywszy na wdrożeniu wzmocnionej współpracy;

20.  potwierdza, że jedność instytucji UE powinna zostać utrzymana, a wzmocniona współpraca nie powinna prowadzić do utworzenia równoległych porozumień instytucjonalnych, natomiast mogłaby umożliwiać ustanowienie w stosownych przypadkach specjalnych organów działających w ramach prawnych UE, z zastrzeżeniem kompetencji i roli instytucji i organów Unii;

Kontrola parlamentarna

21.  przypomina, że Parlament jest odpowiedzialny za kontrolę parlamentarną nad procedurą wzmocnionej współpracy; apeluje o większe zaangażowanie ze strony parlamentów narodowych, a także w państwach członkowskich, w których jest to istotne – ze strony parlamentów regionalnych, wraz z Parlamentem Europejskim, w demokratyczną kontrolę nad procedurą wzmocnionej współpracy, jeżeli dotyczy ona obszarów polityki będących przedmiotem wspólnych kompetencji; podkreśla możliwość ustanowienia – w razie konieczności i nie naruszając uprawnień Parlamentu – forum międzyparlamentarnego na przykład na wzór konferencji międzyparlamentarnej określonej w art. 13 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej oraz międzyparlamentarnej konferencji na rzecz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO);

22.  podkreśla, że państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy powinny włączyć do niej regiony posiadające uprawnienia ustawodawcze w dziedzinach, które dotyczą tych regionów, tak aby zapewnić poszanowanie wewnętrznego podziału kompetencji i wzmocnić legitymizację społeczną takiej wzmocnionej współpracy;

23.  zaleca, aby Parlament odgrywał bardziej zdecydowaną rolę we wzmocnionej współpracy i zaproponował w tym celu Komisji nowe formy współpracy na podstawie art. 225 TFUE, a także monitorował wnioski lub przebieg istniejącej współpracy; wyraża przekonanie, że Parlament powinien być zaangażowany w każdy etap procedury, co nie powinno ograniczać się tylko do oczekiwania na jego zgodę, oraz że powinien on otrzymywać regularne sprawozdania i mieć możliwość zgłaszania uwag na temat wdrażania wzmocnionej współpracy;

24.  wzywa Radę do nawiązania z Parlamentem w przyszłości procedury wzmocnionej współpracy przed złożeniem wniosku o zgodę Parlamentu w sprawie ostatecznej wersji tekstu, aby zapewnić jak najściślejszą współpracę między współprawodawcami Unii;

25.  ubolewa jednak, że pomimo konstruktywnego i rozważnego podejścia Parlamentu do procedury wzmocnionej współpracy Rada wykazała niewielkie zainteresowanie zaangażowaniem się w formalne stosunki z Parlamentem przed złożeniem wniosku o wyrażenie zgody przez Parlament na końcowy wynegocjowany tekst;

26.  uważa, że Parlament powinien bezwzględnie poprawić swoją organizację wewnętrzną w odniesieniu do wzmocnionej współpracy; uważa w związku z tym, że właściwa komisja stała powinna w każdym przypadku śledzić przebieg wzmocnionej współpracy i zaleca, aby Regulamin Parlamentu przewidywał przepisy zezwalające na utworzenie podkomitetów ad hoc, w których pełne członkostwo jest przyznawane przede wszystkim posłom wybranym w państwach członkowskich uczestniczących we wzmocnionej współpracy;

Środki finansowe

27.  jest zdania, że wydatki operacyjne związane ze wzmocnioną współpracą powinny być ponoszone przez uczestniczące państwa członkowskie, a jeżeli koszty te są pokrywane z budżetu UE, nieuczestniczące państwa członkowskie powinny otrzymać zwrot kosztów, chyba że Rada – po zasięgnięciu opinii Parlamentu – postanowi zgodnie z art. 332 TFUE, że taka współpraca ma być finansowana z budżetu UE, co w konsekwencji oznacza, że skoro wydatki na ten cel pochodzą z budżetu, to podlegają rocznej procedurze budżetowej;

28.  uważa, że ewentualne dochody uzyskane w wyniku działalności w ramach wzmocnionej współpracy powinny zostać przeznaczone na pokrycie wydatków operacyjnych związanych ze wzmocnioną współpracą;

Jurysdykcja

29.  jest przekonany, że wzmocniona współpraca powinna podlegać bezpośredniej jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), z zastrzeżeniem możliwości ustanowienia specjalnej procedury arbitrażowej lub procedury rozstrzygania sporów w sądzie pierwszej instancji, jeżeli byłoby to konieczne dla zapewnienia przebiegu danej procedury wzmocnionej współpracy, chyba że Traktat stanowi inaczej, co należy zaznaczyć w akcie prawnym ustanawiającym taką wzmocnioną współpracę;

