SPRAWOZDANIE w sprawie wdrażania rozporządzenia Dublin III

2.12.2020 - (2019/2206(INI))

Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
Sprawozdawczyni: Fabienne Keller

Poprawki

• 001-007 (PDF - 119 KB)
• 001-007 (DOC - 76 KB)
• 008-008 (PDF - 106 KB)
• 008-008 (DOC - 66 KB)

UZASADNIENIE – STRESZCZENIE FAKTÓW I USTALENIA

Wprowadzenie

Kryzys uchodźczy w latach 2015–2016 przekształcił się w kryzys systemu azylowego i obnażył nieskuteczność rozporządzenia Dublin III w obliczu takiej sytuacji, jego wady strukturalne i liczne niedociągnięcia we wdrażaniu.

Komisja Europejska stwierdziła, że „konstrukcja lub niedostateczne stosowanie [rozporządzenia] nakłada nieproporcjonalnie dużą odpowiedzialność na określone państwa członkowskie i zachęca do niekontrolowanych i nielegalnych przepływów migracyjnych”[1]. Dlatego też w 2016 r. zaproponowała nową treść rozporządzenia, aby temu zjawisku zapobiegać. O ile jednak Parlament Europejski zatwierdził mandat negocjacyjny w listopadzie 2017 r., o tyle Rada w dalszym ciągu nie uchwaliła swoich ogólnych wytycznych.

W celu przezwyciężenia impasu Komisja ogłosiła „Europejski pakt w sprawie migracji i azylu”, zawierający między innymi nowy wniosek w sprawie przeglądu rozporządzenia Dublin III.

Ambitna reforma pociąga za sobą konieczność dokładnego poznania słabych i mocnych stron obecnie obowiązującego tekstu. Komisja opublikowała w grudniu 2015 r. i w marcu 2016 r. dwie oceny rozporządzenia (art. 46), lecz w dalszym ciągu nie dokonała oceny okresowej, której termin przypadał w lipcu 2018 r.

W tym kontekście i w obliczu nieskuteczności rozporządzenia Dublin III Parlament Europejski, jako organ odpowiedzialny przed europejskimi obywatelami za akty ustawodawcze, które przyjmuje, podjął decyzję o przeprowadzeniu zaktualizowanej analizy rozporządzenia.

 

Metodologia

Ocena oparta jest na różnych uzupełniających się źródłach: wysłuchanie publiczne przed komisją LIBE w dniu 19 lutego 2020 r. , wizyty w terenie, rozmowy z zainteresowanymi stronami, dwie ankiety przesłane do wszystkich stałych przedstawicielstw i parlamentów narodowych państw członkowskich stosujących rozporządzenie, badanie przeprowadzone przez Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS)[2] oraz systematyczne posiedzenia koordynacyjne sprawozdawców i kontrsprawozdawców.

 

 

1. CZĘŚĆ I: Pokryzysowa wymiana doświadczeń, wyciągnięcie wniosków pozwalających na zreformowanie systemu Dublin III

 

1.1. Pojawienie się rozporządzenia dublińskiego: stopniowa harmonizacja

Wraz z utworzeniem przestrzeni swobodnego przepływu w Europie rozpoczęła się europejska współpraca w dziedzinie azylu. W 1990 r. weszła w życie zarówno konwencja z Schengen, jak i konwencja dublińska.

Od momentu utworzenia głównym celem systemu dublińskiego było ustalenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu w UE, aby w ten sposób uniknąć powielania wniosków. W oparciu o wytyczne ze szczytu europejskiego w Tampere w 1999 r. rozpoczęto tworzenie wspólnego europejskiego systemu azylowego (WESA), potwierdzając wolę ściślejszej harmonizacji.

W 2003 r. konwencja dublińska została włączona do prawa europejskiego jako rozporządzenie Dublin II.

W 2007 r. Traktat z Lizbony umożliwił włączenie zasady solidarności do polityki azylowej (art. 80 TFUE) i stosowanie zwykłej procedury ustawodawczej. Niemniej Rada w dalszym ciągu stanowi jednomyślnie, co częściowo tłumaczy obecny impas.

W 2008 r. Komisja rozpoczyna drugą fazę WESA, przyjmując „Plan polityki azylowej”[3], przewidujący przegląd rozporządzenia Dublin III.

 

1.2. Bezprecedensowy nacisk na WESA

W ostatnich latach UE stanęła w obliczu największego od czasu drugiej wojny światowej wyzwania związanego z migracją. W ciągu trzech lat liczba osób składających wniosek o udzielenie azylu wzrosła ponad czterokrotnie. W latach 2015–2016 2,5 mln osób złożyło wniosek o udzielenie azylu w UE (dla porównania – 562 000 w 2014 r. i 278 000 w 2012 r.)[4]. Najczęstsze państwa pochodzenia to wciąż Syria, Afganistan i Irak, kraje zmagające się z wojną domową, przemocą i konfliktami[5]. Według Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji od 2014 r. 33 000 osób straciło życie, próbując przedostać się do Europy.

Na początku 2020 r. nadal 855 000 wniosków o udzielenie azylu oczekuje na rozpatrzenie, zdecydowanie mniej niż 5 lat temu[6]. Europejski Trybunał Obrachunkowy stwierdza jednak, że w greckich hotspotach osobom, które w 2018 r. złożyły wniosek o udzielenie azylu, wyznaczono datę rozmowy na 2022, a nawet 2023 r. Ponadto nieskuteczność europejskiej polityki odsyłania osób niekwalifikujących się do azylu w znacznym stopniu przyczynia się do przeciążenia systemu azylowego.

 

1.3. Głębokie dysproporcje w zakresie azylu

Nadzwyczajny napływ uchodźców ukazuje dysproporcje istniejące w ramach Unii.

W latach 2008–2017 jedna trzecia państw członkowskich dała schronienie 90 % wszystkich osób ubiegających się o azyl w UE. W 2018 r. Niemcy odnotowały największą liczbę wniosków (184 180, tj. 28 % całkowitej liczby wniosków), na drugim miejscu znalazła się Francja (120 425 wniosków, tj. 19 %), Grecja (66 695 wniosków, tj. 11 %), Włochy (59 950 wniosków, tj. 10 %) i Hiszpania (52 700 wniosków, tj. 9 %). Państwa pierwszego wjazdu otrzymują również dużą liczbę wniosków w stosunku do liczby ludności, jak to jest np. w przypadku Grecji, Malty i Cypru.

W obliczu tego kryzysu państwa przestały stosować rozporządzenie w latach 2015–2016. Wielu migrantów przybywających przez Grecję, Włochy lub Hiszpanię nie zostało zarejestrowanych w bazie Eurodac z powodu braku środków, ale też w ramach protestu przeciwko brakowi solidarności między państwami.

Wniosek jest jasny - „system dubliński” w postaci niemal niezmienionej od 1990 r. zawiódł.

 

1.4. Środki nadzwyczajne w czasie kryzysu

W odpowiedzi na gwałtowny wzrost migracji w 2015 r. Komisja przyjęła środki nadzwyczajne: utworzenie „hotspotów” w celu zarządzania przyjmowaniem migrantów i rejestracją wniosków o udzielenie azylu, tymczasowy mechanizm relokacji wnioskodawców i niespotykane dotąd zwiększenie środków operacyjnych i finansowych agencji Frontex i EASO.

Te nadzwyczajne środki nie pozwoliły jednak zaradzić słabościom WESA i systemu Dublin III. Greckie hotspoty charakteryzują się masowym przeludnieniem i nieakceptowalnymi warunkami sanitarnymi[7]. Na początku 2020 r. przebywało w nich nadal 42 000 migrantów, a początkowo przewidziane były dla 6000 osób.

Aby powstrzymać napływ migrantów i niebezpieczne przeprawy przez wschodnią część Morza Śródziemnego, dnia 18 marca 2016 r. Rada Europejska zawarła porozumienie z Turcją. Deklaracja ta, opracowana poza międzynarodowymi ramami prawnymi i bez konsultacji z Parlamentem Europejskim, miała zapewnić tymczasowe rozwiązanie dla kryzysu uchodźstwa. Jednak powtarzające się naciski dyplomatyczne tureckiego prezydenta, w szczególności dotyczące sytuacji na granicy grecko-tureckiej, uwydatniły ułomność tego porozumienia i potrzebę znalezienia trwałego europejskiego rozwiązania.

Sytuacja humanitarna migrantów, w szczególności w Grecji, sprawia, że niezbędne staje się ustanowienie trwałego mechanizmu podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi w zakresie rejestrowania osób ubiegających się o azyl.

 

1.5. Hotspoty, umowy ad hoc i relokacja: pierwsze elementy solidarności

Zdaniem Europejskiej Rady ds. Uchodźców i Wypędzonych (ECRE) rozporządzenie Dublin III było na ogół prawidłowo stosowane w hotspotach w latach 2016–2018[8]. Powołując się na kryterium łączenia rodzin, Grecja przekierowała do innych państw członkowskich 8 604 osoby ubiegające się o azyl. Dzięki wsparciu EASO przesłała 19 784 wniosków o przejęcie uchodźców, z czego 43 % dotyczyło osób w hotspotach.

Trybunał Obrachunkowy dokonał krytycznej oceny wsparcia udzielonego Grecji i Włochom przez UE począwszy od 2015 r. Wykazał słabości operacyjne utrudniające skuteczną relokację, udzielanie wsparcia przez ekspertów EASO i przestrzeganie terminów[9].

W 2015 r., przy wsparciu Parlamentu Europejskiego, Rada przyjęła dwie decyzje dotyczące relokacji 160 000 osób ubiegających się o azyl przebywających w Grecji i we Włoszech[10]. Jednak państwa członkowskie zobowiązały się do relokacji tylko 98 256 osób ubiegających się o azyl, z których jedynie 34 705 osiągnęło cel. Niektóre państwa, nieprzychylnie nastawione do tej decyzji, wręcz odmówiły zastosowania się do jej zaleceń.

W rejonie środkowej części Morza Śródziemnego Włochy i Malta poddane zostały dużym naciskom z powodu wzrostu liczby migrantów przybywających tranzytem przez Libię. W obliczu blokady na poziomie 27 państw członkowskich w 2019 r. zawarto liczne umowy ad hoc w celu relokacji osób przybyłych po akcji ratowniczej na morzu. Ramy prawne porozumienia Dublin III umożliwiły przekazanie uchodźców na zasadzie dobrowolności do państw członkowskich, które przyjęły deklarację maltańską.

 

1.6. Odpowiedzialność państwa pierwszego wjazdu i solidarność państw członkowskich

Od 1990 r. zasada państwa pierwszego wjazdu ma na celu uczynienie państw członkowskich odpowiedzialnymi za zarządzanie granicami zewnętrznymi. Zasada ta nakłada jednak nieproporcjonalne obciążenie na te kraje i sprawia, że wsparcie operacyjne agencji Frontex jest niezbędne.

Ponadto, o ile liczba nowych wniosków o azyl spadła w 2017 r. (654 600) i w 2018 r. (580 000) w porównaniu ze szczytem osiągniętym w latach 2015–2016, o tyle w 2019 r. odnotowano dalszy wzrost o 18 % – złożonych zostało 714 000 nowych wniosków o azyl. Trend ten potwierdził się na początku 2020 r .: +20 % w porównaniu z rokiem 2019. Obserwuje się również zróżnicowanie szlaków migracyjnych i państw pochodzenia. Do UE oprócz Syryjczyków i Afgańczyków przybywają dziś również licznie Wenezuelczycy i Kolumbijczycy.

UE musi zatem ustanowić mechanizm solidarności zapewniający sprawiedliwy podział solidarności i odpowiedzialności między państwa członkowskie, w tym poprzez relokację opartą na obiektywnych kryteriach.

