Procédure : 2019/2198(INI)
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Cycle relatif au document : A9-0004/2021

Textes déposés :

A9-0004/2021

Débats :

PV 08/02/2021 - 22
CRE 08/02/2021 - 22

Votes :

Textes adoptés :

P9_TA(2021)0043

<Date>{26/01/2021}26.1.2021</Date>
<NoDocSe>A9-0004/2021</NoDocSe>
PDF 206kWORD 66k

<TitreType>RAPPORT</TitreType>

<Titre>sur l’accès du public aux documents (article 122, paragraphe 7, du règlement intérieur) - rapports annuels 2016 à 2018</Titre>

<DocRef>(20196/2198(INI))</DocRef>


<Commission>{LIBE}Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures</Commission>

Rapporteur: <Depute>Ioan-Rareş Bogdan</Depute>

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CONSTITUTIONNELLES
 INFORMATIONS SUR L’ADOPTION PAR LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND
 VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l’accès du public aux documents (article 122, paragraphe 7, du règlement intérieur) - rapports annuels 2016 à 2018

(2019/2198(INI))

Le Parlement européen,

 vu le traité sur l’Union européenne (traité UE) et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), notamment les articles 1, 9, 10, 11 et 16 du traité UE et l’article 15 du traité FUE,

 vu la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et notamment ses articles 41 et 42,

 vu le règlement (CE) nº 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission[1],

 vu sa résolution du 11 mars 2014 sur l’accès du public aux documents (article 104, paragraphe 7, du règlement), années 2011-2013[2],

 vu sa résolution du 28 avril 2016 sur l’accès du public aux documents (article 116, paragraphe 7, du règlement intérieur) pour la période 2014-2015[3],

 vu sa résolution du 14 septembre 2017 sur la transparence, la responsabilité et l’intégrité au sein des institutions européennes[4],

 vu les rapports annuels du Médiateur européen et son rapport spécial dans l’enquête stratégique OI/2/2017 relative à la transparence du processus législatif du Conseil,

 vu sa résolution du 17 janvier 2019 sur l’enquête stratégique OI/2/2017 de la Médiatrice sur la transparence des débats législatifs dans les instances préparatoires du Conseil de l’Union européenne[5],

 vu la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’homme,

 vu les rapports de la Commission, du Conseil et du Parlement de 2016, 2017 et 2018 sur l’application du règlement (CE) nº 1049/2001,

 vu le règlement (CE) nº 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement[6],

 vu sa résolution du 16 novembre 2017 sur le rapport annuel relatif aux activités du Médiateur européen en 2016[7],

 vu les orientations politiques de la présidente Ursula von der Leyen pour la Commission 2019-2024,

 vu l’article 54 et l’article 122, paragraphe 7, de son règlement intérieur,

 vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l’avis de la commission des affaires étrangères (A9-0004/2021),

A. considérant que, dans le cadre des traités, «dans toutes ses activités, l’Union respecte le principe de l’égalité de ses citoyens, qui bénéficient d’une égale attention de ses institutions» (article 9 du traité UE); que «[t]out citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union» et que «les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens» (article 10, paragraphe 3, du traité UE; lu à la lumière du considérant 13 du préambule dudit traité ainsi que de son article 1er, paragraphe 2, et de son article 9);

B. considérant que l’article 15 du traité FUE dispose que «afin de promouvoir une bonne gouvernance, et d’assurer la participation de la société civile, les institutions, organes, bureaux et agences de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture» et que «tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre doit avoir un droit d’accès aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union»;

C. considérant que le droit d’accès aux documents et sa dimension de droit fondamental sont renforcés par l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui bénéficie dorénavant de «la même valeur juridique que les traités» (article 6, paragraphe 1, du traité UE); que le droit d’accès aux documents permet aux citoyens d’exercer effectivement leur droit de contrôle sur le travail et les activités des institutions, organes et organismes de l’Union, en particulier sur le processus législatif;