30.  zwraca uwagę, że jeżeli dane porozumienie o wzmocnionej współpracy wymaga wprowadzenia specjalnego mechanizmu lub trybunału arbitrażowego, ostatecznym organem arbitrażowym powinien być zawsze TSUE;

Dostosowanie do struktury instytucjonalnej Unii

31.  proponuje utworzenie w Komisji specjalnego działu ds. wzmocnionej współpracy, pod kierownictwem komisarza odpowiedzialnego za stosunki międzyinstytucjonalne, na potrzeby koordynowania i usprawniania tworzenia struktury instytucjonalnej inicjatyw wzmocnionej współpracy;

32.  uważa, że sekretariaty Komisji i Rady muszą odgrywać aktywniejszą rolę w kontekście wzmocnionej współpracy, dlatego proponuje, aby aktywnie poszukiwały one, we współpracy z Komitetem Regionów, a zwłaszcza z Platformą Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej (EUWT), obszarów, w których wzmocniona współpraca mogłaby być przydatna dla rozwoju projektu europejskiego, lub obszarów na styku z obszarami objętymi dotychczasowymi formami wzmocnionej współpracy, w celu uniknięcia powielania lub niezgodności;

Wystąpienie lub wykluczenie państwa członkowskiego ze wzmocnionej współpracy

33.  zwraca uwagę, że z wyjątkiem stałej współpracy strukturalnej (PESCO) Traktaty nie zawierają postanowień dotyczących możliwości wystąpienia lub wykluczenia państwa członkowskiego z porozumienia o wzmocnionej współpracy;

34.  uważa, że we wszystkich porozumieniach o wzmocnionej współpracy należy ustanowić jasne zasady wystąpienia państwa członkowskiego, które nie chce już uczestniczyć we współpracy, oraz zasady wykluczenia państwa członkowskiego, które przestało spełniać warunki wzmocnionej współpracy; zaleca, aby warunki wystąpienia lub wykluczenia państwa członkowskiego zostały określone w akcie ustanawiającym wzmocnioną współpracę;

Zalecenia dotyczące dalszego rozwoju wzmocnionej współpracy

35.  uważa, że konieczne jest opracowanie przyspieszonej procedury zatwierdzania wzmocnionej współpracy w dziedzinach o dużym znaczeniu politycznym, a okres trwania tej procedury nie powinien przekraczać czasu trwania dwóch kolejnych prezydencji Rady;

36.  wzywa państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy, aby dążyły do włączenia aktów przyjmowanych w ramach wzmocnionej współpracy do dorobku;

37.  zwraca się do Komisji, by wystąpiła z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia na podstawie art. 175 akapit trzeci lub art. 352 TFUE w celu uproszczenia i ujednolicenia ram prawnych obowiązujących w odniesieniu do wzmocnionej współpracy (na przykład wytycznych w zakresie prawa właściwego dla wspólnych instytucji lub wystąpienia państwa członkowskiego ze współpracy) i ułatwienia w ten sposób nawiązywania takiej współpracy;

38.  proponuje, by przy okazji kolejnej rewizji Traktatów zbadać możliwość udziału regionów lub podmiotów szczebla niższego niż krajowy we wzmocnionej współpracy, jeżeli dotyczy ona zakresu kompetencji wyłącznych dla danego szczebla, z należytym poszanowaniem przepisów konstytucji krajowej danego państwa;

°

°  °

39.  zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji oraz parlamentom narodowym.

• [1]  Dz.U. C 252 z 18.7.2018, s. 215.
• [2]  Dz.U. C 252 z 18.7.2018, s. 201.
• [3]  Dz.U. C 252 z 18.7.2018, s. 235.
• [4]  Dz.U. C 263 z 25.7.2018, s. 125.
• [5]  Teksty przyjęte, P8_TA(2019)0044.
• [6]  Rozporządzenie Rady (UE) nr 1259/2010 z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie wprowadzenia w życie wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodu i separacji prawnej.
• [7]  Rozporządzenie Rady (UE) 2016/1103 z dnia 24 czerwca 2016 r. wdrażające wzmocnioną współpracę w dziedzinie jurysdykcji, prawa właściwego oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach dotyczących małżeńskich ustrojów majątkowych.