 

2. CZĘŚĆ II: Wady strukturalne, rozbieżne interpretacje, trudności operacyjne i blokady polityczne

 

2.1. Przeszkody w ustaleniu państwa odpowiedzialnego za wniosek o udzielenie azylu

 

2.1.1. Obowiązek rejestracji w bazie Eurodac

W momencie rejestracji wniosku o azyl przy wjeździe do UE państwo członkowskie jest zobowiązane do wprowadzenia odcisków palców danej osoby do bazy danych Eurodac. Weryfikacja w bazie Eurodac umożliwia odpowiednim władzom sprawdzenie, czy dana osoba nie została zarejestrowana lub nie złożyła wniosku o azyl w innym państwie członkowskim.

Tymczasem w 2015 r., przed wprowadzeniem hotspotów, dwa kraje, w których odnotowano najwyższy wskaźnik nielegalnych wjazdów, tj. Grecja (885 000) i Włochy (154 000) zarejestrowały odpowiednio tylko 11 370 i 83 245 wniosków o azyl[11]. Niedociągnięcia te znacznie osłabiają system dubliński i zasadę kraju pierwszego wjazdu, a także powodują liczne wtórne przemieszczenia.

 

2.1.2. Stronnicze stosowanie hierarchii kryteriów ustalania państwa odpowiedzialnego

Rozdział III rozporządzenia dublińskiego ustanawia hierarchię kryteriów określania, które państwo powinno „przejąć” osobę ubiegającą się o azyl. Najważniejszym kryterium jest zachowanie jedności rodziny (art. 8–11), następnie posiadanie dokumentów pobytu lub wiz (art. 12), legalność wjazdu lub pobytu (art. 13), wjazd bezwizowy (art. 14), wniosek złożony w strefie tranzytu międzynarodowego lotniska (art. 15) oraz pierwsze państwo, w którym wniosek został złożony (art. 3.2).

Wnioski o przejęcie nie odzwierciedlają jednak tej hierarchii. W 2018 r. na kryterium jedności rodziny powołano się w 5 % przypadków we Francji (na 12 000) i 3,7 % w Niemczech (na 17 500). Jeszcze niższy wskaźnik odnotowano w Belgii, Szwecji, Szwajcarii czy Austrii[12], w przeciwieństwie do Grecji, gdzie wyniósł on 79,3 %.

Wnioski o łączenie rodzin są rzadziej rozpatrywane pozytywnie: tylko 48 % w porównaniu ze średnim wskaźnikiem 67,6 % dla wszystkich typów procedury. Zbyt często państwa członkowskie narzucają zasady regulujące i ograniczające łączenie rodzin, wymagając okazania wiążących dowodów (np. badanie DNA, ocena wieku).

 

2.1.3. Obciążenie administracyjne procedur dublińskich i ich zmienne stosowanie

Liczba procedur dublińskich wzrosła z około 90 000 w 2014 r. do 160 000 w latach 2016–2017. W latach 2016–2019 Niemcy i Francja były dwoma głównymi krajami składającymi wnioski: łącznie przypadło na nie 68 % wniosków. Państwa, które składają niewiele wniosków dublińskich, to Hiszpania, Estonia, Litwa, Łotwa, Słowacja, Bułgaria, Polska i Czechy. Co zaskakujące, Hiszpania prawie nie składa wniosków dublińskich (7 w 2016 r .; 11 w 2017 r.; 7 w 2018 r.) pomimo znacznej i rosnącej liczby wniosków o azyl (16 544 w 2016 r.; 31 738 w 2017 r.; 55 570 w 2018 r.). Dla porównania w 2016 r. Grecja wysłała 2 886 wniosków (na 51 091 wniosków o azyl), w 2017 r. 9 784 wnioski (na 58 661 wniosków o azyl) i w 2018 r. 5 211 wniosków (na 66 969 wniosków o azyl).

System dubliński powoduje zatem znaczne obciążenie administracyjne, wymaga zaangażowania zasobów ludzkich i finansowych, podczas gdy w rzeczywistości tylko 11 % przekazań dochodzi do skutku. Zauważalne są również znaczne różnice pomiędzy poszczególnymi państwami: 54,6 % przekazań dokonanych w Grecji, 42,2 % w Szwecji i tylko 11,2 % w Niemczech, 6,7 % we Francji, 1,6 % we Włoszech w latach 2016–2019.

Z drugiej strony klauzule dyskrecjonalne (art. 17) są rzadko stosowane. Klauzula suwerenności została użyta prawie 2000 razy w 2018 r. na ponad 155 000 wniosków o azyl. Najczęściej powoływały się na nią Niemcy (65 %), Holandia (13 %) i Francja (10 %). Niektóre państwa wykorzystały ją tylko raz (Austria, Dania, Polska), inne nigdy (Słowenia, Portugalia, Rumunia, Bułgaria, Estonia).

 

2.1.4. Zbyt złożone i zbyt czasochłonne procedury

Procedury administracyjne, jakie muszą przejść osoby ubiegające się o azyl po przybyciu do Europy, są złożone[13]. Liczne zaangażowane podmioty (podmioty administracyjne, prawne, medyczne, policyjne, organizacje pozarządowe), ich rozproszenie geograficzne i brak ich dostępności znacznie spowalniają rozpatrywanie wniosków. Problemem jest również brak współpracy między tymi podmiotami i zniechęcenie niektórych z nich. Na przykład we Francji osoby ubiegające się o azyl są rejestrowane w jednej z 11 prefektur w tym kraju, ale wszystkie muszą udać się do regionu paryskiego na rozmowę w krajowym urzędzie ds. uchodźców (OFPRA).

Odsetek procedur dublińskich w ogólnej liczbie wniosków o azyl wzrósł z 15 % w 2014 r. do 26–27 % w latach 2016–2017. Podmioty zajmujące się procedurami dublińskimi w poszczególnych krajach musiały zatem uporać się ze znacznym zwiększeniem ilości pracy, co spowodowało zatory i wydłużenie terminów.

Niektóre organy krajowe wymagały reorganizacji w związku z przeciążeniem pracą. Brak zasobów ludzkich (zwłaszcza funkcjonariuszy ochrony i tłumaczy) jest głównym czynnikiem powodującym opóźnienia. Jak wynika z dostępnych informacji, w Grecji, Hiszpanii i na Cyprze jest mniej urzędników zajmujących się sprawami azylowymi w porównaniu z liczbą wniosków o azyl. W 2019 r. Hiszpania dysponowała 197 pracownikami na 55 290 wniosków, a na przykład Austria miała ich 1 121 na 5 780 wniosków. Coraz częstsze stosowanie umów tymczasowych może osłabić zdolność przetwarzania wniosków przez organy administracji (np. w Grecji, na Cyprze).

Rozporządzenie dublińskie określa terminy dla każdego etapu procedury dublińskiej[14]. Mamy jednak do czynienia ze znacznym przekroczeniem tych terminów, często o kilka miesięcy. Na początku każdej procedury pojawiają się też różnice w interpretacji, co wymaga wyjaśnień ze strony TSUE (patrz wyrok w sprawie Mengesteab).

Niestosowanie niektórych klauzul (np. łączenie rodziny, przejęcie małoletnich bez opieki) i przekraczanie terminów wskazuje również na trudności związane z weryfikacją informacji o wnioskodawcach. Wiele osób przybywa bez dokumentów tożsamości, co utrudnia określenie wieku, narodowości czy więzi rodzinnych i wymaga dodatkowych kontroli.

2.2. Przeszkody w przekazywaniu osób ubiegających się o azyl

 

2.2.1. Zbyt krótki okres odpowiedzialności państw członkowskich

Po podjęciu decyzji o przekazaniu państwa mają 6 miesięcy (18 miesięcy w przypadku ucieczki) na zrealizowanie go. Po tym okresie państwo wydające staje się odpowiedzialne za wniosek.

W praktyce ten ograniczony okres odpowiedzialności skłania państwa, w niektórych przypadkach, do opóźnienia przekazania. Zachęca również osoby ubiegające się o azyl do pomijania procedury i składania wniosku w innym państwie[15].

Wydłużenie okresu odpowiedzialności umożliwiłoby zapobieganie wtórnym przepływom i nielegalnym pobytom.

 

2.2.2. Liczne przeszkody

Przeszkody są liczne i mają różnoraki charakter. Są to zarówno odmowa lub brak woli współpracy ze strony państw, do których są kierowane wnioski, jak i unieważnianie decyzji krajowych organów odwoławczych lub nieprzestrzeganie terminów. Innym nie bez znaczenia czynnikiem jest „ucieczka administracyjna” osób oczekujących na przekazanie. Na poziomie operacyjnym władze krajowe wskazują na trudności w realizacji przekazań i ograniczenia transportowe (często drogą lotniczą) nałożone przez firmy (limit liczby osób na lot, obowiązek posiadania imiennego biletu, brak połączeń itp.).

Brak odpowiednich możliwości przyjmowania lub nieprzestrzeganie procedur dublińskich jest przedmiotem orzecznictwa TSUE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Instytucje te odmówiły przekazania do państw, w których wnioskodawcy byliby narażeni na niesłuszną odmowę ochrony międzynarodowej lub na naruszenia podstawowych praw[16].

Bardzo częste są również odwołania od decyzji dublińskich. Jest to fundamentalne prawo, ale powoduje przedłużenie wielu procedur dublińskich, a współczynnik odwołań jest wysoki we wszystkich państwach i wynosi nawet 80 %. W niektórych przypadkach dla osób ubiegających się o azyl, które nie chcą zostać przeniesione, odwołanie jest sposobem na pozostanie na terytorium danego państwa.

 

2.3. Szlaki migracyjne – niedoceniany wyznacznik europejskiego systemu azylowego

 

2.3.1. Wtórne przepływy – wróg zasady jednego wniosku o azyl

Wtórny przepływ to przemieszczanie się osoby z państwa odpowiedzialnego za wniosek o azyl do innego państwa. Zjawisko to znacznie utrudnia działanie systemu dublińskiego. Zakłóca proces wyznaczania państwa odpowiedzialnego, zwiększa liczbę procedur dublińskich i podważa zasadę jednego wniosku o azyl w UE.

Według Dutch Advisory Committee on Migration Affairs (Niderlandzkiego Komitetu Doradczego ds. Migracji, ACVZ)[17] o ile liczba wniosków o azyl spadła po okresie 2015–2016, o tyle wtórne przepływy występują znacznie częściej. Niemcy i Francja to dwa państwa, do których kieruje się najwięcej tych przepływów. Istnieje wiele powodów takiego stanu rzeczy: istnienie więzi rodzinnych, obecność diaspory, znajomość języka, warunki przyjmowania, możliwości na rynku pracy, odmowa przekazania.

Wtórne przepływy wynikają również z innej poważnej wady systemu, tj. różnic w poziomie ochrony. Szczególnym przykładem może być poziom ochrony Afgańczyków, który wynosi od 6 % do 98 % w zależności od państwa członkowskiego. W przypadku Irakijczyków wskaźnik ten waha się od 8 % do 98 %. Te różnice w ocenie, przy braku europejskiej listy bezpiecznych krajów pochodzenia i wspólnej analizy ryzyka kraju, zmuszają osoby ubiegające się o azyl do przeniesienia się do państwa, w którym mają największe szanse otrzymania ochrony międzynarodowej. Różnice w warunkach przyjmowania wnioskodawców również stanowią element zachęcający do wtórnych przepływów.

