SPRAWOZDANIE w sprawie wdrożenia dyrektywy powrotowej

2.12.2020 - (2019/2208(INI))

Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
Sprawozdawczyni: Tineke Strik

UZASADNIENIE – STRESZCZENIE FAKTÓW I USTALENIA

W niniejszym sprawozdaniu zawarto ocenę wdrożenia dyrektywy powrotowej (2008/115/WE), której celem jest propagowanie skutecznej polityki powrotowej zgodnie z właściwymi gwarancjami proceduralnymi i prawami podstawowymi. Cel tej dyrektywy ukierunkowany jest zatem zarówno na ochronę, jak i egzekwowanie praw.

Zgodnie z art. 19 dyrektywy Komisja ma co trzy lata, począwszy od roku 2013, składać sprawozdanie dotyczące stosowania tej dyrektywy. Komisja przygotowała takie sprawozdanie oceniające jedynie w 2013 r., opierając się na metaanalizie polityki powrotowej w 31 państwach. W opublikowanym w 2014 r. komunikacie w sprawie polityki UE w zakresie powrotów Komisja stwierdziła, że dyrektywa ta przyczyniła się do zwiększenia pewności prawa dzięki przewidzianym w niej gwarancjom proceduralnym, a także ograniczyła możliwości kryminalizacji nielegalnego pobytu przez państwa członkowskie. Komisja uznała, że nadal istnieją obszary wymagające poprawy, jeśli chodzi o praktyczne wykonanie dyrektywy, tak aby zapewnić poszanowanie norm w zakresie praw podstawowych i skuteczność.

Komisja pokreśliła, że główne przyczyny braku powrotów wynikają z praktycznych problemów związanych z identyfikacją osób powracających i z uzyskaniem niezbędnych dokumentów od organów spoza UE, a tym samym uznała zewnętrzny wymiar polityki powrotowej za główny aspekt zapewnienia jej skuteczności. Wnioski te potwierdziły pierwotną decyzję Komisji, by nie inicjować nowego przekształcenia dyrektywy powrotowej, a zamiast tego podejmować działania, które zapewnią jej lepsze wdrożenie, oraz wzmacniać wysiłki na rzecz współpracy z krajami pochodzenia w zakresie readmisji ich obywateli.

W opublikowanym w 2017 r. zaleceniu w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów Komisja wezwała państwa członkowskie do harmonizacji stosowanych przez nie podejść, ze szczególnym uwzględnieniem zwiększenia odsetka powrotów. Poza potwierdzeniem części obowiązków Komisja zaleciła ograniczenie niektórych gwarancji, takich jak prawo do odwołania, oraz stosowanie dłuższych okresów zatrzymania. Nie opublikowano żadnej oceny wpływu takich zaleceń.

Mimo że w komunikacie z 2014 r. Komisja zobowiązała się do przedstawienia zmian w przepisach dyrektywy powrotowej z 2008 r. dopiero po przeprowadzeniu dokładnej oceny jej wdrożenia, w 2018 r. opublikowała wniosek w sprawie przekształcenia dyrektywy powrotowej. Ponieważ nie została przeprowadzona ocena skutków, Parlament Europejski opublikował w marcu 2019 r. zastępczą ocenę skutków.

Celem niniejszego sprawozdania, w którym podkreśla się kilka luk we wdrażaniu dyrektywy powrotowej, nie jest zastąpienie pełnej oceny wdrożenia, z której przeprowadzeniem Komisja wciąż zwleka. W sprawozdaniu tym wzywa się państwa członkowskie do zapewnienia zgodności z przepisami dyrektywy powrotowej, a Komisję do zapewnienia terminowego i odpowiedniego monitorowania i wsparcia jej wdrażania, a w razie konieczności do egzekwowania jej przestrzegania.

W niniejszym sprawozdaniu, które opiera się na przeprowadzonej przez EPRS w 2020 r. europejskiej ocenie zawierającej ocenę wdrażania dyrektywy powrotowej oraz ocenę zewnętrznego wymiaru dyrektywy powrotowej, uwydatniono określone aspekty dotyczące wdrażania tej dyrektywy. Sprawozdawczyni złoży kolejne poprawki do tego wstępnego projektu sprawozdania, aby lepiej uwidocznić i dokładnie rozpatrzyć zidentyfikowane luki we wdrażaniu, o których mowa poniżej.

Zakres

Ze wspomnianego badania wynika, że państwa członkowskie korzystają z możliwości, jaką oferuje im art. 2 ust. 2 lit. a), by nie stosować dyrektywy do „przypadków granicznych”, poprzez tworzenie równoległych systemów, w których procedury wykraczające poza zakres dyrektywy zapewniają mniej gwarancji w porównaniu ze zwykłą procedurą powrotu, np. brak w nich terminu dobrowolnego powrotu, odwołanie nie ma skutku zawieszającego, a długość stosowania środka detencyjnego podlega mniejszym ograniczeniom. Taki obniżony poziom ochrony budzi bardzo poważne obawy, ponieważ fakt, że przypadki graniczne mogą pozostać poza zakresem dyrektywy, zwiększa również ryzyko zawracania i odsyłania.

W dyrektywie zobowiązuje się państwa członkowskie do wydania decyzji nakazującej powrót osobie, która nielegalnie przebywa na ich terytorium. Z danych Eurostatu wynika, że w 2019 r. państwa członkowskie wydały ponad 490 000 decyzji nakazujących powrót, przy czym 85 % z nich wydało dziesięć państw członkowskich, których dotyczy przedmiotowe badanie. Dane te są mniej wiarygodne, niż mogłoby się wydawać, z uwagi na stosowanie odmiennych praktyk. W niektórych państwach członkowskich migranci otrzymują decyzję nakazującą powrót więcej niż jeden raz, dzieciom nie wydaje się oddzielnych decyzji, a odmowy na granicy nie są uwzględniane.

W dyrektywie nie przewidziano wyjątku dotyczącego zasady non-refoulement w odniesieniu do obowiązku państw członkowskich do wydania decyzji nakazującej powrót każdej osobie o nieuregulowanym statusie. Prowadzi to do sytuacji, w której ryzyko odesłania jest często oceniane z urzędu przed wszczęciem procedury powrotu. Ta luka w zapewnieniu ochrony jest jeszcze bardziej niepokojąca z uwagi na to, że odwołanie nie ma automatycznego skutku zawieszającego, co z kolei prowadzi do większych obciążeń administracyjnych spowodowanych dużą liczbą wniosków o zastosowanie środka tymczasowego.

Zdaniem sprawozdawczyni kluczowe jest zapewnienie właściwej oceny ryzyka odesłania przed wydaniem decyzji nakazującej powrót. Takie podejście stosowane jest już w Szwecji i we Francji.

Małoletni bez opieki są wprawdzie rzadko zobowiązani do powrotu, jednak większość państw członkowskich nie zakazuje oficjalnie ich powrotów. Stosowanie wobec nich procedury powrotu sprawia, że ich sytuacja staje się jeszcze trudniejsza ze względu na brak gwarancji i pewności prawa.

Gwarancje proceduralne

Osoby, które otrzymują decyzje nakazujące powrót, pochodzą z różnych środowisk i mają za sobą różne doświadczenia. Mogą to być osoby ubiegające się o azyl, których wnioski zostały odrzucone, osoby, które nielegalnie dostały się na terytorium danego państwa, osoby przekraczające okres dozwolonego pobytu, transmigranci lub migranci, którzy utracili prawo pobytu, np. jako pracownik, student lub członek rodziny. Okoliczności, w jakich osoby te się znalazły, mogą wymagać postawy humanitarnej. W większości państw członkowskich istnieje możliwość wydania zezwolenia na pobyt, o którym mowa w art. 6 ust. 4 dyrektywy powrotowej. Optymizmem napawa to, że w niektórych państwach, takich jak Niderlandy, Belgia i Polska, może to być następstwem przeprowadzanej z urzędu oceny po wydaniu odmowy.

Obserwuje się istotne różnice w stosowaniu przez poszczególne państwa prawa do odwołania, zwłaszcza jeśli chodzi o rodzaj organu odwoławczego i terminy, w jakich można wnieść odwołanie. Ponieważ kwestia ta nie jest uregulowana w dyrektywie, państwa członkowskie wprowadziły różne terminy. W niektórych przypadkach terminy te wynoszą 30 dni, podobnie jak w przypadku zwykłych procedur administracyjnych, w innych sytuacjach termin taki jest skrócony o połowę, a nawet ograniczony do kilku dni, co sprawia, że złożenie skargi jest bardzo trudne lub praktycznie niemożliwe.