OPINIA Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (11.1.2019)

dla Komisji Spraw Konstytucyjnych

w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących wzmocnionej współpracy
(2018/2112(INI))

Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Tomáš Zdechovský

WSKAZÓWKI

Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych zwraca się do Komisji Spraw Konstytucyjnych, jako komisji przedmiotowo właściwej, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:

A.  mając na uwadze, że art. 86 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi wyraźną formalną podstawę do utworzenia Prokuratury Europejskiej i określa obowiązującą procedurę ustawodawczą oraz stosowny instrument, a także zakres i kompetencje przyszłej Prokuratury Europejskiej;

B.  mając na uwadze, że UE i wszystkie jej państwa członkowskie powinny skutecznie wykrywać i ścigać nadużycia przeciwko interesom finansowym UE, a także podejmować działania zniechęcające do takich nadużyć, tak by chronić podatników we wszystkich państwach członkowskich wnoszących składki do budżetu Unii;

C.  mając na uwadze, że art. 86 TFUE wyraźnie określa możliwość ustanowienia wzmocnionej współpracy w przypadku braku porozumienia;

D.  mając na uwadze, że wzmocniona współpraca jest procedurą, w ramach której co najmniej dziewięć państw członkowskich może ustanowić zaawansowaną współpracę w danej dziedzinie w obrębie struktur UE, jednak bez udziału pozostałych państw członkowskich; mając na uwadze, że wzmocniona współpraca umożliwia uczestniczącym państwom członkowskim realizację wspólnego celu lub inicjatywy oraz rozwiązanie problemu paraliżu w negocjacjach lub zablokowania działania przez inne państwo członkowskie lub państwa członkowskie w przypadku gdy wymagana jest jednomyślność; mając na uwadze, że zgodnie z art. 20 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej akty przyjęte w ramach wzmocnionej współpracy powinny być wiążące wyłącznie dla uczestniczących państw członkowskich; mając na uwadze, że wzmocniona współpraca ogranicza się do obszarów, w których UE nie posiada wyłącznych kompetencji;

E.  mając na uwadze, że zgodnie z art. 328 ust. 1 TFUE „Komisja i Państwa Członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy zapewniają wsparcie dla uczestnictwa w niej możliwie największej liczby Państw Członkowskich”;

1.  potwierdza zdecydowane poparcie Parlamentu dla ustanowienia skutecznej i niezależnej Prokuratury Europejskiej, aby ograniczyć obecnie fragmentaryczny charakter krajowych wysiłków w zakresie egzekwowania prawa w celu ochrony budżetu UE oraz wzmocnienia walki z nadużyciami finansowymi w Unii Europejskiej;

2.  przypomina, że w dniach 29 kwietnia 2015 r.[1], 5 października 2016 r.[2] i 5 października 2017 r.[3] Parlament przyjął trzy rezolucje w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej; przyznaje, że niektóre obawy Parlamentu wyrażone w tych rezolucjach zostały w pewnym stopniu uwzględnione w ostatecznym wynegocjowanym tekście przyjętym przez Radę; wzywa Radę do nawiązania z Parlamentem w przyszłości procedury wzmocnionej współpracy przed złożeniem wniosku o zgodę Parlamentu w sprawie ostatecznej wersji tekstu, aby zapewnić maksymalną współpracę między współprawodawcami Unii;

3.  ubolewa jednak, że pomimo konstruktywnego i rozważnego podejścia Parlamentu do procedury wzmocnionej współpracy Rada wykazała niewielkie zainteresowanie zaangażowaniem się w formalne stosunki z Parlamentem przed złożeniem wniosku o wyrażenie zgody przez Parlament na końcowy wynegocjowany tekst;

4.  z zadowoleniem przyjmuje fakt, że 22 państwa członkowskie już uczestniczą we wzmocnionej współpracy w zakresie Prokuratury Europejskiej i przypomina o integracyjnym charakterze Prokuratury Europejskiej; zachęca nieuczestniczące państwa członkowskie do jak najszybszego przyłączenia się w celu poprawy skuteczności Urzędu;

5.  zauważa, że po zakończeniu trzyletniego etapu tworzenia przewiduje się, że Prokuratura Europejska będzie pełniała swoje obowiązki przed końcem 2020 r., co sprawia, że ocena jej wdrożenia jest na tym etapie przedwczesna;

6.  podkreśla, że wdrożenie Prokuratury Europejskiej będzie wymagać skutecznej i sprawnej współpracy między prokuratorami krajowymi a Prokuraturą Europejską oraz z agencjami UE, takimi jak Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i Eurojust;

7.  uważnie śledzi wszystkie podjęte dotychczas działania mające na celu ustanowienie Prokuratury Europejskiej, w tym środki wykonawcze dotyczące wyboru i mianowania Europejskiego Prokuratora Generalnego i prokuratorów europejskich, a także środki budżetowe;

8.  wzywa Komisję do regularnego i pełnego informowania Parlamentu na każdym etapie wdrażania i rozwoju instytucjonalnego Prokuratury Europejskiej w świetle ewentualnego rozszerzenia jej mandatu o walkę z transgranicznym terroryzmem;

9.  z zadowoleniem przyjmuje fakt, że 18 państw członkowskich będzie uczestniczyć we wzmocnionej współpracy w zakresie ustrojów majątkowych małżeństw i zarejestrowanych związków partnerskich, mającej zastosowanie od dnia 29 stycznia 2019 r.; podkreśla potrzebę ochrony praw podstawowych, w tym prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz zakazu dyskryminacji.