Analiza wtórnych przepływów i zachodzące w nich zmiany podważają stosowność niektórych pierwotnych zasad systemu Dublin III. Różnice w warunkach życia w poszczególnych państwach członkowskich mają wpływ na warunki przyjmowania. Nieuwzględnianie oczekiwań wnioskodawców i ograniczony okres odpowiedzialności państw powodują, że uchodźcy udają się do wybranego przez siebie państwa członkowskiego, pozostając w stanie „ucieczki administracyjnej”, aby móc złożyć wniosek o azyl gdzie indziej.

Strategie krajowe oparte wyłącznie na sankcjach lub ograniczeniach w dostępie do azylu, stosowane obecnie w większości państw, stanowią tylko częściową odpowiedź na to zjawisko. System, który do pewnego stopnia nie uwzględnia doświadczeń osób ubiegających się o azyl i ich podejścia, jest skazany na niepowodzenie[18].

 

2.3.2. Zmiany w przepływach migracyjnych

Wobec powyższego należy przeanalizować szlaki migracyjne, aby odpowiedzieć na napływ uchodźców w sposób bardziej uporządkowany i lepiej zorganizować procedury azylowe.

Odnotowuje się wzrost liczby wniosków o udzielenie azylu składanych przez osoby, które wjeżdżają w sposób legalny, na podstawie wjazdu bezwizowego lub wizy pobytowej. Według EASO w 2019 r. jedna czwarta wniosków została złożona przez osoby, które wjechały dzięki zwolnieniu z obowiązku wizowego. Państwa, z których przybywają, choć są uważane za bezpieczne, mają bardzo niski poziom ochrony: Macedonia Północna (1 %), Mołdawia (1 %), Wenezuela (5 %), Albania (6 %), Kolumbia (7 %), Ukraina (9 %). Tego rodzaju liczne wnioski, mające niewielkie szanse na pozytywne rozpatrzenie, powodują zakłócenia płynności systemu azylowego.

Brak danych na temat szlaków migracyjnych stanowi przeszkodę w lepszym zrozumieniu przyczyn trudności funkcjonowania rozporządzenia Dublin III. Interoperacyjność danych dotyczących azylu jest zatem niezbędna. Należy również umożliwić dostęp EASO do danych Eurodac w bezpiecznych warunkach w celu przeprowadzenia tej analizy oraz zwiększyć rolę agencji eu-LISA.

 

2.3.3. Bilans ludzki niepowodzenia systemu dublińskiego

Nieskuteczność rozporządzenia dublińskiego odbija się negatywnie przede wszystkim na migrantach, którzy już doświadczyli traumy w swoim kraju lub podczas podróży do Europy. Miesiące, a nawet lata, „tułaczki” z powodów administracyjnych i niepewności stanowią nową traumę i przynoszą korzyści handlarzom ludźmi, którzy utrzymują kontrolę nad migrantami poprzez sieć prostytucji lub przymusowej pracy. Nieskuteczność systemu dublińskiego i WESA powoduje liczne naruszenia praw podstawowych. Warunki w greckich hotspotach są bardzo złe i nieludzkie.

Na szczególną uwagę zasługuje ochrona najlepiej pojętego interesu dziecka i małoletnich bez opieki. Kilka państw utworzyło wyspecjalizowane jednostki dla małoletnich bez opieki (Belgia, Francja, Węgry), inne zatrudniają wyspecjalizowany personel (Niemcy, Polska, Cypr). Ale te dobre praktyki nie są powszechne.

Jedną z głównych przeszkód jest określenie wieku. Praktyki są różne w różnych państwach, a wiarygodność ocen jest wątpliwa, podobnie jak w przypadku badań medycznych. Podejścia multidyscyplinarne, pod kierunkiem wykwalifikowanych ekspertów, umożliwiają zbieranie użytecznych danych i bardziej wiarygodne określanie wieku (Wielka Brytania, Malta, Włochy, Grecja, Niderlandy, Francja). Ponadto, chociaż wyznaczenie przedstawiciela prawnego do towarzyszenia małoletniemu lub reprezentowania go w procedurach azylowych jest obowiązkowe (art. 6), odnotowuje się znaczne braki w stosowaniu tego wymogu. Wreszcie wiele państw nie przekazuje informacji dostosowanych do małoletnich.

Prawo do informacji (art. 4) to kolejna zasada, która nie jest wystarczająco przestrzegana. Problemy w tym zakresie obejmują: częściowe udzielanie informacji; ograniczony dostęp wnioskodawców do pomocy prawnej; bariera językowa i brak tłumaczy; opóźnienia w dostarczaniu informacji[19]. Brak zasobów w terenie może tłumaczyć te niedociągnięcia, ale ważne są tutaj również decyzje polityczne.

 

2.4. Wstrzymanie WESA i procedur dublińskich podczas kryzysu związanego z COVID-19

Podczas kryzysu sanitarnego i ze względu na środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się pandemii procedury dublińskie zostały znacznie ograniczone lub nawet zawieszone. Dotyczy to zwłaszcza przesłuchań dotyczących wniosków o azyl. Niektóre kraje wybrały sesje „zdalne”, ale wiele rozmów zostało przełożonych na późniejszy termin[20]. W dniu 16 kwietnia 2020 r. EASO opublikowało zalecenia pozwalające zapewnić ciągłość prawa do azylu, ale nie ma planu zarządzania kryzysowego dostosowanego do takich okoliczności, co jeszcze bardziej osłabia stosowanie rozporządzenia Dublin III. 

 

2.5. Nowe zarządzanie, rosnąca rola agencji unijnych

Liczne różnice w interpretacji i stosowaniu rozporządzenia Dublin III między poszczególnymi państwami wpływają na jego skuteczność. Niektóre wynikają ze strategii krajowych mających na celu zwalczanie wtórnych przepływów lub skrócenie terminów. Inne wynikają z wcześniejszych praktyk lub braku dialogu między krajowymi organami azylowymi. Interes wspólnotowy w każdym przypadku traci: wtórne przepływy, których uniknięto w jednym kraju, będą miały swoje skutki w innym.

Ponadto istnieją umowy dwustronne między państwami członkowskimi i państwami trzecimi lub między państwami członkowskimi w celu poprawy skuteczności procedur, zapewnienia przekazania lub skutecznego powrotu osób, którym odmówiono udzielenia azylu (np. umowy Hiszpania-Maroko; Niemcy-Albania). Z tych umów należy wyciągnąć wnioski, aby w miarę możliwości powielać je na większą skalę lub unikać błędów w przyszłości.

Spójność polityki wizowej wszystkich państw może również poprawić funkcjonowanie systemu WESA i rozporządzenia Dublin III, biorąc pod uwagę fakt, że wiele osób ubiegających się o azyl przybywa na terytorium Unii w sposób legalny na podstawie wizy lub wjazdu bezwizowego.

Aby poprawić spójność między systemami krajowymi, Komisja stworzyła i prowadzi sieć ekspertów ds. dublińskich z państw członkowskich. Spotkania te są jednak zbyt rzadkie (raz lub dwa razy w roku), aby mogły odgrywać rolę operacyjną.

To EASO odgrywa coraz ważniejszą i aktywną rolę w poprawie spójności i wzajemnego zaufania między państwami oraz w rozwijaniu wspólnej kultury azylowej. W 2016 r. EASO utworzyło „sieć jednostek dublińskich”, która jest bardziej aktywna niż sieć Komisji. EASO opracowuje również liczne dokumenty zawierające wytyczne[21]. Wreszcie agencja prowadzi szkolenia dla personelu jednostek dublińskich.

Wsparcie operacyjne dla państw członkowskich stanowiło jak dotąd największy wkład EASO we wdrażanie systemu dublińskiego. Rozwój EASO i przekształcenie go w prawdziwie niezależną agencję ma priorytetowe znaczenie dla poprawy skuteczności WESA.

Wreszcie Komisja musi również zapewnić lepszą spójność wdrażania rozporządzenia Dublin III z innymi ustaleniami dotyczącymi WESA (przyjmowanie, procedury azylowe). Należy zauważyć, że reforma WESA byłaby bezcelowa bez znaczącej poprawy wskaźnika powrotów osób niekwalifikujących się do azylu.

 

 

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie wdrażania rozporządzenia Dublin III

(2019/2206(INI))

Parlament Europejski,

– uwzględniając art. 78 ust. 2 lit. e) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),

– uwzględniając art. 80 TFUE dotyczący zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, w tym również na płaszczyźnie finansowej,

– uwzględniając art. 1, 2, 3, 4, 18, 19 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,

– uwzględniając art. 2, 3, 5, 8 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC),

– uwzględniając art. 14 Powszechnej deklaracji praw człowieka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1948 r.,

– uwzględniając Globalne porozumienie ONZ w sprawie uchodźców,

– uwzględniając Konwencję z 1951 r. i Protokół z 1967 r. dotyczące statusu uchodźców (konwencja genewska),

– uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona), zwane rozporządzeniem Dublin III[22],

– uwzględniając decyzję Rady (UE) 2015/1523 z dnia 14 września 2015 r.[23] oraz decyzję Rady (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r.[24] ustanawiające środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji,

– uwzględniając wniosek Komisji przedłożony Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (COM(2016)0270) w sprawie reformy rozporządzenia Dublin III,

– uwzględniając mandat negocjacyjny przyjęty przez Komisję Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych dnia 19 października 2017 r., zatwierdzony na posiedzeniu plenarnym dnia 16 listopada 2017 r. i potwierdzony przez Konferencję Przewodniczących dnia 17 października 2019 r.,

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie sytuacji na Morzu Śródziemnym i potrzeby całościowego podejścia UE do problematyki migracji[25],

– uwzględniając wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odnoszące się do rozporządzenia (UE) nr 604/2013, w szczególności w sprawach C-695/15 PPU Mirza (ECLI:EU: C:2016:188), C-63/15 Ghezelbash (wielka izba) (*) (ECLI:EU:C:2016:409), C-155/15 Karim (ECLI:EU:C:2016:410), C-578/16 PPU C.K. i in. (ECLI:EU:C:2017:127), C-528/15 Al Chodor (ECLI:EU:C:2017:213), C-36/17 Ahmed (postanowienie) (ECLI:EU:C:2017:273), C-490/16 A.S. (wielka izba) (ECLI:EU:C:2017:585), C-646/16 Jafari (wielka izba) (*) (ECLI:EU:C:207:586), C-670/16 Mengesteab (wielka izba) (ECLI:EU:C:2017:587), C-60/16 Khir Amayri (ECLI:EU:C:2017:675), C-201/16 Shiri (ECLI:EU:C:2017:805), C-360/16 Hasan (ECLI:EU:C:2018:35), C-647/16 Hassan (ECLI:EU:C:2018:368), C-213/17 X (ECLI:EU:C:2018:538), C-56/17 Fathi (ECLI:EU:C:2018:803), C-47/17 X (wielka izba) (ECLI:EU:C:2018:900), C-661/17 M.A. i in. (wielka izba) (*) (ECLI:EU:C:2019:53), C-163/17 Jawo (wielka izba) (*) (ECLI:EU:C:2019:218), C-582/17 H. (wielka izba) (*) (ECLI:EU:C:2019:280) oraz C-715/17, C-718/17 i C-719/17 Komisja przeciwko Polsce, Węgrom i Republice Czeskiej,

– uwzględniając wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnoszące się do rozporządzenia (UE) nr 604/2013, w szczególności w sprawach Sharifi przeciwko Austrii z dnia 5 grudnia 2013 r. (wyrok izby), Mohammadi przeciwko Austrii z dnia 3 lipca 2014 r. (wyrok izby), Sharifi i in. przeciwko Włochom i Grecji z dnia 21 października 2014 r. (wyrok izby) i Tarakhel przeciwko Szwajcarii z dnia 4 listopada 2014 r. (wyrok wielkiej izby), a także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji (wielka izba), wniosek nr 30696/09, odnoszący się do rozporządzenia (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. (Dublin II),

