INFORME sobre la aplicación de la Directiva sobre retorno

2.12.2020 - (2019/2208(INI))

Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ponente: Tineke Strik

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS – RESUMEN DE LOS HECHOS Y LAS CONCLUSIONES

El presente informe incluye una evaluación de la aplicación de la Directiva sobre retorno (2008/115/CE), que tiene por objeto fomentar una política de retorno eficaz en consonancia con las garantías procedimentales adecuadas y los derechos fundamentales. Por consiguiente, el objetivo de la Directiva abarca aspectos orientados tanto a la protección como a la ejecución.

En virtud del artículo 19 de la Directiva, a partir de 2013 y cada tres años, la Comisión debe informar sobre su aplicación. Esta publicó su único informe de evaluación en 2013, sobre la base de un metaestudio de las políticas de retorno en 31 Estados. En el marco de su Comunicación de 2014 sobre la política de retorno de la UE, la Comisión llegó a la conclusión de que la Directiva había contribuido a crear una mayor seguridad jurídica mediante garantías procedimentales y reducido las posibilidades de que los Estados miembros tipificaran como delito la estancia irregular. La Comisión llegó a la conclusión de que todavía había margen para mejorar la aplicación práctica de la Directiva, garantizando la observancia de las normas sobre derechos fundamentales y su eficacia.

La Comisión subrayó que las «razones principales de que no se produzcan retornos están relacionadas con problemas prácticos en la identificación de retornados y en la obtención de la documentación necesaria de las autoridades de terceros países» y, por lo tanto, consideró que la dimensión exterior de la política de retorno era un aspecto clave para garantizar su eficacia. Estas conclusiones respaldaron la decisión inicial de la Comisión de no iniciar una nueva refundición de la Directiva sobre retorno, sino de trabajar en su mejor aplicación e intensificar sus esfuerzos de cooperación con los países de origen para la readmisión de sus ciudadanos.

En su Recomendación de 2017 sobre la mejora de la eficacia de los retornos, la Comisión instó a los Estados miembros a que armonizaran sus enfoques, centrándose en el aumento de las tasas de retorno. Además de confirmar algunas obligaciones, la Comisión recomendó que se redujeran determinadas garantías, como el derecho de apelación, y se recurriese a períodos de internamiento más largos. No se ha publicado ninguna evaluación sobre los efectos de estas recomendaciones.

A pesar del compromiso de la Comisión, recogido en su Comunicación de 2014, de presentar enmiendas legislativas a la Directiva sobre retorno de 2008 solo después de haber evaluado exhaustivamente su aplicación, en 2018 la Comisión publicó una propuesta de refundición de la Directiva sobre retorno. Dado que no se había realizado ninguna evaluación de impacto, el Parlamento Europeo publicó una evaluación de impacto sustitutiva en marzo de 2019.

El presente informe, que pone de relieve varias lagunas en la aplicación de la Directiva sobre retorno, no pretende sustituir la evaluación completa (aún pendiente) por parte de la Comisión de dicha aplicación. Pide a los Estados miembros que garanticen el cumplimiento de la Directiva sobre retorno, y a la Comisión que garantice una supervisión y un apoyo oportunos y adecuados en lo que se refiere a su aplicación, y que imponga su cumplimiento en caso necesario.

El informe, basado en la evaluación europea del EPRS 2020 que proporciona una evaluación de la aplicación de la Directiva sobre retorno y de la dimensión exterior de la misma, destaca aspectos específicos relativos a la aplicación de la Directiva. La ponente presentará nuevas enmiendas al proyecto de informe inicial, a fin de ilustrar mejor y examinar cuidadosamente las lagunas en la aplicación detectadas que se enumeran a continuación.

Ámbito de aplicación

El estudio muestra que los Estados miembros hacen uso de la posibilidad que ofrece el artículo 2, apartado 2, letra a), de no aplicar la Directiva en «casos fronterizos», creando regímenes paralelos en los que los procedimientos que quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva ofrecen menos garantías que el procedimiento de retorno ordinario. Así, por ejemplo, no hay plazo de retorno voluntario, no se produce un efecto suspensivo con la interposición de un recurso y existen menos restricciones en cuanto a la duración del internamiento. Este menor nivel de protección es motivo de gran preocupación, ya que el hecho de que las situaciones fronterizas puedan quedar fuera del ámbito de aplicación de la Directiva también aumenta el riesgo de rechazo y de devolución.

La Directiva obliga a los Estados miembros a emitir una decisión de retorno a una persona que se encuentre de forma irregular en su territorio. Según Eurostat, los Estados miembros emitieron más de 490 000 decisiones de retorno en 2019, de las cuales el 85 % corresponden a los diez Estados miembros objeto del presente estudio. Estas cifras son menos fiables de lo que parecen, debido a la disparidad de prácticas. En algunos Estados miembros, los migrantes reciben una decisión de retorno en más de una ocasión, los niños no reciben una decisión por separado y se excluyen las denegaciones en la frontera.

La Directiva no incluye una excepción de no devolución en relación con la obligación de los Estados miembros de emitir una decisión de retorno para cualquier persona en situación irregular. En consecuencia, el riesgo de devolución no suele evaluarse de oficio antes de iniciar un procedimiento de retorno. Esta laguna en la protección es aún más preocupante en ausencia del efecto de suspensión automática de un recurso, lo que a su vez conlleva una mayor carga administrativa debido al elevado número de solicitudes de medidas provisionales.

La ponente considera que es fundamental garantizar una evaluación adecuada del riesgo de devolución antes de emitir una decisión de retorno. Esto ya se está poniendo en práctica en Suecia y en Francia.

Aunque rara vez se devuelve a los menores no acompañados, la mayoría de los Estados miembros no prohíben oficialmente su retorno. El hecho de verse sometidos a un procedimiento de retorno añade vulnerabilidad a su situación, debido a la falta de garantías y de seguridad jurídica.

Garantías procedimentales

Las personas que son objeto de una decisión de retorno tienen distintos antecedentes. Pueden ser solicitantes de asilo cuya petición haya sido desestimada, personas que entraron en el territorio de manera irregular, personas que han sobrepasado el período de estancia autorizada, transmigrantes o migrantes que perdieron sus derechos de residencia, por ejemplo, como trabajadores, estudiantes o miembros de la familia. Sus circunstancias pueden requerir un enfoque humanitario. En la mayoría de los Estados miembros existe la posibilidad de conceder un permiso de residencia, tal como se menciona en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva. Es positivo observar que en algunos Estados, como los Países Bajos, Bélgica y Polonia, esto puede ser consecuencia de una evaluación de oficio después de una denegación.

Existen importantes diferencias nacionales en cuanto al derecho de apelación, especialmente en lo que respecta al tipo de órgano de apelación y a los plazos de apelación. Dado que la Directiva no se pronuncia al respecto, los Estados miembros han establecido plazos diferentes. En algunos casos, los plazos son similares a los procedimientos administrativos ordinarios (treinta días), mientras que en otras situaciones este límite se reduce a la mitad o incluso se limita a unos pocos días, en los que resulta muy difícil o prácticamente imposible presentar una reclamación.

