EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Se propone esta Decisión a raíz de la solicitud formulada por Alemania de ser facultada, en consonancia con el artículo 2, apartado 1, del TFUE, para modificar su acuerdo bilateral de transporte por carretera con Suiza de 1953 con el fin de autorizar las operaciones de cabotaje durante los servicios de transporte de viajeros en autocar y autobús en las regiones fronterizas entre ambos países. En la reunión de junio de 2018 del Comité de transportes terrestres UE‑Suiza, este país comunicó a la Comisión que también estaba interesado en celebrar un acuerdo de ese tipo.

 

Las operaciones de cabotaje propuestas dentro de la Unión por transportistas de terceros países que no sean titulares de una licencia comunitaria afectan al funcionamiento del mercado interior de servicios de autocares y autobuses establecido mediante el Reglamento (CE) n.º 1073/2009. También afectan al Acuerdo de transporte terrestre entre la UE y Suiza, en virtud del cual no se autorizan las operaciones de cabotaje salvo en el caso de los derechos preexistentes en acuerdos bilaterales celebrados entre Estados miembros concretos y Suiza en el momento de la celebración de dicho Acuerdo (si bien ningún acuerdo preveía derechos de cabotaje). En la actualidad, solo Francia tiene un acuerdo de este tipo con Suiza por el que se autoriza el cabotaje (acuerdo bilateral modificado en 2007).

 

Los compromisos a los que aspira Alemania entran dentro del ámbito de competencia exclusiva de la Unión. No obstante, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del TFUE, la Unión puede facultar a los Estados miembros para actuar en ámbitos en los que tenga una competencia exclusiva. La correspondiente delegación de poderes ha de ser concedida por el legislador de la Unión de conformidad con el procedimiento legislativo a que se refiere el artículo 91 del TFUE.

 

El ponente señala que, con arreglo a la propuesta de la Comisión, la autorización está sujeta a condiciones, a saber, que no exista discriminación entre transportistas establecidos en la Unión y que no se produzcan distorsiones de la competencia. Asimismo, el ámbito geográfico de las operaciones de cabotaje está claramente limitado ya que solo estarían permitidas en las regiones fronterizas de Alemania especificadas en el texto de la propuesta de Decisión — los distritos administrativos de Friburgo y Tübingen en Baden-Würtenberg y el distrito administrativo de Suabia en Baviera—, en el marco de la prestación de servicios de autocar y autobús entre Alemania y Suiza.

 

El ponente propone que se respalde la propuesta de la Comisión porque dicha propuesta mejoraría los enlaces transfronterizos de transporte público entre los dos países, incrementaría el nivel de accesibilidad y atractivo de los viajes en autobús y autocar, y ampliaría la oferta de servicios para las personas que viven y trabajan a ambos lados de la frontera.

 

 

OPINIÓN DE LA COMISIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS SOBRE LA BASE JURÍDICA

 

Sra. Karima Delli

Presidenta

Comisión de Transportes y Turismo

BRUSELAS

Asunto: <Titre>Opinión sobre la base jurídica de la propuesta de la Comisión de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se faculta a Alemania para modificar su acuerdo bilateral de transporte por carretera con Suiza existente con el fin de autorizar las operaciones de cabotaje durante servicios de transporte internacional de viajeros por carretera en autocar y autobús en las regiones fronterizas entre ambos países</Titre> <DocRef>(COM(2019)0221 – C9‑0001/2019 – 2019/0107(COD))</DocRef>

Señora presidenta:

Mediante carta de 13 de noviembre de 2019[2], su comisión solicitó a la Comisión de Asuntos Jurídicos que, de conformidad con el artículo 40, apartado 2, del Reglamento interno, examinase la adecuación de la base jurídica de la propuesta de Decisión de la Comisión por la que se faculta a Alemania para modificar su acuerdo bilateral de transporte por carretera con Suiza existente con el fin de autorizar las operaciones de cabotaje durante servicios de transporte internacional de viajeros por carretera en autocar y autobús en las regiones fronterizas entre ambos países[3].

En la reunión del 9 de enero de 2020, la comisión examinó la cuestión mencionada.

 

I – Antecedentes

La Comisión utilizó el artículo 2, apartado 1, y el artículo 91 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) como bases jurídicas de la propuesta. En su orientación general, el Consejo modificó la base jurídica mediante la supresión de la referencia al artículo 2, apartado 1, del TFUE.

 

II – Artículos pertinentes del Tratado

Las disposiciones pertinentes del TFUE rezan como sigue:

Artículo 2

1. Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.

(...)

Artículo 3

(...)

2. La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.

Artículo 91

(antiguo artículo 71 TCE)

 

1. Para la aplicación del artículo 90, y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de los transportes, el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, establecerán:

a) normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros;

b) condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro;

c) medidas que permitan mejorar la seguridad en los transportes;

d) cualesquiera otras disposiciones oportunas.