– uwzględniając Europejski program w zakresie migracji przedstawiony przez Komisję w dniu 13 maja 2015 r. (COM(2015)0240),

– uwzględniając tak zwaną deklarację maltańską z września 2019 r.,

– uwzględniając analizę Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców z sierpnia 2017 r. pt. „Left in Limbo” [W zawieszeniu] dotyczącą wdrażania rozporządzenia Dublin III,

– uwzględniając ocenę rozporządzenia Dublin III z 2015 r. oraz ocenę wdrażania rozporządzenia Dublin III z 2016 r. przeprowadzone w imieniu Komisji przez ICF International,

– uwzględniając sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 24/2019 z listopada 2019 r. pt. „Azyl, relokacja i powroty migrantów – czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami”,

– uwzględniając komunikat Komisji zatytułowany „COVID-19: Wskazówki dotyczące wdrażania odpowiednich przepisów UE w dziedzinie azylu, procedur powrotu oraz przesiedleń” (2020/C 126/02),

– uwzględniając sprawozdanie Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu z dnia 2 czerwca 2020 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wprowadzanych w związku z pandemią COVID-19 w systemach azylowych i przyjmowania,

– uwzględniając sprawozdanie Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) z czerwca 2020 r. zatytułowane „Sprawozdanie roczne na temat sytuacji w dziedzinie azylu w Unii Europejskiej”,

– uwzględniając przygotowaną przez Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS) w styczniu 2019 r. ocenę wdrożenia rozporządzenia dublińskiego, sporządzoną przez dr Amandine Scherrer z Działu ds. Oceny Ex Post w Dyrekcji ds. Oceny Skutków Regulacji i Europejskiej Wartości Dodanej (część pierwsza) oraz przez zespół badawczy Europejskiej Rady ds. Uchodźców i Wypędzonych (ECRE) na wniosek Działu ds. Oceny Ex Post (część druga),

– uwzględniając inne analizy przeprowadzone na zlecenie Parlamentu Europejskiego, w szczególności przygotowaną przez EPRS w 2016 r. ocenę skutków regulacji dotyczącą rozporządzenia dublińskiego i procedur azylowych w Europie, której autorami są Gertrud Malmersjo i Milan Remáč, ekspertyzę Departamentu Tematycznego ds. Praw Obywatelskich i Spraw Konstytucyjnych (Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Unii Europejskiej) z czerwca 2016 r. dotyczącą reformy rozporządzenia Dublin III, której autorem jest Francesco Maiani, ekspertyzę EPRS z października 2018 r. dotyczącą kosztu braku działań na poziomie europejskim w ramach polityki azylowej, której autorami są Wouter van Ballegooij i Cecilia Navarra, a także ekspertyzę EPRS autorstwa Anji Radjenovic z marca 2019 r. dotyczącą reformy systemu dublińskiego,

– uwzględniając wysłuchanie w Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE) przeprowadzone dnia 19 lutego 2020 r.,

– uwzględniając odpowiedzi parlamentów państw członkowskich dotyczące ich prac nad rozporządzeniem Dublin III przekazane za pośrednictwem zautomatyzowanego systemu Europejskiego Centrum Badań i Dokumentacji Parlamentarnej,

– uwzględniając odpowiedź Niemiec na pięć pytań przesłanych przez przewodniczącego komisji LIBE i sprawozdawczynię wszystkim organom krajowym zaangażowanym w system dubliński,

– uwzględniając misje informacyjne sprawozdawczyni do Bochum (Niemcy), Ter Apel (Niderlandy), Bukaresztu (Rumunia) i na Lampedusę (Włochy),

– uwzględniając art. 54 Regulaminu oraz art. 1 ust. 1 lit. e) decyzji Konferencji Przewodniczących z dnia 12 grudnia 2002 r. dotyczącej procedury udzielania zgody na sporządzanie sprawozdań z własnej inicjatywy, a także załącznik 3 do tej decyzji,

– uwzględniając pismo przesłane przez Komisję Praw Kobiet i Równouprawnienia,

– uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A9-0245/2020),

A. mając na uwadze, że w 2015 r. 1 393 920 osób ubiegających się o azyl złożyło wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwach UE+, a w 2016 r. liczba ta wyniosła 1 292 740, co stanowi czterokrotny wzrost w porównaniu z 2012 r. (373 375 wniosków) i 2013 r. (464 515); mając na uwadze, że liczba wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwach UE+ ponownie wzrosła między 2018 r. (665 920) a 2019 r. (738 425), co odpowiada 0,13 % całkowitej liczby ludności UE w 2019 r.;

B. mając na uwadze, że prawie połowa wniosków o udzielenie azylu złożonych w UE dotyczy dzieci i że około 17 700 małoletnich bez opieki złożyło wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w 2019 r.; mając na uwadze, że 86 % z nich stanowili chłopcy, w tym 90 % w wieku 14–18 lat;

C. mając na uwadze, że państwo członkowskie, które wydaje wizę obywatelowi państwa trzeciego, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z art. 12 rozporządzenia Dublin III; mając na uwadze, że zgodnie z art. 14 rozporządzenia Dublin III wniosek obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który wjechał na terytorium państwa członkowskiego przyznającego zwolnienie z obowiązku wizowego, jest rozpatrywany przez to państwo członkowskie;

D. mając na uwadze, że w 2019 r. wydano 145 000 decyzji w sprawie wniosków złożonych na podstawie rozporządzenia dublińskiego; mając na uwadze, że w 2019 r. zatwierdzono 62 % wniosków złożonych na podstawie rozporządzenia dublińskiego;

E. mając na uwadze, że jedna trzecia państw członkowskich przyjęła 90 % osób ubiegających się o azyl w latach 2008–2017;

F. mając na uwadze, że kryteria ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu obejmują, w porządku hierarchicznym, jednostkę rodzinną, wydawanie dokumentów pobytowych lub wiz, nielegalny wjazd lub pobyt oraz wjazd bez wizy; mając na uwadze, że jeżeli żadne z tych kryteriów nie ma zastosowania, państwo członkowskie, w którym po raz pierwszy złożono wniosek o udzielenie azylu, staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim na mocy art. 3 ust. 2; mając na uwadze, że w konsekwencji nieproporcjonalnego stosowania art. 13, który nakłada odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o azyl na państwo członkowskie pierwszego nielegalnego wjazdu, odpowiedzialność nie rozkłada się w sposób równomierny między państwami członkowskimi UE; mając na uwadze, że kilka państw członkowskich pierwszego wjazdu w regionie śródziemnomorskim, a mianowicie Grecja, Włochy, Malta, Cypr i Hiszpania, otrzymało dużą część złożonych po raz pierwszy wniosków, w szczególności podczas kryzysu w latach 2015–2016;

G. mając na uwadze, że w 2018 r. największą liczbę wniosków (184 180, co stanowi 28 % łącznej liczby wniosków i 0,22 % ludności kraju) zarejestrowały Niemcy (82,8 mln mieszkańców, 18,6 % całkowitej liczby ludności UE), a następnie Francja (66,9 mln mieszkańców, 15 % całkowitej liczby ludności UE) – 120 425 wniosków (19 % łącznej liczby wniosków, co stanowi 0,18 % jej ludności), Grecja (10,74 mln mieszkańców, 2,4 % całkowitej liczby ludności UE) – 66 695 wniosków (11 % łącznej liczby wniosków, 0,62 % jej ludności), Włochy (60,48 mln mieszkańców, 13,6 % całkowitej liczby ludności UE) – 59 950 wniosków (10 % łącznej liczby wniosków, 0,01 % ludności Włoch) oraz Hiszpania (46,66 mln mieszkańców, 10,49 % całkowitej liczby ludności UE) – 52 700 wniosków (9 % łącznej liczby wniosków i 0,11 % jej ludności);

H. mając na uwadze, że między 2016 r. a 2019 r. Niemcy i Francja złożyły zdecydowaną większość wniosków dublińskich (68 % łącznej liczby wniosków złożonych w UE), podczas gdy Hiszpania, Estonia, Litwa, Łotwa, Słowacja, Bułgaria, Polska i Republika Czeska wydały jedynie kilka wniosków; mając na uwadze, że Hiszpania nie złożyła prawie żadnych wniosków dublińskich mimo dużej i ciągle rosnącej liczby wniosków o udzielenie azylu; mając na uwadze, że występują znaczne różnice między krajami, przy czym w okresie 2016–2019 54,6 % przekazań miało miejsce z Grecji, 42,2 % ze Szwecji, 11,2 % z Niemiec, 6,7 % z Francji i 1,6 % z Włoch; mając na uwadze, że w wielu krajach istnieje znaczna luka informacyjna;

I. mając na uwadze, że rozporządzenie Dublin III opiera się na podstawowym założeniu, że osoby ubiegające się o azyl uzyskują takie same prawa w różnych państwach członkowskich oraz że każdy wniosek jest analizowany sprawiedliwie, niezależnie od miejsca złożenia wniosku w UE; mając na uwadze, że rzeczywistość jest jednak zupełnie inna;

J. mając na uwadze, że państwa członkowskie jedynie w bardzo ograniczonym zakresie skorzystały z klauzuli dotyczącej osób zależnych (art. 16) lub klauzuli humanitarnej i dyskrecjonalnej (art. 17) zawartych w rozporządzeniu; mając na uwadze, że klauzule te zapewniają rozsądne rozwiązania dotyczące kwestii łączenia rodzin czy relokacji, w tym po zejściu na ląd;

K. mając na uwadze, że w przypadku większości procedur dublińskich nie stosuje się prawidłowo przepisów o hierarchii kryteriów i nie przestrzega się ustalonych terminów oraz nie dokonuje się przekazań; mając na uwadze, że w sytuacjach, które dotyczą dzieci i rodzin, tego rodzaju luki szczególnie zagrażają najlepszemu interesowi dziecka i prawu osób ubiegających się o azyl do łączenia rodzin;

L. mając na uwadze, że w danych i badaniach na temat wdrażania rozporządzenia Dublin III zwrócono uwagę na systematyczne lekceważenie przepisów w sprawie rodzin i nieprawidłowe stosowanie zasady najlepszego interesu dziecka; mając na uwadze, że na przykład w 2018 r. na kryterium jedności rodziny powołano się tylko w 5 % wniosków o przejęcie we Francji (spośród 12 000) i 3,7 % w Niemczech (spośród 17 500), a w Belgii, Szwecji i Szwajcarii te wartości procentowe były jeszcze niższe; podkreśla natomiast, że w 2018 r. Grecja złożyła 79,3 % wniosków o przejęcie na podstawie kryterium jedności rodziny; mając na uwadze, że wnioski dotyczące łączenia rodzin są rzadziej akceptowane (48 % przypadków) w porównaniu ze średnim wskaźnikiem akceptacji dla wszystkich procedur (67,6 %); mając na uwadze, że skuteczne wdrażanie art. 16 i 17 rozporządzenia mogłoby zapewnić skuteczne korzystanie przez osoby ubiegające się o azyl z prawa do życia rodzinnego i utrzymania jedności rodziny;

M. mając na uwadze, że we wdrażaniu rozporządzenia Dublin III zauważono poważne niedociągnięcia, w tym w 2015 r., kiedy odnotowano dużą liczbę przybywających migrantów, i podczas pandemii COVID-19, co podważa zaufanie między państwami członkowskimi oraz zagraża prawu do ochrony międzynarodowej i prowadzi do naruszenia praw podstawowych; mając na uwadze, że – jak się okazuje – przepisy rozporządzenia Dublin III nie umożliwiają poradzenia sobie ze znacznym napływem migrantów i doprowadziły do powstania systemu, który nakłada nadmierne obowiązki i obciążenia na kilka państw członkowskich;