La concesión del efecto de suspensión automática también varía entre los Estados miembros. Aunque la suspensión automática ofrece la mejor protección, la mayoría de los Estados miembros exigen que el retornado la solicite. En Bélgica y España aparentemente esta petición rara vez es atendida por los tribunales.

Especialmente en los sistemas con plazos de apelación cortos y en los que existe la necesidad de solicitar un efecto de suspensión del recurso, la información y la asistencia jurídica adecuadas y accesibles son fundamentales para el derecho a una tutela judicial efectiva.

Salida y retorno voluntarios

El principio de proporcionalidad debe respetarse en todas las etapas del procedimiento de retorno, incluida la etapa relativa a la decisión de retorno, en cuyo marco el Estado miembro de que se trate debe pronunciarse sobre la concesión de un plazo para la salida voluntaria. Dado que se ha de dar prioridad al cumplimiento voluntario de la obligación resultante de la decisión de retorno, la Directiva obliga a los Estados miembros a establecer un plazo adecuado para la salida voluntaria de entre siete y treinta días. La reducción o la denegación del plazo para la salida voluntaria solo puede justificarse como una medida de último recurso, en caso de que las medidas mencionadas en el artículo 7, apartado 3, no sean suficientes. Sin embargo, solo Bélgica exige el incumplimiento de estas medidas para reducir o denegar el plazo para la salida voluntaria.

Las pruebas también demuestran que el retorno voluntario resulta rentable y es más fácil de organizar, también en lo que respecta a la cooperación con los países de destino. A pesar de que, como se confirma en la legislación nacional de la mayoría de los Estados miembros, la norma habitual es que exista un plazo para la salida voluntaria, los cuatro motivos de excepción se aplican a gran escala. En Italia, la persona debe solicitar un plazo para la salida voluntaria al objeto de que esto se aplique. Algunos Estados miembros utilizan motivos para reducir o denegar el plazo de retorno voluntario diferentes a los enumerados exhaustivamente en el artículo 7, apartado 4. Por ejemplo, Alemania no concede un plazo a los migrantes que están internados; España aplica la excepción si se obstaculiza la expulsión; los Países Bajos, si la solicitud de asilo es rechazada sobre la base del concepto de país de origen seguro; y Suecia, si se va a expulsar a una persona tras cometer un delito.

Como uno de los motivos de excepción, el riesgo de fuga debe establecerse sobre la base de una evaluación individual y de conformidad con el principio de proporcionalidad, también si la legislación establece criterios objetivos.

Las estadísticas sobre el porcentaje de salidas voluntarias muestran divergencias significativas entre los Estados miembros: desde el 96 % de Polonia al 7 % de España e Italia. Alemania y los Países Bajos han notificado que no han podido reunir datos sobre los retornos voluntarios sin asistencia, hecho que cabe destacar a la luz de la información proporcionada por otros Estados miembros. Según Frontex, casi la mitad de las salidas son voluntarias.

Según el considerando 10 de la Directiva, los Estados miembros deben invertir en programas de «retorno voluntario asistido». Aunque todos los Estados examinados cuentan con estos programas, existe una gran variedad en cuanto a su alcance y tamaño, así como en cuanto al número de retornos asistidos. En Bélgica, una metodología que ha dado buenos resultados es el asesoramiento para el retorno voluntario como parte de una orientación social individualizada y permanente durante la estancia del migrante en un centro de acogida. La Comisión debería invertir en la coordinación y el apoyo de los programas de retorno voluntario asistido.

Prohibiciones de entrada

El artículo 11 de la Directiva obliga a los Estados miembros a imponer una prohibición de entrada si no se ha concedido ningún plazo para la salida voluntaria o si el retornado no ha salido dentro del plazo de retorno voluntario. En todos los demás casos, los Estados miembros pueden imponer una prohibición de entrada. Así pues, las políticas relativas a las prohibiciones de entrada dependen de la forma en que los Estados miembros abordan el plazo para la salida voluntaria. Dado que el artículo 7, apartado 4, se aplica a menudo de forma automática y que el plazo para la salida voluntaria suele ser insuficiente para organizar la salida, muchos retornados están automáticamente sujetos a una prohibición de entrada. Debido a las diferentes interpretaciones del riesgo de fuga, el alcance de la imposición obligatoria de una prohibición de entrada puede variar considerablemente entre países. La legislación y la práctica en Bélgica, Bulgaria, Francia, los Países Bajos y Suecia establecen una prohibición automática de entrada si el plazo para la salida voluntaria no fue concedido o no fue respetado por el retornado y, en otros casos, la imposición es facultativa. Sin embargo, en Alemania, España, Italia, Polonia y Bulgaria, la legislación o la práctica establecen la imposición automática de prohibiciones de entrada en todos los casos, incluidos aquellos en que el retornado ha abandonado el país durante el plazo para la salida voluntaria. También en los Países Bajos, a los migrantes con un plazo para la salida voluntaria se les puede imponer una prohibición de entrada antes de que expire el plazo. Esto plantea interrogantes sobre el propósito y la eficacia de la imposición de una prohibición de entrada, ya que puede tener un efecto disuasivo si se impone en una etapa temprana. ¿Por qué abandonar el territorio a tiempo de forma voluntaria si esto no se recompensa con la posibilidad de volver a entrar? Este planteamiento también es contrario al enfoque administrativo y no punitivo adoptado en la Directiva.

La duración de una prohibición de entrada debe decidirse con carácter individual, teniendo en cuenta todas las circunstancias e intereses pertinentes. Las prácticas nacionales en cuanto a la duración de las prohibiciones de entrada distan mucho de estar armonizadas, a pesar de que también repercuten en otros Estados miembros. La obligación de tener en cuenta las circunstancias individuales, las razones humanitarias y el derecho a la vida familiar debe reforzarse a fin de proteger el principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales.

Internamiento y definición del riesgo de fuga

La Directiva establece que el internamiento debe estar prescrito por la ley y ser necesario, razonable y proporcional a los objetivos que deban alcanzarse, y que ha de tener la menor duración posible. La ponente subraya que, de conformidad con los principios de necesidad y proporcionalidad y con el carácter preventivo del internamiento administrativo establecido en la Directiva, el internamiento administrativo previo a la expulsión solo puede justificarse mediante la combinación de un riesgo de fuga claramente establecido y una prueba de proporcionalidad.

La legislación nacional que incorpora la definición de «riesgo de fuga» difiere considerablemente y, si bien varios Estados miembros cuentan con largas listas de criterios que justifican la constatación de un riesgo de fuga (Bélgica tiene once; Francia, ocho; Alemania, siete; Países Bajos, diecinueve), otros Estados miembros (Bulgaria, Grecia, Polonia) no enumeran los criterios de manera exhaustiva. Una amplia base jurídica sobre el internamiento permite que este se imponga de manera sistemática, mientras que las circunstancias individuales se evalúan de manera marginal. Las prácticas nacionales destacadas en este contexto también confirman estudios anteriores en el sentido de que la mayoría de los retornos tienen lugar durante las primeras semanas, y que un internamiento más prolongado apenas aporta un valor añadido.

La prueba de proporcionalidad exige que los retornados solo puedan ser internados cuando no puedan aplicarse otras medidas menos coercitivas. Sin embargo, el estudio muestra que, a pesar de que en la legislación de la mayoría de los Estados miembros existen alternativas al internamiento, en la práctica las alternativas viables facilitadas y aplicadas por los Estados miembros son muy escasas.