Poszczególne państwa członkowskie różnie podchodzą także do kwestii automatycznego skutku zawieszającego. Mimo że automatyczne zawieszenie zapewnia najlepszą ochronę, większość państw członkowskich wymaga złożenia w tej sprawie wniosku przez osobę powracającą. W Belgii i Hiszpanii jest ono ponoć rzadko przyznawane przez sąd.

Zwłaszcza w systemach, w których obowiązują krótkie terminy na wniesienie odwołania oraz potrzeba wnioskowania o to, by odwołanie miało skutek zawieszający, kluczowe znaczenie dla zapewnienia prawa do skutecznego środka odwoławczego ma dostęp do odpowiednich informacji i pomocy prawnej.

Dobrowolny wyjazd i dobrowolny powrót

Zasady proporcjonalności należy przestrzegać na wszystkich etapach procedury powrotu, w tym na etapie związanym z wydawaniem decyzji nakazującej powrót, kiedy to zainteresowane państwo członkowskie musi postanowić o wyznaczeniu terminu dobrowolnego wyjazdu. Ponieważ w sposób priorytetowy należy traktować dobrowolne wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej powrót, w dyrektywie powrotowej zobowiązuje się państwa członkowskie do zapewnienia odpowiedniego terminu dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od 7 do 30 dni. Skrócenie lub odmowa wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu ma uzasadnienie jedynie w ostateczności, w sytuacji, gdy środki, o których mowa w art. 7 ust. 3, są niewystarczające. Belgia jest jednak jedynym państwem, w którym do skrócenia lub odmowy wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu wymagane jest spełnienie warunku niestosowania się do wspomnianych środków.

Istnieją również dowody wskazujące na to, że dobrowolny powrót jest opłacalny pod względem kosztów i łatwiejszy do zorganizowania, również z punktu widzenia współpracy krajów docelowych. Mimo że wyznaczenie terminu dobrowolnego wyjazdu jest regułą, co potwierdzają przepisy krajowe w większości państw członkowskich, na dużą skalę wykorzystuje się cztery okoliczności, które dają możliwość zastosowania wyjątku od tej reguły. We Włoszech wyznaczenie terminu dobrowolnego wyjazdu wymaga złożenia przez daną osobę wniosku w tej sprawie. W niektórych państwach członkowskich podstawą skrócenia lub odmowy wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu są okoliczności inne niż te, których wyczerpujący wykaz znajduje się w art. 7 ust. 4. Przykładowo w Niemczech nie wyznacza się takiego terminu migrantom, wobec których zastosowano środek detencyjny, Hiszpania stosuje taki wyjątek w sytuacji, gdy wydalenie jest utrudnione, Niderlandy, gdy wniosek o udzielenie azylu zostaje odrzucony ze względu na bezpieczny kraj pochodzenia, a Szwecja, gdy dana osoba ma być wydalona w związku z popełnieniem przez nią przestępstwa.

Ryzyko ucieczki, które jest jedną z przyczyn zastosowania wyjątku, musi być ustalane w oparciu o indywidualną ocenę i zgodnie z zasadą proporcjonalności, nawet jeśli w przepisach przewidziano obiektywne kryteria.

Statystyki dotyczące odsetka dobrowolnych wyjazdów wskazują na istotne różnice między państwami członkowskimi: od 96 % w Polsce do 7 % w Hiszpanii i we Włoszech. Niemcy i Niderlandy poinformowały, że nie są w stanie zgromadzić danych dotyczących niewspomaganych dobrowolnych powrotów, co jest zdumiewające w świetle informacji dostarczonych przez inne państwa członkowskie. Według Fronteksu niemal połowa wyjazdów jest dobrowolna.

Zgodnie z motywem 10 dyrektywy powrotowej państwa członkowskie powinny inwestować w programy „wspomaganych dobrowolnych powrotów”. Chociaż wszystkie poddane analizie państwa ustanowiły takie programy, istnieją znaczne różnice pod względem zakresu i rozmiaru tych programów, a także liczby wspomaganych powrotów. W Belgii metodologią, która przynosi dobre rezultaty, jest doradztwo w zakresie dobrowolnych powrotów zapewniane migrantom w ramach zindywidualizowanego i stałego poradnictwa społecznego podczas ich pobytu w ośrodku dla cudzoziemców. Komisja powinna zainwestować w działania koordynujące i wspierające programy wspomaganych dobrowolnych powrotów.

Zakazy wjazdu

Zgodnie z art. 11 dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są do wydania zakazu wjazdu, jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu lub jeżeli osoba powracająca nie wyjechała w terminie dobrowolnego powrotu. We wszystkich pozostałych przypadkach państwa członkowskie mogą wydać zakaz wjazdu. Polityka stosowana w odniesieniu do zakazów wjazdu zależy zatem od tego, w jaki sposób państwa członkowskie podchodzą do kwestii wyznaczania terminu dobrowolnego wyjazdu. Ponieważ zapisy art. 7 ust. 4 są często stosowane automatycznie, a termin dobrowolnego wyjazdu jest często zbyt krótki na zorganizowanie wyjazdu, wiele osób powracających automatycznie podlega zakazowi wjazdu. Z uwagi na różne sposoby interpretowania ryzyka ucieczki mogą istnieć znaczne różnice między państwami, jeśli chodzi o zakres obowiązkowego wydawania zakazów wjazdu. Zgodnie z przepisami i praktyką przyjętą w Belgii, Bułgarii, we Francji, w Niderlandach i Szwecji automatyczny zakaz wjazdu wydawany jest w sytuacji, gdy termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony lub gdy osoba powracająca nie dotrzymała tego terminu, natomiast w pozostałych przypadkach wydanie takiego zakazu jest opcjonalne. Z kolei w Niemczech, Hiszpanii, we Włoszech, w Polsce i Bułgarii przepisy i przyjęta praktyka przewidują automatyczne wydawanie zakazów wjazdu we wszystkich przypadkach, nawet w sytuacji, gdy osoba powracająca wyjechała w terminie dobrowolnego wyjazdu. Również w Niderlandach migrantom, którym wyznaczono termin dobrowolnego wyjazdu, można wydać zakaz wjazdu przed upływem tego terminu. Taka sytuacja rodzi pytania o cel i skuteczność wydawania zakazu wjazdu, skoro może on mieć zniechęcający wpływ w przypadku, gdy zostanie wydany na wczesnym etapie. Po co dobrowolnie opuszczać dane terytorium w wyznaczonym terminie, jeśli nie zostanie to nagrodzone możliwością ponownego wjazdu? Podejście to jest również sprzeczne z przyjętym w dyrektywie podejściem administracyjnym i o niesankcyjnym charakterze.

Okres obowiązywania zakazu wjazdu musi być ustalany indywidualnie dla każdego przypadku, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności i interesów. Krajowym praktykom w zakresie ustalania okresu obowiązywania zakazów wjazdu daleko do harmonizacji, mimo że ich skutki odczuwane są również w innych państwach członkowskich. Aby zapewnić przestrzeganie zasady proporcjonalności i praw podstawowych, należy położyć większy nacisk na obowiązek uwzględniania indywidualnych okoliczności, względów humanitarnych oraz prawa do życia rodzinnego.

Środek detencyjny i definicja ryzyka ucieczki

Zgodnie z dyrektywą powrotową środek detencyjny musi być określony przez prawo, a także konieczny, rozsądny i proporcjonalny do zakładanych celów, a ponadto powinien być stosowany przez możliwie najkrótszy czas. Sprawozdawczyni podkreśla, że zgodnie z zasadami konieczności i proporcjonalności oraz zgodnie z zapobiegawczym charakterem detencji administracyjnej, którą ustanowiono w dyrektywie, zastosowanie detencji administracyjnej przed wydaleniem byłoby uzasadnione jedynie w przypadku, gdy występuje dokładnie ustalone ryzyko ucieczki, a przewidziany środek jest proporcjonalny.

Krajowe przepisy transponujące definicję „ryzyka ucieczki” znacznie różnią się od siebie: kilka państw członkowskich ustanowiło długie wykazy kryteriów, które uzasadniają stwierdzenie ryzyka ucieczki (w Belgii jest ich 11, we Francji 8, w Niemczech 7, a w Niderlandach 19), natomiast inne państwa członkowskie (Bułgaria, Grecja, Polska) nie przedstawiają tych kryteriów w postaci wyczerpującego wykazu. Szeroka podstawa prawna zastosowania środka detencyjnego pozwala na to, aby środek detencyjny stosowano systematycznie, podczas gdy indywidualne okoliczności oceniane są w bardzo ograniczonym zakresie. Podkreślone w tym kontekście krajowe praktyki potwierdzają również wyniki wcześniejszych badań, zgodnie z którymi większość powrotów ma miejsce w pierwszych kilku tygodniach, a stosowanie środka detencyjnego przez dłuższy czas ma znikomą wartość dodaną.

