BETÄNKANDE om genomförandet av återvändandedirektivet

2.12.2020 - (2019/2208(INI))

Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Föredragande: Tineke Strik

MOTIVERING – BAKGRUND OCH SLUTSATSER

Detta betänkande innehåller en utvärdering av genomförandet av återvändandedirektivet (2008/115/EG), som syftar till att främja en effektiv återvändandepolitik i enlighet med adekvata rättssäkerhetsgarantier och grundläggande rättigheter. Direktivets mål innehåller således både skydds- och verkställighetsinriktade delar.

Enligt artikel 19 i direktivet ska kommissionen rapportera om tillämpningen vart tredje år med början 2013. Kommissionen offentliggjorde sin enda utvärderingsrapport 2013, grundad på en metastudie av återvändandepolitiken i 31 stater. Som en del av sitt meddelande från 2014 om EU:s återvändandepolitik drog kommissionen slutsatsen att direktivet hade bidragit till ökad rättssäkerhet genom rättssäkerhetsgarantier och minskat möjligheterna för medlemsstaterna att kriminalisera olaglig vistelse. Kommissionen drog slutsatsen att det fortfarande fanns utrymme för förbättringar av det praktiska genomförandet av direktivet, vilket säkerställer respekten för grundläggande rättighetsstandarder och effektivitet.

Kommissionen betonade att ”de viktigaste skälen till att personer inte återbördas till sitt [sic] ursprungsländer är praktiska problem med identifiering och med att skaffa nödvändiga handlingar från myndigheter utanför EU” och ansåg därför att den externa dimensionen av återvändandepolitiken är en viktig aspekt för att säkerställa dess effektivitet. Dessa slutsatser stödde kommissionens ursprungliga beslut att inte lägga fram en ny omarbetning av återvändandedirektivet, utan i stället inrikta sig på ett bättre genomförande och att intensifiera sina ansträngningar för att samarbeta med ursprungsländerna kring återtagandet av deras medborgare.

I sin rekommendation från 2017 om effektivisering av återvändandena uppmanade kommissionen medlemsstaterna att harmonisera sina strategier med fokus på att öka antalet återvändanden. Bortsett från att bekräfta vissa skyldigheter rekommenderade kommissionen en minskning av vissa garantier, såsom rätten att överklaga, och utnyttjande av de längre kvarhållandeperioderna. Man har inte offentliggjort någon utvärdering av effekten av dessa rekommendationer.

Trots kommissionens åtagande, som en del av sitt meddelande från 2014, att lägga fram lagstiftningsändringar av 2008 års återvändandedirektiv först efter en grundlig utvärdering av dess genomförande, offentliggjorde kommissionen 2018 ett förslag till omarbetning av återvändandedirektivet. Eftersom ingen konsekvensbedömning hade genomförts, offentliggjorde Europaparlamentet en alternativ konsekvensbedömning i mars 2019.

Föreliggande betänkande, som belyser flera luckor i genomförandet av återvändandedirektivet, är inte avsett att ersätta kommissionens fortfarande emotsedda fullständiga utvärdering av genomförandet. I betänkandet uppmanas medlemsstaterna att se till att direktivet om återvändande följs och kommissionen att säkerställa en snabb och korrekt övervakning och stöd för dess genomförande, och vid behov se till att direktivet efterlevs.

Betänkandet, baserat på 2020 års europeiska utvärdering från Europaparlamentets utredningstjänst (EPRS), som tillhandahåller en utvärdering av genomförandet av återvändandedirektivet och den externa dimensionen av återvändandedirektivet, belyser särskilda aspekter som rör genomförandet av direktivet. Föredraganden kommer att lägga fram ytterligare ändringsförslag till det ursprungliga förslaget till betänkande för att bättre belysa och noggrant beakta de fastställda brister i genomförandet som anges nedan.

Tillämpningsområde

Studien visar att medlemsstaterna använder sig av den möjlighet som erbjuds i artikel 2.2 a att inte tillämpa direktivet i ”gränsfall” genom att upprätta parallella system, där förfaranden som faller utanför direktivets tillämpningsområde erbjuder mindre garantier jämfört med det ordinarie återvändandeförfarandet, t.ex. ingen frivillig återvändandeperiod, ingen uppskjutande verkan vid överklagande och mindre begränsningar i förvarets längd. Denna lägre skyddsnivå ger allvarliga skäl till oro, eftersom det faktum att gränssituationer även i fortsättningen kan hamna utanför direktivets tillämpningsområde också ökar riskerna för våldsamt avvisande (”pushbacks”) och avvisningar vid gränsen (”refoulement”).

Direktivet ålägger medlemsstaterna att utfärda ett beslut om återvändande till en person som vistas olagligt på deras territorium. Enligt Eurostat utfärdade medlemsstaterna över 490 000 beslut om återvändande under 2019, varav 85 % utfärdades av de tio medlemsstater som ingår i den föreliggande studien. På grund av de olika metoderna är dessa siffror mindre tillförlitliga än de kan framstå vid första anblicken. I vissa medlemsstater får migranter ett beslut om återvändande mer än en gång, barn får inte ett beslut separat och avslag vid gränsen utesluts.

Direktivet omfattar inte ett undantag för ”non-refoulement” när det gäller medlemsstaternas skyldighet att utfärda ett beslut om återvändande för någon i en irreguljär situation. Som ett resultat bedöms risken för avvisning sällan på eget initiativ innan ett förfarande för återvändande inleds. Denna brist på skydd är ännu mer oroande i avsaknad av en automatisk verkställighet av uppskjutande på grundval av ett överklagande, vilket i sin tur leder till en större administrativ börda på grund av ett stort antal begäranden om en tillfällig åtgärd.

Föredraganden anser att det är viktigt att säkerställa en korrekt bedömning av risken för avvisning innan ett beslut om återvändande utfärdas. Detta sker redan i Sverige och Frankrike.

Även om ensamkommande barn sällan återvänder, förbjuder de flesta medlemsstater inte officiellt deras återvändande. Att de är föremål för ett återvändandeförfarande skapar mer sårbarhet i deras situation på grund av bristen på garantier och rättssäkerhet.

Rättssäkerhetsgarantier

Personer som är föremål för ett beslut om återvändande har olika bakgrunder. De kan vara avvisade asylsökande, personer som på irreguljärt sätt kommit in på territoriet, personer som överskridit den tillåtna vistelsen, transmigranter eller migranter som har förlorat sina uppehållsrättigheter, t.ex. som arbetstagare, student eller familjemedlem. Deras omständigheter kan kräva ett humanitärt bemötande. I de flesta medlemsstater finns möjligheten att bevilja ett uppehållstillstånd enligt artikel 6.4 i direktivet. Det är positivt att detta i vissa stater, t.ex. Nederländerna, Belgien och Polen, kan följa av en bedömning på eget initiativ efter avslag.

Det finns betydande nationella skillnader i rätten att överklaga, särskilt vad gäller typen av överklagandeorgan och tidsfrister för överklagandet. Eftersom detta inte tas upp i direktivet har medlemsstaterna fastställt olika tidsfrister. Medan tidsfristerna i vissa fall liknar dem i vanliga administrativa förfaranden, 30 dagar, har denna gräns i andra situationer halverats eller till och med begränsats till några dagar, vilket i praktiken gör det mycket svårt eller omöjligt att lämna in ett överklagande.