N. mając na uwadze, że tymczasowy mechanizm solidarności na rzecz poszukiwań i ratownictwa na Morzu Śródziemnym uzgodniony w ramach deklaracji maltańskiej i podpisany w dniu 23 września 2019 r. przez Niemcy, Francję, Włochy i Maltę obowiązywał przez okres co najmniej sześciu miesięcy; mając na uwadze, że żadne inne państwo członkowskie nie dołączyło do tej umowy ad hoc;

O. mając na uwadze, że przepisy dotyczące działań zapobiegawczych (art. 33) nigdy nie zostały zastosowane;

P. mając na uwadze, że art. 28 rozporządzenia Dublin III przewiduje zatrzymanie jako wyjątkowy środek w celu „zabezpieczenia przekazania”, jeśli istnieje „znaczne ryzyko” ucieczki osoby ubiegającej się o azyl; mając na uwadze, że definicja ta pozostaje niejasna, a jej wykładnia różni się w poszczególnych państwach członkowskich;

Q. mając na uwadze, że nie dotrzymuje się gwarancji proceduralnych wobec osób ubiegających się o azyl, a w szczególności dzieci; mając na uwadze, że długość trwania procedur i brak przewidywalności wyników w powiązaniu z niezadowalającymi warunkami przyjmowania i trudną sytuacją socjalną mają wpływ na dobrostan osób ubiegających się o azyl, które w wielu przypadkach doświadczyły traumatycznych przeżyć w swoim kraju lub w drodze do UE;

R. mając na uwadze, że wdrażanie rozporządzenia Dublin III jest ściśle powiązane z wdrażaniem innych instrumentów europejskiej polityki azylowej i migracyjnej; mając w szczególności na uwadze, że braki we wdrażaniu wersji przekształconej dyrektywy w sprawie procedur azylowych (2013/32/UE), wersji przekształconej dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania (2013/33/UE) i wersji przekształconej dyrektywy w sprawie kwalifikowania (2011/95/UE) wywarły wpływ na wdrażanie rozporządzenia Dublin III; mając na uwadze, że Komisja powinna zdwoić wysiłki, by zapewnić przestrzeganie przez państwa członkowskie tych dyrektyw, w tym w drodze postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego;

S. mając na uwadze, że te braki są nierozłącznie związane z konstrukcją rozporządzenia dublińskiego i nie można ich wyeliminować tylko w drodze lepszego wdrażania;

T. mając na uwadze, że braki w informacjach uniemożliwiają kompleksową ocenę wdrożenia rozporządzenia Dublin III; mając na uwadze, że informacje statystyczne nie są systematycznie i spójnie przekazywane przez państwa członkowskie i nie mają takiego samego poziomu szczegółowości lub nie są przekazywane z taką samą częstotliwością; mając na uwadze, że największe braki w informacjach dotyczą uzasadnień wniosków, czasu trwania procedur, zasobów, wycofanych wniosków, nieudanych przekazań, procedur odwoławczych i zatrzymań;

U. mając na uwadze, że w dniu 6 listopada 2017 r. Parlament przyjął większością dwóch trzecich głosów rezolucję ustawodawczą w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Dublin IV;

Włączenie zasady solidarności we wspólny europejski system azylowy

1. uważa, że rozporządzenie Dublin III w obecnej formie obciąża nieproporcjonalną odpowiedzialnością mniejszość państw, szczególnie w przypadku napływu dużej liczby osób; uważa, że ze względu na położenie geograficzne państw pierwszej linii kryterium pierwszego wjazdu zawarte w rozporządzeniu Dublin III nakłada na nie bezprecedensowe i nieproporcjonalne obciążenie związane z rejestracją i przyjmowaniem osób ubiegających się o azyl; zwraca uwagę, że tak skonstruowane i wdrożone rozporządzenie Dublin III nie gwarantuje osiągnięcia jego głównego celu, a mianowicie szybkiego ustalenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, a tym samym sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwa członkowskie oraz skutecznego i szybkiego dostępu do procedur azylowych;

2. podkreśla, że wprowadzenie punktów szybkiej rejestracji migrantów („hotspotów”) wraz z tymczasowym programem relokacji zaproponowanym przez Komisję w 2015 r. miało na celu ułatwienie zarządzania osobami ubiegającymi się o azyl dostającymi się na terytorium UE i było pragmatycznym podejściem nadrabiającym braki rozporządzenia Dublin III, które były już w tym czasie widoczne; przypomina ponadto o udziale agencji UE, takich jak EASO i Frontex, we wspieraniu państw członkowskich zmagających się z nadmiernymi obciążeniami we wdrażaniu dorobku prawnego w dziedzinie azylu, a także podkreśla potrzebę usprawnienia współpracy między tymi agencjami;

3. podkreśla, że niewłaściwe stosowanie hierarchii kryteriów, w szczególności nadmierne stosowanie kryterium kraju pierwszego wjazdu oraz nieskuteczne wykonywanie przekazań, zwiększyło nieproporcjonalną odpowiedzialność spoczywającą na niektórych państwach członkowskich, w szczególności na państwach członkowskich pierwszej linii; jest zdania, że w związku z tym UE potrzebuje trwałego mechanizmu solidarności, który ustanowi sprawiedliwe zasady podziału odpowiedzialności między państwa członkowskie zgodnie z art. 80 TFUE, przy pełnym poszanowaniu podstawowego prawa osób ubiegających się o azyl do bezpieczeństwa i ochrony;

4. uważa, że dopóki system dubliński nie zostanie zreformowany, niezbędne jest zapewnienie państwom członkowskim pierwszej linii większych zasobów i zdolności, na przykład za pośrednictwem EASO;

5. przypomina, że prawo do azylu jest prawem podstawowym; podkreśla, że procedura azylowa służy rozpatrywaniu wniosków i przyznawaniu ochrony międzynarodowej kwalifikującym się wnioskodawcom, a jednocześnie zapewnia szybką i sprawiedliwą decyzję osobom, które się do niej nie kwalifikują;

6. zauważa, że zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia Dublin III w przypadku osób, których wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został odrzucony w drodze ostatecznej decyzji w jednym z państw członkowskich, państwa członkowskie mogą albo zwrócić się z wnioskiem o wtórne przejęcie tej osoby, albo przeprowadzić procedurę powrotu; podkreśla, że w kontekście stosowania art. 24 ust. 4 powrót osób, które nie kwalifikują się do ochrony międzynarodowej, zwłaszcza na zasadzie dobrowolności, mógłby pomóc w realizowaniu polityki migracyjnej UE;

7. z zadowoleniem przyjmuje decyzje Rady w sprawie relokacji z 2015 i 2016 r., które zostały przyjęte jako pilny środek solidarności; wyraża rozczarowanie faktem niewypełnienia przez państwa członkowskie zobowiązań do solidarności i podziału odpowiedzialności, a zarazem uznaje pozytywny wkład niektórych państw członkowskich; przypomina, że Komisja Europejska nie zastosowała się do wezwania Parlamentu wyrażonego w rezolucji z dnia 18 maja 2017 r., by zaproponowała rozszerzenie środków relokacji do czasu przyjęcia zreformowanego rozporządzenia Dublin III; podkreśla, że umowy ad hoc w sprawie relokacji nie mogą zastąpić zharmonizowanego i trwałego wspólnego europejskiego systemu azylowego (WESA);

8. ubolewa nad tym, że Rada, w odróżnieniu od Parlamentu, nie przyjęła stanowiska w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Dublin IV i w ten sposób zablokowała reformę rozporządzenia Dublin III pomimo jego solidnie udokumentowanych wad; uważa, że tę blokadę można zinterpretować jako naruszenie zasady lojalnej współpracy między instytucjami UE, o której mowa w art. 13 ust. 2 TUE, mając również na uwadze fakt, że Rada zawsze dążyła do jednomyślnej zgody, chociaż Traktaty przewidują podjęcie decyzji większością kwalifikowaną; uważa za szczególnie godne ubolewania to, że w Unii nadal obowiązują te same przepisy, które okazały się nieskuteczne w zarządzaniu dużą liczbą przybywających osób; wzywa do szybkiej reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego;

9. zauważa, że mechanizm wczesnego ostrzegania, gotowości i zarządzania kryzysowego, o którym mowa w art. 33, nie został dotychczas zastosowany, nawet w czasie napływu dużej liczby osób w latach 2015–2016; zauważa ponadto, że nie powołano się jeszcze na przepisy dyrektywy w sprawie tymczasowej ochrony, które miały na celu rozwiązanie problemu tymczasowej ochrony w razie masowego napływu wysiedleńców, którzy nie mogą powrócić do swojego kraju pochodzenia;

10. uważa, że należy ustanowić w UE mechanizm solidarnościowy, aby zapewnić w Unii ciągłość podstawowego prawa do azylu w trosce o zagwarantowanie dostępu do azylu i podziału odpowiedzialności między państwa członkowskie; podkreśla, że kluczowym elementem tego mechanizmu powinna zawsze być ochrona praw podstawowych osób ubiegających się o azyl; uważa, że taki mechanizm powinien umożliwiać uczestnictwo organizacji społeczeństwa obywatelskiego zapewniających profesjonalną pomoc osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej, a w szczególności pomoc natury prawnej;

11. podkreśla, że klauzula dyskrecjonalna zawarta w art. 17 – która umożliwia państwu członkowskiemu przejęcie odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, nawet jeśli nie jest ono odpowiedzialnym państwem członkowskim zgodnie z kryteriami rozporządzenia Dublin III – jest stosowana w różny sposób, rzadko i tylko przez kilka państw członkowskich; odnotowuje, że Niemcy, Niderlandy i Francja odpowiadały za większość przypadków w 2018 r.; wzywa wszystkie państwa członkowskie do częstszego korzystania z klauzuli dyskrecjonalnej zawartej w art. 17, aby radzić sobie w trudnych sytuacjach i w nadzwyczajnych sytuacjach humanitarnych wobec braku stałego mechanizmu solidarności; uważa, że klauzule dyskrecjonalne zawarte w art. 17 powinny być wykorzystywane jako narzędzie solidarności w celu podziału odpowiedzialności, w szczególności w przypadku dużej liczby osób przybywających drogą lądową i morską, lub w celu przekazań osób ubiegających się o azyl, które obecnie przebywają w hotspotach w nieludzkich, poniżających, niehigienicznych i niebezpiecznych warunkach oraz bez wystarczającego dostępu do pomocy lekarskiej w zakresie zdrowia fizycznego i psychicznego;

12. jest zdania, że należy skutecznie wdrażać przepisy dotyczące jedności rodziny, które zajmują pierwsze miejsce w hierarchii kryteriów ustalania odpowiedzialności, oraz że w celu wspierania zasady jedności rodziny można by na szerszą skalę stosować przepisy dotyczące osób zależnych (art. 16) i klauzul dyskrecjonalnych (art. 17);

13. podkreśla liczne wyzwania związane z wdrażaniem rozporządzenia Dublin III; odnotowuje znaczne wsparcie operacyjne i techniczne udzielane przez EASO organom państw członkowskich we wdrażaniu procedur dublińskich, w szczególności w hotspotach;