La ponente está especialmente preocupada por la situación de los niños y las familias que están internados, y subraya que el internamiento de niños por su condición de residentes o la de sus padres constituye una vulneración directa de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, ya que el internamiento nunca puede justificarse en favor del interés superior del menor.

Dimensión exterior

En su Comunicación de 2016 sobre la creación de un nuevo Marco de Asociación con terceros países en el contexto de la Agenda Europea de Migración, la Comisión reconoció que la cooperación con terceros países es esencial para garantizar retornos efectivos y sostenibles. Desde la aprobación de la Comunicación se han celebrado varios acuerdos informales con terceros países, incluidos Gambia, Bangladés, Turquía, Etiopía, Afganistán, Guinea y Costa de Marfil. La ponente lamenta que estos acuerdos informales se celebren con total ausencia del control parlamentario y de la supervisión democrática y judicial debidos que, de conformidad con los Tratados, sí se garantizarían a través de la celebración de acuerdos formales de readmisión.

El carácter informal que ha adquirido la cooperación con terceros países en el ámbito de la migración, incluso con los países de tránsito, se ha visto también acompañado de un mayor énfasis en la condicionalidad relativa al retorno y la readmisión. Preocupa a la ponente que la financiación destinada a la cooperación para el desarrollo se esté apartando cada vez más de los objetivos de desarrollo y de erradicación de la pobreza.

A fin de comprender mejor el cumplimiento de la Directiva sobre retorno de las obligaciones en materia de derechos fundamentales, toda evaluación de la eficacia de los retornos no solo debe incluir datos sobre los retornos forzosos en términos de viajes, sino también examinar las circunstancias y la suerte de las personas retornadas una vez que han llegado a su país de destino. La Comisión debe garantizar que este seguimiento sea eficaz, es decir, llevado a cabo por órganos de supervisión con suficiente capacidad y nivel de independencia. En el caso de los menores no acompañados, los Estados miembros están obligados a realizar un seguimiento posterior al retorno para cumplir plenamente las condiciones establecidas en el artículo 10 de la Directiva. Save the Children realizó recientemente entrevistas a niños que habían sido retornados a Afganistán y llegó a la conclusión de que casi tres cuartas partes de los niños no se habían sentido seguros durante el proceso de retorno. A su llegada, los niños recibieron poco o ningún apoyo, y solo tres tenían un plan de reintegración específico. La ponente está profundamente preocupada por esos resultados e insta a los Estados miembros a que lleven a cabo un mejor seguimiento con posterioridad al retorno y a que publiquen los resultados de dicho seguimiento de manera transparente.

Conclusiones

En relación con el doble objetivo que persigue la Directiva sobre retorno, en particular, fomentar los retornos efectivos y garantizar que en los retornos se cumplan los derechos fundamentales y las garantías procedimentales, el presente informe muestra que la Directiva permite y apoya los retornos efectivos, pero que la mayoría de los factores que impiden el retorno efectivo están ausentes del debate actual, ya que la efectividad se subraya y se entiende principalmente en virtud de la tasa de retorno.

• Fomentar los retornos efectivos

En el informe se destaca que algunas de las medidas que establece la Directiva no aumentarán de forma directa el número de personas retornadas, e incluso pueden tener un efecto contraproducente. En primer lugar, la opción de que se pueda imponer una prohibición de entrada junto con el retorno voluntario puede disminuir el incentivo del retornado para abandonar realmente el Estado miembro. En segundo lugar, establecer plazos breves para la salida voluntaria puede acabar impidiéndola por completo, ya que el tiempo necesario para preparar el retorno suele ser superior al plazo de salida voluntaria. Esto supone especialmente un riesgo debido a la frecuente aplicación de la posibilidad de reducir o denegar el plazo voluntario. En ese contexto, cabe recordar a los Estados miembros que el principio de proporcionalidad y la estructura de la Directiva exigen que los criterios del artículo 7, apartado 4, se apliquen estrictamente y se evalúen caso por caso, y que la reducción del plazo es una medida de último recurso. En tercer lugar, el período máximo de internamiento de migrantes no parece aumentar la tasa de retorno. Las prácticas nacionales confirman estudios anteriores que establecen que la mayoría de los retornos se producen en las primeras semanas y que un internamiento más largo no aporta ningún valor añadido. Aquí entra en juego el aspecto contraproducente, ya que un internamiento de larga duración afecta a los derechos fundamentales de los retornados. Esto es especialmente preocupante en lo que respecta a la práctica consistente en aplicar de forma más o menos automática la medida de internamiento en muchos Estados miembros, en lugar de aplicarla como verdadero último recurso. Aunque la Directiva exige que el proceso de retorno se lleve a cabo con la diligencia debida, la posibilidad de unos períodos de internamiento tan largos no ofrece ningún incentivo para que así sea. A fin de evitar el control administrativo o judicial del internamiento, los Estados miembros tienden a decretar esta práctica por el período máximo que establece la legislación. Los períodos de tiempo más cortos aumentarían la capacidad de supervisión del internamiento y podrían acelerar también el proceso de retorno.

 

• Garantizar los derechos fundamentales

El informe pone de relieve que la Directiva tiene una influencia positiva sobre determinadas garantías, pero que las cláusulas opcionales y las frecuentes excepciones reducen considerablemente ese efecto. Este es el caso, por ejemplo, de la cláusula facultativa que permite dejar las situaciones fronterizas fuera del ámbito de aplicación de la Directiva. Dado que los migrantes que se hallan en la frontera suelen encontrarse en una situación vulnerable y que el principio de no devolución puede estar en juego, se debería instar a los Estados miembros a que apliquen la Directiva también a las situaciones fronterizas. Además, la amplia interpretación y aplicación del concepto de «riesgo de fuga» socava la garantía de una evaluación individual en la que se tengan en cuenta todas las circunstancias e intereses. El acceso a la asistencia jurídica y a los intérpretes se ve obstaculizado por la falta de capacidad y de financiación. La falta de financiación también afecta a la eficacia del seguimiento posterior al retorno en varios Estados miembros. La Comisión debería desempeñar un papel fundamental para garantizar que las alternativas al internamiento se utilicen como medida proporcional y eficaz a fin de evitar la fuga. En los casos en que no se puede llevar a cabo el retorno, las personas suelen quedar en una situación incierta y carentes de un estatuto de tolerancia, lo cual pone en riesgo su dignidad y sus derechos fundamentales. Esta práctica requiere una solución a nivel europeo.

Por último, a pesar de la obligación de los Estados miembros de respetar el principio de no devolución y de tener debidamente en cuenta el interés superior del menor y la vida familiar, las políticas y la práctica de su aplicación muestran claras lagunas. Aunque esto afecta a todas las etapas del procedimiento de retorno, el internamiento de los niños, que nunca es en su mejor interés, lo hace dolorosamente visible.