Beviljandet av automatisk verkställighet av uppskjutande varierar också mellan medlemsstaterna. Även om automatiskt uppskjutande erbjuder det bästa skyddet kräver de flesta medlemsstater en begäran från den återvändande. I Belgien och Spanien beviljas detta enligt uppgift sällan av domstolen.

Särskilt i system som har korta tidsfrister för överklagande och där verkställighet av uppskjutande på grundval av ett överklagande måste begäras är korrekt och tillgänglig information och rättshjälp viktiga för rätten till en effektiv lösning.

Frivillig avresa och frivilligt återvändande

Proportionalitetsprincipen måste följas i alla stadier i återvändandeförfarandet, inklusive stadiet avseende beslutet om återvändande, inom ramen för vilket den berörda medlemsstaten måste besluta om beviljande av en tidsfrist för frivillig avresa. Eftersom frivillig efterlevnad av skyldigheten till följd av beslutet om återvändande prioriteras är medlemsstaterna enligt direktivet skyldiga att tillhandahålla en lämplig tidsfrist för frivillig avresa på mellan 7 och 30 dagar. Att förkorta eller upphäva tidsfristen för frivillig avresa är motiverat endast som en sista utväg, om de åtgärder som nämns i artikel 7.3 inte är tillräckliga. Endast Belgien kräver emellertid icke-efterlevnad av dessa åtgärder för att förkorta eller upphäva tidsfristen för frivillig avresa.

Belägg visar också att frivilligt återvändande är kostnadseffektivt och lättare att organisera, även när det gäller samarbete mellan destinationsländerna. Trots det faktum att ett frivilligt återvändande är regeln, vilket bekräftas i nationell lagstiftning i de flesta medlemsstater, tillämpas de fyra undantagsgrunderna i stor omfattning. I Italien måste personen begära en tidsfrist för frivilligt återvändande för att detta ska tillämpas. Vissa medlemsstater använder andra skäl för att förkorta eller upphäva tidsfristen för det frivilliga återvändandet än de som anges i den uttömmande förteckningen i artikel 7.4. Tyskland beviljar t.ex. inte en tidsfrist till migranter som är i förvar, Spanien tillämpar undantaget om avlägsnande hindras, Nederländerna om asylansökan avvisas på grundval av begreppet säkert ursprungsland, och Sverige om en person ska utvisas efter att ha förövat ett brott.

Som ett av skälen för undantag måste risken för avvikande fastställas på grundval av en individuell bedömning och i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen, även om objektiva kriterier fastställs i lagstiftningen.

Statistik över hur stor andel av avresorna som är frivilliga pekar på betydande variationer mellan medlemsstaterna: från 96 % i Polen till 7 % i Spanien och Italien. Tyskland och Nederländerna har rapporterat att de inte kan samla in uppgifter om frivilliga återvändanden där stöd inte ingår, vilket är anmärkningsvärt mot bakgrund av informationen från andra medlemsstater. Enligt Frontex är nästan hälften av avresorna frivilliga.

Enligt skäl 10 i direktivet bör medlemsstaterna investera i program för stöd vid frivilligt återvändande. Även om alla undersökta stater har dessa program finns det en stor variation i omfattningen av och storleken på dessa program och i antalet återvändanden där stöd ingår. I Belgien är en framgångsrik metod rådgivning med avseende på frivilligt återvändande, som en del av en individualiserad och permanent social vägledning under migranters vistelse i en mottagningsanläggning. Kommissionen bör investera i att samordna och stödja program för stöd vid frivilligt återvändande.

Inreseförbud

I artikel 11 i direktivet åläggs medlemsstaterna att införa ett inreseförbud om ingen tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller om den återvändande inte har avrest inom tidsfristen för frivilligt återvändande. I alla andra fall kan medlemsstaterna införa ett inreseförbud. Policyerna för inreseförbud beror således på hur medlemsstaterna hanterar tidsfristen för det frivilliga återvändandet. Eftersom artikel 7.4 ofta tillämpas på ett automatiskt sätt, och eftersom tidsfristen för det frivilliga återvändandet ofta är otillräcklig för att organisera återvändandet, är många återvändande automatiskt föremål för ett inreseförbud. På grund av de olika tolkningarna av risken för avvikande kan omfattningen av det obligatoriska införandet av ett inreseförbud variera avsevärt mellan länderna. Lagstiftningen och praxis i Belgien, Bulgarien, Frankrike, Nederländerna och Sverige föreskriver ett automatiskt inreseförbud om tidsfristen för frivillig avresa inte beviljades eller respekterats av den återvändande, och i andra fall är införandet fakultativt. I Tyskland, Spanien, Italien, Polen och Bulgarien föreskriver dock lagstiftning eller praxis automatiskt inreseförbud i samtliga fall, inklusive fall där den återvändande har rest under den frivilliga avreseperioden. Även i Nederländerna kan migranter med en tidsfrist för frivillig avresa få ett inreseförbud innan tidsfristen löper ut. Detta ger upphov till frågor om syftet och effektiviteten med att införa ett inreseförbud, eftersom det kan ha en avskräckande effekt om det införs i ett tidigt skede. Varför lämna territoriet i tid frivilligt om det inte belönas med möjligheten att komma in igen? Detta tillvägagångssätt står också i strid med det administrativa och icke-straffande tillvägagångssättet i direktivet.

Inreseförbudets varaktighet måste avgöras på individuell basis med hänsyn till alla relevanta omständigheter och intressen. Nationell praxis för inreseförbuds varaktighet är långt ifrån harmoniserad, trots att den också har effekt i andra medlemsstater. Skyldigheten att ta hänsyn till de enskilda omständigheterna, de humanitära skälen och rätten till familjeliv bör stärkas för att skydda proportionalitetsprincipen och de grundläggande rättigheterna.

Förvar och definition av risk för avvikande

I direktivet föreskrivs att förvar måste föreskrivas i lag och vara nödvändigt, rimligt och proportionellt i förhållande till de mål som ska uppnås, och det ska vara så kort som möjligt. Föredraganden betonar att administrativt förvar före avlägsnande endast kan motiveras genom en kombination av en väl fastställd risk för avvikande och ett proportionalitetstest, i linje med principerna om nödvändighet och proportionalitet och den förebyggande karaktär av administrativt förvar som fastställs i direktivet.

Den nationella lagstiftning som införlivar definitionen av ”risk för avvikande” skiljer sig väsentligt åt, och medan flera medlemsstater har långa förteckningar över kriterier som motiverar fastställande av en risk för avvikande (Belgien 11, Frankrike 8, Tyskland 7 och Nederländerna 19), räknar andra medlemsstater (Bulgarien, Grekland och Polen) inte upp kriterierna på ett uttömmande sätt. En bred rättslig grund för förvar gör det möjligt att ålägga förvar på ett systematiskt sätt, medan enskilda omständigheter bedöms i marginell utsträckning. Nationell praxis som lyfts fram i detta sammanhang bekräftar också resultaten från tidigare studier, att de flesta återvändanden äger rum under de första veckorna och att längre förvar knappast har ett mervärde.

Proportionalitetstestet kräver att återvändande får förvaras endast om andra, mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas. Men studien visar att mycket få lämpliga alternativ till förvar görs tillgängliga i praktiken och tillämpas av medlemsstaterna, trots att det i lagstiftningen i de flesta medlemsstater finns alternativ till förvar.