14. wzywa Komisję i państwa członkowskie do ułatwiania pracy urzędnikom EASO poprzez umożliwianie im przeprowadzania rozmów z osobami ubiegającymi się o azyl w języku innym niż język kraju, w którym odbywa się rozmowa, przy jednoczesnym zapewnieniu wnioskodawcom tłumaczenia ustnego na zrozumiały dla nich język; podkreśla, że EASO musi stosować w swojej pracy operacyjnej najwyższe standardy i skupiać się na dobru osób potrzebujących ochrony międzynarodowej, w tym na najlepiej pojętym dobru dziecka; postuluje utworzenie Europejskiej Agencji ds. Azylu, dysponującej odpowiednimi zasobami finansowymi i ludzkimi, by wspierała państwa członkowskie w przeprowadzaniu procedur dublińskich; domaga się odpowiedniego zorganizowania europejskich zespołów ds. systemu dublińskiego i zapewnienia im odpowiednich zasobów ludzkich, aby usprawnić i przyspieszyć finalizowanie procedur dublińskich, a zwłaszcza zapewnić prawidłowe stosowanie rozdziału III rozporządzenia Dublin III, które wiąże osobę ubiegającą się o azyl z konkretnym państwem członkowskim;

Ochrona praw podstawowych

15. zwraca uwagę, że ochrona praw podstawowych musi być kluczowym elementem wszystkich środków wdrażających rozporządzenie Dublin III, włącznie z ochroną dzieci, ofiar handlu ludźmi, osób LGBTI i innych osób wymagających szczególnego traktowania; zwraca uwagę na będące skutkiem braków wspólnego europejskiego systemu azylowego koszty ludzkie, jakie ponoszą osoby ubiegające się o azyl, których zdrowie psychiczne jest już nadszarpnięte z powodu traumatycznych przeżyć doznanych w kraju pochodzenia i ewentualnie na szlakach migracyjnych;

16. przypomina, że osoby ubiegające się o azyl mają prawo do pełnych informacji na temat procedur; ubolewa nad tym, że poziom informacji dostarczanych osobom ubiegającym się o azyl różni się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich; wzywa państwa członkowskie do dopilnowania, by małoletni otrzymywali dostosowane do wieku, przyjazne dziecku informacje i szczególne wsparcie; podkreśla, że zapewnianie pomocy prawnej i usług tłumaczenia ustnego stanowi kluczowy element gwarantowania wnioskodawcom prawa do informacji;

17. wskazuje, że przekazania osób ubiegających się o azyl, w szczególności osób wymagających szczególnego traktowania, małoletnich i rodzin, mogą prowadzić do naruszeń ich praw człowieka; powtarza, że zasada non-refoulement i naruszenia praw człowieka stanowią wystarczający powód, by wstrzymać przekazanie, nawet jeśli w kraju docelowym nie występują wady systemowe; wzywa państwa członkowskie do odpowiedniej oceny ryzyka, na jakie narażeni byliby wnioskodawcy w docelowym państwie członkowskim; podkreśla w szczególności, że przekazanie należy przeprowadzać w sposób, który w żadnym przypadku nie naraża poszczególnych osób na ryzyko zawrócenia na granicy;

18. zauważa, że zgodnie z art. 28 zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl w ramach procedury dublińskiej może być stosowane jedynie jako ostateczny środek i wyłącznie pod warunkiem, że jest zgodne z zasadą proporcjonalności oraz nie można skutecznie zastosować innych, łagodniejszych środków przymusu w celu zagwarantowania przekazania w przypadkach, gdy istnieje znaczne ryzyko ucieczki; wzywa państwa członkowskie do podjęcia konkretnych wysiłków w celu znalezienia zasadnych alternatyw dla zatrzymania;

19. uważa, że takie zatrzymanie powinno trwać jak najkrócej i nie dłużej niż jest to rzeczywiście niezbędne do przeprowadzenia z należytą starannością wymaganych procedur administracyjnych do momentu przekazania na mocy omawianego rozporządzenia; podkreśla, że wobec braku zharmonizowanych kryteriów definiowania ryzyka ucieczki państwa członkowskie przyjęły rozbieżne i w niektórych przypadkach kontrowersyjne kryteria; wzywa państwa członkowskie i Komisję do sprecyzowania pojęcia „znacznego ryzyka ucieczki”;

20. wzywa państwa członkowskie i Komisję do wyraźnego stwierdzenia, że zatrzymanie nigdy nie ma na celu dobra dziecka;

21. przypomina, że według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka[26] nałożenie środka detencyjnego na małoletniego z pominięciem jego dobra, a w stosownym przypadku jego indywidualnej sytuacji jako małoletniego bez opieki, bez przeprowadzenia oceny proporcjonalności lub bez umożliwienia alternatywnych środków jest niezgodne z prawem;

22. podkreśla, że zawsze musi przeważyć nadrzędny cel, jakim jest ochrona dzieci, np. przed handlem dziećmi, w trosce o zapewnienie migrującym małoletnim szybkiego dostępu do edukacji, opieki zdrowotnej i odpowiedniego zakwaterowania; podkreśla, że małoletni bez opieki powinni korzystać z odpowiednich środków ochrony, takich jak faktyczna opieka;

23. wskazuje na liczne i systematyczne uchybienia w przestrzeganiu hierarchii kryteriów; podkreśla, że zasada jedności rodziny zdecydowanie nie jest najczęściej stosowanym kryterium, chociaż zajmuje pierwsze miejsce w hierarchii zgodnie z rozdziałem III rozporządzenia; uważa, że państwa członkowskie, w oparciu o zasadę wzajemnej współpracy, powinny pomagać właściwym organom i obywatelom państw trzecich w lepszym ustalaniu istniejących więzów rodzinnych w ramach procedury ustalania odpowiedzialnych państw członkowskich; wzywa Komisję do zapewnienia pełnego przestrzegania hierarchii kryteriów;

24. uważa, że konieczne jest uściślenie warunków stosowania kryterium łączenia rodzin oraz –zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia – stosowanie w pierwszej kolejności art. 8, 10 i 16 jako głównych kryteriów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl, aby zagwarantować skuteczność prawa do jedności rodziny oraz szybsze wykonywanie decyzji o łączeniu rodzin; wzywa Komisję i państwa członkowskie do zharmonizowania standardu dowodu wymaganego przy łączeniu rodzin w dążeniu do łatwiej osiągalnych standardów i wymogów; zwraca uwagę, że wykładnia pojęcia „rodziny” różni się w poszczególnych państwach członkowskich, co przyczynia się do nieprzestrzegania hierarchii kryteriów i dysfunkcji systemu; w związku z tym wzywa Komisję do uważnego monitorowania prawidłowego stosowania przez państwa członkowskie definicji pojęć związanych z rodziną zawartych w art. 3 rozporządzenia;

25. przypomina, że zgodnie z rozporządzeniem najlepszy interes dziecka powinien być na pierwszym miejscu we wszystkich procedurach dublińskich i decyzjach dotyczących dzieci; ubolewa, że państwa członkowskie różnie interpretują najlepszy interes dziecka;

26. ubolewa, że nieodpowiednie mechanizmy identyfikacji i czasami błędne metody oceny wieku często dodatkowo pogarszają sytuację osób małoletnich, gdyż powodują opóźnienia lub negatywnie wpływają na wynik procedur dublińskich; zauważa, że w niektórych państwach członkowskich opracowano dobre praktyki, np. udział wyspecjalizowanych pracowników ds. małoletnich pozbawionych opieki czy wielodyscyplinarne podejście do określania wieku;

27. wyraża poważne zaniepokojenie, że z powodu praktycznych trudności w wielu państwach członkowskich wyznaczenie przedstawiciela pomagającego małoletnim bez opieki w procedurach dublińskich często się opóźnia lub nie jest zagwarantowane; zauważa też, że w niektórych państwach przedstawiciele ci nie mają wystarczających informacji o procedurach dublińskich, a małoletnim pozbawionym opieki nie zapewnia się wsparcia przyjaznego dziecku;

Uproszczenie procedur, znaczne skrócenie czasu rozpatrywania i ochrona prawa do skutecznego środka odwoławczego

28. podkreśla, że liczba procedur przekazania znacznie wzrosła w latach 2016–2017, co wymaga znacznych zasobów ludzkich, materialnych i finansowych; ubolewa jednak, że przekazanie stosuje się tylko w 11 % przypadków, co dodatkowo obciąża często już przeciążone systemy azylowe i wyraźnie wskazuje na nieskuteczność rozporządzenia; uważa, że koniecznie trzeba dążyć do zagwarantowania dostępu do informacji i szybkich procedur na potrzeby łączenia rodzin i przekazywania osób ubiegających się o azyl;

29. zwraca uwagę na istotne orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z ostatnich lat, w którym doprecyzowano dopuszczalne powody odmowy przekazania na podstawie rozporządzenia dublińskiego, zwłaszcza wszelkie źródła ryzyka dla danej osoby; odnotowuje zwłaszcza coraz większą liczbę decyzji sądów europejskich i krajowych o wstrzymaniu przekazań do państw członkowskich, w których osobie ubiegającej się o azyl niesprawiedliwie odmówiono by udzielenia ochrony międzynarodowej (pośrednie naruszenie zasady non-refoulement) lub pozbawiono by ją praw należnych w ramach procedury dublińskiej; ubolewa, że w niektórych państwach członkowskich osoby ubiegające się o azyl są ofiarami nieludzkiego lub poniżającego traktowania;

30. zauważa, że niedociągnięcia pod względem organizacji strukturalnej i funkcjonowania krajowych organów azylowych oraz niedostatek zasobów przyczyniły się do opóźnień w procedurach dublińskich i utrudniły stosowanie rozporządzenia; zauważa, że większość państw wyznaczyła jeden specjalistyczny organ azylowy, ale niektóre państwa członkowskie zdecydowały się podzielić obowiązki między różne organy, co w niektórych przypadkach powoduje praktyczne komplikacje w procedurach dla osób ubiegających się o azyl i powoduje rozbieżności we wdrażaniu rozporządzenia;

31. podkreśla, że efektywność procedur dublińskich zależy także od jakości i liczby personelu w poszczególnych krajowych organach azylowych; odnotowuje poważne różnice w liczbie pracowników poszczególnych organów azylowych na jedną osobę ubiegającą się o azyl; podkreśla, że krajowe zespoły ds. systemu dublińskiego mają za mało pracowników, a obciążenie pracą rośnie; wzywa państwa członkowskie do zwiększenia zasobów niezbędnych do funkcjonowania rozporządzenia Dublin III, zwłaszcza liczby urzędników ds. azylu;

32. podkreśla brak współpracy i wymiany informacji między państwami członkowskimi, co aktywnie podważa zasadę solidarności UE i przyczynia się bezpośrednio do przeciążenia systemów w niektórych państwach członkowskich;

33. podkreśla, że nadmierne i częściowo niewłaściwe stosowanie kryterium „nielegalnego wjazdu” powoduje niewspółmiernie duże obciążenie państw pierwszego wjazdu, które często nie mają zasobów i zdolności potrzebnych do przyjęcia i zarejestrowania osób ubiegających się o azyl; zauważa, że w ostatnich latach w procedurach dublińskich powszechne były wnioski o wtórne przejęcie, co oznacza, że większość osób objętych procedurą dublińską już ubiegała się o azyl w innym państwie członkowskim; zauważa, że odpowiednie środki zapobiegające wtórnym przepływom powinny mieć zastosowanie do państw członkowskich w strefie Schengen, a także poza nią;

34. przypomina, że terminy wymagane na poszczególnych etapach procedury dublińskiej mają skracać czas trwania procedury i pozwalać na szybki dostęp do procedury azylowej; zauważa, że utrzymują się niejasności i różnice między państwami członkowskimi w obliczaniu tych terminów i w wyznaczaniu, od którego momentu rozpoczyna się bieg danej procedury; proponuje wyjaśnienie i ujednolicenie warunków uruchamiania procedur przekazania;