• Tener en cuenta la dimensión exterior

Los Estados miembros dejan patente que el factor más importante que impide los retornos efectivos es el relativo a la cooperación con los países de origen. Este hecho contradice la confianza generalizada en la tasa de retorno como indicador principal de la eficacia de la política de la Directiva sobre retorno. En el presente informe se subraya que una política de retorno eficaz, conforme con los derechos fundamentales, requiere una evaluación cualitativa de la sostenibilidad de los retornos y la reintegración del retornado, además de un seguimiento eficaz posterior al retorno. Al mismo tiempo, los obstáculos para retornar a las personas a su país de origen deben tomarse en serio a través de una evaluación crítica de la cooperación en materia de migración con terceros países, en la que la condicionalidad y la informalización suscitan preocupaciones en relación con los derechos humanos, el control democrático y judicial, la igualdad de las asociaciones, así como la coherencia de la política exterior de la UE.

 

ANEXO: LISTA DE LAS ORGANIZACIONES O PERSONAS QUE HAN COLABORADO CON LA PONENTE

La lista siguiente se elabora con carácter totalmente voluntario y bajo la exclusiva responsabilidad de la ponente. La ponente ha recibido contribuciones de las siguientes organizaciones o personas durante la preparación del informe hasta su adopción en comisión:

Organización o persona

Caritas Internacional

Servicio Jesuita para los Refugiados (JRS)

Comisión de Iglesias para los Migrantes en Europa (CCEM)

Comisión Católica Internacional para las Migraciones (ICMC)

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Plataforma para la Cooperación Internacional sobre Inmigrantes Indocumentados (PICUM)

Consejo Europeo sobre Refugiados y Asilados (ECRE)

Save the Children Internacional

Comisión Europea, DG Migración y Asuntos de Interior

Presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea

Presidencia finlandesa del Consejo de la Unión Europea

 

 

 

PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la aplicación de la Directiva sobre retorno

(2019/2208(INI))

El Parlamento Europeo,

– Vista la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948,

– Vista la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño,

– Visto el Convenio Europeo de Derechos Humanos,

– Vistos la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados (Convención de Ginebra) y, en particular, el derecho a la no devolución,

– Vista la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y en particular sus artículos 1, 3, 4, 6, 7, 18, 19, 20 y 47,

– Visto el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, adoptado por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 19 de diciembre de 2018,

– Vistas las «Veinte directrices sobre el retorno forzoso», aprobadas por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 4 de mayo de 2005,

– Vista la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular[1] (Directiva sobre retorno),

– Visto el Reglamento (UE) 2018/1860 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de noviembre de 2018, sobre la utilización del Sistema de Información de Schengen para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular[2] («retorno SIS»),

– Visto el Reglamento (UE) 2020/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2020, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 862/2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional[3],

– Vistas las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativas a la Directiva 2008/115/CE, incluidos los asuntos C‑357/09 Kadzoev[4], C‑61/11 El Dridi[5], C‑534/11 Arslan[6], C-146/14 Mahdi[7], C‑554/13 Z. Zh.[8], C‑47/15 Sélina Affum[9], C-82/16 K.A. y otros[10] y C-181/16 Gnandi[11],

– Vistas las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativas a la Directiva 2008/115/CE, incluidas las de los asuntos Amie y otros/Bulgaria (demanda n.º 58149/08), N.D. y N.T./España (demandas n.º 8675/15 y 8697/15) y Haghilo/Chipre (demanda n.º 47920/12),

– Vista la Comunicación de la Comisión, de 28 de marzo de 2014, sobre la política de retorno de la UE (COM(2014)0199),

– Vista la Comunicación de la Comisión, de 13 de mayo de 2015, titulada «Una Agenda Europea de Migración» (COM(2015)0240),

– Vistas las Conclusiones de las cumbres del Consejo Europeo de octubre de 2016 y junio de 2018,

– Vistas las normas comunes no vinculantes del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativas a los programas de retorno voluntario asistido (y reintegración) ejecutados por los Estados miembros,

– Vista la Comunicación de la Comisión, de 2 de marzo de 2017, relativa a una política de retorno más eficaz en la Unión Europea - Un plan de acción renovado (COM(2017)0200),

– Vista la Recomendación (UE) 2017/432 de la Comisión, de 7 de marzo de 2017, sobre la manera de lograr que los retornos sean más eficaces al aplicar la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[12],

– Vista la Recomendación (UE) 2017/2338 de la Comisión, de 16 de noviembre de 2017, por la que se establece un «Manual de Retorno» común destinado a ser utilizado por las autoridades competentes de los Estados miembros en las tareas relacionadas con el retorno[13],

– Visto el Informe de Síntesis de 2017 de la Red Europea de Migración titulado «La efectividad del retorno en Estados Miembros de la UE: desafíos y buenas prácticas vinculadas a reglas y normas de la UE»,

– Vista la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de septiembre de 2018, presentada por la Comisión, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (refundición) (COM(2018)0634),

– Vista la Comunicación de la Comisión, de 4 de diciembre de 2018, titulada «La gestión de la migración en todos sus aspectos: avances en el marco de la Agenda Europea de Migración» (COM(2018)0798),

– Vista la Comunicación de la Comisión, de 16 de abril de 2020, titulada «COVID-19: Directrices sobre la aplicación de las disposiciones pertinentes de la UE en materia de procedimientos de asilo y retorno y de reasentamiento» (C(2020)2516),

– Vista su Resolución, de 12 de abril de 2016, sobre la situación en el mar Mediterráneo y necesidad de un enfoque integral de la Unión sobre la migración[14],

– Vista su Resolución, de 5 de abril de 2017, sobre la gestión de los flujos de migrantes y refugiados: el papel de la acción exterior de la Unión[15],

– Vista su Posición, de 13 de marzo de 2019, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea el Fondo de Asilo y Migración[16],

– Visto el Informe Especial n.º 24/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo, de noviembre de 2019, titulado «Asilo, reubicación y retorno de migrantes: momento de intensificar las actuaciones para abordar las disparidades entre los objetivos y los resultados»,

– Vista la evaluación de impacto sustitutiva del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS), de marzo de 2019, sobre la propuesta de refundición de la Directiva sobre retorno,

– Vista la evaluación europea del EPRS, de junio de 2020, en la que se facilita una evaluación de la aplicación de la Directiva sobre retorno y de la dimensión exterior de la misma,

– Visto el informe de evaluación de Frontex, de 15 de junio de 2020, sobre las operaciones de retorno en el segundo semestre de 2019,

– Visto el 4.º informe anual del Centro Europeo de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes de Europol, de 15 de mayo de 2020,

– Vistos los informes sobre la aplicación del acervo de Schengen en el ámbito del retorno elaborados con arreglo al Reglamento (UE) n.º 1053/2013 del Consejo, de 7 de octubre de 2013, por el que se establece un mecanismo de evaluación y seguimiento para verificar la aplicación del acervo de Schengen, y se deroga la Decisión del Comité Ejecutivo de 16 de septiembre de 1998 relativa a la creación de una Comisión permanente de evaluación y aplicación de Schengen[17],

– Visto el manual del Consejo de Europa, de 17 de septiembre de 2019, titulado «Practical Guidance on Alternatives to Immigration Detention: Fostering Effective Results» (Guía práctica sobre alternativas al internamiento de migrantes: fomentar resultados eficaces),

– Visto el análisis, de 7 de diciembre de 2017, del Comité Directivo sobre Derechos Humanos del Consejo de Europa sobre los aspectos jurídicos y prácticos de las alternativas eficaces al internamiento en el contexto de la migración,