Föredraganden är särskilt bekymrad över situationen för barn och familjer i förvar och betonar att förvar av barn på grund av deras eller deras föräldrars bosättningsstatus utgör en direkt överträdelse av FN:s konvention om barnets rättigheter, eftersom förvar aldrig kan hävdas vara det bästa för barnet.

Extern dimension

I sitt meddelande från 2016 om upprättande av en ny partnerskapsram med tredjeländer inom den europeiska migrationsagendan erkände kommissionen att samarbete med tredjeländer är avgörande för att säkerställa effektiva och hållbara återvändanden. Sedan meddelandet antogs har flera informella överenskommelser ingåtts med tredjeländer, däribland Gambia, Bangladesh, Turkiet, Etiopien, Afghanistan, Guinea och Elfenbenskusten. Föredraganden beklagar att sådana informella uppgörelser ingås i fullständig avsaknad av vederbörlig parlamentarisk granskning och demokratisk och rättslig tillsyn som enligt fördragen skulle krävas för ingåendet av formella återtagandeavtal.

Det informella samarbetet med tredjeländer inom migrationsområdet, även med transitländer, har också medfört en ökad betoning av villkor när det gäller återvändande och återtagande. Föredraganden oroar sig för att finansiering som öronmärkts för utvecklingssamarbete i allt högre grad leds bort från målen för utveckling och fattigdomsutrotning.

För att få en bättre förståelse av hur direktivet om återvändande överensstämmer med skyldigheterna avseende de grundläggande rättigheterna, bör varje bedömning av effektiviteten hos återvändandena inte bara innehålla uppgifter om påtvingade återvändanden när det gäller resor, utan också vara inriktad på återvändandes omständigheter och öde efter att de har anlänt till sitt destinationsland. Kommissionen måste se till att denna övervakning är effektiv, dvs. att den utövas av övervakningsorgan med tillräcklig förmåga och nivå av oberoende. När det gäller ensamkommande barn är medlemsstaterna skyldiga att utföra övervakning efter återvändandet för att fullständigt uppfylla villkoren i artikel 10 i direktivet. Rädda barnen genomförde nyligen intervjuer med barn som hade återvänt till Afghanistan och drog slutsatsen att nästan tre fjärdedelar av barnen inte kände sig trygga under återvändandeprocessen. Vid ankomsten fick barnen lite eller inget stöd, och bara tre hade en specifik plan för återintegrering. Föredraganden är djupt oroad över dessa resultat och uppmanar medlemsstaterna att utföra bättre övervakning efter återvändande och offentliggöra resultaten av denna övervakning på ett öppet sätt.

Slutsatser

Med tanke på det dubbla målet för direktivet om återvändande, särskilt att främja effektiva återvändanden och säkerställa att återvändanden överensstämmer med de grundläggande rättigheterna och rättssäkerhetsgarantier, visar detta betänkande att direktivet möjliggör och stöder effektiva återvändanden, men att de flesta faktorer som hindrar effektivt återvändande saknas i det aktuella sammanhanget, eftersom effektiviteten främst betonas och förstås som antalet återvändanden.

• Främjande av effektiva återvändanden

I betänkandet framhävs att ett antal åtgärder som anges i direktivet inte direkt kommer att öka antalet personer som återvänder, och till och med kan få en kontraproduktiv verkan. För det första kan alternativet att ett inreseförbud kan införas vid sidan av frivilligt återvändande minska den återvändandes incitament att faktiskt lämna medlemsstaten. För det andra kan korta tidsfrister för frivillig avresa helt utesluta avresor, eftersom den nödvändiga tid som krävs för att förbereda återvändandet ofta överstiger tidsfristen för den frivilliga avresan. Detta är särskilt en risk vid frekvent tillämpning av möjligheten att förkorta eller upphäva den frivilliga tidsfristen. I detta sammanhang bör medlemsstaterna påminnas om att proportionalitetsprincipen och direktivets struktur kräver att kriterierna i artikel 7.4 tillämpas strikt och bedöms från fall till fall, och att förkortning och minskning av tidsfristen är en åtgärd som används som en sista utväg. För det tredje tycks den maximala tidsfristen för invandringsförvar inte öka antalet återvändanden. Nationell praxis bekräftar tidigare studier att de flesta återvändanden äger rum under de första veckorna och att längre förvar inte har ett mervärde. Här kommer kontraproduktiviteten in, eftersom ett långvarigt förvar påverkar de återvändandes grundläggande rättigheter. Detta är särskilt oroande när det gäller en mer eller mindre automatisk tillämpning av förvarsåtgärden i många medlemsstater, i stället för att tillämpa den som en verklig sista utväg. Samtidigt som direktivet kräver att återvändandeprocessen hanteras med vederbörlig noggrannhet, ger möjligheten till sådana långa förvarsperioder inga incitament att göra det. För att undvika administrativ granskning eller domstolsprövning av förvaret tenderar medlemsstaterna att tillämpa förvar under den maximala tid som anges i lagstiftningen. Kortare tid skulle öka övervakningen av förvaret och kan också påskynda återvändandeprocessen.

• Säkerställande av grundläggande rättigheter

I betänkandet betonas att direktivet har ett positivt inflytande på vissa garantier, men att de fakultativa klausulerna och frekventa undantagen avsevärt minskar denna effekt. Detta är t.ex. fallet med den fakultativa klausulen att lämna gränssituationen utanför direktivets tillämpningsområde. Eftersom migranter vid gränsen ofta befinner sig i en sårbar situation och principen om ”non-refoulement” kan stå på spel bör medlemsstaterna med kraft uppmanas att tillämpa direktivet även på gränssituationer. Dessutom undergräver den breda tolkningen och tillämpningen av definitionen ”risk för avvikande” garantin för en individuell bedömning där alla omständigheter och intressen beaktas. Tillgången till rättshjälp och tolkar hindras av bristen på kapacitet och finansiering. Bristen på finansiering påverkar också en effektiv övervakning efter återvändande i flera medlemsstater. Kommissionen bör spela en nyckelroll för att säkerställa att alternativ till förvar används som en proportionell och effektiv åtgärd för att undvika avvikande. I fall där återvändande inte kan verkställas lämnas människor ofta i limbo utan accepterad status, vilket äventyrar deras värdighet och grundläggande rättigheter. Denna praxis kräver en lösning på europeisk nivå.

Slutligen – trots skyldigheten för medlemsstaterna att respektera principen om ”non-refoulement” och att ta vederbörlig hänsyn till barnets och familjelivets bästa – uppvisar genomförandepolitiken och tillhörande praxis tydliga brister. Även om detta gäller alla stadier i återvändandeförfarandet gör förvaret av barn – vilket aldrig kan vara för deras bästa – detta smärtsamt synligt.

• Beaktande av den externa dimensionen

När det gäller effektiva återvändanden klargör medlemsstaterna att den faktor som i störst utsträckning hindrar sådana är deras samarbete med ursprungsländerna. Detta stämmer dåligt överens med den vanligaste uppfattningen att antalet återvändande är den primära indikatorn på direktivets politiska ändamålsenlighet. Detta betänkande understryker att en effektiv återvändandepolitik i överensstämmelse med grundläggande rättigheter kräver en kvalitativ bedömning av hållbarheten i återvändandet och återintegreringen av den återvändande, inbegripet effektiv övervakning efter återvändande. Samtidigt bör hindren mot att återföra människor till deras ursprungsland tas på allvar genom en kritisk bedömning av migrationssamarbetet med tredjeländer, där villkorlighet och informalisering väcker oro när det gäller mänskliga rättigheter, demokratisk och rättslig kontroll, jämlikhet i partnerskap samt sammanhållningen i EU:s utrikespolitik.