INFORMACJE O PRZYJĘCIU PRZEZ KOMISJĘ OPINIODAWCZĄ

Data przyjęcia	10.1.2019
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	36 6 3
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Asim Ademov, Martina Anderson, Heinz K. Becker, Monika Beňová, Michał Boni, Caterina Chinnici, Rachida Dati, Frank Engel, Laura Ferrara, Romeo Franz, Ana Gomes, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Monika Hohlmeier, Sophia in ‘t Veld, Cécile Kashetu Kyenge, Monica Macovei, Roberta Metsola, Claude Moraes, Ivari Padar, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Helga Stevens, Traian Ungureanu, Bodil Valero, Marie-Christine Vergiat, Udo Voigt, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström, Kristina Winberg, Tomáš Zdechovský, Auke Zijlstra
Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego	Dennis de Jong, Anna Hedh, Lívia Járóka, Marek Jurek, Jean Lambert, Jeroen Lenaers, Andrejs Mamikins, Angelika Mlinar, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Christine Revault d’Allonnes Bonnefoy
Zastępcy (art. 200 ust. 2) obecni podczas głosowania końcowego	Fernando Ruas, Adam Szejnfeld

GŁOSOWANIE KOŃCOWE W FORMIE GŁOSOWANIA IMIENNEGO W KOMISJI OPINIODAWCZEJ

36	+
ALDE	Nathalie Griesbeck, Sophia in ‘t Veld, Angelika Mlinar, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Cecilia Wikström
EFDD	Laura Ferrara
PPE	Asim Ademov, Heinz K. Becker, Michał Boni, Rachida Dati, Frank Engel, Monika Hohlmeier, Lívia Járóka, Jeroen Lenaers, Roberta Metsola, Fernando Ruas, Csaba Sógor, Adam Szejnfeld, Traian Ungureanu, Tomáš Zdechovský
S&D	Monika Beňová, Caterina Chinnici, Ana Gomes, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Cécile Kashetu Kyenge, Andrejs Mamikins, Claude Moraes, Ivari Padar, Christine Revault d’Allonnes Bonnefoy, Birgit Sippel, Josef Weidenholzer
VERTS/ALE	Romeo Franz, Jean Lambert, Judith Sargentini, Bodil Valero

6	-
ECR	Marek Jurek, Monica Macovei, Helga Stevens, Kristina Winberg
ENF	Auke Zijlstra
NI	Udo Voigt

3	0
GUE/NGL	Martina Anderson, Dennis de Jong, Marie-Christine Vergiat

Objaśnienie używanych znaków:

+  :  za

-  :  przeciw

0  :  wstrzymało się

• [1]  Dz.U. C 346 z 21.9.2016, s. 27.
• [2]  Dz.U. C 215 z 19.6.2018, s. 18.
• [3]  Dz.U. C 346 z 27.9.2018, s. 246.

INFORMACJE O PRZYJĘCIU PRZEZ KOMISJĘ PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWĄ

Data przyjęcia	22.1.2019
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	18 2 2
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Gerolf Annemans, Mercedes Bresso, Pascal Durand, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Alain Lamassoure, Jo Leinen, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski
Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego	Pervenche Berès, Ashley Fox, Sylvia-Yvonne Kaufmann
Zastępcy (art. 200 ust. 2) obecni podczas głosowania końcowego	Michael Gahler, Jarosław Wałęsa

GŁOSOWANIE KOŃCOWE W FORMIE GŁOSOWANIA IMIENNEGOW KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ

18	+
ALDE	Maite Pagazaurtundúa Ruiz
NI	Kazimierz Michał Ujazdowski
PPE	Michael Gahler, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Alain Lamassoure, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Jarosław Wałęsa
S&D	Pervenche Berès, Mercedes Bresso, Ramón Jáuregui Atondo, Sylvia Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira
VERTS/ALE	Pascal Durand, Josep Maria Terricabras

2	-
ECR	Ashley Fox
ENF	Gerolf Annemans

2	0
GUE/NGL	Helmut Scholz, Barbara Spinelli

Objaśnienie używanych znaków:

+  :  za

-  :  przeciw

0  :  wstrzymało się