– Visto el Acuerdo interinstitucional, de 13 de abril de 2016, entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación[18],

– Vista su Resolución, de 30 de mayo de 2018, sobre la interpretación y aplicación del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación[19],

– Vistos el artículo 54 de su Reglamento interno, así como el artículo 1, apartado 1, letra e), y el anexo 3 de la Decisión de la Conferencia de Presidentes, de 12 de diciembre de 2002, sobre el procedimiento de autorización para la elaboración de informes de propia iniciativa,

– Visto el informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (A9-0238/2020),

A. Considerando que la Comisión solo ha evaluado la aplicación de la Directiva sobre retorno en una ocasión (en 2014), a pesar de la obligación legal, en virtud del artículo 19 de la Directiva, de informar sobre su aplicación cada tres años a partir de 2013; que, en 2015, la Comisión publicó una Comunicación que contiene un plan de acción en materia de retorno; que, en 2017, publicó una Recomendación sobre la manera de lograr que los retornos sean más eficaces al aplicar la Directiva 2008/115/CE y publicó un Manual de Retorno; que la Comisión presentó en septiembre de 2018, sin realizar una evaluación de impacto, una propuesta de refundición de la Directiva con el fin de lograr una política de retorno más eficaz y coherente; que la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE) del Parlamento Europeo encargó al Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS) que presentase una evaluación de impacto sustitutiva sobre la propuesta de refundición; que esta evaluación señala la falta de pruebas de que la propuesta de refundición vaya a mejorar la eficacia de los retornos;

B. Considerando que el doble objetivo de la Directiva es establecer normas comunes en lo que se refiere a unos retornos efectivos en consonancia con los derechos fundamentales y el principio de proporcionalidad; que en su Recomendación sobre la mejora de la eficacia de los retornos, la Comisión se centra en la tasa de retorno como indicador de la eficacia de la Directiva y recomienda medidas que podrían tener el efecto no deseado de limitar determinadas garantías de la Directiva, como el derecho de apelación, y utilizar períodos de internamiento más prolongados; que los retornos sostenibles y la reintegración satisfactoria son indicadores importantes en la evaluación de la eficacia de los retornos; que el seguimiento posterior al retorno no es en la actualidad lo suficientemente completo y preciso; que se ha comprobado que no todos los retornos son sostenibles, especialmente en relación con los menores no acompañados, debido a la falta de un plan de reintegración personal o apoyo tras el retorno;

C. Considerando que la Comisión ha observado que los Estados miembros se enfrentan a diversos obstáculos de carácter procedimental, técnico y operacional para llevar a cabo unos retornos efectivos, entre los que se encuentra el nivel de cooperación de todas las partes interesadas implicadas, incluidos terceros países; que la Comisión ha señalado como una de las principales razones de que no se produzcan retornos la identificación de los retornados y la necesidad de obtener la documentación necesaria de terceros países;

D. Considerando que la falta de armonización tiene una profunda incidencia en las prácticas de retorno entre los Estados miembros; que las evaluaciones efectuadas por la Comisión con motivo de la publicación de la Recomendación sobre la manera de lograr que los retornos sean más eficaces indican que «el margen de discreción concedido a los Estados miembros por la Directiva 2008/115/CE ha dado lugar a su transposición incoherente a las legislaciones nacionales, con un impacto negativo en la eficacia de la política de la Unión en materia de retorno» y que «[u]na aplicación más eficaz de esta Directiva reduciría las posibilidades de abuso de los procedimientos y subsanaría los problemas de eficiencia, garantizando al mismo tiempo la protección de los derechos fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea»;

E. Considerando que la Comisión, en su Plan de Acción en materia de retorno publicado en 2015, expresó la opinión de que los retornos voluntarios eran la opción preferida siempre que fuera posible; que —de nuevo según afirma la Comisión en su Plan de Acción— «[s]e calcula que en 2013 cerca del 40 % de los retornos fueron voluntarios, frente a solo el 14 % en 2009»; que, según las estimaciones de la Comisión, 300 000 personas al año no pueden ser retornadas debido a obstáculos administrativos, problemas de salud o al riesgo de devolución; que debe abordarse su situación, también concediéndoles un estatuto jurídico por motivos humanitarios;

F. Considerando que los datos relativos a la aplicación de la Directiva están a disposición del público a través de Eurostat, pero que no en todos los casos están desglosados ni son comparables; que podrá facilitarse más información con la aplicación del Reglamento (UE) 2018/1860 sobre la utilización del Sistema de Información de Schengen para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular («retorno SIS») y el Reglamento (UE) 2020/851 por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 862/2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional;

G. Considerando que, entre 2014 y 2018, el número de cruces irregulares de fronteras disminuyó de 1,82 millones a 142 000; que los Estados miembros expidieron alrededor de 3 millones de permisos de primera residencia en 2019; que el número de solicitudes de asilo disminuyó de 1,29 millones en 2015 a 698 000 en 2019; que en 2018 los Estados miembros emitieron 283 880 decisiones de retorno, con 147 815 personas retornadas;

H. Considerando que los Estados miembros no comparten sistemáticamente información sobre las decisiones de retorno o las prohibiciones de entrada dictadas, lo que imposibilita en la práctica el reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno dictadas por los Estados miembros y su aplicación en toda la Unión; que, con el fin de aumentar la eficacia de las readmisiones y garantizar la coherencia de los retornos a nivel europeo, los acuerdos formales de la Unión deben prevalecer sobre los acuerdos bilaterales entre los Estados miembros y terceros países;

Observaciones generales

1. Toma nota de la falta de una evaluación de la aplicación por parte de la Comisión y pide a la Comisión que lleve a cabo dicha evaluación, prevista para 2017, de conformidad con el artículo 19 de la Directiva y en consonancia con el principio de mejora de la legislación;

2. Reitera la importancia de un planteamiento común empíricamente contrastado para orientar una elaboración coherente de las políticas y un discurso público bien informado, y pide a la Comisión que inste y apoye a los Estados miembros a fin de que recopilen y publiquen datos cualitativos y cuantitativos sobre la aplicación de la Directiva —en especial datos sobre las prohibiciones de entrada y los internamientos, ya que son esas las categorías que actualmente no recopila Eurostat—, utilizando en particular los nuevos instrumentos disponibles, como el retorno SIS y el Reglamento (UE) 2020/851 por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 862/2007 sobre las estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional; solicita a los Estados miembros que elaboren estadísticas sobre la base del Reglamento (UE) 2020/851 lo antes posible y que participen en los estudios piloto conexos; observa con preocupación la falta de datos disponibles, incluidos datos desglosados por género y edad, relativos a la aplicación de la Directiva;