 

BILAGA: FÖRTECKNING ÖVER ENHETER ELLER PERSONER SOM FÖREDRAGANDEN HAR FÅTT INFORMATION FRÅN

Denna förteckning upprättas på helt frivillig grund och uteslutande på föredragandens ansvar. Föredraganden har fått information från följande enheter eller personer i samband med att betänkandet utarbetades, fram till dess att det antogs i utskottet:

Enhet och/eller person

Caritas International

Jesuit Refugee Service (JRS)

The Churches´ Commission for Migrants in Europe (CCME)

The International Catholic Migration Commission (ICMC)

United Nations Children's Fund (UNICEF)

Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants (PICUM)

European Council on Refugees and Exiles (ECRE)

Save the Children International

European Commission, DG Migration and Home Affairs

Germany’s Presidency of the Council of the European Union

Finland’s Presidency of the Council of the European Union

 

 

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION

om genomförandet av återvändandedirektivet

(2019/2208(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

– med beaktande av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, som antogs av FN:s generalförsamling 1948,

– med beaktande av FN:s konvention om barnets rättigheter,

– med beaktande av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,

– med beaktande av konventionen från 1951 och protokollet från 1967 angående flyktingars status (Genève-konventionen), särskilt rätten till ”non-refoulement”,

– med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt artiklarna 1, 3, 4, 6, 7, 18, 19, 20 och 47,

– med beaktande av den globala pakten för säker, ordnad och reguljär migration, som antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2018,

– med beaktande av de tjugo principer för påtvingat återvändande som antogs av Europarådets ministerkommitté den 4 maj 2005,

– med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna[1] (återvändandedirektivet),

– med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna[2] (SIS återvändande),

– med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/851 av den 18 juni 2020 om ändring av förordning (EG) nr 862/2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd[3],

– med beaktande av Europeiska unionens domstols domar i samband med direktiv 2008/115/EG, inklusive målen C-357/09 Kadzoev[4], C-61/11 El Dridi[5], C‑534/11 Arslan[6], C-146/14 Mahdi[7], C-554/13 Z. Zh.[8], C-47/15 Sélina Affum[9], C-82/16 K.A. m.fl.[10] och C-181/16 Gnandi[11],

– med beaktande av domarna från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i samband med direktiv 2008/115/EG, inklusive Amie m.fl. mot Bulgarien (ansökan nr 58149/08), N.D. och N.T. mot Spanien (ansökningarna nr 8675/15 och 8697/15) och Haghilo mot Cypern (ansökan nr 47920/12),

– med beaktande av kommissionens meddelande av den 28 mars 2014 om EU:s återvändandepolitik (COM(2014)0199),

– med beaktande av kommissionens meddelande av den 13 maj 2015 En europeisk migrationsagenda (COM(2015)0240),

– med beaktande av slutsatserna från Europeiska rådets toppmöten i oktober 2016 och juni 2018,

– med beaktande av rådets icke-bindande gemensamma normer av den 11 maj 2016 för program för stöd till frivilligt återvändande (och återanpassning) som tillämpas av medlemsstaterna,

– med beaktande av kommissionens meddelande av den 2 mars 2017 om en effektivare återvändandepolitik inom Europeiska unionen – en förnyad handlingsplan (COM(2017)0200),

– med beaktande av kommissionens rekommendation (EU) 2017/432 av den 7 mars 2017 om effektivare återvändanden vid tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG[12],

– med beaktande av kommissionens rekommendation (EU) 2015/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam ”Handbok om återvändande” som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande[13],

– med beaktande av det europeiska migrationsnätverkets sammanfattande rapport från 2017 The effectiveness of return in EU Member States: challenges and good practices linked to EU rules and standards,

– med beaktande av kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv av den 12 september 2018 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (omarbetning) (COM(2018)0634),

– med beaktande av kommissionens meddelande av den 4 december 2018 Migrationshantering i alla dess aspekter: framstegen inom den europeiska migrationsagendan (COM(2018)0798),

– med beaktande av kommissionens meddelande av den 16 april 2020 Covid-19: Vägledning om genomförandet av relevanta EU-bestämmelser på området asyl- och återvändandeförfaranden samt om vidarebosättning (C(2020)2516),

– med beaktande av sin resolution av den 12 april 2016 om situationen i Medelhavsområdet och behovet av ett helhetsgrepp på migration i EU[14],

– med beaktande av sin resolution av den 5 april 2017 om åtgärder för att hantera flykting- och migrationsflöden: den roll som EU:s yttre åtgärder spelar[15],

– med beaktande av sin ståndpunkt av den 13 mars 2019 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Asyl- och migrationsfonden[16],

– med beaktande av Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 24/2019 från november 2019 Asyl, omplacering och återvändande när det gäller migranter: dags att intensifiera åtgärderna för att få bukt med skillnaderna mellan mål och resultat,

– med beaktande av Europaparlamentets utredningstjänsts (EPRS) alternativa konsekvensbedömning från mars 2019 om det föreslagna omarbetade återvändandedirektivet,

– med beaktande av EPRS europeiska utvärdering från juni 2020, med en utvärdering av genomförandet av återvändandedirektivet och av återvändandedirektivets externa dimension,

– med beaktande av Frontex utvärderingsrapport av den 15 juni 2020 om återvändandeinsatser andra halvåret 2019,

– med beaktande av den 4:e årsrapporten från Europols europeiska centrum för bekämpning av människosmuggling av den 15 maj 2020,

– med beaktande av de rapporter om tillämpningen av Schengenregelverket inom området återvändanden som utarbetats i enlighet med rådets förordning (EU) nr 1053/2013 av den 7 oktober 2013 om inrättande av en utvärderings- och övervakningsmekanism för kontroll av tillämpningen av Schengenregelverket och om upphävande av verkställande kommitténs beslut av den 16 september 1998 om inrättande av Ständiga kommittén för genomförande av Schengenkonventionen[17],

– med beaktande av Europarådets handbok av den 17 september 2019 Practical Guidance on Alternatives to Immigration Detention: Fostering Effective Results,

– med beaktande av den analys som Europarådets styrkommitté för mänskliga rättigheter lade fram den 7 december 2017 om rättsliga och praktiska aspekter av effektiva alternativ till förvar i samband med migration,

– med beaktande av det interinstitutionella avtalet av den 13 april 2016 mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning[18],

– med beaktande av sin resolution av den 30 maj 2018 om tolkningen och genomförandet av det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning[19],

– med beaktande av artikel 54 i arbetsordningen och artikel 1.1 e i och bilaga 3 till talmanskonferensens beslut av den 12 december 2002 om förfarandet för beviljande av tillstånd att utarbeta initiativbetänkanden,

– med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A9-0238/2020), och av följande skäl:

A. Kommissionen har utvärderat genomförandet av återvändandedirektivet bara en gång (2014), trots den rättsliga skyldigheten enligt artikel 19 i direktivet att rapportera om dess tillämpning vart tredje år, från och med 2013. 2015 offentliggjorde kommissionen ett meddelande med en handlingsplan för återvändande. 2017 utfärdade kommissionen en rekommendation om effektivare återvändanden vid tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2018/115/EG och offentliggjorde en handbok om återvändande. Kommissionen lade i september 2018, utan att utföra någon konsekvensbedömning, fram ett förslag till omarbetning av direktivet för att uppnå en mer verkningsfull och konsekvent återvändandepolitik. Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (LIBE) gav Europaparlamentets utredningstjänst (EPRS) i uppdrag att lägga fram en alternativ konsekvensbedömning om förslaget till omarbetning. Den bedömningen pekar på bristande belägg för att förslaget till omarbetning skulle leda till mer effektiva återvändanden.