D. considérant que le fonctionnement des institutions de l’Union doit se conformer au principe de l’état de droit; que les institutions de l’Union doivent s’efforcer de se conformer aux normes les plus strictes possible en matière de transparence, de responsabilité et d’intégrité; que ces principes directeurs sont des éléments essentiels pour promouvoir la bonne gouvernance au sein des institutions de l’Union européenne et pour faire en sorte que le mode de fonctionnement de l’Union et son processus décisionnel soient plus accessibles; que la confiance des citoyens dans les institutions de l’Union est indispensable à la démocratie, à la bonne gouvernance et à l’efficacité de l’élaboration des politiques; que la transparence et l’accès aux documents doivent également être garantis en lien avec la manière dont les politiques de l’Union sont mises en œuvre à tous les niveaux et avec l’utilisation des fonds de l’Union; que l’ouverture et la participation de la société civile sont indispensables pour promouvoir la bonne gouvernance au sein des institutions de l’Union; que conformément aux principes fondamentaux de la démocratie, les citoyens ont le droit de connaître et de suivre le processus décisionnel; que le Parlement européen fait preuve d’un haut degré de transparence dans sa procédure législative, y compris au niveau des commissions, ce qui permet aux citoyens, aux médias et aux parties prenantes de réaliser comment et pourquoi les décisions sont prises, de cerner clairement les différentes positions au sein du Parlement ainsi que l’origine des propositions, et de suivre l’adoption de ses décisions finales;

E. considérant qu’en vertu de l’article 16, paragraphe 8, du traité UE, le Conseil doit siéger en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif; que selon la Médiatrice, la pratique actuelle d’apposer la mention «LIMITÉ» sur la plupart des documents préparatoires des procédures législatives en cours constitue une restriction disproportionnée au droit des citoyens d’accéder de la manière la plus large possible aux documents législatifs[8]; que l’absence de volonté de la part du Conseil d’assurer la transparence reflète un manque de responsabilité dans son rôle de colégislateur de l’Union;

F. considérant que les principales préoccupations mentionnées dans les enquêtes concernent la transparence, la responsabilité et l’accès du public aux informations et documents (24,6 %), suivies de la culture du service (19,8 %) et du bon exercice des pouvoirs discrétionnaires (16,1 %); que les autres préoccupations comprenaient le respect des droits de procédure, notamment le droit d’être entendu, le respect des droits fondamentaux, les questions éthiques, la participation des citoyens au processus décisionnel de l’Union, y compris dans les procédures d’infraction, la saine gestion financière des appels d’offres, des subventions et des marchés de l’Union, le recrutement et la bonne gestion des questions relatives au personnel de l’Union;

G. considérant qu’en 2018, la Médiatrice a lancé un nouveau site Internet qui comporte une interface améliorée et conviviale pour les plaignants potentiels; que la procédure accélérée de la Médiatrice pour l’examen des plaintes relatives à l’accès du public aux documents reflète l’engagement de la Médiatrice à apporter de l’assistance et à prendre des décisions rapides pour ceux qui demandent de l’aide;

H. considérant que l’enquête stratégique OI/2/2017/TE du Médiateur a conclu que le manque de transparence du Conseil en ce qui concerne l’accès du public à ses documents législatifs et ses pratiques actuelles dans le cadre de son processus décisionnel, spécifiquement pendant l’étape de préparation au niveau des instances préparatoires du Conseil, notamment ses comités, ses groupes de travail et le Comité des représentants permanents (COREPER), constituent un cas de mauvaise administration; qu’à la suite de la réticence du Conseil à mettre en œuvre ses recommandations, la Médiatrice a présenté au Parlement, le 16 mai 2018, le rapport spécial OI/2/2017/TE concernant la transparence du processus législatif du Conseil; et que, dans sa résolution du 17 janvier 2019 sur l’enquête stratégique du Médiateur, le Parlement a approuvé les recommandations de la Médiatrice;