3. Manifiesta su preocupación por que desde 2015 el número de decisiones de retorno aplicadas se haya ido reduciendo y observa que este número no se corresponde necesariamente con un incremento o una disminución de las entradas irregulares; hace hincapié en que una política de retorno eficaz es uno de los elementos fundamentales de una política europea de asilo y migración operativa; toma nota de que, según declara la Comisión, la tasa de retorno se redujo del 46 % en 2016 al 37 % en 2017, y que esto puede que no represente la imagen completa, debido al margen discrecional inherente con que cuentan los Estados miembros al aplicar la Directiva, en especial, dificultades en la cooperación con terceros países, el hecho de que algunos Estados miembros emitan más de una decisión de retorno por persona, que las decisiones no se retiren si el retorno no se produce debido a razones humanitarias, que algunas personas no son retornables ya que su retorno violaría el principio de no devolución, o que algunas personas regresan de manera voluntaria sin que se registre su retorno; subraya que a no todas las decisiones de retorno les siguen procedimientos de retorno y readmisión rápidos debido a obstáculos prácticos y jurídicos y observa con preocupación que esto puede causar una gran presión no solo sobre los centros locales sino sobre las personas en cuestión;

4. Comparte el objetivo de la Comisión de mejorar la aplicación real de la Directiva y la eficacia de los procedimientos de retorno en los Estados miembros; pide a la Comisión que inicie procedimientos de infracción cuando esté justificado; destaca que la eficacia de la Directiva debe medirse en relación con la tasa de retorno, así como mediante la sostenibilidad de los retornos y la aplicación de las garantías de los derechos fundamentales, el respeto de las garantías procedimentales y la eficacia de los retornos voluntarios; hace hincapié en que los Estados miembros deben mejorar y racionalizar aún más la medición de la aplicación efectiva de la Directiva con el fin de reforzar la transparencia y la comparabilidad de los datos;

5. Señala que la Comisión ha afirmado que la no identificación y readmisión de los retornados por terceros países es una de las principales causas de que no se produzcan retornos; hace hincapié en la necesidad de mejorar las relaciones con terceros países mediante un diálogo constructivo sobre migración basado en la igualdad, al objeto de garantizar una cooperación mutuamente beneficiosa en favor de unos retornos efectivos y sostenibles;

6. Toma nota de la informalización de la cooperación con terceros países; pide a los Estados miembros que insten a la Comisión a celebrar acuerdos formales de readmisión de la Unión, asociados a un control parlamentario y una supervisión judicial de la Unión, y que la faculten a tal efecto; destaca que deben ofrecerse incentivos para facilitar la cooperación; señala que los acuerdos de readmisión bilaterales utilizados de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva no ofrecen garantías procedimentales adecuadas, incluida la notificación a la persona en cuestión de una medida individual e información sobre las vías y los derechos disponibles y efectivos para interponer recursos; observa que los Estados miembros se encuentran con dificultades para garantizar habitualmente la plena ocupación de todos los asientos disponibles para los retornados en las operaciones de retorno mediante vuelos chárter coordinadas por Frontex; toma nota con preocupación de que, en algunos casos, los acuerdos bilaterales entre los Estados miembros organizadores o participantes y los países de destino no pertenecientes a la Unión excluyen la opción de llevar a cabo operaciones conjuntas de retorno con Frontex;

7. Resalta la necesidad de intensificar la cooperación en materia de retorno entre los Estados miembros, incluido el intercambio de información y la aplicación de la Directiva 2001/40/CE relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países, en consonancia con las garantías de los derechos fundamentales; subraya la necesidad de apoyo, incluido apoyo operativo, de las agencias pertinentes de la Unión; hace hincapié en la necesidad de aumentar la cooperación entre los Estados miembros y Frontex;

8. Pide a los Estados miembros que asignen una capacidad adecuada, incluidos recursos humanos y formación suficiente, a las autoridades responsables de la toma de decisiones de retorno y de su aplicación para, de esta forma, invertir en la calidad de su ejecución de dichas responsabilidades;

9. Destaca la importancia de unos procedimientos justos, rápidos y eficaces para el retorno de nacionales de terceros países que se encuentren de manera irregular en territorio de la Unión, incluidos aquellos cuyas solicitudes hayan sido rechazadas, respetando los derechos fundamentales de las personas en cuestión;

Decisiones de retorno y salida voluntaria

10. Pone de relieve la importancia otorgada en la Directiva a la garantía del cumplimiento por parte de los migrantes de las decisiones de retorno y recuerda el principio clave consagrado en la Directiva de que debe darse prioridad a los retornos voluntarios sobre los forzosos cuando no haya razones sólidas para creer que esto socavaría la finalidad del procedimiento de retorno, puesto que los retornos voluntarios tienden a ser más sostenibles, menos costosos y menos engorrosos para los Estados y más idóneos en aras de respetar los derechos fundamentales de la persona en cuestión; pide a la Comisión que siga considerando el retorno voluntario como una opción preferible al retorno forzoso y que aliente a los Estados miembros a elaborar un marco eficaz para facilitar el acceso a los programas de retorno voluntario;

11. Pide a la Comisión que siga proporcionando financiación y que incremente los recursos disponibles para los programas de retorno voluntario asistido, al objeto de alentar el uso de dichos programas con el fin último de garantizar un retorno y una reintegración sostenibles;

12. Destaca que, en virtud del artículo 7 de la Directiva, la decisión de retorno establecerá, como norma general, un plazo adecuado para la salida voluntaria de entre siete y treinta días, que los Estados miembros ampliarán cuando sea necesario, teniendo en cuenta las circunstancias específicas del caso concreto; pone de relieve las excepciones establecidas en el artículo 7, apartado 4, de la Directiva; observa que los programas nacionales de los Estados miembros de asistencia a la salida voluntaria son, a veces, insuficientes en lo que se refiere a su alcance y sus medios; recuerda que los Estados miembros que ofrecen este plazo para la salida voluntaria únicamente después de la presentación de una solicitud deben informar a los nacionales de terceros países en cuestión de la posibilidad de presentar dicha solicitud;

13. Acoge favorablemente las disposiciones de varios Estados miembros que permiten tener debidamente en cuenta las circunstancias individuales a la hora de conceder una prórroga del plazo para la salida voluntaria; recuerda que, en los casos en que la Directiva exige a los Estados miembros aplazar la expulsión, por ejemplo cuando vulneraría el principio de no devolución, el artículo 14, apartado 2, de la Directiva exige a los Estados miembros proporcionar a las personas en cuestión una confirmación escrita de que la decisión de retorno no se ejecutará temporalmente;

14. Destaca que una definición amplia del riesgo de fuga puede hacer que los Estados miembros se abstengan de conceder un plazo para la salida voluntaria; recuerda que la supresión del plazo para la salida voluntaria también da lugar a la imposición de una prohibición de entrada, lo cual puede dificultar todavía más dicha salida; hace hincapié en la necesidad de mejorar la aplicación del marco jurídico vigente para aumentar los retornos voluntarios llevados a buen término;

15. Pide a los Estados miembros y a Frontex que compartan información y mejores prácticas sobre los retornos voluntarios exitosos y dignos y que se presten mutuamente asistencia operativa, cuando se solicite, para reforzar y mejorar la eficacia operativa de los retornos voluntarios;

16. Destaca la importancia de facilitar una gestión de los casos y una asistencia individuales, adaptados a las circunstancias particulares y las perspectivas del retornado, con especial atención a los menores no acompañados;

