RAPPORT INTÉRIMAIRE sur le projet de décision du Conseil et de la Commission relative à la conclusion, par l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, de l’accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Turkménistan, d’autre part
8.2.2019 - (12183/1/2011 – C8-0059/2015 – 1998/0031R(NLE))
Commission des affaires étrangères
Rapporteure: Ramona Nicole Mănescu
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur le projet de décision du Conseil et de la Commission relative à la conclusion, par l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, de l’accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Turkménistan, d’autre part
(12183/1/2011 – C8-0059/2015 – 1998/0031R(NLE))
Le Parlement européen,
– vu le projet de décision du Conseil et de la Commission (12183/1/2011),
– vu le projet d’accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Turkménistan, d’autre part (12288/2011),
– vu la demande d’approbation présentée par le Conseil conformément à l’article 91, à l’article 100, paragraphe 2, aux articles 207 et 209 et à l’article 218, paragraphe 6, point a), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et conformément à l’article 101, deuxième alinéa, du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (C8-0059/2015),
– vu ses résolutions antérieures sur la région de l’Asie centrale, en particulier celles du 20 février 2008 sur une stratégie européenne en Asie centrale[1], du 15 décembre 2011 sur l’état de la mise en œuvre de la stratégie européenne en Asie centrale[2], du 13 avril 2016 sur la mise en œuvre et la révision de la stratégie de l’UE pour l’Asie centrale[3] et du 22 avril 2009 sur l’accord commercial intérimaire avec le Turkménistan[4], et sa résolution du 14 février 2006 sur la clause relative aux droits de l’homme et à la démocratie dans les accords de l’Union européenne[5],
– vu l’accord intérimaire de 1999 sur le commerce et les mesures d’accompagnement entre la Communauté européenne, la Communauté européenne du charbon et de l’acier et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Turkménistan, d’autre part, conclu par le Conseil le 27 juillet 2009 (5144/1999), et les réunions régulières de la commission mixte instituée en vertu de celui-ci,
– vu le protocole d’accord sur l’énergie signé en mai 2008 entre l’Union européenne et le Turkménistan,
– vu le pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), auxquels le Turkménistan est partie,
– vu le dialogue annuel sur les droits de l’homme entre l’Union européenne et le Turkménistan,
– vu l’engagement pris par la vice-présidente de la Commission/haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité dans la lettre qu’elle a adressée le 16 décembre 2015 à la commission des affaires étrangères, qui porte sur les aspects mentionnés au paragraphe 3 ci-après,
– vu la lettre adressée le 5 juillet 2018 par la vice-présidente/haute représentante au président de la commission des affaires étrangères, dans laquelle elle fait part de son soutien à l’accord de partenariat et de coopération (APC) avec le Turkménistan,
– vu l’article 99, paragraphe 5, de son règlement intérieur,
– vu le rapport intérimaire de la commission des affaires étrangères (A8-0072/2019),
A. considérant que l’Asie centrale est une région dans laquelle l’Union européenne est de plus en plus engagée;
B. considérant qu’un accord de partenariat et de coopération (APC) avec le Turkménistan a été paraphé en 1997 et signé en 1998; que 14 États membres des 15 signataires initiaux ont depuis lors ratifié l’APC (le Royaume-Uni étant la dernière partie restante); que le Turkménistan a ratifié l’APC en 2004; que l’adhésion à l’APC par les États membres qui ont adhéré à l’Union après la signature de l’accord fait l’objet d’un protocole et d’une procédure de ratification distincts;
C. considérant que l’APC, une fois pleinement ratifié, sera conclu pour une période initiale de dix ans, puis renouvelé chaque année, ce qui permet à l’Union de se retirer de l’accord si de graves doutes se posent au sujet du respect des droits de l’homme ou d’autres infractions graves; que les parties peuvent modifier l’APC afin de tenir compte de nouveaux éléments;
D. considérant qu’en avril 2009, le Parlement européen a été consulté par le Conseil en ce qui concerne l’accord commercial intérimaire avec le Turkménistan, dans le cadre d’une procédure facultative et juridiquement non contraignante;
E. considérant que l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) ont fixé leurs critères de référence à l’aune desquels il convient de mesurer les progrès accomplis au Turkménistan et les critères autorisant la poursuite de la coopération, conformément aux normes internationalement reconnues en matière d’état de droit, de bonne gouvernance et de droits de l’homme;
F. considérant que le respect de la démocratie, des droits fondamentaux et des droits de l’homme, ainsi que le respect des principes de l’économie de marché, qui constituent des éléments essentiels de l’accord commercial intérimaire (tels qu’énoncés à la fois à l’article 1er dudit accord et à l’article 2 de l’APC), devraient rester des objectifs à long terme pour le Turkménistan; que la suspension unilatérale de l’application de l’accord est possible en cas de violation de ces éléments par l’une des parties;