I. considérant que, dans l’affaire 1302/2017/MH portant sur la gestion par la Commission européenne d’une demande d’accès du public aux avis de son service juridique relatifs au registre de transparence, la Médiatrice a conclu que le refus permanent de la Commission d’accorder l’accès aux documents constitue un cas de mauvaise administration, car la Commission n’a pas réussi à être aussi transparente et sincère que possible au sujet, précisément, de la mesure qui vise à promouvoir la transparence comme moyen d’améliorer la légitimité et l’obligation de rendre des comptes de l’Union;

La transparence d’un point de vue plus large

1. est fermement décidé à poursuivre ses efforts de rapprochement des citoyens et de son processus décisionnel; souligne que la transparence et la responsabilité sont d’une importance cruciale pour conserver la confiance des citoyens vis-à-vis des processus politiques, législatifs et administratifs de l’Union; souligne que l’article 10, point 3, du traité UE reconnaît la démocratie participative comme l’un des principes démocratiques fondamentaux de l’Union et met ainsi en lumière la nécessité de prendre les décisions de la manière la plus proche des citoyens; rappelle qu’un processus décisionnel pleinement démocratique et totalement transparent au niveau européen est indispensable pour renforcer la confiance des citoyens dans les institutions de l’Union; souligne que toutes les institutions de l’Union doivent aller de l’avant avec un même niveau de transparence;

2. constate avec satisfaction la désignation d’un commissaire chargé de la transparence, investi de la mission d’introduire davantage de transparence dans le processus législatif au sein des institutions européennes;

3. rappelle que le Parlement représente les intérêts des citoyens européens dans un esprit d’ouverture et de transparence afin de les tenir pleinement informés, comme l’a confirmé la Médiatrice, et prend acte des progrès accomplis par la Commission dans l’amélioration de ses normes de transparence; est profondément préoccupé par le fait que, malgré les appels et les recommandations du Parlement et de la Médiatrice, le Conseil n’a pas encore mis en œuvre de normes comparables et que le processus décisionnel au sein du Conseil est loin d’être transparent; invite le Conseil à mettre en œuvre les arrêts pertinents de la CJUE dans la pratique et à ne pas les contourner; apprécie les bonnes pratiques de certaines présidences du Conseil ainsi que de certains États membres en ce qui concerne la publication des documents du Conseil, notamment les propositions de la présidence du Conseil;

4. déplore la pratique récurrente de la Commission qui consiste à ne fournir au Parlement qu’un nombre souvent très limité d’informations sur la mise en œuvre de la législation de l’Union; invite les institutions à respecter le principe de coopération loyale et à publier ces informations de leur propre initiative; regrette le refus de la Commission de publier des statistiques qui témoigneraient de l’efficacité des politiques ayant une incidence importante sur les droits fondamentaux; invite la Commission à publier de telles statistiques avec davantage de spontanéité afin de prouver que ces politiques sont nécessaires et proportionnées pour atteindre leur objectif; invite la Commission à se montrer transparente en ce qui concerne les contrats avec des tiers; demande à la Commission d’être plus spontanée par rapport à ses pratiques actuelles lors de la publication d’un maximum d’informations sur les procédures d’appel d’offres;

5. souligne l’importance des mesures engagées pour améliorer la transparence des décisions prises dans le cadre des procédures d’infraction; demande, en particulier, que les documents envoyés par la Commission aux États membres dans le cadre de ces procédures soient accessibles au public, tout comme les réponses qui s’y rapportent;

6. souligne la nature juridiquement contraignante des accords internationaux et leur incidence sur la législation de l’Union et insiste sur la nécessité de garantir la transparence des négociations tout au long de la procédure; rappelle que, conformément à l’article 218 du traité FUE, le Parlement doit être pleinement et immédiatement informé à chaque étape des négociations; invite la Commission à redoubler d’efforts pour garantir le plein respect de l’article 218 du traité FUE;