B. Direktivets tvåfaldiga mål är att fastställa gemensamma regler för effektivt återvändande i överensstämmelse med grundläggande rättigheter och proportionalitetsprincipen. I sin rekommendation om effektivisering av återvändanden fokuserar kommissionen på antalet återvändanden som den främsta indikatorn på direktivets effektivitet, och rekommenderar åtgärder som kan få en oönskad verkan i form av begränsningar av vissa garantier i direktivet, såsom rätten att överklaga och att utnyttja längre förvarsperioder. Hållbara återvändanden och framgångsrik återintegrering är viktiga indikatorer vid bedömning av effektiviteten hos återvändandena. Övervakningen efter återvändande är för närvarande inte tillräckligt omfattande och noggrann. Det har framkommit uppgifter som visar att inte alla återvändanden är hållbara, särskilt när det gäller ensamkommande barn, på grund av avsaknad av personliga planer för återintegrering eller stöd vid återvändandet.

C. Kommissionen har noterat att medlemsstaterna står inför flera hinder för effektiva återvändanden, av förfarandemässig, teknisk och operativ karaktär, bl.a. nivån på samarbetet mellan alla berörda parter, inbegripet med tredjeländer. Identifiering av återvändande personer och behovet att skaffa nödvändiga handlingar från tredjeländer, har av kommissionen identifierats som ett av de viktigaste skälen till att personer inte återvänder.

D. Bristen på harmonisering har en stor inverkan på praxis för återvändande bland medlemsstaterna. I de utvärderingar som kommissionen utförde i samband med offentliggörandet av rekommendationen om att effektivisera återvändandena framkom det att ”det handlingsutrymme direktiv 2008/115/EG ger medlemsstaterna har lett till ett inkonsekvent införlivande i nationell lagstiftning, vilket har påverkat effektiviteten i unionens återvändandepolitik på ett negativt sätt” och att ”[e]tt effektivare genomförande av det direktivet skulle minska möjligheterna till missbruk av förfaranden och avlägsna effektivitetsbrister, samtidigt som det säkerställde skyddet av grundläggande rättigheter enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”.

E. I sin handlingsplan om återvändande, som offentliggjordes 2015, framhöll kommissionen att frivilligt återvändande, när detta är möjligt, är den lösning som bör föredras. Kommissionen anger även följande i sin handlingsplan: ”År 2013 beräknar man att cirka 40 procent av alla som återvände gjorde detta frivilligt, vilket kan jämföras med 14 procent frivilliga återvändande år 2009”. Kommissionen uppskattar att 300 000 personer per år inte kan återvända på grund av administrativa hinder, hälsoproblem eller risk för ”refoulement”. Man bör ta itu med deras situation, t.ex. genom att bevilja dem rättslig status av humanitära skäl.

F. Data med anknytning till genomförandet av direktivet är offentligt tillgängliga via Eurostat, men är inte alltid disaggregerade och jämförbara. Mer information kan komma att tillhandahållas genom genomförandet av förordning (EU) 2018/1860 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (SIS återvändande) och genom förordning (EU) 2020/851 om ändring av förordning (EG) nr 862/2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd.

G. Mellan 2014 och 2018 minskade antalet irreguljära gränspassager från 1,82 miljoner till 142 000. Medlemsstaterna utfärdade omkring 3 miljoner första uppehållstillstånd 2019. Antalet asylansökningar minskade från 1,29 miljoner 2015 till 698 000 under 2019. Under 2018 utfärdade medlemsstaterna 283 880 beslut om återvändande, varav 147 815 personer återvände.

H. Medlemsstaterna utbyter inte systematiskt information om beslut om återvändande eller inreseförbud som de utfärdar, vilket i praktiken omöjliggör ett ömsesidigt erkännande av beslut om återvändande som utfärdats av medlemsstater, och deras verkställighet inom hela unionen. Formella EU-avtal bör ha företräde framför bilaterala avtal mellan medlemsstater och tredjeländer, för att öka återtagandenas effektivitet och säkerställa att återvändanden sker på ett enhetligt sätt på europeisk nivå.

Allmänna kommentarer

1. Europaparlamentet noterar att kommissionen inte har gjort någon bedömning av genomförandet och uppmanar kommissionen att göra en sådan bedömning, som skulle ha gjorts 2017, i enlighet med artikel 19 i direktivet och i linje med principen om bättre lagstiftning.

2. Europaparlamentet upprepar vikten av en evidensbaserad gemensam strategi för att vägleda ett samstämt politiskt beslutsfattande och en välinformerad offentlig debatt, och uppmanar kommissionen att med eftertryck uppmana medlemsstaterna att samla in och offentliggöra kvalitativa och kvantitativa data om genomförandet av direktivet och stödja dem i detta avseende, särskilt data om inreseförbud och förvar eftersom dessa utgör de kategorier som i nuläget inte samlas in av Eurostat, genom att använda i synnerhet de nya tillgängliga instrumenten, såsom SIS återvändande och förordning (EU) 2020/851 om ändring av förordning (EG) nr 862/2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att samla in statistik på grundval av förordning (EU) 2020/851 så snart som möjligt och att delta i de därmed sammanhängande pilotstudierna. Parlamentet noterar med oro bristen på tillgängliga data, däribland data uppdelade efter kön och ålder, om genomförandet av direktivet.

3. Europaparlamentet är bekymrat över att antalet verkställda beslut om återvändande har minskat sedan 2015, och konstaterar att detta antal inte nödvändigtvis motsvarar en ökning eller minskning av antalet irreguljära inresor. Parlamentet betonar att en effektiv återvändandepolitik är en av de viktiga delarna av en välfungerande asyl- och migrationspolitik för EU. Parlamentet konstaterar att andelen återvändanden enligt kommissionens uttalande minskade från 46 % 2016 till 37 % 2017 och att detta kanske inte ger en fullständig bild, på grund av det givna utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har vid genomförandet av direktivet, framför allt svårigheter i samarbetet med tredjeländer, det faktum att vissa medlemsstater utfärdar mer än ett beslut om återvändande till en person, att beslut inte dras tillbaka om återvändandet inte äger rum av humanitära skäl, att vissa personer inte kan återvända eftersom deras återvändande skulle strida mot principen om ”non-refoulement” eller att vissa personer återvänder frivilligt utan att deras återvändande registreras. Parlamentet understryker att inte alla beslut om återvändande följs av snabba återvändande- och återtagandeförfaranden, på grund av praktiska och juridiska hinder, och konstaterar med oro att detta kan orsaka stor belastning, inte bara för lokala anläggningar utan också för involverade människor.