G. considérant qu’à la suite des considérations du projet de recommandation visant à ce que le Parlement donne son approbation à la conclusion de l’APC, et de son projet de rapport annexe du 8 mai 2015 contenant une proposition de résolution, la commission des affaires étrangères a décidé de suspendre temporairement la procédure le 24 mai 2016 jusqu’à ce qu’elle constate la réalisation de progrès suffisants en matière de respect des droits de l’homme et de l’état de droit et décide d’ouvrir la procédure intérimaire actuelle;
H. considérant que le maintien de la validité des critères de référence pour l’avancement des droits de l’homme pour le Turkménistan, tels qu’exposés par le Parlement dans ses résolutions antérieures, revêt une importance capitale si l’on souhaite une politique de l’Union cohérente et fondée sur des principes en ce concerne les relations avec ce pays;
I. considérant que le Turkménistan a adopté en 2015 un plan d’action national sur les droits de l’homme pour la période 2016-2020 (PANDH), élaboré en 2013 avec l’aide du programme des Nations unies pour le développement;
J. considérant que le Turkménistan a conclu des accords internationaux, tels que le PIDCP, le PIDESC et les conventions de l’OIT;
1. demande au Conseil, à la Commission et à la vice-présidente de la Commission/haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (VP/HR) de fixer d’urgence les critères de référence à court terme suivants pour mesurer les progrès durables accomplis par les autorités du Turkménistan, sur la base des recommandations des Nations unies, de l’OSCE et de la BERD, et avant de donner son approbation à l’APC:
Système politique, état de droit et bonne gouvernance
i) une séparation claire entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire et, notamment la possibilité et la garantie d’une réelle participation de la population aux processus décisionnels de l’État, y compris une concertation avec des experts internationaux, tels que la Commission de Venise du Conseil de l’Europe et le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE, sur la conformité de la Constitution du Turkménistan avec ces principes démocratiques, et une volonté affichée de la part du Turkménistan de tenir compte des recommandations de réformes proposées par ces organisations;
ii) la suppression des restrictions à la déclaration et au fonctionnement des organisations non gouvernementales;
Droits de l’homme et libertés fondamentales
iii) la mise en œuvre des engagements pris par le gouvernement turkmène dans son plan d’action national sur les droits de l’homme (PANDH) pour la période 2016-2020;
iv) la cessation des pratiques de détention secrète, de disparition forcée, de travail forcé et de torture et la communication d’informations sur le sort des personnes disparues ou le lieu où elles se trouvent, afin de permettre aux familles de rester en contact avec les personnes incarcérées; la reconnaissance par les autorités du pays de l’existence de prisonniers politiques et l’octroi aux organisations internationales et observateurs indépendants, notamment le Comité international de la Croix-Rouge, d’un accès sans entrave au pays;
v) garantir l’accès libre à diverses sources d’information et, en particulier, permettre aux citoyens d’accéder à d’autres sources d’information, y compris les moyens de communication internationaux, et de conserver des appareils de télécommunication, tels que des antennes paraboliques privées ou des connexions internet abordables;
vi) la cessation des persécutions et des actes d’intimidation à l’encontre des journalistes indépendants et des militants de la société civile et des droits de l’homme établis dans le pays et à l’étranger, y compris des membres de leur famille; la garantie de la liberté d’expression et de réunion;
vii) autoriser les visites de la part des Nations unies et des organisations internationales et régionales de défense des droits de l’homme qui en ont fait la demande et attendent toujours une réponse;
viii) mettre un terme au système informel et arbitraire d’interdictions de voyage et garantir que les personnes qui se sont vu refuser l’autorisation de quitter le pays soient en mesure de circuler librement;
2. demande au Conseil, à la Commission et à la vice-présidente/haute représentante de tenir compte des recommandations à long terme suivantes pour des progrès durables et crédibles:
Système politique, état de droit et bonne gouvernance
i) le respect des principes de pluralisme politique et de responsabilité démocratique, avec des partis politiques et d’autres organisations qui fonctionnent correctement, à l’abri de toute ingérence;
ii) la poursuite de la mise en œuvre de réformes à tous les niveaux, conformément aux objectifs de développement durable des Nations unies, et dans tous les domaines de l’administration, en particulier dans le système judiciaire et les services répressifs;
iii) des garanties solides et efficaces contre la corruption à haut niveau, le blanchiment d’argent, la criminalité organisée et le trafic de stupéfiants;