35. uważa, że w niektórych przypadkach zasady przenoszenia odpowiedzialności na podstawie rozporządzenia Dublin III szkodzą efektywności procedur azylowych i przekazywania, gdyż zwiększają ryzyko ucieczki; ubolewa, że państwa członkowskie podają często wątpliwe uzasadnienia niezgody na przekazanie; uważa, że to m.in. te czynniki przyczyniły się m.in. do wzrostu liczby wtórnych przepływów, gdyż zachęcają one osoby ubiegające się o azyl do pozostawania poza systemem; wzywa Komisję, by przeprowadziła przegląd przepisów z myślą o poprawie wykonywania przekazań i zniesieniu przekazywania odpowiedzialności w razie ucieczki osoby ubiegającej się o azyl, by sprzyjała zaufaniu między państwami członkowskimi, monitorowała sytuację i w razie potrzeby nakładała kary na państwa członkowskie niewyrażające zgody na przekazanie;

36. uważa, że nieprawidłowe stosowanie zasad hierarchii kryteriów, zwłaszcza jeśli chodzi o łączenie rodzin i sytuację dzieci pozbawionych opieki, a także nieproporcjonalne stosowanie kryterium kraju pierwszego nielegalnego wjazdu również podważa procedury azylowe; zauważa, że te niedostatki we wdrażaniu mogą zachęcać osoby ubiegające się o azyl do pozostawania poza systemem; podkreśla, że dalsza harmonizacja systemów azylowych państw członkowskich ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania rozporządzenia Dublin III i zapobiegania wtórnym przepływom; wzywa Komisję, by przedstawiła propozycję systemu należycie uwzględniającego udowodnione istotne powiązania osób ubiegających się o azyl z danym państwem członkowskim, takie jak poprzednie legalne miejsce zamieszkania czy uzyskane wykształcenie, i zapewniającego względnie równe traktowanie osób ubiegających się o azyl w całej UE;

37. uważa, że udzielenie osobom ubiegającym się o azyl pomocy prawnej w procedurach dublińskich, zwłaszcza w hotspotach, ma zasadnicze znaczenie dla poinformowania wnioskodawców o ich prawach i obowiązkach w trakcie procedury dublińskiej; podkreśla, że sprzyjałoby to procedurom dającym poszanowanie praw, uprościłoby procedury dublińskie i usprawniło proces decyzyjny; zauważa, że wyznaczanie przedstawicieli prawnych może pozwolić na sprawdzenie, czy poszczególne wnioski są kompletne i dokładne, oraz pomóc zmniejszyć odsetek odwołań i chronić zasadę non-refoulement; zauważa z niepokojem, że na szczeblu krajowym nadal występują pewne szczególne problemy, na przykład ograniczony dostęp do niezależnych przedstawicieli prawnych w oddalonych ośrodkach dla uchodźców, niskie wynagrodzenia za pomoc prawną, brak odpowiednich pomieszczeń do przeprowadzania wywiadów przygotowawczych i prywatnych oraz niewystarczająca pomoc prawna dla wnioskodawców w ośrodkach detencyjnych; wzywa państwa członkowskie i Europejską do zwiększenia środków na pomoc prawną w trakcie procedur dublińskich;

38. podkreśla, że jakość i ilość informacji przekazywanych wnioskodawcom w procedurach dublińskich nie są zadowalające oraz istotnie różnią się w poszczególnych krajach, a czasem nawet wewnątrz danego kraju; zauważa, że na przestrzeganie prawa do informacji wpływają różne czynniki, takie jak jakość i jasność informacji, dostęp do tłumacza ustnego, dostępność przetłumaczonych dokumentów oraz dostęp do informacji w odpowiednim czasie; przypomina, że prawo do informacji zgodnie z art. 4 rozporządzenia ma zasadnicze znaczenie ze względu na złożony charakter procedur dublińskich oraz w celu zagwarantowania dostępu do sprawiedliwego rozpatrywania wniosków o azyl w UE; podkreśla, że niedostatki te można złożyć na karb braku zasobów, ale wynikają także ze świadomych decyzji politycznych w niektórych krajach, w których wyznaczono bardzo nielicznych przedstawicieli prawnych; wzywa państwa członkowskie, by przy wsparciu Komisji i EASO poprawiły informowanie osób ubiegających się o azyl o złożonych procedurach dublińskich, by zapewnić, że informacje te będą jasne i dostępne każdemu, zwłaszcza jeśli chodzi o łączenie rodzin, zgodnie z art. 4 i 26 rozporządzenia, oraz o dostęp do skutecznych środków odwoławczych i pomocy prawnej, zgodnie z art. 27;

39. wzywa Komisję do oceny ogólnego wdrożenia wspólnego europejskiego systemu azylowego, a także wszelkich luk i niedociągnięć w rozporządzeniu Dublin III, które powodują nałożenie niewspółmiernego ciężaru odpowiedzialności na państwa leżące na zewnętrznych granicach UE;

Jednolite i ukierunkowane na prawa stosowanie uzgodnień dublińskich w sprawach azylowych w całej UE

40. podkreśla, że nie jest możliwe dotrzymanie zasady jednego wniosku o azyl w UE, co jest sprzeczne z samym celem rozporządzenia Dublin III; zauważa, że stosowanie tej zasady utrudniają różne czynniki, co oznacza, że kolejne wnioski o azyl są składane z różnych powodów; uważa, że właściwe organy krajowe powinny dzielić się odpowiednimi informacjami, przede wszystkim o udzieleniu azylu i odrzuceniu wniosku o azyl, w europejskiej bazie danych takiej jak Eurodac, by przyspieszyć procedury i uniknąć wielokrotnego składania wniosków o azyl, a jednocześnie przestrzegać przepisów o ochronie danych osobowych; uważa rejestrację wszystkich wnioskodawców i migrantów nielegalnie przekraczających granice za priorytet;

41. zauważa, że poziom ochrony osób niektórych narodowości ubiegających się o azyl różni się bardzo w poszczególnych państwach członkowskich, a to może przyczyniać się do dalszych przepływów tych osób; uważa, że uwzględnianie w procedurach dublińskich indywidualnych potrzeb wnioskodawcy zmniejszyłoby wtórne przepływy; uważa, że uwzględnienie „potwierdzonych istotnych powiązań” z danym państwem członkowskim to podejście, które może skutecznie ograniczyć wtórne przepływy, i wzywa do włączenia takiego punktu do kryteriów relokacji;

Poprawa zarządzania i konwergencji między państwami członkowskimi

42. podkreśla, że prowadzona przez Komisję sieć zespołów ds. systemu dublińskiego państw członkowskich spotykała się tylko raz lub dwa razy do roku i nie odgrywała roli operacyjnej; uważa, że nieskoordynowane korzystanie z zespołów ds. systemu dublińskiego EASO uniemożliwia skuteczne funkcjonowanie rozporządzenia Dublin III; zauważa jednak, że sieć zespołów ds. systemu dublińskiego EASO była bardziej aktywna, a EASO przeprowadził szereg użytecznych misji, by wesprzeć państwa członkowskie we wdrażaniu rozporządzenia Dublin III, na przykład przez opracowywanie wytycznych i analiz, organizowanie szkoleń czy rozmieszczanie przedstawicieli; wzywa do ściślejszej współpracy między krajowymi organami ds. azylu w celu wymiany informacji, wspierania rozwoju jednolitych i najlepszych praktyk, usprawnienia przekazywania osób i zapobiegania wielokrotnemu składaniu wniosków; proponuje, aby zlecić EASO opracowanie systemu udoskonalonego zarządzania w stosowaniu rozporządzenia Dublin III, m.in. przez comiesięczne spotkania operacyjne organów krajowych, a także platformę wymiany informacji i dobrych praktyk; 

43. apeluje do Komisji i państw członkowskich, by do źródeł wykorzystywanych w kontroli wdrażania rozporządzenia dołączyły wiarygodne i aktualne informacje od podmiotów niepaństwowych, zwłaszcza organizacji międzynarodowych i pozarządowych;

44. zauważa, że w latach 2008–2017 znaczną liczbę wniosków o azyl złożyli obywatele państw trzecich, którzy przyjechali do strefy Schengen bez wizy lub na podstawie wizy krótkoterminowej[27]; zauważa ponadto, że część tych wniosków złożono w państwie członkowskim innym niż państwo, które wydało wizę; podkreśla, że w kolejnych procedurach dublińskich wykazano, że przepisy art. 12 i 14 nie są wystarczająco jasne, co utrudnia wskazanie odpowiedzialnego państwa członkowskiego; wzywa Komisję do wyjaśnienia, jak należy stosować art. 12 i 14 rozporządzenia przy ustalaniu, które państwo członkowskie powinno być odpowiedzialne za wniosek o azyl; proponuje, by w hierarchii kryteriów ocenić ewentualny wpływ wniosków o zwolnienie z obowiązku wizowego na prawidłowe funkcjonowanie systemu dublińskiego;

45. odnotowuje zawarcie umów dwustronnych między państwami członkowskimi w celu zwiększenia skuteczności procedur dublińskich lub zapewnienia przekazywania osób ubiegających się o azyl; podkreśla jednak, że jak się okazało, umowy te miały również niekorzystne skutki, gdyż w niektórych przypadkach zaszkodziły osiągnięciu celów rozporządzenia na szczeblu europejskim; wzywa Komisję i wszystkie państwa członkowskie, by raczej przeanalizowały czynniki dające większą skuteczność, podjęły wspólne i skoordynowane działania w celu optymalizacji skutecznego wdrożenia rozporządzenia Dublin III oraz dążyły do jego jednolitego wdrażania; 46.  zauważa, że państwa członkowskie przy wsparciu Komisji i w koordynacji z nią mogą opracować plany działań zapobiegawczych na wypadek zagrożenia dla stosowania rozporządzenia ze względu na uzasadnione ryzyko szczególnej presji na systemy azylowe państw członkowskich lub ze względu na problemy z funkcjonowaniem ich systemów azylowych, zgodnie z art. 33; zauważa, że w tych środkach zapobiegawczych można uwzględnić informacje od Komisji i EASO i że same środki mogą przynieść prawdziwą i praktyczną solidarność, zgodnie z art. 80 TFUE: z państwami członkowskimi, których systemy azylowe są pod szczególną presją w ujęciu ogólnym, w tym z powodu mieszanych przepływów migracyjnych, oraz z wnioskodawcami, co pozwoli lepiej przygotować się na ewentualny kryzys azylowy;

46. uważa, że wdrażanie rozporządzenia Dublin III nie jest skuteczne, gdyż nie osiągnięto podstawowych celów, czyli szybkiego i sprawiedliwego wskazywania państw członkowskich odpowiedzialnych za wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej; przypomina, że stwierdzono znaczne niedostatki we wdrażaniu szeregu przepisów dublińskich; podkreśla, że wdrażanie rozporządzenia jest wysoce nieefektywne w stosunku do włożonych starań, zasobów ludzkich i personelu oddelegowanego w tym celu przez państwa członkowskie;

47. wzywa Radę, by przyjęła zasadę głosowania większością kwalifikowaną przy reformie rozporządzenia Dublin III oraz przy podejmowaniu działań zgodnie z art. 78 ust. 2 TFUE;

48. ubolewa, że Komisja w dalszym ciągu nie opublikowała sprawozdania oceniającego zgodnie z art. 46; wzywa Komisję do zapewnienia skuteczniejszego stosowania rozporządzenia;

°

° °

49. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie, Komisji, rządom państw członkowskich i parlamentom narodowym.

 

 

PISMO KOMISJI PRAW KOBIET I RÓWNOUPRAWNIENIA

Juan Fernando López Aguilar

Przewodniczący

Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych

BRUKSELA

Przedmiot: Opinia w sprawie wdrażania rozporządzenia Dublin III (2019/2206(INI))

Szanowny Panie Przewodniczący!