2. Cuando se adopten las medidas contempladas en el apartado 1, se tendrán en cuenta los casos en que su aplicación pueda afectar gravemente al nivel de vida y al empleo de ciertas regiones, así como a la explotación del material de transporte.

III – Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la elección de la base jurídica

Tradicionalmente, el Tribunal de Justicia ha considerado la idoneidad de la base jurídica como una cuestión de importancia constitucional, que garantiza el respeto del principio de atribución de competencias (artículo 5 del TUE) y determina la naturaleza y el ámbito de las competencias de la Unión[4].

Según la jurisprudencia consolidada del Tribunal, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto[5].

La elección de una base jurídica incorrecta puede justificar, por consiguiente, la anulación del acto en cuestión. En este sentido, el deseo de una institución de participar de forma más intensa en la adopción de un acto determinado, el contexto de la adopción del acto o el trabajo realizado respecto a una cuestión distinta en el ámbito de acción en el que se incluye el acto carecen de incidencia a la hora de determinar la base jurídica correcta[6].

Si el examen de un acto muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solamente es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante[7].

No obstante, cuando un acto persiga al mismo tiempo varios objetivos o integre varios elementos vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario o indirecto respecto al otro, dicho acto deberá basarse en las distintas bases jurídicas correspondientes[8], siempre que los procedimientos establecidos para las respectivas bases jurídicas no sean incompatibles con el derecho del Parlamento Europeo ni lo vulneren[9].

IV- Finalidad y contenido del acto propuesto

Con arreglo al Acuerdo entre la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre el transporte de mercancías y de viajeros por ferrocarril y por carretera (en lo sucesivo, «Acuerdo UE»)[10], el cabotaje en forma de transporte de viajeros en autobús no está autorizado.

Alemania pidió a la Unión que le otorgara facultades para modificar un acuerdo bilateral con Suiza que autorizara dicho cabotaje en las regiones fronterizas de los citados países.

La propuesta consta, en esencia, de una disposición única por la que se faculta a Alemania para modificar un acuerdo con Suiza por el que se autoricen operaciones de cabotaje en las regiones fronterizas de Alemania y Suiza durante la prestación de servicios de autocares y autobuses entre ambos países, siempre que no exista discriminación entre transportistas establecidos en la Unión ni se falsee la competencia.

V – Análisis y determinación de la base jurídica adecuada

En lo que respecta a la elección de la base jurídica, la exposición de motivos de la Comisión indica que:

El artículo 3, apartado 2, del [TFUE] establece que «[l]a Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas».

De conformidad con el Reglamento (CE) n.º 1073/2009, las operaciones de cabotaje dentro de la Unión únicamente pueden efectuarlas, en determinadas condiciones, transportistas titulares de una licencia comunitaria. Los compromisos internacionales que permiten a otros transportistas, en particular a transportistas de terceros países, realizar estas operaciones, afectan al mencionado Reglamento en el sentido del artículo 3, apartado 2, del TFUE.

Además, estos compromisos internacionales también afectan al Acuerdo UE, en particular a su artículo 20. Con arreglo al apartado 1 de dicho artículo, estos no están autorizados, excepto en el caso establecido en su apartado 2.

Por consiguiente, los compromisos como los que pretende Alemania entran en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión. No obstante, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del TFUE, la Unión puede facultar a los Estados miembros para actuar en ámbitos en los que tenga una competencia exclusiva.

El objetivo de la presente propuesta es facultar a Alemania para que modifique su acuerdo bilateral de transporte por carretera con Suiza existente con el fin de autorizar las operaciones de cabotaje durante servicios de transporte internacional de viajeros por carretera en autocar y autobús en las respectivas regiones fronterizas de ambos países[11].

Por esta razón, la Comisión concluyó que «la base jurídica de la presente propuesta es el artículo 2, apartado 1, y el artículo 91 del TFUE»[12].

a) Idoneidad del artículo 91 del TFUE

El artículo 91 establece bases jurídicas en el ámbito de la política de transportes para los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables. Habida cuenta de la finalidad y el contenido de la propuesta, es evidente que está relacionada con el funcionamiento del mercado interior en el sector de los transportes. Por consiguiente, el artículo 91 del TFUE parece una base jurídica adecuada para la propuesta.

b) Imposibilidad de añadir el artículo 2, apartado 1, del TFUE como base jurídica

Al mismo tiempo, el artículo 2, apartado 1, del TFUE no es una base jurídica. De hecho, esta disposición no confiere competencia alguna a las instituciones para la adopción de un acto de la Unión. Por lo tanto, no cabe utilizarla como base jurídica.