4. Europaparlamentet står bakom kommissionens mål att effektivisera såväl genomförandet av direktivet som återvändandeförfarandena i medlemsstaterna. Parlamentet uppmanar kommissionen att inleda överträdelseförfaranden i fall där sådana är motiverade. Parlamentet betonar att direktivets effektivitet bör mätas genom att man hänvisar till antalet återvändanden samt återvändandenas hållbarhet och genomförandet av garantier för grundläggande rättigheter, respekten för förfarandegarantier och effektiviteten i frivilliga återvändanden. Parlamentet betonar att mätningen av effektiviteten i genomförandet av direktivet bör förbättras ytterligare och rationaliseras ytterligare bland medlemsstaterna, för att göra uppgifterna mer transparenta och jämförbara.

5. Europaparlamentet noterar att kommissionen har uppgett att brist på identifiering och återtagande av återvändande personer i tredjeländer är ett av de viktigaste skälen till att personer inte återvänder. Parlamentet betonar att det är nödvändigt att föra en konstruktiv och jämlik dialog om migration med tredjeländer för att förbättra förbindelserna, i syfte att säkerställa ett ömsesidigt fördelaktigt samarbete för effektiva och hållbara återvändanden.

6. Europaparlamentet noterar det informella samarbetet med tredjeländer. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att med kraft uppmana kommissionen, och göra det möjligt för den, att ingå formella EU-återtagandeavtal kopplade till EU:s parlamentariska granskning och rättsliga tillsyn. Parlamentet betonar att incitament bör erbjudas för att underlätta samarbete. Parlamentet noterar att de bilaterala återtagandeavtal som används enligt artikel 6.3 i direktivet inte erbjuder adekvata rättssäkerhetsgarantier, t.ex. underrättelser till berörda personer om en enskild åtgärd och information om tillgängliga och effektiva rättsmedel och möjligheter till överklagande. Parlamentet konstaterar att medlemsstaterna ställs inför utmaningar när det gäller att regelbundet säkerställa full beläggning av alla säten som är tillgängliga för återvändande personer vid återvändandeinsatser genom charterflygningar som samordnas av Frontex. Parlamentet noterar med oro att alternativet att genomföra gemensamma återvändandeinsatser med Frontex i vissa fall utesluts genom bilaterala avtal mellan organiserande eller deltagande medlemsstater och destinationsländer utanför EU.

7. Europaparlamentet betonar att det krävs mer samarbete i återvändandefrågor mellan medlemsstaterna, inbegripet informationsutbyte och tillämpningen av direktiv 2001/40/EG om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredje land, i överensstämmelse med garantier för grundläggande rättigheter. Parlamentet understryker behovet av stöd, även operativt stöd, från berörda unionsbyråer. Parlamentet betonar att medlemsstaterna och Frontex behöver öka sitt samarbete.

8. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att allokera tillräcklig kapacitet, däribland personal och tillräcklig utbildning, till de myndigheter som är ansvariga för att fatta beslut om återvändande och genomföra besluten i fråga, och därvid att investera i kvaliteten i beslutsprocesserna och genomförandet.

9. Europaparlamentet betonar vikten av rättvisa, snabba och effektiva förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på unionens territorium, inbegripet sådana vars ansökningar har avslagits, med samtidig respekt för de berörda personernas grundläggande rättigheter.

Beslut om återvändande och frivillig avresa

10. Europaparlamentet framhåller att det i direktivet måste säkerställas att migranter följer de beslut om återvändande som fattas, och erinrar om den centrala princip som föreskrivs i direktivet att frivilliga återvändanden bör prioriteras framför påtvingade återvändanden när det inte finns någon allvarlig anledning att tro att detta skulle underminera syftet med ett återvändandeförfarande, eftersom frivilliga återvändanden är mer hållbara, mindre kostsamma och otympliga för stater och mer lämpade att respektera den berörda personens grundläggande rättigheter. Parlamentet uppmanar kommissionen att fortsätta att betrakta frivilligt återvändande som den lösning som föredras framför påtvingat återvändande, och att uppmuntra medlemsstaterna att ta fram en effektiv ram för tillgång till program för frivilligt återvändande.

11. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att fortsatt tillhandahålla finansiering och öka de tillgängliga medlen för program för stöd vid frivilligt återvändande i syfte att uppmuntra användningen av sådana program, med det slutgiltiga målet att säkerställa ett hållbart återvändande och en hållbar återanpassning.

12. Europaparlamentet framhåller att ett beslut om återvändande enligt artikel 7 i direktivet som en allmän regel ska fastställa en lämplig tidsfrist för frivillig avresa på mellan 7 och 30 dagar, som medlemsstaterna vid behov ska förlänga, med beaktande av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Parlamentet framhåller de undantag som anges i artikel 7.4 i direktivet. Parlamentet noterar att medlemsstaternas nationella program för stöd vid frivillig avresa ibland är otillräckliga med avseende på tillämpningsområde och tillvägagångssätt. Parlamentet påminner om att medlemsstater som erbjuder denna tidsfrist för frivillig avresa endast till följd av en ansökan måste informera de berörda tredjelandsmedborgarna om möjligheten att lämna in en sådan ansökan.

13. Europaparlamentet välkomnar de bestämmelser i flera medlemsstater som möjliggör vederbörligt beaktande av enskilda omständigheter och beviljande av förlängningar av en tidsfrist för frivillig avresa. Parlamentet påminner om att artikel 14.2 i direktivet, i sådana fall där direktivet kräver att medlemsstaterna skjuter upp verkställigheten av avlägsnandet, såsom när det skulle strida mot principen om ”non-refoulement”, kräver att medlemsstaterna ska ge de berörda personerna en skriftlig bekräftelse på att verkställigheten av beslutet om återvändande har skjutits upp.

14. Europaparlamentet betonar att en bred definition av risken för avvikande kan leda till att medlemsstaterna avstår från att bevilja en tidsfrist för frivillig avresa. Parlamentet påminner om att avskaffande av tidsfristen för frivillig avresa också leder till införande av ett inreseförbud, vilket ytterligare kan undergräva en frivillig avresa. Parlamentet betonar att det är nödvändigt att förbättra genomförandet av den nuvarande rättsliga ramen för att öka antalet framgångsrika frivilliga återvändanden.

15. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna och Frontex att utbyta information och bästa praxis om framgångsrika och värdiga frivilliga återvändanden och på begäran tillhandahålla operativt stöd bland medlemsstaterna för att stärka och förbättra den operativa effektiviteten hos frivilliga återvändanden.

16. Europaparlamentet betonar vikten av att tillhandahålla individuell ärendehantering och motsvarande stöd, anpassade efter den återvändande personens enskilda omständigheter och utsikter, med särskild inriktning på ensamkommande barn.

Rättssäkerhetsgarantier

17. Europaparlamentet betonar att direktivet kräver att beslut om återvändande och inreseförbud samt beslut om avlägsnande individanpassas och tydligt motiveras med en redovisning av de rättsliga och de faktiska omständigheterna. Detta bör göras skriftligen och inbegripa information om tillgängliga rättsmedel och relevanta tidsfrister. Parlamentet betonar vikten av att denna information tillhandahålls på ett språk som personen förstår. Parlamentet uttrycker oro över bristen på tillräckligt detaljerade uppgifter och motiveringar i beslut om återvändande.

18. Europaparlamentet anser att ensamkommande barn inte bör återvända såvida det inte kan påvisas att det är det bästa för barnet, och att barn bör ges information om sina rättigheter och tillgängliga rättsmedel på ett barnvänligt sätt och på ett språk som de förstår.