Aby środek detencyjny był proporcjonalny, zastosowanie go do osób powracających powinno być możliwe tylko wówczas, gdy nie ma możliwości zastosowania łagodniejszych środków przymusu. W badaniu wskazano jednak, że mimo istnienia w przepisach krajowych większości państw członkowskich rozwiązań alternatywnych dla środka detencyjnego w praktyce państwa członkowskie udostępniają i stosują bardzo niewiele realnych alternatyw dla środka detencyjnego.

Sprawozdawczyni jest szczególnie zaniepokojona sytuacją dzieci i rodzin, wobec których zastosowano środek detencyjny, i podkreśla, że zatrzymanie dzieci ze względu na status pobytu tych dzieci lub ich rodziców stanowi bezpośrednie naruszenie Konwencji o prawach dziecka, ponieważ zatrzymania nigdy nie można uzasadnić dobrem dziecka.

Wymiar zewnętrzny

W komunikacie z 2016 r. w sprawie ustanowienia nowych ram partnerstwa z państwami trzecimi w ramach Europejskiego programu w zakresie migracji Komisja uznała, że współpraca z państwami trzecimi ma zasadnicze znaczenie w zapewnieniu skutecznych i trwałych powrotów. Od czasu przyjęcia wspomnianego komunikatu zawarto szereg nieformalnych porozumień z państwami trzecimi, w tym z Gambią, Bangladeszem, Turcją, Etiopią, Afganistanem, Gwineą i Wybrzeżem Kości Słoniowej. Sprawozdawczyni ubolewa nad faktem, że takie nieformalne porozumienia są zawierane przy całkowitym braku należytej kontroli parlamentarnej oraz nadzoru demokratycznego i sądowniczego, które zgodnie z Traktatami byłyby zagwarantowane w przypadku zawierania formalnych umów o readmisji.

Wraz z nieformalnym charakterem współpracy z państwami trzecimi w dziedzinie migracji, w tym z państwami tranzytu, zwiększono również nacisk na warunki dotyczące powrotu i readmisji. Sprawozdawczyni obawia się, że środki finansowe przeznaczone na współpracę na rzecz rozwoju są w coraz większym stopniu przekierowywane z celów w zakresie rozwoju i eliminacji ubóstwa.

Aby zyskać lepsze zrozumienie zgodności dyrektywy powrotowej ze zobowiązaniami w dziedzinie praw podstawowych, wszelka ocena skuteczności powrotów powinna nie tylko uwzględniać dane dotyczące powrotów przymusowych postrzeganych w kategoriach podróży, lecz także zawierać analizę losów osób zobowiązanych do powrotu i okoliczności, w jakich znalazły się one po przybyciu do kraju docelowego. Komisja musi zapewnić skuteczność takiego monitorowania, dopilnowując, by było ono przeprowadzane przez organy monitorujące, które dysponują odpowiednimi zdolnościami i wystarczająco wysokim poziomem niezależności. W przypadku małoletnich bez opieki państwa członkowskie, aby w pełni spełnić warunki określone w art. 10 dyrektywy powrotowej, są zobowiązane do monitorowania ich sytuacji po powrocie. Organizacja Save the Children przeprowadziła niedawno wywiady z dziećmi, które zostały zobowiązane do powrotu do Afganistanu, i stwierdziła, że blisko trzy czwarte z nich nie czuło się bezpiecznie w trakcie procesu powrotów. Po przybyciu na miejsce dzieci te nie otrzymały żadnego wsparcia lub było ono minimalne, a tylko dla trojga z nich przygotowano konkretny plan reintegracji. Sprawozdawczyni wyraża głębokie zaniepokojenie tymi wynikami i wzywa państwa członkowskie do przeprowadzania skuteczniejszego procesu monitorowania po powrocie oraz do publikowania w przejrzysty sposób wyników tego monitorowania.

Wnioski

Z uwagi na dwojaki charakter celu dyrektywy powrotowej, a mianowicie propagowanie skutecznych powrotów i zapewnienie zgodności powrotów z prawami podstawowymi i gwarancjami proceduralnymi, niniejsze sprawozdanie pokazuje, że w dyrektywie tej uwzględnia się i wspiera skuteczne powroty, lecz ze względu na to, że skuteczność jest podkreślana i rozumiana głównie jako odsetek powrotów, w obecnym dyskursie brakuje nawiązania do większości czynników utrudniających skuteczny powrót.

• Propagowanie skutecznych powrotów

W sprawozdaniu podkreśla się, że wiele środków określonych w dyrektywie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na zwiększenie liczby osób zobowiązanych do powrotu, a nawet może mieć skutek odwrotny. Po pierwsze, możliwość wydania zakazu wjazdu w trakcie realizacji dobrowolnego powrotu może ograniczyć motywację osoby powracającej do opuszczenia danego państwa członkowskiego. Po drugie, krótkie terminy dobrowolnego wyjazdu mogą w ogóle uniemożliwić wyjazd, ponieważ termin dobrowolnego wyjazdu jest często zbyt krótki na niezbędne przygotowania do powrotu. Stanowi to ryzyko zwłaszcza w przypadku częstego stosowania możliwości skrócenia lub odmowy wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu. W tym kontekście należy przypomnieć państwom członkowskim, że zasada proporcjonalności oraz struktura dyrektywy wymagają ścisłego stosowania kryteriów, o których mowa w art. 7 ust. 4, i ich oceny indywidualnie dla każdego przypadku, oraz że skracanie i ograniczanie takiego terminu jest środkiem ostatecznym. Po trzecie, nie wydaje się, aby maksymalny czas stosowania wobec imigrantów środka detencyjnego zwiększał odsetek powrotów. Krajowe praktyki potwierdzają wyniki wcześniejszych badań, zgodnie z którymi większość powrotów ma miejsce w pierwszych kilku tygodniach, a stosowanie środka detencyjnego przez dłuższy czas nie ma żadnej wartości dodanej. W tym przypadku osiągany skutek jest odwrotny do zamierzonego, ponieważ stosowanie środka detencyjnego przez długi czas narusza prawa podstawowe osób powracających. Sytuacja ta jest niepokojąca, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, że wiele państw członkowskich stosuje środek detencyjny w niemalże automatyczny sposób, zamiast rzeczywiście traktować go jako środek ostateczny. Mimo że dyrektywa nakłada wymóg przeprowadzania procesu powrotu z należytą starannością, możliwość wyznaczania tak długich okresów zatrzymania nie motywuje do takiego działania. Aby uniknąć administracyjnej lub sądowej kontroli środka detencyjnego, państwa członkowskie zazwyczaj nakazują zatrzymanie na maksymalny czas określony w przepisach. Krótsze okresy zwiększyłyby nadzór nad środkiem detencyjnym, a także mogą przyspieszyć proces powrotu.

• Zapewnienie przestrzegania praw podstawowych

W niniejszym sprawozdaniu podkreśla się, że dyrektywa ma pozytywny wpływ na niektóre gwarancje, lecz klauzule dotyczące opcji i częste odstępstwa istotnie zmniejszają ten wpływ. Dotyczy to przykładowo klauzuli, która przewiduje możliwość wyłączenia przypadków granicznych z zakresu omawianej dyrektywy. Ponieważ migranci na granicy są często w trudnej sytuacji, a ponadto istnieje ryzyko naruszenia zasady non-refoulement, należy wezwać państwa członkowskie do stosowania dyrektywy powrotowej również do takich sytuacji granicznych. Ponadto szeroka interpretacja i takież stosowanie definicji „ryzyka ucieczki” podważa gwarancję indywidualnej oceny, w której uwzględnia się wszystkie okoliczności i interesy. Przez brak zdolności i funduszy utrudniony jest dostęp do pomocy prawnej i tłumaczy ustnych. Brak środków finansowych ma również w kilku państwach członkowskich negatywny wpływ na skuteczny proces monitorowania po powrocie. Komisja powinna odgrywać kluczową rolę w zapewnianiu stosowania alternatyw dla zatrzymania jako proporcjonalnego i skutecznego środka służącego zapobieganiu ucieczce. W sytuacjach, w których powrót nie może dojść do skutku, ludzie są często pozostawieni w zawieszeniu, bez pobytu tolerowanego, co stanowi zagrożenie dla ich godności i praw podstawowych. Taka praktyka wymaga rozwiązania na szczeblu europejskim.