En aras de la exhaustividad, cabe añadir que el considerando 5 de las propuestas recuerda acertadamente que «[los compromisos internacionales que permitan a los transportistas de terceros países que no sean titulares de una licencia llevar a cabo operaciones de cabotaje] entran dentro de la competencia externa exclusiva de la Unión. Los Estados miembros solamente pueden negociar o celebrar estos compromisos si están facultados para ello por la Unión de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del TFUE».

En el presente caso, dicha facultad se otorga mediante el acto legislativo adoptado con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, de conformidad con el artículo 91 del TFUE.

VI – Conclusión y recomendación

En su reunión de 9 de enero de 2020, la Comisión de Asuntos Jurídicos decidió, en consecuencia, por 21 votos a favor, 0 votos en contra y 1 abstención[13], recomendar a la Comisión de Transportes y Turismo que mantenga el artículo 91 como única base jurídica de la Decisión propuesta.

Atentamente,

 

 

 

Lucy Nethsingha

 

 

 

PROCEDIMIENTO DE LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

Título	Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se faculta a Alemania para modificar su acuerdo bilateral de transporte por carretera con Suiza existente con el fin de autorizar las operaciones de cabotaje durante servicios de transporte internacional de viajeros por carretera en autocar y autobús en las regiones fronterizas entre ambos países
Referencias	COM(2019)0221 – C9-0001/2019 – 2019/0107(COD)
Fecha de la presentación al PE	13.5.2019
Comisión competente para el fondo  Fecha del anuncio en el Pleno	TRAN 15.7.2019
Comisiones competentes para emitir opinión  Fecha del anuncio en el Pleno	EMPL   15.7.2019
Opiniones no emitidas  Fecha de la decisión	EMPL 24.7.2019
Ponentes  Fecha de designación	Markus Ferber 26.8.2019
Impugnación de la base jurídica  Fecha de la opinión JURI	JURI 9.1.2020
Fecha de aprobación	21.1.2020
Resultado de la votación final	+: –: 0:	47 0 2
Miembros presentes en la votación final	Scott Ainslie, Izaskun Bilbao Barandica, David Bull, Marco Campomenosi, Ciarán Cuffe, Johan Danielsson, Andor Deli, Anna Deparnay-Grunenberg, Ismail Ertug, Gheorghe Falcă, Giuseppe Ferrandino, Søren Gade, Isabel García Muñoz, Jens Gieseke, Kateřina Konečná, Elena Kountoura, Julie Lechanteux, Bogusław Liberadzki, Peter Lundgren, Benoît Lutgen, Elżbieta Katarzyna Łukacijewska, Marian-Jean Marinescu, Tilly Metz, Cláudia Monteiro de Aguiar, June Alison Mummery, Caroline Nagtegaal, Jan-Christoph Oetjen, Philippe Olivier, Dominique Riquet, Vera Tax, Barbara Thaler, Petar Vitanov, Elissavet Vozemberg-Vrionidi, Lucia Vuolo, Roberts Zīle, Kosma Złotowski
Suplentes presentes en la votación final	Clotilde Armand, Leila Chaibi, Angel Dzhambazki, Markus Ferber, Maria Grapini, Pierre Karleskind, Andrey Novakov, Catherine Rowett, Henna Virkkunen
Suplentes (art. 209, apdo. 7) presentes en la votación final	Tiziana Beghin, Elena Lizzi, Juozas Olekas, Tsvetelina Penkova
Fecha de presentación	24.1.2020

 

VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

47	+
ECR	Angel Dzhambazki, Peter Lundgren, Roberts Zīle, Kosma Złotowski
GUE/NGL	Leila Chaibi, Kateřina Konečná, Elena Kountoura
ID	Marco Campomenosi, Julie Lechanteux, Elena Lizzi, Philippe Olivier, Lucia Vuolo
NI	Tiziana Beghin
PPE	Andor Deli, Gheorghe Falcă, Markus Ferber, Jens Gieseke, Elżbieta Katarzyna Łukacijewska, Benoît Lutgen, Marian-Jean Marinescu, Cláudia Monteiro de Aguiar, Andrey Novakov, Barbara Thaler, Henna Virkkunen, Elissavet Vozemberg-Vrionidi
Renew	Clotilde Armand, Izaskun Bilbao Barandica, Søren Gade, Pierre Karleskind, Caroline Nagtegaal, Jan-Christoph Oetjen, Dominique Riquet
S&D	Johan Danielsson, Ismail Ertug, Giuseppe Ferrandino, Isabel García Muñoz, Maria Grapini, Bogusław Liberadzki, Juozas Olekas, Tsvetelina Penkova, Vera Tax, Petar Vitanov
Verts/ALE	Scott Ainslie, Ciarán Cuffe, Anna Deparnay-Grunenberg, Tilly Metz, Catherine Rowett

 

0	-

 

2	0
NI	David Bull, June Alison Mummery

 

DExplicación de los signos utilizados

+ : a favor

- : en contra

0 : abstenciones