7. regrette profondément que la Commission et le Conseil insistent pour que les réunions se tiennent à huis clos, et ce sans motif valable; estime que les demandes de réunions à huis clos devraient être évaluées de manière appropriée; demande que des critères et des règles explicites régissent les demandes de séances à huis clos au sein des institutions de l’Union;

8. rappelle l’importance capitale de la transparence du processus législatif pour les citoyens, puisque c’est une manière importante de faire participer activement les citoyens au processus législatif; se félicite de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» de 2016 et de l’engagement pris par les trois institutions de garantir la transparence des procédures législatives en se fondant sur la législation et sur la jurisprudence pertinentes, notamment sur un traitement approprié des négociations trilatérales;

9. invite les institutions à poursuivre leurs discussions sur la mise en place d’une base de données commune et à l’accès convivial sur l’état d’avancement des dossiers législatifs (base de données législative commune), comme convenu dans l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» et sur un degré plus élevé de transparence;

10. se félicite des initiatives déjà lancées pour répondre aux demandes de transparence accrue du public, notamment le registre interinstitutionnel des actes délégués lancé en décembre 2017 sous la forme d’un outil commun au Parlement, à la Commission et au Conseil, qui donne accès à une vision complète du cycle de vie des actes délégués;

11. souligne que la transparence des procédures de comitologie et l’accessibilité du registre de comitologie doivent être renforcées et que le contenu de ce dernier doit être modifié dans le but d’améliorer la transparence du processus décisionnel; souligne que l’amélioration des fonctions de recherche du registre, de manière à permettre les recherches par domaine d’action, devrait être un élément essentiel de ce processus;

12. se félicite du nouveau code de conduite des membres de la Commission, entré en vigueur en février 2018 et qui accroît la transparence, principalement en ce qui concerne les réunions tenues entre les membres de la Commission et les représentants d’intérêts, ainsi que les frais de déplacement professionnels des membres de la Commission; regrette que le Conseil n’ait pas encore adopté de code de conduite pour ses membres et demande instamment au Conseil d’en adopter un sans plus tarder; souligne que le Conseil doit rendre compte de son action et se conformer à l’obligation de transparence au même titre que les autres institutions;

13. rappelle que la version révisée de son règlement intérieur prévoit que les députés soient invités à systématiser la pratique de ne rencontrer que des représentants d’intérêts qui sont officiellement inscrits dans le registre de transparence; rappelle également que les députés sont encouragés à publier en ligne toutes les réunions programmées avec des représentants d’intérêts relevant du champ d’application du registre de transparence, tandis que les rapporteurs, les rapporteurs fictifs et les présidents des commissions sont tenus, pour chaque rapport, de publier en ligne toutes les réunions programmées avec des représentants d’intérêts relevant du champ d’application du registre de transparence; souligne toutefois, dans ce contexte, que les représentants élus sont libres de rencontrer sans restrictions toute personne qu’ils estiment utile et importante pour leur travail politique;

14. considère que la méthode actuelle permettant de trouver des informations à propos du vote des députés européens, qui consiste à parcourir des fichiers PDF contenant des centaines de votes sur le site Internet du Parlement, n’est pas conviviale et ne contribue pas à garantir la transparence de l’Union; réclame un système convivial dans lequel, pour chaque appel nominal, le texte voté et les résultats du vote pourraient être filtrés par groupe et par député, et seraient ainsi visibles en même temps;

15. invite une nouvelle fois le Conseil, notamment ses organes préparatoires, à adhérer au registre de transparence sans plus tarder;

16. regrette profondément que les négociations sur la proposition de la Commission relative à un accord interinstitutionnel sur un registre de transparence obligatoire (COM (2016) 0627) ne progressent que lentement et n’aient toujours pas abouti, et demande instamment aux trois institutions de les poursuivre activement; observe que, pour maintenir un niveau élevé de confiance dans les institutions européennes auprès des citoyens, une plus grande transparence est nécessaire en ce qui concerne les réunions organisées au sein des institutions;