iv) la mise en œuvre intégrale de la loi interdisant le travail des enfants;
Droits de l’homme et libertés fondamentales
v) le respect global de l’exercice pacifique et légitime du droit à la liberté d’expression, à la liberté d’association et à la liberté de religion ou de conviction;
vi) la liberté générale de circulation des personnes, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays;
3. souligne que le Parlement européen doit suivre et observer de près l’évolution de la situation au Turkménistan et la mise en œuvre de toutes les parties de l’APC, une fois entré en vigueur; invite, dans ce contexte, la vice-présidente/haute représentante à mettre en œuvre et à soutenir publiquement le mécanisme de suivi des droits de l’homme, ce qui permettra au Parlement d’être dûment informé par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) de la mise en œuvre de l’APC, après son entrée en vigueur, et en particulier de ses objectifs et du respect de l’article 2, de sorte qu’il puisse réagir à l’évolution de la situation sur le terrain en cas de violations graves des droits de l’homme démontrées et documentées; met en avant la possibilité d’un mécanisme visant à suspendre l’APC si de tels cas se présentent et se félicite, à cet égard, de la lettre adressée le 16 décembre 2015 par la vice-présidente/haute représentante à la commission des affaires étrangères, qui contient les objectifs suivants:
i) la garantie que le Parlement européen sera dûment informé de la mise en œuvre des dispositions de l’APC en matière de droits de l’homme et de démocratisation, y compris l’accès aux informations pertinentes sur l’évolution de la situation des droits de l’homme, de la démocratie et de l’état de droit, et que des informations lui seront communiquées rapidement, à sa demande, avant et après les réunions du Conseil de coopération, sous réserve des règles de confidentialité applicables;
ii) une interaction plus étroite avec le Parlement européen et la société civile dans l’élaboration des dialogues annuels sur les droits de l’homme et les comptes rendus;
iii) une consultation du Parlement européen lors de l’élaboration de mises à jour de la stratégie de l’Union européenne sur les droits de l’homme au Turkménistan;
4. salue la déclaration de la VP/HR de novembre 2018 concernant la mise en place d’une délégation de l’Union à part entière à Achgabat; souligne que la nouvelle délégation devrait élaborer une stratégie de coopération mutuellement bénéfique et adaptée aux conditions et besoins du Turkménistan en matière de développement, surveiller la situation dans le pays, notamment les violations des droits de l’homme et les cas particuliers jugés préoccupants, entamer le dialogue avec les différents acteurs politiques, sociaux et économiques du pays, faciliter la diplomatie sur place et améliorer la gestion et la supervision des projets financés par les instruments de financement extérieur de l’Union;
5. conclut qu’il envisagera de donner son approbation dès lors qu’il estimera que la Commission, le Conseil, la vice-présidente/haute représentante et les autorités du Turkménistan ont dûment tenu compte des recommandations formulées aux paragraphes 1 et 3;
6. charge son Président de demander au Conseil, à la Commission et à la vice-présidente/haute représentante de fournir régulièrement au Parlement des informations substantielles sur la situation au Turkménistan;
7. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, à la vice-présidente de la Commission/haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, ainsi qu’au gouvernement et au Parlement du Turkménistan.
EXPOSÉ DES MOTIFS
La première demande du Conseil en vue de l’approbation de l’accord de partenariat et de coopération (APC) UE-Turkménistan a été transmise au Parlement en 1998, après la signature de cet accord la même année, mais elle n’a pas été traitée par le Parlement pour des raisons liées au manque de respect de l’état de droit, de la démocratie et des droits de l’homme.
La recommandation de la commission en faveur de l’approbation ainsi que le rapport annexe ont tous deux été adoptés le 26 janvier 2011, mais ils n’ont pas été présentés en plénière étant donné que la base juridique de la demande du Conseil ne correspondait pas aux droits acquis avec le traité de Lisbonne, ainsi que pour d’autres raisons liées à la demande du Parlement relative à un mécanisme de suivi des droits de l’homme dans le pays.
Le 19 février 2015, le Conseil a demandé pour la deuxième fois l’approbation de l’APC par le Parlement.
La rapporteure a publié le 7 mai 2015 le projet de recommandation visant à ce que le Parlement donne son approbation à l’APC, ainsi que son projet de rapport de résolution annexe.
Avant de procéder à un premier échange de vues sur l’approbation et un rapport annexe, la commission des affaires étrangères a décidé le 22 juin 2015, également à la demande de la rapporteure, de suspendre son examen jusqu’à la conclusion d’un accord avec la vice-présidente/haute représentante Mogherini sur la mise en œuvre du contrôle de l’accord de partenariat et de coopération, en ce qui concerne en particulier un «mécanisme de suivi des droits de l’homme» associant le Parlement et la société civile.