W ramach wspomnianej procedury Komisja Praw Kobiet i Równouprawnienia postanowiła przedstawić opinię na użytek komisji, której Pan przewodniczy. Na posiedzeniu 4 grudnia 2019 r. komisja podjęła decyzję o przedstawieniu tej opinii w formie pisma.

Komisja Praw Kobiet i Równouprawnienia zbadała tę kwestię na posiedzeniu w dniu 16 lipca 2020 r. Na tym samym posiedzeniu[28] komisja postanowiła zwrócić się do Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, jako komisji przedmiotowo właściwej, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek.

Z wyrazami szacunku

Evelyn Regner

 

WSKAZÓWKI

A.  mając na uwadze, że kobiety i dziewczęta stanowią wysoki odsetek osób ubiegających się o azyl wymagających szczególnego traktowania, ponieważ często padają ofiarą różnorodnych form dyskryminacji i wszelkich form przemocy, handlu i wykorzystywania w ich krajach pochodzenia, tranzytu i przeznaczenia, a mianowicie przed uzyskaniem udokumentowanego statusu;

1. podkreśla znaczenie stwierdzania i uwzględniania potrzeb kobiet i dziewcząt w trakcie całej procedury azylowej; apeluje o szczególną pomoc psychologiczną i dostęp do praw reprodukcyjnych i seksualnych dla kobiet, które doświadczyły traumatycznych przeżyć, a mianowicie przemocy ze względu na płeć (w tym antykoncepcji awaryjnej, usług aborcyjnych oraz profilaktyki HIV po narażeniu), a także o zapewnienie szkoleń uwzględniających aspekt płci dla wszystkich podmiotów w całym procesie azylowym, w tym organów ścigania i pracowników zajmujących się imigracją;

2. wyraża głębokie zaniepokojenie utrzymującą się przemocą ze względu na płeć, której ofiarami padają kobiety, osoby transpłciowe i wszystkie osoby doświadczające przemocy ze względu na tożsamość płciową lub orientację seksualną i której należy zaradzić w celu ochrony praw podstawowych; potępia stosowanie środków przymusu przez funkcjonariuszy organów ścigania podczas egzekwowania przekazań na podstawie rozporządzenia dublińskiego, zgłaszane w kilku państwach członkowskich, gdzie osoby ubiegające się o azyl były skuwane kajdankami, poddawane sedacji i doświadczały przemocy ze strony policji; podkreśla, że kobiety, w szczególności kobiety w ciąży, kobiety z noworodkami, kobiety z niepełnosprawnościami i kobiety starsze, a także osoby LGBTI+ ubiegające się o azyl wymagają szczególnego traktowania i zmagają się z długoterminowymi konsekwencjami;

3. potępia środki detencyjne wobec osób ubiegających się o azyl i uważa za paradoksalne stosowanie środków detencyjnych wobec ofiar przemocy ubiegających się o azyl oraz uważa, że należy koniecznie unikać ich stosowania wobec kobiet w ciąży i kobiet z noworodkami, w najlepszym interesie zdrowia fizycznego i psychicznego zarówno matki, jak i dziecka; podkreśla, że należy aktywnie szukać rozwiązań alternatywnych wobec środków detencyjnych oraz że wnioski o udzielenie azylu związane z przemocą powinny być rozpatrywane w sposób chroniący kobiety i dziewczęta przed wtórną wiktymizacją;

4. przypomina, że prawo do życia rodzinnego ma zasadnicze znaczenie, zwłaszcza z myślą o przyszłych perspektywach życiowych, w tym o integracji, i tym samym kluczowe znaczenie ma odpowiednie poszukiwanie członków rodziny w państwach członkowskich UE w celu łączenia rodzin w ramach systemu dublińskiego III w celu ustalenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu.

GŁOSOWANIE KOŃCOWE W FORMIE GŁOSOWANIA IMIENNEGO
W KOMISJI OPINIODAWCZEJ

27	+
GUE/NGL	Elena Kountoura, Eugenia Rodríguez Palop
NI	Isabella Adinolfi
PPE	Rosa Estaràs Ferragut, Frances Fitzgerald, Cindy Franssen, Lívia Járóka, Arba Kokalari, Elżbieta Katarzyna Łukacijewska, Christine Schneider, Elissavet Vozemberg-Vrionidi
Renew	Karen Melchior, Samira Rafaela, María Soraya Rodríguez Ramos, Hilde Vautmans, Chrysoula Zacharopoulou
S&D	Robert Biedroń, Vilija Blinkevičiūtė, Heléne Fritzon, Lina Gálvez Muñoz, Maria Noichl, Pina Picierno, Evelyn Regner
Verts/ALE	Gwendoline Delbos Corfield, Pierrette Herzberger Fofana, Diana Riba i Giner, Ernest Urtasun

 

7	-
ECR	Derk Jan Eppink, Andżelika Anna Możdżanowska, Jessica Stegrud
ID	Simona Baldassarre, Isabella Tovaglieri, Christine Anderson, Annika Bruna

 

0

0

 

Objaśnienie używanych znaków

+ : za

- : przeciw

0 : wstrzymało się

 

INFORMACJE O PRZYJĘCIU PRZEZ KOMISJĘ PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWĄ

Data przyjęcia	30.11.2020
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	45 10 13
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Magdalena Adamowicz, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Marcel de Graaff, Anna Júlia Donáth, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Patryk Jaki, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Moritz Körner, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Nuno Melo, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Diana Riba i Giner, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Milan Uhrík, Tom Vandendriessche, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos
Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego	Beata Kempa, Leopoldo López Gil, Kris Peeters, Anne-Sophie Pelletier, Sira Rego, Franco Roberti, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans

 

GŁOSOWANIE KOŃCOWE W FORMIE GŁOSOWANIA IMIENNEGO W KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ

45	+
PPE	Magdalena Adamowicz, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Lena Düpont, Andrzej Halicki, Jeroen Lenaers, Leopoldo López Gil, Nuno Melo, Kris Peeters, Emil Radev, Paulo Rangel, Ralf Seekatz, Tomas Tobé, Javier Zarzalejos
S&D	Katarina Barley, Pietro Bartolo, Caterina Chinnici, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Evin Incir, Marina Kaljurand, Łukasz Kohut, Juan Fernando López Aguilar, Javier Moreno Sánchez, Franco Roberti, Birgit Sippel, Bettina Vollath, Elena Yoncheva
Renew	Anna Júlia Donáth, Fabienne Keller, Moritz Körner, Maite Pagazaurtundúa, Ramona Strugariu, Dragoş Tudorache, Hilde Vautmans, Sophia in 't Veld, Michal Šimečka
Verts/ALE	Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Damien Carême, Alice Kuhnke, Terry Reintke, Diana Riba i Giner, Tineke Strik
NI	Laura Ferrara

 

10	-
PPE	Balázs Hidvéghi, Lívia Járóka, Nadine Morano
ID	Nicolas Bay, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Peter Kofod, Tom Vandendriessche, Marcel de Graaff
NI	Milan Uhrík

 

13	0
PPE	Vladimír Bilčík
ID	Annalisa Tardino
ECR	Jorge Buxadé Villalba, Patryk Jaki, Assita Kanko, Beata Kempa, Nicola Procaccini, Jadwiga Wiśniewska
GUE/NGL	Cornelia Ernst, Anne-Sophie Pelletier, Sira Rego, Miguel Urbán Crespo
NI	Martin Sonneborn

 

Objaśnienie używanych znaków:

+ : za

- : przeciw

0 : wstrzymało się

 

 

• [1] COM(2016)0197 final.
• [2] EPRS, „Dublin Regulation on International protection applications, European Implementation Assessment” [Rozporządzenie dublińskie w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej – ocena wdrażania na poziomie europejskim], luty 2020.
• [3] COM(2008)0360 final.
• [4] Eurostat.
• [5] EPRS, „Reforma systemu dublińskiego”, marzec 2019.
• [6] EASO, „Special Report: asylum trends and Covid-19” [Sprawozdanie specjalne: tendencje azylowe a Covid-19], kwiecień 2020.
• [7] Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA), Opinia 3/2019, marzec 2019.
• [8] EPRS 2020, s. 39.
• [9] Trybunał Obrachunkowy 2019, s. 4, 51.
• [10] Decyzja Rady (UE) 2015/1601, motyw 23.
• [11] Eurostat, CP 44/2016: http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/due/l15b2342_rapport-information.pdf (patrz s. 23); https://www.senat.fr/rap/r15-795/r15-7952.html; https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2017.pdf (patrz s. 18–19).
• [12] Trybunał Obrachunkowy 2019, s. 48.
• [13] La Cimade, „Règlement Dublin, la machine infernale de l’asile européen” [Rozporządzenie dublińskie, piekielna maszyna europejskiego azylu], kwiecień 2019.
• [14] Zob. EPRS 2020, s. 68.
• [15] Niderlandzki Komitet Doradczy ds. Migracji, 2019.
• [16] EPRS 2020, s. 63.
• [17] ACVZ 2019.
• [18] Stanowisko utrzymywane przez Komitet Regionów. Rezolucja z dnia 8 grudnia 2018 r. w sprawie WESA.
• [19] EPRS 2020, s. 35–37.
• [20] EASO kwiecień 2020; ECRE „Information Sheets”.
• [21] Np.: EASO, „Practical guide on the implementation of the Dublin III Regulation” [Praktyczny przewodnik dotyczący wdrażania rozporządzenia Dublin III], październik 2019.
• [22] Dz.U. L 180 z 29.6.2013, s. 31.
• [23] Dz.U. L 239 z 15.9.2015, s. 146.
• [24] Dz.U. L 248 z 24.9.2015, s. 80.
• [25] Dz.U. C 58 z 15.2.2018, s. 9.
• [26] EDAL, ETPC – Rahimi przeciwko Grecji, skarga nr 8687/08, wyrok z dnia 5 lipca 2011 r.: https://www.asylumlawdatabase.eu/en/content/ecthr-rahimi-v-greece-application-no-868708-1
• [27] Komisja Europejska, Europejska Sieć Migracyjna, „Impact of Visa Liberalisation on Countries of Destination” [Wpływ liberalizacji reżimu wizowego na kraje przeznaczenia], marzec 2019 r.: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/00_eu_visa_liberalisation_2019_synthesis_report_en_0.pdf
• [28] W trakcie głosowania końcowego obecni byli: Evelyn Regner (przewodnicząca), Robert Biedroń (wiceprzewodniczący), Gwendoline Delbos-Corfield (wiceprzewodnicząca), Evelyn Regner (sprawozdawczyni komisji opiniodawczej), Elena Kountoura, Eugenia Rodríguez Palop (GUE/NGL), Isabella Adinolfi (NI), Rosa Estaràs Ferragut, Frances Fitzgerald, Cindy Franssen, Lívia Járóka, Arba Kokalari, Elżbieta Katarzyna Łukacijewska, Christine Schneider, Elissavet Vozemberg Vrionidi (PPE), Karen Melchior, Samira Rafaela, María Soraya Rodríguez Ramos, Hilde Vautmans, Chrysoula Zacharopoulou (Renew), Robert Biedroń, Vilija Blinkevičiūtė, Heléne Fritzon, Lina Gálvez Muñoz, Maria Noichl, Pina Picierno, Evelyn Regner (S&D), Gwendoline Delbos Corfield, Pierrette Herzberger Fofana, Diana Riba i Giner, Ernest Urtasun (Verts/ALE), Derk Jan Eppink, Andżelika Anna Możdżanowska, Jessica Stegrud (ECR), Simona Baldassarre, Isabella Tovaglieri, Christine Anderson, Annika Bruna (ID) zgodnie z art. 209 ust. 7.