17. encourage également les membres des gouvernements et parlements nationaux à s’efforcer d’accroître la transparence de leurs réunions avec les représentants d’intérêts, étant donné que, lorsqu’ils prennent des décisions sur des questions européennes, ils font partie du corps législatif de l’Union au sens large;

Accès aux documents

18. rappelle que le droit d’accès du public aux documents des institutions est un droit fondamental consacré dans la charte des droits fondamentaux et les traités, et qu’il est indissociable de la nature démocratique des institutions; souligne que l’exercice le plus large possible de ce droit au stade le plus précoce est essentiel, car il garantit le contrôle démocratique des travaux et des activités des institutions de l’Union; réaffirme que la confiance des citoyens dans les institutions politiques est un élément fondateur essentiel des démocraties représentatives;

19. rappelle les demandes qu’il a formulées dans ses résolutions antérieures sur l’accès du public aux documents; déplore que la Commission et le Conseil n’aient pas apporté de suivi adéquat à plusieurs propositions formulées par le Parlement;

20. souligne que la transparence et le plein accès aux documents détenus par les institutions doivent être la règle, conformément au règlement (CE) nº 1049/2001, et que, comme l’indique déjà la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, les exceptions à cette règle doivent être interprétées de manière stricte, en tenant compte de l’intérêt prépondérant du public à ce que les documents soient rendus publics;

21. rappelle combien il importe d’éviter la surclassification des documents, qui conduit à une restriction du contrôle public; déplore que les documents officiels fassent souvent l’objet d’une surclassification; réaffirme sa position quant à la nécessité de fixer des règles claires et uniformes pour la classification et la déclassification des documents;

22. prend acte du fait que la Commission est confrontée au nombre le plus important de demandes initiales (6 912 en 2018) concernant des documents spécifiques, suivie par le Conseil (2 474 en 2018) et le Parlement (498 en 2018); prend acte du taux de réponse globalement positif (en 2018, ce taux était de 80 % pour la Commission, de 72,2 % pour le Conseil et de 96 % pour le Parlement);

23. note avec intérêt que les principaux motifs de refus se fondent sur la nécessité de protéger le processus décisionnel des institutions, la vie privée et l’intégrité des personnes et les intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale donnée; constate également que dans le cas du Parlement, la protection des avis juridiques a également été un motif pertinent dans les cas où des documents, principalement émis par le Bureau, ont été demandés, tandis que pour la Commission, la réalisation d’inspections, d’enquêtes et d’audits ainsi que la sécurité publique ont aussi été invoquées en tant que motifs pertinents pour refuser l’accès aux documents;

24. se félicite de la décision de la Cour de justice de l’Union européenne dans l’affaire C-213/15 P (Commission européenne contre Patrick Breyer) qui a entériné l’arrêt du Tribunal, estimant que la Commission ne peut pas refuser l’accès à un mémoire des États membres qu’elle a en sa possession au seul motif qu’il s’agit d’un document lié à une procédure juridictionnelle; observe que la Cour estime que toute décision relative à une demande d’accès doit être fondée sur le règlement 1049/2001, et qu’elle ajoute que les documents liés à l’activité judiciaire de la Cour de justice ne sortent pas, en principe, du champ d’application du règlement lorsqu’ils sont en possession des institutions de l’Union répertoriées dans le règlement, comme c’est le cas de la Commission dans ce cas précis;

25. rappelle ses demandes à la Commission et au Conseil figurant dans sa résolution du jeudi 28 avril 2016 sur l’accès du public aux documents pour la période 2014-2015;