Par la suite, la vice-présidente/haute représentante a adressé le 16 décembre 2015 une lettre à la commission, dans laquelle elle exposait les éléments généraux de ce mécanisme de suivi. Sur cette base, le Bureau élargi a décidé le 1er février 2016 que cela constituait une base suffisante pour permettre à la commission de relancer la procédure.
Toutefois, à la suite des amendements déposés et des débats tenus lors du premier échange de vues le 11 avril 2016, en présence de M. Burian, représentant spécial de l’Union européenne pour l’Asie centrale, ainsi que d’autres réunions consultatives entre les députés participant à la procédure en mai 2016, il est apparu qu’il n’était pas encore possible de dégager une nette majorité pour un vote en faveur de l’approbation au sein de la commission en raison de la perception d’un manque de respect de l’état de droit, de la bonne gouvernance et des droits de l’homme au Turkménistan, malgré quelques avancées grâce aux récentes réformes législatives.
Dans ce contexte, le 24 mai 2016, la commission a approuvé la demande de la rapporteure de suspendre temporairement la recommandation d’approbation, ainsi que la résolution annexe, jusqu’à ce qu’un consensus soit trouvé au sein de la commission en vue d’un vote favorable à l’APC.
Dans le même temps, une suite favorable a été donnée à la demande des rapporteurs visant à ouvrir une procédure distincte pour permettre au Parlement d’exprimer son point de vue sur l’APC, avant de donner son approbation, dans un rapport intérimaire ou une résolution, au titre de l’article 99, paragraphe 5, du règlement intérieur.
L’objectif du présent rapport intérimaire est d’inclure les éléments suivants:
1) Fixer des critères de référence crédibles et viables à court terme à l’aune desquels les progrès accomplis par les autorités turkmènes peuvent être mesurés, en particulier dans les domaines de l’état de droit, de la bonne gouvernance et des droits de l’homme. La Commission, le Conseil et la vice-présidente/haute représentante sont invités à informer le Parlement des progrès accomplis, sur la base desquels il pourra décider de procéder au vote d’approbation.
La rapporteure prie instamment la commission de saisir l’occasion qui se présente dans le cadre des relations entre l’Union européenne et le Turkménistan pour les raisons suivantes: le déclin économique dû à la forte baisse des prix de l’énergie, qui constituent la majeure partie des revenus du pays, principalement sous l’effet du quasi-monopole de la Chine sur les exportations de gaz du Turkménistan; l’ouverture des autorités turkmènes à de nouvelles voies de distribution de l’énergie, y compris vers l’Europe, contribuant ainsi à l’indépendance énergétique de l’Union à l’égard de la Russie; le regain d’intérêt de la Russie pour la région et la perte d’intérêt des États-Unis pour la bonne gouvernance au profit d’autres intérêts en matière de sécurité et d’énergie dans la région; enfin, l’engagement de l’Union en faveur de la promotion du respect de la démocratie, de l’état de droit et des droits de l’homme, la meilleure manière d’y parvenir passant par un engagement plus étroit dans tous les domaines de coopération stratégique et sectorielle dans le cadre des mécanismes prévus dans l’APC après sa ratification (tels qu’un conseil de coopération, un comité de coopération et une commission de coopération parlementaire).
2) Formuler des recommandations à long terme en faveur d’avancées durables et crédibles en ce qui concerne le système politique, l’état de droit, la gouvernance, les droits de l’homme et la liberté, lesquelles devraient être prises en considération après l’entrée en vigueur de l’APC.
3) Accueillir favorablement et demander un engagement public en faveur d’un accord sur la mise en œuvre du mécanisme de suivi des droits de l’homme proposé au Parlement par la vice-présidente/haute représentante Mogherini, sur la base de sa lettre du 16 décembre 2015 susmentionnée, qui devra être mis en place une fois que l’APC entrera en vigueur, et qui inclut les points suivants:
- la garantie que le Parlement sera dûment informé de la mise en œuvre des dispositions de l’APC en matière de droits de l’homme et de démocratisation, y compris l’accès aux informations pertinentes sur l’évolution de la situation des droits de l’homme, de la démocratie et de l’état de droit, et que des informations lui seront communiquées, à sa demande, avant et après les réunions du Conseil de coopération, sous réserve des règles de confidentialité applicables;
- une interaction plus étroite avec le Parlement européen et la société civile dans l’élaboration et les comptes rendus des dialogues annuels sur les droits de l’homme;
- une consultation du Parlement lors de l’élaboration de mises à jour de la stratégie de l’Union sur les droits de l’homme au Turkménistan.