Ponadto, mimo że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady non-refoulement i uwzględniania w należyty sposób dobra dziecka i życia rodzinnego, w zasadach i praktyce wdrażania obserwuje się wyraźne luki. Dotyczy to wprawdzie wszystkich etapów procedury powrotu, jednak szczególnie niepokojącą oznaką takiego stanu rzeczy jest zatrzymywanie dzieci, co nigdy nie jest w ich najlepszym interesie.

• Uwzględnienie wymiaru zewnętrznego

Jeśli chodzi o skuteczne powroty, państwa członkowskie jasno stwierdzają, że najważniejszy czynnik, który utrudnia skuteczne powroty, dotyczy ich współpracy z krajami pochodzenia. Jest to sprzeczne z tym, że za główny wskaźnik skuteczności polityki przewidzianej w dyrektywie powrotowej uznaje się najczęściej odsetek powrotów. W niniejszym sprawozdaniu podkreśla się, że skuteczna polityka powrotowa zgodna z prawami podstawowymi wymaga jakościowej oceny trwałego charakteru powrotów oraz reintegracji osób powracających, w tym skutecznego monitorowania po powrocie. Jednocześnie należy poważnie zająć się przeszkodami, które utrudniają procedurę powrotu ludzi do ich kraju pochodzenia, poprzez krytyczną ocenę prowadzonej w dziedzinie migracji współpracy z państwami trzecimi, której uwarunkowania i nieformalny charakter wzbudzają obawy, jeśli chodzi o przestrzeganie praw człowieka, kontrolę demokratyczną i sądową, równość partnerstw, a także spójność unijnej polityki zagranicznej.

 

ZAŁĄCZNIK: WYKAZ PODMIOTÓW LUB OSÓB, OD KTÓRYCH SPRAWOZDAWCZYNI OTRZYMAŁA INFORMACJE

Poniższy wykaz opracowano na zasadzie zupełnej dobrowolności, na wyłączną odpowiedzialność sprawozdawczyni. Przy sporządzaniu sprawozdania, do czasu przyjęcia go w komisji, sprawozdawczyni otrzymała informacje od następujących podmiotów lub osób:

Podmiot lub osoba

Caritas International

Belgijska Jezuicka Służba Uchodźcom (JRS)

Kościelna Komisja ds. Migracji w Europie (Churches’ Commission for Migrants in Europe – CCME)

Międzynarodowa Komisja Katolicka ds. Migracji (ICMC)

Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci (UNICEF)

Platforma współpracy międzynarodowej na rzecz migrantów nieposiadających dokumentów (PICUM)

Europejska Rada ds. Uchodźców i Wypędzonych (ECRE)

Save the Children International

Komisja Europejska, DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych

Prezydencja niemiecka w Radzie Unii Europejskiej

Prezydencja fińska w Radzie Unii Europejskiej

 

 

 

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie wdrożenia dyrektywy powrotowej

(2019/2208(INI))

Parlament Europejski,

– uwzględniając Powszechną deklarację praw człowieka przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1948 r.,

– uwzględniając Konwencję ONZ o prawach dziecka,

– uwzględniając europejską konwencję praw człowieka,

– uwzględniając Konwencję z 1951 r. i Protokół z 1967 r. dotyczące statusu uchodźców (konwencja genewska), w szczególności zasadę non-refoulement,

– uwzględniając Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności jej art. 1, 3, 4, 6, 7, 18, 19, 20 i 47,

– uwzględniając Globalne porozumienie na rzecz bezpiecznej, uporządkowanej i legalnej migracji przyjęte przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 19 grudnia 2018 r.,

– uwzględniając „Dwadzieścia wytycznych w sprawie powrotów przymusowych” przyjętych przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 4 maja 2005 r.,

– uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich[1] („dyrektywę powrotową”),

– uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1860 z dnia 28 listopada 2018 r. w sprawie użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen do celów powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich[2] (rozporządzenie „SIS powroty”),

– uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/851 z dnia 18 czerwca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 862/2007 w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej[3],

– uwzględniając wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odnoszące się do dyrektywy 2008/115/WE, w tym w sprawach C‑357/09 Kadzoev[4], C‑61/11 El Dridi[5], C‑534/11 Arslan[6], C-146/14 Mahdi[7], C‑554/13 Z. Zh.[8], C‑47/15 Sélina Affum[9], C-82/16 K.A. i in.[10] oraz C-181/16 Gnandi[11],

– uwzględniając wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnoszące się do dyrektywy 2008/115/WE, w tym w sprawach Amie i inni przeciwko Bułgarii (skarga nr 58149/08), N.D. i N.T. przeciwko Hiszpanii (skarga nr 8675/15 i 8697/15) oraz Haghilo przeciwko Cyprowi (skarga nr 47920/12),

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie polityki UE w zakresie powrotów (COM(2014)0199),

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie Europejskiego programu w zakresie migracji (COM(2015)0240),

– uwzględniając konkluzje Rady ze szczytów, które odbyły się w październiku 2016 r. i czerwcu 2018 r.,

– uwzględniając niewiążące wspólne standardy Rady z dnia 11 maja 2016 r. dotyczące realizowanych przez państwa członkowskie programów wspomaganych dobrowolnych powrotów (i reintegracji),

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie skuteczniejszej polityki powrotowej w Unii Europejskiej – uaktualniony plan działania (COM(2017)0200),

– uwzględniając zalecenie Komisji (UE) 2017/432 z dnia 7 marca 2017 r. w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE[12],

– uwzględniając zalecenie Komisji (UE) 2017/2338 z dnia 16 listopada 2017 r. ustanawiające wspólny „Podręcznik dotyczący powrotów” przeznaczony do stosowania przez właściwe organy państw członkowskich wykonujące zadania związane z powrotami[13],

– uwzględniając sprawozdanie podsumowujące Europejskiej Sieci Migracyjnej z 2017 r. zatytułowane „Skuteczność powrotów w państwach członkowskich UE: wyzwania i dobre praktyki związane z przepisami i normami unijnymi” [„The effectiveness of return in EU Member States: challenges and good practices linked to EU rules and standards”],

– uwzględniając wniosek Komisji z dnia 12 września 2018 r. dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (wersja przekształcona) (COM(2018)0634),

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 4 grudnia 2018 r. zatytułowany „Zarządzanie migracją we wszystkich jej aspektach: postępy w ramach Europejskiego programu w zakresie migracji” (COM(2018)0798),

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 16 kwietnia 2020 r. zatytułowany „COVID-19: Wskazówki dotyczące wdrażania odpowiednich przepisów UE w dziedzinie azylu, procedur powrotu oraz przesiedleń” (C(2020)2516),

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie sytuacji na Morzu Śródziemnym i potrzeby całościowego podejścia UE do problematyki migracji[14],

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 5 kwietnia 2017 r. w sprawie rozwiązań dotyczących przepływu uchodźców i migrantów: rola działań zewnętrznych UE[15],

– uwzględniając swoje stanowisko z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Fundusz Azylu i Migracji[16],

– uwzględniając sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 24/2019 z listopada 2019 r. zatytułowane „Azyl, relokacja i powroty migrantów – czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami”,

– uwzględniając przygotowaną przez Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS) zastępczą ocenę skutków z marca 2019 r. dotyczącą proponowanej wersji przekształconej dyrektywy powrotowej,

– uwzględniając przygotowaną przez EPRS europejską ocenę z czerwca 2020 r. zawierającą ocenę wdrażania dyrektywy powrotowej oraz ocenę zewnętrznego wymiaru dyrektywy powrotowej,

– uwzględniając sprawozdanie oceniające Fronteksu z dnia 15 czerwca 2020 r. w sprawie operacji powrotowych w drugiej połowie 2019 r.,

– uwzględniając czwarte sprawozdanie roczne Europejskiego Centrum Zwalczania Przemytu Migrantów działające przy Europolu z dnia 15 maja 2020 r.,

– uwzględniając sprawozdania dotyczące stosowania dorobku Schengen w dziedzinie powrotów sporządzone zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia decyzji komitetu wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. dotyczącej utworzenia Stałego Komitetu ds. Oceny i Wprowadzania w Życie Dorobku Schengen[17],

– uwzględniając podręcznik Rady Europy z 17 września 2019 r. pt. „Practical Guidance on Alternatives to Immigration Detention: Fostering Effective Results” [„Praktyczne wytyczne dotyczące rozwiązań alternatywnych wobec środków detencyjnych związanych z imigracją: dążenie do skutecznych wyników”];