26. rappelle que la révision du règlement (CE) nº 1049/2001 est bloquée depuis 2012, et regrette l’intention de la Commission de retirer cette proposition; prie instamment toutes les parties concernées de réintégrer le processus et de poursuivre les travaux sur la révision afin d’adapter les dispositions du règlement au traité de Lisbonne et de veiller à ce que le champ d’application s’étende à l’ensemble des institutions, organes et agences de l’Union, dans le but ultime de donner aux citoyens de l’Union un accès plus large et amélioré aux documents de l’Union;

27. rappelle que depuis l’entrée en vigueur du traité UE et du traité FUE, le droit d’accès aux documents concerne l’ensemble des institutions, organes et agences de l’Union, comme en dispose l’article 15, paragraphe 3, du traité FUE; estime qu’il convient de modifier et de moderniser le règlement (CE) nº 1049/2001 afin de l’aligner sur les traités, de tenir compte des avancées dans ce domaine et à la lumière de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’homme; demande dès lors instamment aux trois institutions de travailler de manière constructive afin de parvenir à l’adoption d’un règlement révisé;

28. souligne que les traités imposent l’obligation légale de s’assurer que les citoyens sont en mesure de comprendre, de suivre en détail et de participer au processus législatif, et qu’il s’agit d’une condition essentielle du contrôle démocratique et de la démocratie en tant que telle; estime que lorsque des documents sont élaborés dans le cadre des trilogues, tels que les ordres du jour, les résumés des conclusions, les procès-verbaux et les orientations générales au sein du Conseil, selon disponibilité et en fonction du format dans lequel ils sont disponibles, ces documents se rapportent à des procédures législatives et ne peuvent, en principe, être traités différemment des autres documents législatifs;

29. insiste sur l’importance de la transparence et de l’accès public aux documents; souligne qu’un niveau élevé de transparence du processus législatif est essentiel pour permettre aux citoyens, aux médias, à la société civile et aux autres parties prenantes de demander des comptes à leurs représentants élus et à leur gouvernement; salue le rôle précieux joué par la Médiatrice, en sa qualité de point de liaison et de contact entre les institutions et les citoyens de l’Union, et souligne combien son travail importe pour rendre le processus législatif de l’Union plus responsable devant le public;

30. rappelle que, selon la Médiatrice européenne, les restrictions d’accès aux documents, particulièrement aux documents législatifs, doivent être exceptionnelles et réduites au strict nécessaire; se félicite de la procédure rapide de la Médiatrice pour l’accès aux documents, mais regrette que ses recommandations aux institutions ne soient pas juridiquement contraignantes;

31. relève que tout refus d’accès du public à des documents doit reposer sur des exceptions juridiques clairement et strictement définies et s’accompagner d’une justification raisonnée et spécifique, afin de permettre au citoyen de comprendre pourquoi sa demande d’accès a été refusée et d’utiliser efficacement les recours juridiques disponibles; juge inquiétant qu’à l’heure actuelle, la seule voie de recours dont disposent les citoyens pour contester un refus à une demande d’accès à des documents soit de saisir la Cour de justice de l’Union européenne, ce qui implique des procédures extrêmement longues, le risque de coûts élevés et un résultat incertain, occasionnant une charge de travail déraisonnable et disproportionnée pour les citoyens qui souhaitent contester une décision de refus d’accès, ce qui peut avoir un effet dissuasif;

32. demande, à cet égard, aux institutions, organes et agences de l’Union d’adopter des procédures plus rapides, moins contraignantes et plus accessibles pour le traitement des plaintes relatives à des refus d’accès; estime qu’une approche plus spontanée permet d’obtenir une transparence efficace et de prévenir des litiges inutiles qui pourraient occasionner des coûts et des charges inutiles tant pour les citoyens que pour les institutions; estime que les citoyens ne devraient pas être empêchés de contester des décisions par manque de moyens; rappelle la possibilité de demander une aide juridictionnelle telle qu’elle est consacrée dans la charte des droits fondamentaux; invite les institutions de l’Union à s’abstenir de demander à la partie adverse de supporter les frais de justice;