Garantías procedimentales

17. Subraya que la Directiva exige que las decisiones de retorno y de prohibición de entrada y las decisiones en materia de expulsión estén individualizadas, se justifiquen claramente con fundamentos de hecho y de derecho, se expidan por escrito y se completen con información sobre las vías de recurso disponibles y los plazos pertinentes; hace hincapié en la importancia de que esta información se facilite en un idioma que la persona entienda; expresa su preocupación por la falta de detalles y de una motivación suficientes en las decisiones de retorno;

18. Opina que los menores no acompañados no deben ser retornados, salvo que pueda demostrarse que es en el mejor interés del menor, y que debe informarse a los menores sobre sus derechos y las vías de recurso disponibles de una forma adaptada a ellos y en un idioma que entiendan;

19. Recuerda que el principio de no devolución es vinculante para los Estados miembros en todas las circunstancias, incluidos los procedimientos de retorno que no se inscriben en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre retorno;

20. Toma nota de las importantes diferencias entre los Estados miembros en cuanto al derecho de apelación, especialmente el tipo de órgano de apelación y los plazos; hace hincapié en la necesidad de garantizar el derecho a una tutela judicial efectiva, también proporcionando información adecuada y accesible y asistencia jurídica, incluida una financiación adecuada para la prestación de asistencia jurídica;

21. Señala que el uso de la cláusula opcional prevista en el artículo 2, apartado 2, letra a), puede dar lugar a una aplicación reducida de las garantías en las fronteras en comparación con el procedimiento de retorno ordinario; insta a los Estados miembros, por tanto, a que velen por las garantías procesales y el respecto de los derechos humanos y a que apliquen la Directiva a las situaciones fronterizas;

22. Destaca que la Directiva permite suspender temporalmente la ejecución de una expulsión, en espera de la revisión de una decisión relativa al retorno; subraya la necesidad de garantizar esas suspensiones en los casos en los que exista un riesgo de devolución; observa que, en la mayoría de los países, la interposición de un recurso contra el retorno no tiene un efecto suspensivo automático, lo que puede disminuir la protección; resalta que la posibilidad de interponer un recurso contra la suspensión automática garantizaría que las personas no retornen antes de que se tome una decisión final sobre el procedimiento de retorno; destaca que el interés superior del niño debe ser la principal consideración en todas las decisiones relativas a los niños, incluidas las decisiones de retorno pendientes;

23. Recuerda que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva ofrece a los Estados miembros la posibilidad de conceder un permiso de residencia autónomo a un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio por motivos de compasión, humanitarios o de otro tipo; hace hincapié en la importancia de agotar las opciones previstas en la Directiva en cuanto a la ejecución de las decisiones de retorno, poniendo de relieve el retorno voluntario; observa, no obstante, el uso limitado del artículo 6, apartado 4, de la Directiva y anima a los Estados miembros a incrementar el uso de dicha cláusula; manifiesta su preocupación por que los Estados miembros no expidan un permiso de residencia temporal cuando se ha demostrado que el retorno no es posible, lo que a menudo hace que los migrantes no retornables no puedan hacer valer sus derechos fundamentales; subraya el hecho de que la concesión de permisos de residencia a personas que no pueden retornar a su país de origen podría ayudar a evitar estancias irregulares prolongadas y reducir la vulnerabilidad ante la explotación laboral y puede facilitar la inclusión social de las personas y su contribución a la sociedad; señala que se ayudaría también así a que las personas salgan del limbo administrativo en el que pueden hallarse; resalta, al mismo tiempo, que es necesaria una coordinación en el seno de la Unión con el fin de evitar en adelante movimientos irregulares de las personas sujetas a una decisión de retorno;

Prohibiciones de entrada

24. Observa con preocupación la imposición automática generalizada de prohibiciones de entrada, que en algunos Estados miembros se aplican junto con la salida voluntaria; subraya que con este enfoque se corre el riesgo de reducir los incentivos para una decisión de retorno; pide a los Estados miembros que cumplan la obligación establecida en la Directiva de considerar la posibilidad de revocar o suspender la prohibición de entrada en los casos en que un nacional de un tercer país pueda demostrar que ha abandonado el territorio del Estado miembro;

25. Observa que la situación de una persona puede cambiar durante el período impuesto por una prohibición de entrada y que la persona puede encontrarse en riesgo de persecución en el país al que ha retornado; pide a los Estados miembros que levanten la prohibición de entrada por motivos humanitarios en estos casos; reitera que una prohibición de entrada no debe aplicarse de forma automática, sino que, por contra, ha de basarse en una evaluación individual; pide a los Estados miembros que cuenten con procedimientos eficaces para solicitar el levantamiento de una prohibición de entrada en los que se garantice una evaluación individual, respetando el interés superior del niño, el derecho a la vida familiar, el derecho a la reunificación familiar y el principio de proporcionalidad;

26. Observa que, aunque la amenaza de imponer una prohibición de entrada puede servir de incentivo para abandonar un país dentro del plazo para la salida voluntaria, una vez impuestas, las prohibiciones de entrada pueden reducir el incentivo para cumplir una decisión de retorno y pueden aumentar el riesgo de fuga; pide a los Estados miembros que consideren la posibilidad de programar oportunamente la imposición de las prohibiciones de entrada a fin de ejecutar con éxito las decisiones de retorno; destaca que la Directiva recoge normas que permiten levantar las prohibiciones de entrada y pide a los Estados miembros que hagan uso de ellas cuando sea necesario;

27. Pone de relieve que las prohibiciones de entrada pueden tener consecuencias desproporcionadas, en particular para las familias y los niños; acoge con agrado la opción introducida por algunos Estados miembros de eximir a los niños de la imposición de una prohibición de entrada, pero subraya que los intereses de los niños también deben considerarse de forma prioritaria a la hora de decidir sobre (el levantamiento de) la prohibición de entrada de sus padres; pide a los Estados miembros que garanticen la reunificación familiar y respeten el derecho a la vida familiar, también aplicándolo como base para abstenerse de la imposición de prohibiciones de entrada;

Internamiento y riesgo de fuga

28. Recuerda que el artículo 3, apartado 7, de la Directiva establece que se entiende por «riesgo de fuga» la existencia de motivos en un caso concreto que se basen en criterios objetivos definidos por ley y que hagan suponer que un nacional de un tercer país sujeto a procedimientos de retorno pueda fugarse; observa las diferencias en la transposición a las legislaciones nacionales del concepto de «riesgo de fuga»; destaca que, para cumplir el artículo 3, apartado 7, de la Directiva, deben tenerse debidamente en cuenta las circunstancias individuales de la persona en cuestión al determinar un riesgo de fuga que justifique el internamiento;

29. Muestra su preocupación por que la legislación de varios Estados miembros incluya listas largas y, a veces, divergentes de «criterios objetivos» para definir el riesgo de fuga, entre ellos, criterios generales como la falta de dinero; manifiesta su intranquilidad por que las diversas definiciones de criterios objetivos para evaluar el riesgo de fuga previstas en las legislaciones nacionales de los Estados miembros pueden dar lugar a un uso incoherente del internamiento en toda la Unión; lamenta que estos criterios se apliquen a menudo de forma más o menos automática, dejando al margen las circunstancias individuales; destaca que este hecho ha provocado que se imponga el internamiento de manera sistemática en muchos Estados miembros; subraya la necesidad de armonizar la definición y la aplicación de los criterios objetivos que establezcan el riesgo de fuga;