Ce mécanisme devrait permettre au Parlement européen de réagir à l’évolution de la situation sur le terrain en cas de violations graves des droits de l’homme démontrées et documentées et de demander éventuellement la suspension de l’APC.
4) Saluer la déclaration de la vice-présidente/haute représentante Mogherini concernant la mise en place d’une délégation de l’Union à part entière à Achgabat, promise par sa prédécesseure. Cela devrait contribuer à renforcer les moyens d’action diplomatiques de l’Union dans le pays et faciliter les contacts indirects avec des citoyens du pays, renforçant ainsi considérablement les capacités de suivi de la situation des droits de l’homme.
En cas d’adoption par le Parlement d’une résolution sur la base du présent rapport intérimaire, la commission des affaires étrangères pourrait évaluer périodiquement les progrès accomplis en ce qui concerne le respect des critères qui y sont énoncés, en liaison avec d’autres organes pertinents du Parlement européen. Si les progrès étaient jugés suffisants et durables, la commission pourrait décider de relancer la procédure d’approbation, conjointement avec un rapport annexe, en vue d’une recommandation positive sur l’APC.
PROCÉDURE DE LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND
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Titre |
Conclusion d’un accord de partenariat et de coopération avec le Turkménistan |
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Références |
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Commission compétente au fond Date de l’annonce en séance |
AFET
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Commissions saisies pour avis Date de l’annonce en séance |
INTA
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BUDG
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Avis non émis Date de la décision |
INTA 23.4.2018 |
BUDG 23.4.2018 |
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Rapporteurs Date de la nomination |
Ramona Nicole Mănescu 11.3.2015 |
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Date de l’adoption |
4.2.2019 |
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
44 1 1 |
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Membres présents au moment du vote final |
Michèle Alliot-Marie, Bas Belder, Goffredo Maria Bettini, Elmar Brok, Klaus Buchner, Arnaud Danjean, Georgios Epitideios, Michael Gahler, Iveta Grigule-Pēterse, Sandra Kalniete, Andrey Kovatchev, Eduard Kukan, Arne Lietz, Barbara Lochbihler, Andrejs Mamikins, Ramona Nicole Mănescu, David McAllister, Francisco José Millán Mon, Clare Moody, Javier Nart, Pier Antonio Panzeri, Demetris Papadakis, Tonino Picula, Julia Pitera, Cristian Dan Preda, Dobromir Sośnierz, Jaromír Štětina, Charles Tannock, Hilde Vautmans |
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Suppléants présents au moment du vote final |
Brando Benifei, Neena Gill, Takis Hadjigeorgiou, Liisa Jaakonsaari, Marek Jurek, Patricia Lalonde, Soraya Post, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Helmut Scholz |
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Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final |
José Blanco López, Santiago Fisas Ayxelà, Ingeborg Gräßle, Karin Kadenbach, Gabriel Mato, Joachim Schuster, Ramón Luis Valcárcel Siso, Flavio Zanonato |
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Date du dépôt |
8.2.2019 |
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VOTE FINAL PAR APPEL NOMINALEN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND
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44 |
+ |
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ALDE |
Iveta Grigule-Pēterse, Patricia Lalonde, Javier Nart, Hilde Vautmans |
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ECR |
Bas Belder, Marek Jurek, Charles Tannock |
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GUE/NGL |
Takis Hadjigeorgiou, Helmut Scholz |
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PPE |
Michèle Alliot-Marie, Elmar Brok, Arnaud Danjean, Santiago Fisas Ayxelà, Michael Gahler, Ingeborg Gräßle, Sandra Kalniete, Andrey Kovatchev, Eduard Kukan, David McAllister, Ramona Nicole Mănescu, Gabriel Mato, Francisco José Millán Mon, Julia Pitera, Cristian Dan Preda, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jaromír Štětina, Ramón Luis Valcárcel Siso |
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S&D |
Brando Benifei, Goffredo Maria Bettini, José Blanco López, Neena Gill, Liisa Jaakonsaari, Karin Kadenbach, Arne Lietz, Andrejs Mamikins, Clare Moody, Pier Antonio Panzeri, Demetris Papadakis, Tonino Picula, Soraya Post, Joachim Schuster, Flavio Zanonato |
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VERTS/ALE |
Klaus Buchner, Barbara Lochbihler |
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1 |
- |
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NI |
Georgios Epitideios |
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1 |
0 |
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NI |
Dobromir Sośnierz |
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Légende des signes utilisés:
+ : pour
- : contre
0 : abstention