33. rappelle à cet égard les décisions de la Médiatrice en date du 19 décembre 2017 dans l’affaire 682/2014/JF, où elle estime que l’exigence de la Commission selon laquelle toutes les personnes qui demandent l’accès du public à des documents doivent fournir leur adresse postale pour l’envoi des documents par la poste constitue un cas de mauvaise administration, soulignant que mettre l’accent sur le renouvellement des requêtes et sur les formalités de procédure, lorsque celles-ci sont inutiles et n’ont aucune finalité apparente, est le signe d’un manque de respect vis-à-vis des droits fondamentaux des citoyens;

34. déplore qu’une grande partie des documents relatifs aux dossiers législatifs ne fassent pas l’objet d’une publication spontanée par le Conseil, empêchant les citoyens de savoir quels documents existent réellement et d’exercer leur droit d’accès à ces documents; regrette que les informations disponibles au sujet des documents législatifs soient présentées par le Conseil dans un registre incomplet et peu convivial; invite le Conseil à inscrire les documents relatifs aux dossiers législatifs dans un registre public convivial et, ce faisant, à tenir pleinement compte de l’intérêt public à la transparence et à permettre un contrôle légitime non seulement par les citoyens, mais aussi par les parlements nationaux;

35. invite instamment le Conseil à aligner ses méthodes de travail sur les normes d’une démocratie parlementaire et participative comme le prévoient les traités et répète que le Conseil doit rendre compte de son action et se conformer à l’obligation de transparence au même titre que les autres institutions;

36. souscrit pleinement aux recommandations formulées par la Médiatrice européenne à l’intention du Conseil à la suite de l’enquête stratégique, à savoir: a) prendre systématiquement note des positions exprimées par les gouvernements des États membres lors de leurs discussions avec les instances préparatoires du Conseil, b) élaborer des critères clairs et consultables par le public concernant la désignation des documents amenés à porter la mention «LIMITÉ», et c) réviser systématiquement le statut «LIMITÉ» des documents, avant l’adoption définitive d’un acte législatif, notamment avant les négociations informelles dans les trilogues, sachant que le Conseil aura alors adopté une position initiale sur la proposition; invite instamment le Conseil à prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre en œuvre les recommandations de la Médiatrice le plus rapidement possible afin de garantir la transparence des discussions législatives au sein de ses instances préparatoires;

37. estime que la pratique fréquemment utilisée à l’heure actuelle par le Conseil, qui consiste à apposer la mention «LIMITÉ» sur la plupart des documents préparatoires des procédures législatives en cours, relève de l’arbitraire et constitue une restriction disproportionnée au droit des citoyens d’accéder de la manière la plus large possible aux documents législatifs;

38. prend acte du fait que le Parlement a connu une augmentation importante des demandes d’accès du public aux documents à plusieurs colonnes examinés lors des réunions de trilogue à la suite de l’arrêt rendu par le Tribunal dans l’affaire De Capitani[9], et note avec satisfaction que, depuis cet arrêt, le Parlement a divulgué tous les documents à plusieurs colonnes auxquels l’accès a été demandé au titre du règlement (CE) nº 1049/2001; se félicite de cette avancée sachant que la transparence du processus législatif contribue à conférer davantage de légitimité aux institutions aux yeux des citoyens de l’Union; souligne que l’exigence générale d’un accès aux documents est l’outil le plus approprié pour permettre à nos institutions de répondre à l’augmentation massive du nombre de demandes de documents;

39. souligne que l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire De Capitani (T-540/15) de mars 2018 indique que la position des institutions reflétée dans les documents en quatre colonnes ne relevait pas d’une présomption générale de non-divulgation; prend acte du fait que le caractère sensible de l’objet du trilogue, tel qu’il apparaît dans ces documents, ne constitue pas en soi un motif suffisant pour refuser de communiquer au public l’information;