– uwzględniając analizę Komitetu Sterującego ds. Praw Człowieka (CDDH) Rady Europy z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie prawnych i praktycznych aspektów skutecznych alternatyw dla środka detencyjnego w kontekście migracji,

– uwzględniając porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 13 kwietnia 2016 r. zawarte pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa[18],

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie interpretacji i wdrażania porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa[19],

– uwzględniając art. 54 Regulaminu oraz art. 1 ust. 1 lit. e) i załącznik 3 do decyzji Konferencji Przewodniczących z dnia 12 grudnia 2002 r. dotyczącej procedury udzielania zgody na sporządzenie sprawozdań z własnej inicjatywy,

– uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A9-0238/2020),

A. mając na uwadze, że Komisja przeprowadziła tylko jedną ocenę wdrożenia dyrektywy powrotowej (w 2014 r.), mimo iż zgodnie z art. 19 tej dyrektywy jest ona prawnie zobowiązana do składania sprawozdania dotyczącego jej stosowania co trzy lata, począwszy od roku 2013; mając na uwadze, że w 2015 r. Komisja opublikowała komunikat zawierający plan działania UE w zakresie powrotów; mając na uwadze, że w 2017 r. Komisja wydała zalecenie w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy 2008/115/WE oraz opublikowała podręcznik dotyczący powrotów; mając na uwadze, że we wrześniu 2018 r., bez przeprowadzenia oceny skutków, Komisja przedstawiła wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy w celu osiągnięcia bardziej skutecznej i spójnej polityki powrotowej; mając na uwadze, że Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego (LIBE) zwróciła się do Dyrekcji Generalnej ds. Analiz Parlamentarnych o przedstawienie zastępczej oceny skutków proponowanego przekształcenia; mając na uwadze, że w ocenie stwierdzono brak dowodów na poparcie stanowiska, iż proponowane przekształcenie przyczyniłoby się do zwiększenia skuteczności powrotów;

B. mając na uwadze dwojaki cel dyrektywy, jakim jest ustanowienie wspólnych przepisów dotyczących skutecznych powrotów z poszanowaniem praw podstawowych i zgodnie z zasadą proporcjonalności; mając na uwadze, że w zaleceniu w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów Komisja koncentruje się na odsetku powrotów jako wskaźniku skuteczności dyrektywy oraz zaleca środki mogące mieć niepożądany wpływ na ograniczenie wielu gwarancji uwzględnionych w dyrektywie, takich jak prawo do odwołania oraz wykorzystywania dłuższych okresów zatrzymania; mając na uwadze, że trwałość powrotów i skuteczna reintegracja stanowią istotne wskaźniki w ocenie skuteczności powrotów; mając na uwadze, że monitorowanie po powrocie nie jest obecnie wystarczająco obszerne i dokładne; mając na uwadze, że z uzyskanych dowodów wynika, iż nie wszystkie powroty są trwałe, w szczególności w przypadku małoletnich bez opieki, ze względu na brak planu reintegracji osób powracających lub wsparcia udzielanego po powrocie;

C. mając na uwadze, że Komisja zwróciła uwagę, iż państwa członkowskie zmagają się z kilkoma barierami o charakterze proceduralnym, technicznym i operacyjnym, które utrudniają skuteczne powroty i do których można zaliczyć m.in. poziom współpracy między wszystkimi zainteresowanymi stronami, w tym z państwami trzecimi; mając na uwadze, że jako główny powód zastosowania zasady non-refoulement Komisja wskazała identyfikację osób powracających i potrzebę uzyskania niezbędnej dokumentacji od państw trzecich;

D. mając na uwadze, że brak harmonizacji ma poważny wpływ na praktyki państw członkowskich dotyczące powrotów; mając na uwadze, że z ocen przeprowadzonych przez Komisję przy okazji publikacji zalecenia w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów wynika, że „margines swobody pozostawiony państwom członkowskim przez dyrektywę 2008/115/WE doprowadził do jej niespójnej transpozycji do ustawodawstw krajowych, co ma negatywny wpływ na skuteczność unijnej polityki w zakresie powrotów” oraz że „bardziej skuteczne wdrożenie tej dyrektywy zmniejszy możliwości nadużywania procedur i wyeliminuje niedociągnięcia przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony praw podstawowych zapisanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”;

E. mając na uwadze, że w opublikowanym w 2015 r. planie działania UE w zakresie powrotów Komisja stwierdziła, że dobrowolny powrót jest, w miarę możliwości, wariantem preferowanym, oraz że zgodnie z szacunkami Komisji zawartymi we wspomnianym planie działania „w 2013 r. około 40 % powrotów stanowiły powroty dobrowolne, podczas gdy w 2009 r. było to zaledwie 14 %”; mając na uwadze, że według szacunków Komisji 300 tys. osób rocznie nie można zobowiązać do powrotu ze względu na przeszkody administracyjne, kwestie zdrowotne lub ryzyko naruszenia zasady non-refoulement; mając na uwadze, że należy zaradzić sytuacji tych osób, w tym przez zapewnienie im statusu prawnego ze względów humanitarnych;

F. mając na uwadze, że dane dotyczące wdrażania dyrektywy są publicznie dostępne za pośrednictwem Eurostatu, ale nie we wszystkich przypadkach są segregowane i porównywalne; mając na uwadze, że wdrożenie rozporządzenia 2018/1860 w sprawie użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen do celów powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich („SIS powroty”) oraz rozporządzenia (UE) 2020/851 zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 862/2007 w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej zapewni dostępność obszerniejszych informacji;

G. mając na uwadze, że w latach 2014–2018 liczba przypadków nielegalnego przekroczenia granicy spadła z 1,82 mln do 142 000; mając na uwadze, że w 2019 r. państwa członkowskie wydały około 3 mln pierwszych dokumentów pobytowych; mając na uwadze, że liczba wniosków o udzielenie azylu spadła z 1,29 mln w 2015 r. do 698 000 w 2019 r.; mając na uwadze, że w 2018 r. państwa członkowskie wydały 283 880 decyzji nakazujących powrót, na podstawie których 147 815 osób powróciło do swoich krajów;

H. mając na uwadze, że państwa członkowskie nie prowadzą systematycznej wymiany informacji dotyczących wydanych przez siebie decyzji nakazujących powrót lub zakazów wjazdu, co w praktyce uniemożliwia wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót wydanych w państwach członkowskich i ich egzekwowanie w całej Unii; mając na uwadze, że aby zwiększyć skuteczność readmisji i zapewnić spójność powrotów na szczeblu europejskim, oficjalne umowy na szczeblu UE powinny mieć pierwszeństwo wobec umów dwustronnych zawartych przez państwa członkowskie z państwami trzecimi;

Uwagi ogólne

1. zwraca uwagę, że Komisja nie dokonała oceny wdrożenia, i wzywa Komisję do przeprowadzenia takiej oceny, której termin upłynął w 2017 r., zgodnie z art. 19 dyrektywy i zasadą lepszego stanowienia prawa;

2. ponownie przypomina o znaczeniu, jakie dla spójnego kształtowania polityki i prowadzenia dyskursu publicznego na podstawie rzetelnych informacji ma wspólne podejście oparte na dowodach, a także wzywa Komisję, by zachęcała państwa członkowskie do gromadzenia i publikowania danych jakościowych i ilościowych dotyczących wdrożenia dyrektywy powrotowej, w szczególności danych na temat zakazów wjazdu i stosowania środka detencyjnego, ponieważ są to kategorie danych, których nie gromadzi obecnie Eurostat, oraz wspierała je w tym zadaniu, w szczególności przy wykorzystaniu nowo dostępnych instrumentów, takich jak SIS do celów powrotu i rozporządzenie (UE) 2020/851 zmieniające rozporządzenie (WE) nr 862/2007 w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej; zachęca państwa członkowskie do jak najszybszego gromadzenia danych statystycznych na podstawie rozporządzenia (UE) 2020/851 oraz do udziału w powiązanych badaniach pilotażowych; z zaniepokojeniem zwraca uwagę na brak dostępnych danych dotyczących wdrażania dyrektywy, w tym danych w podziale według płci i wieku;