19. Europaparlamentet påminner om att principen om ”non-refoulement” är bindande för alla medlemsstater under alla omständigheter, även för återvändandeförfaranden som inte omfattas av tillämpningsområdet för återvändandedirektivet.

20. Europaparlamentet noterar att det förekommer betydande skillnader mellan medlemsstaterna i rätten att överklaga, särskilt vad gäller typen av överklagandeorgan och tidsfristerna för överklagandet. Parlamentet framhåller behovet av att garantera rätten till effektiva rättsmedel, också genom att ge korrekt och tillgänglig information och rättshjälp, inbegripet lämpliga medel för tillhandahållande av rättslig hjälp.

21. Europaparlamentet noterar att användningen av den frivilliga klausulen i artikel 2.2 a kan leda till ett minskat genomförande av garantier vid gränserna jämfört med det normala återvändandeförfarandet. Parlamentet uppmanar därför eftertryckligen medlemsstaterna att säkerställa rättssäkerhetsgarantier och respekt för de mänskliga rättigheterna och att tillämpa direktivet på gränssituationer.

22. Europaparlamentet framhåller att direktivet möjliggör ett tillfälligt uppskjutande av verkställigheten av ett avlägsnande i avvaktan på prövning av ett beslut om återvändande. Parlamentet understryker behovet att säkerställa ett sådant uppskjutande i fall där det finns en risk för refoulement. Parlamentet konstaterar att överklaganden av återvändandet inte automatiskt får uppskjutande verkan i de flesta länder, vilket kan minska skyddet. Parlamentet betonar att ett automatiskt uppskjutande rättsmedel skulle säkerställa att människor inte blir föremål för återvändande innan ett slutligt beslut om återvändandeförfarandet har fattats. Parlamentet betonar att barnets bästa måste sättas i främsta rummet vid alla beslut som gäller barn, inbegripet i avvaktan på beslut om återvändande.

23. Europaparlamentet påminner om att artikel 6.4 i direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att av ömmande skäl eller av humanitära eller andra skäl bevilja ett självständigt uppehållstillstånd till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. Parlamentet betonar vikten av att framgångsrikt uttömma alternativen enligt direktivet för att verkställa beslut om återvändande, med särskild betoning på frivilligt återvändande. Parlamentet noterar dock den begränsade användningen av artikel 6.4 i direktivet och uppmuntrar medlemsstaterna att utöka användningen av denna klausul. Parlamentet är bekymrat över att medlemsstaterna inte har utfärdat ett tillfälligt uppehållstillstånd där återvändande inte har visat sig vara möjligt, vilket i många fall resulterar i att migranter som inte kan återvända lämnas utan möjligheter att utöva sina grundläggande rättigheter. Parlamentet understryker att beviljande av uppehållstillstånd för personer som inte kan återvända till sitt ursprungsland skulle kunna bidra till att förhindra utdragna olagliga vistelser och minska sårbarheten för arbetskraftsexploatering samt kan underlätta personernas sociala inkludering och deras möjligheter att bidra till samhället. Parlamentet konstaterar att detta också skulle hjälpa människor att ta sig ur det administrativa limbo där de eventuellt har fastnat. Parlamentet betonar samtidigt att samordning inom unionen är nödvändig för att förhindra vidare irreguljära förflyttningar för personer som är föremål för ett beslut om återvändande.

Inreseförbud

24. Europaparlamentet noterar med oro det omfattande automatiska införandet av inreseförbud, som i vissa medlemsstater verkställs tillsammans med frivillig avresa. Parlamentet betonar att denna strategi riskerar att minska incitamenten till frivilligt återvändande. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att fullgöra skyldigheten enligt direktivet att överväga att upphäva ett inreseförbud, eller besluta att det tills vidare inte ska gälla, i sådana fall där en tredjelandsmedborgare kan visa att han eller hon har lämnat en medlemsstats territorium.

25. Europaparlamentet noterar att den situation som en person befinner sig i kan variera under den tidsperiod som omfattas av inreseförbudet och att en person kan riskera förföljelse i det land som han eller hon har återvänt till. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att i sådana fall häva inreseförbudet utgående från humanitära överväganden. Parlamentet upprepar att ett inreseförbud inte bör tillämpas automatiskt, utan i stället bör baseras på en individuell bedömning. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att införa effektiva förfaranden för att begära att ett inreseförbud hävs, där en individuell bedömning garanteras och där barnets bästa sätts i främsta rummet, med respekt för rätten till familjeliv, rätten till familjeåterförening och principen om proportionalitet.

26. Även om hotet om införande av ett inreseförbud kan tjäna som ett incitament att lämna ett land inom tidsfristen för frivillig avresa konstaterar Europaparlamentet att inreseförbud kan minska incitamentet att följa ett beslut om återvändande och öka risken för avvikande när de väl har införts. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att överväga att välja rätt tidpunkt för införande av inreseförbud för att framgångsrikt verkställa beslut om återvändande. Parlamentet betonar att direktivet innehåller regler som tillåter att inreseförbud hävs, och uppmanar medlemsstaterna att vid behov tillämpa dessa.

27. Europaparlamentet betonar att inreseförbud kan drabba särskilt familjer och barn oproportionellt hårt. Parlamentet välkomnar det alternativ som införts av vissa medlemsstater att undanta barn från införandet av ett inreseförbud, men betonar att barnets bästa bör sättas i främsta rummet även när man fattar beslut om (hävande av) inreseförbud för deras föräldrar. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att säkerställa familjeåterförening och respekt för rätten till familjeliv, bland annat genom att tillämpa detta som en grund för att avstå från införande av inreseförbud.

Förvar och risken för avvikande

28. Europaparlamentet påminner om att artikel 3.7 i direktivet anger att ”risk för avvikande” innebär att det i det enskilda fallet, och på grundval av objektiva kriterier fastställda genom lag, finns anledning att anta att en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande kan komma att avvika. Parlamentet noterar skillnader i införlivandet i nationell lagstiftning av definitionen av ”risk för avvikande”. För att kraven i artikel 3.7 i direktivet ska uppfyllas framhåller parlamentet att vederbörlig hänsyn måste tas till de enskilda omständigheterna för den berörda personen när man fastställer risk för avvikande för att motivera förvar.

29. Europaparlamentet är oroat över att lagstiftningen i flera medlemsstater innehåller omfattande och i vissa fall avvikande förteckningar över ”objektiva kriterier” för att fastställa risk för avvikande, bland annat allmänna kriterier såsom brist på pengar. Parlamentet är oroat över att skiftande definitioner av de objektiva kriterierna för att bedöma risken för avvikande i nationell lagstiftning i medlemsstaterna kan leda till att förvar tillämpas inkonsekvent runt om i unionen. Parlamentet beklagar att dessa kriterier ofta tillämpas på ett mer eller mindre automatiskt sätt, medan enskilda omständigheter beaktas marginellt. Parlamentet betonar att detta resulterat i att förvar införs på ett systematiskt sätt i många medlemsstater. Parlamentet understryker att det behövs en harmonisering i fastställandet och genomförandet av objektiva kriterier för att fastställa risken för avvikande.