30. Destaca que, de conformidad con el Derecho internacional en materia de derechos humanos, el internamiento debe ser una medida de último recurso, establecerse por ley y ser necesario, razonable y proporcional a los objetivos buscados y debe prolongarse por el menor tiempo posible, y que la decisión de imponer una medida de internamiento debe basarse siempre en una evaluación de las circunstancias individuales en la que se hayan tenido en cuenta los intereses de la persona en cuestión;

31. Reitera que un internamiento más prolongado no eleva automáticamente las posibilidades de retorno y es, por lo general, más costoso que las alternativas, y añade que los Estados no deben recurrir automáticamente al período máximo admisible en virtud de la Directiva, y han de garantizar que se cumplan todas las condiciones para un internamiento legal durante todo el período de internamiento;

32. Observa que la Directiva establece las circunstancias bajo las que los retornados pueden ser internados de forma legal; observa asimismo que el internamiento solo es posible si no se pueden aplicar con eficacia en un caso concreto otras medidas suficientes menos coercitivas; lamenta que, en la práctica, los Estados miembros elaboren y apliquen muy pocas alternativas viables al internamiento; pide a los Estados miembros que, con carácter urgente, ofrezcan alternativas al internamiento viables y basadas en la comunidad que tengan un efecto menos negativo en los migrantes, especialmente en los niños y las personas vulnerables; pide a los Estados miembros que informen de las medidas que adopten como alternativa al internamiento;

33. Recuerda que los Estados miembros deben respetar los mandatos de los órganos nacionales e internacionales pertinentes y competentes, como las instituciones nacionales de derechos humanos, los defensores del pueblo y los mecanismos preventivos nacionales, que llevan a cabo una supervisión independiente de las condiciones de internamiento;

34. Observa que un número significativo de niños siguen internados en la Unión Europea en el marco de los procedimientos de retorno; coincide con el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, que ha aclarado que los niños nunca deben ser internados por motivos de inmigración, y que el internamiento nunca puede estar justificado en nombre del interés superior del menor, con arreglo también a la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, de 19 de septiembre de 2016; pide a los Estados miembros que faciliten alternativas al internamiento que sean adecuadas, humanas y no privativas de libertad;

35. Pide a la Comisión que se asegure de que los Estados miembros y Frontex dispongan de órganos de supervisión avalados por un mandato, una capacidad y una competencia adecuados, un alto nivel de independencia y conocimientos especializados y procedimientos transparentes; destaca que la supervisión del retorno debe englobar todas las fases de las operaciones de retorno, con recursos adecuados; pide a la Comisión y a los Estados miembros que utilicen los órganos de supervisión independientes existentes, como las organizaciones nacionales e internacionales y las instituciones nacionales de derechos humanos, cooperando con ellos o designándolos como sistemas de supervisión del retorno forzoso; insta a la Comisión a que vele por el establecimiento de un mecanismo de seguimiento posterior al retorno para conocer la suerte de las personas retornadas, cuando sea posible desde el punto de vista jurídico y práctico, prestando especial atención a los grupos vulnerables, incluidos los menores no acompañados y las familias; pide a los Estados miembros que lleven a cabo unos traspasos adecuados de los servicios de protección infantil entre las autoridades nacionales para garantizar que los niños retornados sean atendidos y tengan acceso a los servicios nacionales de protección infantil; destaca la necesidad de realizar un seguimiento de los planes de reintegración de los retornados para garantizar su aplicación efectiva; pide a la Comisión que facilite el intercambio de buenas prácticas relacionadas con el seguimiento posterior al retorno entre los Estados miembros y que asigne financiación suficiente para este fin;

36. Pide a los Estados miembros que velen por la correcta aplicación de la Directiva en todos sus aspectos; pide a la Comisión que siga supervisando esta aplicación y que tome medidas en caso de incumplimiento;

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° °

37. Encarga a su presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.

INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓN EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

Fecha de aprobación	1.12.2020
Resultado de la votación final	+: –: 0:	51 14 3
Miembros presentes en la votación final	Magdalena Adamowicz, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Marcel de Graaff, Anna Júlia Donáth, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Patryk Jaki, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Moritz Körner, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Nuno Melo, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Diana Riba i Giner, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Milan Uhrík, Tom Vandendriessche, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos
Suplentes presentes en la votación final	Beata Kempa, Leopoldo López Gil, Kris Peeters, Anne-Sophie Pelletier, Sira Rego, Franco Roberti, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans

 

VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

51	+
PPE	Magdalena Adamowicz, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Lena Düpont, Andrzej Halicki, Jeroen Lenaers, Leopoldo López Gil, Nuno Melo, Kris Peeters, Emil Radev, Paulo Rangel, Ralf Seekatz, Tomas Tobé, Javier Zarzalejos
S&D	Katarina Barley, Pietro Bartolo, Caterina Chinnici, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Evin Incir, Marina Kaljurand, Łukasz Kohut, Juan Fernando López Aguilar, Javier Moreno Sánchez, Franco Roberti, Birgit Sippel, Bettina Vollath, Elena Yoncheva
Renew	Anna Júlia Donáth, Sophia In 'T Veld, Fabienne Keller, Moritz Körner, Maite Pagazaurtundúa, Michal Šimečka, Ramona Strugariu, Dragoş Tudorache, Hilde Vautmans
Verts/ALE	Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Damien Carême, Alice Kuhnke, Terry Reintke, Diana Riba I Giner, Tineke Strik
ECR	Patryk Jaki, Assita Kanko, Beata Kempa, Jadwiga Wiśniewska
NI	Laura Ferrara, Martin Sonneborn

 

14	-
PPE	Balázs Hidvéghi, Lívia Járóka, Nadine Morano
ID	Nicolas Bay, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Marcel De Graaff, Peter Kofod, Annalisa Tardino, Tom Vandendriessche
ECR	Jorge Buxadé Villalba, Nicola Procaccini
GUE/NGL	Sira Rego
NI	Milan Uhrík

 

3	0
GUE/NGL	Cornelia Ernst, Anne-Sophie Pelletier, Miguel Urbán Crespo

 

Explicación de los signos utilizados

+ : a favor

- : en contra

0 : abstenciones

 

 

• [1] DO L 348 de 24.12.2008, p. 98.
• [2] DO L 312 de 7.12.2018, p. 1.
• [3] DO L 198 de 22.6.2020, p. 1.
• [4] ECLI:EU:C:2009:741.
• [5] ECLI:EU:C:2011:268.
• [6] ECLI:EU:C:2013:343.
• [7] ECLI:EU:C:2014:1320.
• [8] ECLI:EU:C:2015:377.
• [9] ECLI:EU:C:2016:408.
• [10] ECLI:EU:C:2018:308.
• [11] ECLI:EU:C:2018:465.
• [12] DO L 66 de 11.3.2017, p. 15.
• [13] DO L 339 de 19.12.2017, p. 83.
• [14] DO C 58 de 15.2.2018, p. 9.
• [15] DO C 298 de 23.8.2018, p. 39.
• [16] Textos Aprobados, P8_TA(2019)0175.
• [17] DO L 295 de 6.11.2013, p. 27.
• [18] DO L 123 de 12.5.2016, p. 1.
• [19] DO C 76 de 9.3.2020, p. 86.