3. wyraża zaniepokojenie faktem, że od 2015 r. liczba decyzji nakazujących powrót maleje, i zwraca uwagę, że liczba ta niekoniecznie odpowiada wzrostowi lub zmniejszeniu liczby nielegalnych wjazdów; podkreślono, że skuteczna polityka powrotowa jest jednym z najważniejszych elementów sprawnej polityki azylowej i migracyjnej UE; zwraca uwagę, że zgodnie z oświadczeniem Komisji odsetek powrotów zmniejszył się z 46 % w 2016 r. do 37 % w 2017 r., i być może nie jest to pełen obraz ze względu na nieodłączny margines swobody, jakim dysponują państwa członkowskie we wdrażaniu dyrektywy, w szczególności trudności we współpracy z państwami trzecimi, fakt, że niektóre państwa członkowskie wydają więcej niż jedną decyzję nakazującą powrót jednej osobie, że decyzje nie zostają cofnięte, jeżeli powrót nie dojdzie do skutku z przyczyn humanitarnych, fakt, że niektóre osoby nie mają możliwości powrotu, ponieważ ich powrót naruszałoby zasadę non-refoulement, a także że niektóre osoby wracają z własnej woli, a ich powrót nie jest rejestrowany; podkreśla, że nie każdej decyzji nakazującej powrót towarzyszą szybkie procedury powrotu i readmisji ze względu na przeszkody praktyczne i prawne, oraz zauważa z zaniepokojeniem, że może to powodować znaczne obciążenia nie tylko dla ośrodków lokalnych, ale także dla zainteresowanych osób;

4. wyraża poparcie dla celu Komisji, jakim jest poprawa skutecznego wdrażania dyrektywy i skuteczności procedur powrotu w państwach członkowskich; wzywa Komisję do wszczęcia w stosownych przypadkach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom; podkreśla, że skuteczność dyrektywy należy mierzyć za pomocą odniesienia do odsetka powrotów, a także stabilności powrotów i wdrażania gwarancji praw podstawowych, poszanowania gwarancji proceduralnych i skuteczności dobrowolnych powrotów; podkreśla, że należy usprawnić i dopracować pomiary skutecznego wdrażania dyrektywy w państwach członkowskich, aby zwiększyć przejrzystość i porównywalność danych;

5. zwraca uwagę na stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym brak identyfikacji i readmisji osób powracających w państwach trzecich stanowi jedną z głównych przyczyn braku powrotów; podkreśla potrzebę poprawy stosunków z państwami trzecimi w ramach konstruktywnego dialogu na temat migracji opartego na równości, aby zapewnić wzajemnie korzystną współpracę na rzecz skutecznych i trwałych powrotów;

6. zwraca uwagę na nieformalny charakter współpracy z państwami trzecimi; wzywa państwa członkowskie, by zaapelowały do Komisji i umożliwiły jej zawieranie formalnych unijnych umów o readmisji połączonych z kontrolą parlamentarną i nadzorem sądowym UE; podkreśla, że w celu ułatwienia współpracy należy zapewnić zachęty; zwraca uwagę, że dwustronne umowy o readmisji stosowane zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej nie zapewniają odpowiednich gwarancji proceduralnych, w tym powiadomienia odnośnej osoby o podjęciu indywidualnego środka oraz poinformowania jej o dostępnych skutecznych środkach odwoławczych i możliwości złożenia apelacji; stwierdza, że państwa członkowskie z trudnością regularnie wypełniają wszystkie miejsca dostępne dla osób powracających w ramach operacji powrotowych w lotach czarterowych koordynowanych przez Frontex; z zaniepokojeniem odnotowuje, że w niektórych przypadkach możliwość prowadzenia wspólnych operacji powrotowych koordynowanych przez Frontex wykluczają umowy dwustronne zawierane przez państwa członkowskie organizujące operację lub uczestniczące w niej z krajami docelowymi spoza UE;

7. podkreśla potrzebę zacieśnienia współpracy między państwami członkowskimi w dziedzinie powrotów, w tym wymiany informacji i stosowania dyrektywy 2001/40/WE w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich, z poszanowaniem gwarancji dotyczących praw podstawowych; podkreśla potrzebę wsparcia, w tym o charakterze operacyjnym, ze strony właściwych agencji unijnych; podkreśla potrzebę zacieśnienia współpracy między państwami członkowskimi i Fronteksem;

8. wzywa państwa członkowskie do zapewnienia odpowiednich zdolności, w tym zasobów ludzkich i dostatecznych szkoleń, organom odpowiedzialnym za podejmowanie i wdrażanie decyzji nakazujących powrót, aby dokonać inwestycji w jakość podejmowanych przez nie decyzji i ich wdrażania;

9. podkreśla znaczenie sprawiedliwych, szybkich i skutecznych procedur powrotu obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na terytorium Unii, w tym tych, których wnioski odrzucono, przebiegających z poszanowaniem praw podstawowych odnośnych osób;

Decyzje nakazujące powrót i dobrowolny wyjazd

10. podkreśla znaczenie zapewnienia w dyrektywie przestrzegania przez migrantów decyzji nakazujących powrót, a także przypomina główną zasadę zapisaną w dyrektywie, zgodnie z którą dobrowolne powroty należy przedkładać nad powroty przymusowe, w przypadku gdy nie ma poważnych powodów, by sądzić, że wpłynie to niekorzystnie na realizację celu procedury powrotu, ponieważ dobrowolne powroty są bardziej trwałe, mniej kosztowne i obciążające dla państw oraz wiążą się z większym prawdopodobieństwem poszanowania praw podstawowych osoby powracającej; wzywa Komisję, aby nadal traktowała dobrowolne powroty jako wariant preferowany w stosunku do przymusowych powrotów, a także aby zachęcała państwa członkowskie do opracowania skutecznych ram umożliwiających dostęp do programów dobrowolnych powrotów;

11. wzywa Komisję do dalszego finansowania i do zwiększenia środków udostępnionych na programy wspomaganych dobrowolnych powrotów, aby zachęcać do korzystania z takich programów, czego ostatecznym celem jest zapewnienie trwałych powrotów i reintegracji;

12. zwraca uwagę, że zgodnie z art. 7 dyrektywy w decyzji nakazującej powrót wyznacza się zasadniczo odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, wynoszący od 7 do 30 dni, który państwa członkowskie przedłużają, jeżeli jest to konieczne, uwzględniając w danym przypadku szczególne okoliczności; zwraca uwagę na wyjątki określone w art. 7 ust. 4 dyrektywy; zwraca uwagę, że programy krajowe państw członkowskich dotyczące pomocy w dobrowolnym wyjeździe czasem są niewystarczające pod względem zakresu i dostępnych środków; przypomina, że państwa członkowskie, które proponują termin dobrowolnego powrotu tylko w następstwie złożenia wniosku, mają obowiązek poinformowania zainteresowanych obywateli państw trzecich o możliwości złożenia takiego wniosku;

13. z zadowoleniem przyjmuje przyjęte w wielu państwach członkowskich przepisy umożliwiające zapewnienie należytego uwzględnienia indywidualnych okoliczności na potrzeby przedłużenia terminu dobrowolnego wyjazdu; przypomina, że w przypadkach gdy dyrektywa wymaga od państw członkowskich wstrzymania wydalenia, w tym gdy stanowiłoby ono naruszenie zasady non-refoulement, zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy państwa członkowskie mają obowiązek dostarczenia osobom, których to dotyczy, pisemnego potwierdzenia, że decyzja nakazująca powrót tymczasowo nie będzie podlegać wykonaniu;

14. podkreśla, że szeroka definicja ryzyka ucieczki może prowadzić do tego, że państwa członkowskie będą wstrzymywały się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu; przypomina, że niewyznaczenie terminu dobrowolnego wyjazdu prowadzi również do wydania zakazu wjazdu, co może dodatkowo zmniejszyć szanse na dobrowolny wyjazd; podkreśla potrzebę poprawy stosowania obecnych ram prawnych, aby zwiększyć odsetek skutecznych dobrowolnych powrotów;

15. wzywa państwa członkowskie i Frontex do wymiany informacji i najlepszych praktyk dotyczących skutecznych powrotów respektujących godność ludzką oraz do zapewnienia pomocy operacyjnej między państwami członkowskimi na ich wniosek w celu wzmocnienia i poprawy skuteczności operacyjnej dobrowolnych powrotów;

16. podkreśla znaczenie odrębnego rozpatrywania poszczególnych przypadków i udzielania pomocy dostosowanej do indywidualnych okoliczności i perspektyw osoby powracającej, ze zwróceniem szczególnej uwagi na małoletnich bez opieki;

Gwarancje proceduralne

17. podkreśla, że zgodnie z wymogami dyrektywy decyzje nakazujące powrót i decyzje o zakazie wjazdu oraz decyzje dotyczące wydalenia powinny być zindywidualizowane i wydawane w formie pisemnej, a także powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie prawne i faktyczne oraz informacje o dostępnych środkach odwoławczych i odnośnych terminach; podkreśla znaczenie przekazywania tych informacji w języku zrozumiałym dla danej osoby; wyraża zaniepokojenie z powodu braku dostatecznej szczegółowości i uzasadnienia decyzji nakazujących powrót;