30. Europaparlamentet betonar att förvar, i linje med internationell människorättslagstiftning, fortsatt måste utgöra en sista utväg, föreskrivas i lag och vara nödvändigt, rimligt och proportionellt i förhållande till de mål som ska uppnås, och vara så kortvarigt som möjligt, och att ett beslut om att tillämpa förvar under alla omständigheter måste bygga på en bedömning av de enskilda omständigheterna i vilken den berörda personens intressen beaktats.

31. Europaparlamentet upprepar att längre förvar inte automatiskt ökar sannolikheten för återvändande och att det generellt är mer kostsamt än alternativen till förvar, och framhåller även att stater inte automatiskt bör tillämpa förvar under den maximala tid som medges enligt direktivet, och att de dessutom bör säkerställa att alla villkor för lagligt förvar är uppfyllda under hela förvarsperioden.

32. Europaparlamentet noterar att det i direktivet fastställs under vilka omständigheter personer som ska återvända får förvaras lagligt. Parlamentet noterar att förvar är möjligt endast om andra tillräckliga men mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet. Parlamentet beklagar att medlemsstaterna i praktiken tar fram och tillämpar mycket få hållbara alternativ till förvar. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att snarast erbjuda hållbara, samhällsbaserade alternativ till förvar, som har mindre negativ inverkan på migranterna, särskilt barn och utsatta personer. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att redogöra för de åtgärder som de vidtar som alternativ till försvar.

33. Europaparlamentet upprepar att medlemsstaterna bör respektera mandaten för relevanta och behöriga nationella och internationella organ, såsom nationella människorättsinstitutioner, ombudsmannainstitutioner och nationella förebyggande mekanismer, som utför oberoende tillsyn av förhållandena vid förvar.

34. Europaparlamentet konstaterar att ett betydande antal barn fortfarande hålls i förvar i Europeiska unionen som en del av återvändandeförfarandena, och ställer sig bakom FN:s kommitté för barnets rättigheter, som har klargjort att barn aldrig bör hållas i förvar i samband med invandringsärenden. Förvar kan heller aldrig motiveras som det bästa för barnet, i enlighet med New York-deklarationen om flyktingar och migranter av den 19 september 2016. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att tillhandahålla adekvata, humana och icke-frihetsberövande alternativ till försvar.

35. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att se till att medlemsstaterna och Frontex har övervakningsorgan med rätt mandat, kapacitet och kompetens, en hög grad av oberoende och expertis och öppna förfaranden. Parlamentet betonar att övervakning av återvändande bör omfatta alla faser av återvändandeinsatserna, med tillräckliga resurser. Parlamentet uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att använda sig av befintliga oberoende övervakningsorgan, såsom nationella och internationella organisationer och nationella människorättsinstitutioner, genom att samarbeta med dem eller utse dem till system för övervakning av påtvingade återvändanden. Parlamentet uppmanar med kraft kommissionen att säkerställa inrättande av en mekanism för övervakning efter återvändande för att förstå återvändarnas öde, när det är juridiskt och praktiskt möjligt, med särskild inriktning på utsatta grupper, däribland ensamkommande barn och familjer. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att genomföra ett vederbörligt överlämnande av tjänster för vård om barn bland nationella myndigheter för att säkerställa att barn som återvänder tas om hand och får tillgång till nationella tjänster för vård om barn. Parlamentet understryker behovet att följa upp återvändande personers planer för återintegrering för att säkerställa ett effektivt genomförande av dem. Parlamentet uppmanar kommissionen att underlätta utbytet av god praxis mellan medlemsstaterna i fråga om övervakning efter återvändande och avsätta tillräckliga medel för detta ändamål.

36. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att se till att direktivet genomförs på ett korrekt sätt i alla dess aspekter. Parlamentet uppmanar kommissionen att fortsätta att övervaka detta genomförande och vidta åtgärder vid bristande efterlevnad.

°

° °

37. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen.

INFORMATION OM ANTAGANDET I DET ANSVARIGA UTSKOTTET

Antagande	1.12.2020
Slutomröstning: resultat	+: –: 0:	51 14 3
Slutomröstning: närvarande ledamöter	Magdalena Adamowicz, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Marcel de Graaff, Anna Júlia Donáth, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Patryk Jaki, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Moritz Körner, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Nuno Melo, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Diana Riba i Giner, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Milan Uhrík, Tom Vandendriessche, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos
Slutomröstning: närvarande suppleanter	Beata Kempa, Leopoldo López Gil, Kris Peeters, Anne-Sophie Pelletier, Sira Rego, Franco Roberti, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans

 

SLUTOMRÖSTNING MED NAMNUPPROP I DET ANSVARIGA UTSKOTTET

51	+
EPP	Magdalena Adamowicz, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Lena Düpont, Andrzej Halicki, Jeroen Lenaers, Leopoldo López Gil, Nuno Melo, Kris Peeters, Emil Radev, Paulo Rangel, Ralf Seekatz, Tomas Tobé, Javier Zarzalejos
S&D	Katarina Barley, Pietro Bartolo, Caterina Chinnici, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Evin Incir, Marina Kaljurand, Łukasz Kohut, Juan Fernando López Aguilar, Javier Moreno Sánchez, Franco Roberti, Birgit Sippel, Bettina Vollath, Elena Yoncheva
RENEW	Anna Júlia Donáth, Sophia In 'T Veld, Fabienne Keller, Moritz Körner, Maite Pagazaurtundúa, Michal Šimečka, Ramona Strugariu, Dragoş Tudorache, Hilde Vautmans
GREENS/EFA	Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Damien Carême, Alice Kuhnke, Terry Reintke, Diana Riba I Giner, Tineke Strik
ECR	Patryk Jaki, Assita Kanko, Beata Kempa, Jadwiga Wiśniewska
NI	Laura Ferrara, Martin Sonneborn

 

14	-
EPP	Balázs Hidvéghi, Lívia Járóka, Nadine Morano
ID	Nicolas Bay, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Marcel De Graaff, Peter Kofod, Annalisa Tardino, Tom Vandendriessche
ECR	Jorge Buxadé Villalba, Nicola Procaccini
EUL/NGL	Sira Rego
NI	Milan Uhrík

 

3	0
EUL/NGL	Cornelia Ernst, Anne-Sophie Pelletier, Miguel Urbán Crespo

 

Teckenförklaring:

+ : Ja-röster

- : Nej-röster

0 : Nedlagda röster

 

 

• [1] EUT L 348, 24.12.2008, s. 98.
• [2] EUT L 312, 7.12.2018, s. 1.
• [3] EUT L 198, 22.6.2020, s. 1.
• [4] ECLI:EU:C:2009:741.
• [5] ECLI:EU:C:2011:268.
• [6] ECLI:EU:C:2013:343.
• [7] ECLI:EU:C:2014:1320.
• [8] ECLI:EU:C:2015:377.
• [9] ECLI:EU:C:2016:408.
• [10] ECLI:EU:C:2018:308.
• [11] ECLI:EU:C:2018:465.
• [12] EUT L 66, 11.3.2017, s. 15.
• [13] EUT L 339, 19.12.2017, s. 83.
• [14] EUT C 58, 15.2.2018, s. 9.
• [15] EUT C 298, 23.8.2018, s. 39.
• [16] Antagna texter, P8_TA(2019)0175.
• [17] EUT L 295, 6.11.2013, s. 27.
• [18] EUT L 123, 12.5.2016, s. 1.
• [19] EUT C 76, 9.3.2020, s. 86.