18. jest zdania, że nie należy odsyłać dzieci pozbawionych opieki, chyba że można dowieść, że jest to dla dobra dziecka, oraz że należy informować dzieci o przysługujących im prawach i środkach odwoławczych w sposób przystępny i w zrozumiałym dla nich języku;

19. przypomina, że zasada non-refoulement jest wiążąca dla państw członkowskich w każdych okolicznościach, w tym w odniesieniu do procedur powrotu nieobjętych zakresem stosowania dyrektywy powrotowej;

20. zwraca uwagę na istotne różnice w stosowaniu przez państwa członkowskie prawa do odwołania, zwłaszcza pod względem rodzaju organu odwoławczego i terminów, w jakich można wnieść odwołanie; podkreśla potrzebę zagwarantowania prawa do skutecznego środka odwoławczego, w tym przez udzielanie odpowiednich i przystępnych informacji oraz świadczenie pomocy prawnej, a także odpowiednich środków finansowych na świadczenie pomocy prawnej;

21. uważa, że zastosowanie klauzuli fakultatywnej w art. 2 ust. 2 lit. a) może prowadzić do ograniczenia wdrażania zabezpieczeń na granicach w porównaniu z normalną procedurą powrotu; wzywa zatem państwa członkowskie do zapewnienia gwarancji proceduralnych i poszanowania praw człowieka oraz do stosowania dyrektywy w sytuacjach granicznych;

22. zwraca uwagę, że w dyrektywie przewidziano tymczasowe zawieszenie wykonania wydalenia w oczekiwaniu na kontrolę decyzji dotyczącej powrotu; podkreśla potrzebę zapewnienia takiego zawieszenia w sytuacjach, w których istnieje ryzyko naruszenia zasady non-refoulement; zwraca uwagę, że w większości państw wniesienie odwołania od decyzji dotyczącej powrotu nie ma automatycznie skutku zawieszającego, co może prowadzić do zmniejszenia poziomu ochrony; podkreśla, że środek odwoławczy z automatycznym skutkiem zawieszającym zagwarantowałby, że osoby nie będą odsyłane przed podjęciem ostatecznej decyzji w sprawie procedury powrotu; podkreśla, że dobro dziecka musi być pierwszym aspektem rozważanym w przypadku wszystkich decyzji dotyczących dzieci, w tym w oczekiwaniu na decyzje dotyczące powrotu;

23. przypomina, że art. 6 ust. 4 dyrektywy umożliwia państwom członkowskim wydanie obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium niezależnego zezwolenia na pobyt za względu na jego trudną sytuację, ze względów humanitarnych lub z innych względów; podkreśla znaczenie skutecznego wyczerpania wszystkich możliwości przewidzianych w dyrektywie do wykonania decyzji nakazujących powrót, ze szczególnym podkreśleniem dobrowolnych powrotów; zwraca jednak uwagę na ograniczone stosowanie art. 6 ust. 4 dyrektywy i zachęca państwa członkowskie do szerszego stosowania tej klauzuli; wyraża zaniepokojenie tym, że państwa członkowskie nie wydają zezwoleń na pobyt czasowy w przypadku, gdy powrót okazuje się niemożliwy, co sprawia, że migranci, którzy nie mogą zostać odesłani, często nie mogą korzystać z przysługujących im praw podstawowych; podkreśla, że wydawanie zezwoleń na pobyt osobom, które nie mogą powrócić do swojego kraju pochodzenia, mogłoby pomóc zapobiegać przedłużającym się nielegalnym pobytom, ograniczyć ich narażenie na wyzysk jako pracowników i ułatwić tym osobom włączenie społeczne i wniesienie wkładu w życie społeczne; zwraca uwagę, że przyczyniłoby się to również do wyeliminowania stanu niepewności administracyjnej, w którym te osoby mogą pozostawać; podkreśla jednocześnie, że koordynacja w obrębie Unii jest konieczna, aby zapobiegać dalszemu nielegalnemu przemieszczaniu się osób objętych decyzją nakazującą powrót;

Zakazy wjazdu

24. z zaniepokojeniem zauważa powszechną praktykę automatycznego wydawania zakazów wjazdu, które w niektórych państwach członkowskich są stosowane w trakcie realizacji dobrowolnego wyjazdu; podkreśla, że takie podejście może ograniczać motywację do dobrowolnych powrotów; wzywa państwa członkowskie do przestrzegania obowiązku przewidzianego w dyrektywie, zgodnie z którym należy rozważyć cofnięcie lub zawieszenie zakazu wjazdu, jeżeli obywatel państwa trzeciego jest w stanie wykazać, że opuścił terytorium jednego z państw członkowskich;

25. zwraca uwagę, że sytuacja danej osoby może zmieniać się w okresie objętym zakazem wjazdu i osoba ta może być zagrożona prześladowaniem w państwie, do którego została odesłana; wzywa państwa członkowskie, by w takich przypadkach ze względów humanitarnych znosiły zakazy wjazdu; przypomina, że zakaz wjazdu nie powinien być automatycznie stosowany, lecz powinien opierać się na indywidualnej ocenie; wzywa państwa członkowskie do wprowadzenia skutecznych procedur składania wniosków o zniesienie zakazu wjazdu, gwarantujących indywidualną ocenę, w której dobro dziecka jest sprawą nadrzędną, a prawo do życia rodzinnego, prawo do łączenia rodzin oraz zasada proporcjonalności są przestrzegane;

26. zauważa, że chociaż groźba otrzymania zakazu wjazdu może stanowić bodziec do opuszczenia kraju w terminie dobrowolnego wyjazdu, to już wydanie takiego zakazu w rzeczywistości zmniejsza motywację do przestrzegania zapisów decyzji nakazującej powrót i może zwiększyć ryzyko ucieczki; wzywa państwa członkowskie do rozważenia koordynacji wydawania zakazów wjazdu w czasie, aby umożliwić skuteczne wykonanie decyzji nakazujących powrót; podkreśla, że w dyrektywie przewidziano przepisy zezwalające na znoszenie zakazów wjazdu, i wzywa państwa członkowskie do stosowania ich w razie potrzeby;

27. podkreśla, że zakazy wjazdu mogą mieć nieproporcjonalne skutki, zwłaszcza dla rodzin i dzieci; z zadowoleniem przyjmuje wprowadzoną przez niektóre państwa członkowskie możliwość wyłączenia dzieci z zakresu stosowania zakazu wjazdu, podkreśla jednak, że dobro dziecka powinno być także najważniejszym czynnikiem uwzględnianym podczas podejmowania decyzji dotyczącej (wycofania) zakazu wjazdu dla jego rodziców; wzywa państwa członkowskie do zapewnienia łączenia rodzin i poszanowania prawa do życia rodzinnego, w tym poprzez stosowanie tych zasad jako podstawy do powstrzymania się od nakładania zakazów wjazdu;

Środek detencyjny i ryzyko ucieczki

28. przypomina, że w art. 3 ust. 7 dyrektywy przewidziano, że „ryzyko ucieczki” oznacza istnienie w indywidualnych przypadkach powodów, opartych na obiektywnych kryteriach określonych przez prawo, pozwalających sądzić, że obywatel państwa trzeciego, który jest objęty procedurami dotyczącymi powrotu, może uciec; zwraca uwagę na różnice w transpozycji do przepisów krajowych definicji „ryzyka ucieczki”; podkreśla, że zgodność z art. 3 ust. 7 dyrektywy wymaga należytego rozpatrzenia indywidualnych okoliczności, w jakich znalazła się dana osoba, przy określaniu ryzyka ucieczki uzasadniającego zatrzymanie;

29. wyraża zaniepokojenie tym, że w przepisach kilku państw członkowskich uwzględniono rozległe i niekiedy rozbieżne wykazy „obiektywnych kryteriów” służących zdefiniowaniu ryzyka ucieczki, wśród których wymieniono ogólne kryteria takie jak brak pieniędzy; wyraża zaniepokojenie tym, że zróżnicowane definicje obiektywnych kryteriów służących do oceny ryzyka ucieczki, zawarte w prawodawstwie krajowym państw członkowskich, mogą prowadzić do niespójnego stosowania środka detencyjnego na terenie Unii; ubolewa, że kryteria te są często stosowane w sposób mniej lub bardziej automatyczny, podczas gdy indywidualne okoliczności rozpatruje się w bardzo ograniczonym zakresie; podkreśla, że w wielu państwach członkowskich doprowadziło to do systematycznego stosowania środka detencyjnego; podkreśla potrzebę zharmonizowanej definicji i stosowania obiektywnych kryteriów służących ustaleniu ryzyka ucieczki;

30. podkreśla, że zgodnie z międzynarodowym prawem dotyczącym praw człowieka zatrzymanie musi być środkiem stosowanym w ostateczności, musi być określone w prawie oraz konieczne, rozsądne i proporcjonalne do zamierzonych celów i powinno obejmować możliwie jak najkrótszy okres, a decyzja o zastosowaniu środka detencyjnego zawsze musi opierać się na ocenie indywidualnych okoliczności z uwzględnieniem interesów danej osoby;

31. ponownie stwierdza, że dłuższy okres zatrzymania nie zwiększa automatycznie szans na powrót i jest zasadniczo bardziej kosztowny niż alternatywy dla środka detencyjnego, oraz dodaje, że państwa nie powinny automatycznie stosować maksymalnego okresu dozwolonego na mocy dyrektywy i powinny ponadto zagwarantować przestrzeganie wszystkich warunków zgodności z prawem środka detencyjnego w całym okresie zatrzymania;

32. zwraca uwagę, że zgodnie z dyrektywą przewidziano okoliczności, w których wobec osób powracających można zgodnie z prawem zastosować środek detencyjny; zwraca uwagę, że zastosowanie środka detencyjnego jest możliwe wyłącznie, jeżeli nie ma możliwości skutecznego zastosowania innych wystarczających, lecz łagodniejszych środków przymusu w konkretnym przypadku; z ubolewaniem stwierdza, że w praktyce państwa członkowskie opracowują i stosują bardzo niewiele realnych alternatyw dla środka detencyjnego; wzywa państwa członkowskie, aby w trybie pilnym zapewniły realne, oparte na społeczności alternatywy dla środka detencyjnego, które miałyby mniej szkodliwe skutki dla migrantów, a zwłaszcza dzieci i osób wymagających szczególnego traktowania; wzywa państwa członkowskie, aby przedstawiły środki, które stosują jako alternatywy dla środka detencyjnego;

33. wzywa do poszanowania przez państwa członkowskie mandatów właściwych i kompetentnych organów krajowych i międzynarodowych, takich jak krajowe instytucje praw człowieka, instytucje rzecznika praw obywatelskich i krajowe mechanizmy prewencyjne, które prowadzą niezależny nadzór nad warunkami przetrzymywania;

34. zwraca uwagę, że w ośrodkach detencyjnych w Unii Europejskiej nadal przebywa znaczna liczba dzieci zatrzymanych w ramach procedur powrotu, zgadza się z Komitetem Praw Dziecka ONZ, który wyjaśnił, że wobec dzieci nie należy nigdy stosować środka detencyjnego do celów związanych z imigracją, a zatrzymania nigdy nie można uzasadnić dobrem dziecka, co jest również zgodne z Deklaracją nowojorską w sprawie uchodźców i migrantów z dnia 19 września 2016 r.; wzywa państwa członkowskie do zapewnienia odpowiednich, humanitarnych i nieizolacyjnych alternatyw dla zatrzymania;

35. wzywa Komisję do dopilnowania, aby państwa członkowskie i Frontex dysponowały odpowiednio umocowanymi organami monitorującymi, które mają zdolności i kompetencje, wysoki poziom niezależności i wiedzy fachowej, a także przejrzyste procedury; podkreśla, że monitorowanie powrotów powinno obejmować wszystkie etapy operacji powrotowych, przy zapewnieniu odpowiednich zasobów; wzywa Komisję i państwa członkowskie do wykorzystywania istniejących niezależnych organów monitorujących, takich jak organizacje krajowe i międzynarodowe oraz krajowe instytucje praw człowieka, przez współpracę z nimi lub przez ich wyznaczenie jako systemów monitorowania przymusowych powrotów; wzywa Komisję do zapewnienia ustanowienia mechanizmu monitorowania po powrocie, aby móc poznać losy osób zobowiązanych do powrotu, gdy jest to prawnie i praktycznie możliwe, ze szczególnym uwzględnieniem grup wymagających szczególnego traktowania, takich jak małoletni bez opieki i rodziny; wzywa państwa członkowskie do odpowiedniego przekazywania obowiązków służb odpowiedzialnych za ochronę dzieci między organami krajowymi, aby zadbać o opiekę nad dziećmi zobowiązanymi do powrotu oraz zapewnić im dostęp do krajowych instytucji ochrony dzieci; podkreśla potrzebę monitorowania planów reintegracji osób powracających w celu zapewnienia ich skutecznej realizacji; wzywa Komisję do ułatwienia wymiany dobrych praktyk między państwami członkowskimi w odniesieniu do monitorowania po powrocie oraz do przydzielenia odpowiednich środków finansowych na ten cel;

36. wzywa państwa członkowskie do zapewnienia właściwego wdrożenia dyrektywy powrotowej we wszystkich jej aspektach; wzywa Komisję do dalszego monitorowania tego procesu wdrażania oraz do podjęcia działań w razie stwierdzenia nieprawidłowości;

°

° °

37. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie oraz Komisji.

INFORMACJE O PRZYJĘCIU PRZEZ KOMISJĘ PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWĄ

Data przyjęcia	1.12.2020
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	51 14 3
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Magdalena Adamowicz, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Marcel de Graaff, Anna Júlia Donáth, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Patryk Jaki, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Moritz Körner, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Nuno Melo, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Diana Riba i Giner, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Milan Uhrík, Tom Vandendriessche, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos
Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego	Beata Kempa, Leopoldo López Gil, Kris Peeters, Anne-Sophie Pelletier, Sira Rego, Franco Roberti, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans

 

GŁOSOWANIE KOŃCOWE W FORMIE GŁOSOWANIA IMIENNEGO W KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ

51	+
PPE	Magdalena Adamowicz, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Lena Düpont, Andrzej Halicki, Jeroen Lenaers, Leopoldo López Gil, Nuno Melo, Kris Peeters, Emil Radev, Paulo Rangel, Ralf Seekatz, Tomas Tobé, Javier Zarzalejos
S&D	Katarina Barley, Pietro Bartolo, Caterina Chinnici, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Evin Incir, Marina Kaljurand, Łukasz Kohut, Juan Fernando López Aguilar, Javier Moreno Sánchez, Franco Roberti, Birgit Sippel, Bettina Vollath, Elena Yoncheva
RENEW	Anna Júlia Donáth, Sophia In 'T Veld, Fabienne Keller, Moritz Körner, Maite Pagazaurtundúa, Michal Šimečka, Ramona Strugariu, Dragoş Tudorache, Hilde Vautmans
Verts/ALE	Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Damien Carême, Alice Kuhnke, Terry Reintke, Diana Riba I Giner, Tineke Strik
ECR	Patryk Jaki, Assita Kanko, Beata Kempa, Jadwiga Wiśniewska
NI	Laura Ferrara, Martin Sonneborn

 

14	-
PPE	Balázs Hidvéghi, Lívia Járóka, Nadine Morano
ID	Nicolas Bay, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Marcel De Graaff, Peter Kofod, Annalisa Tardino, Tom Vandendriessche
ECR	Jorge Buxadé Villalba, Nicola Procaccini
GUE/NGL	Sira Rego
NI	Milan Uhrík

 

3	0
GUE/NGL	Cornelia Ernst, Anne-Sophie Pelletier, Miguel Urbán Crespo

 

Objaśnienie używanych znaków:

+ : za

- : przeciw

0 : wstrzymało się

 

 

• [1] Dz.U. L 348 z 24.12.2008, s. 98.
• [2] Dz.U. L 312 z 7.12.2018, s. 1.
• [3] Dz.U. L 198 z 22.6.2020, s. 1.
• [4] ECLI:EU:C:2009:741.
• [5] ECLI:EU:C:2011:268.
• [6] ECLI:EU:C:2013:343.
• [7] ECLI:EU:C:2014:1320.
• [8] ECLI:EU:C:2015:377.
• [9] ECLI:EU:C:2016:408.
• [10] ECLI:EU:C:2018:308.
• [11] ECLI:EU:C:2018:465.
• [12] Dz.U. L 66 z 11.3.2017, s. 15.
• [13] Dz.U. L 339 z 19.12.2017, s. 83.
• [14] Dz.U. C 58 z 15.2.2018, s. 9.
• [15] Dz.U. C 298 z 23.8.2018, s. 39.
• [16] Teksty przyjęte, P8_TA(2019)0175.
• [17] Dz.U. L 295 z 6.11.2013, s. 27.
• [18] Dz.U. L 123 z 12.5.2016, s. 1.
• [19] Dz.U. C 76 z 9.3.2020, s. 86.