40. rappelle que les conclusions du Tribunal s’appliquent à l’ensemble des institutions européennes et que la Cour indique clairement que lorsqu’un document émanant d’une institution de l’Union est couvert par une exception au droit d’accès du public, l’institution doit apprécier et expliquer clairement pourquoi l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception, et notamment pourquoi l’accès complet aux documents en cause porterait atteinte, de manière spécifique et effective, au processus décisionnel, ce qui suppose que ce risque soit raisonnablement prévisible et non purement hypothétique; souligne que tout refus d’accès aux documents doit être pleinement justifié dans chaque cas spécifique;

41. se félicite que l’affaire ClientEarth contre la Commission clarifie largement le champ d’application du concept de «documents législatifs» et que la Cour de justice de l’Union européenne ait constaté que les documents rédigés dans le contexte d’une analyse d’impact sont considérés comme des documents législatifs et ne peuvent donc pas être protégés contre la divulgation publique en vertu d’une présomption générale;

42. regrette qu’à ce jour, l’accès aux avis des services juridiques respectifs du Conseil, de la Commission et du Parlement soit limité et que, souvent, les avis du service juridique du Parlement ne soient même pas accessibles aux membres d’autres commissions; invite les institutions à assurer la transparence;

43. se félicite des enquêtes ouvertes par la Médiatrice européenne concernant les malversations de l’agence FRONTEX en matière d’accès du public aux documents; invite instamment l’agence à respecter ses obligations légales et morales en octroyant l’accès aux documents en sa possession et en les publiant;

44. attire l’attention sur le rôle essentiel joué par les lanceurs d’alerte dans la révélation des affaires de mauvaise administration et soutient les mesures prises pour renforcer leur protection contre les représailles; invite toutes les institutions à évaluer et, en cas de besoin, à revoir leurs modalités internes de signalement des fautes;

Conclusions

45. souligne qu’un juste équilibre doit être trouvé entre le besoin de transparence, la nécessité de protéger les données à caractère personnel et celle de permettre que les décisions soient prises avec un degré de confidentialité lorsque cela est nécessaire;

46. invite l’ensemble des institutions, organes, bureaux et agences à concevoir une approche commune en matière d’accès à la documentation, notamment la procédure applicable aux documents de trilogue, ainsi qu’à explorer et à développer en permanence de nouvelles mesures pour parvenir à une transparence maximale;

47. invite les institutions à garantir la transparence des procédures législatives en s’appuyant sur la législation, la jurisprudence et les recommandations de la Médiatrice pertinentes;

48. invite toutes les institutions à améliorer la communication d’informations au public pendant l’ensemble du cycle législatif et à diffuser, de leur initiative, un plus grand nombre de leurs propres documents relatifs à la procédure législative de la manière la plus simple, conviviale et accessible qui soit, en les publiant sur leurs sites internet et par tous les autres canaux de communication; souligne qu’une transparence accrue est nécessaire en ce qui concerne la prise de décision dans le cadre des procédures d’infraction; invite les institutions à intensifier leurs efforts de création d’une base de données commune dédiée et conviviale sur l’état d’avancement des dossiers législatifs qui font actuellement l’objet de travaux, comme convenu dans l’accord législatif «Mieux légiférer», en assurant la transparence aux différentes étapes du processus législatif et en permettant aux citoyens de mieux appréhender les procédures législatives européennes de l’Union;

49. rappelle que, conformément à l’article 3 du traité UE et à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la richesse et la diversité linguistique doivent être respectées; invite les institutions de l’Union européenne à tout mettre en œuvre pour assurer l’accès aux documents dans toutes les langues officielles de l’Union européenne;

50. souligne que les sociétés démocratiques ouvertes dépendent de la capacité de leurs citoyens à accéder à toute une gamme de sources d’information vérifiables, de manière à ce qu’ils puissent se forger une opinion sur des questions variées; observe que l’accès des citoyens aux informations soutient leur responsabilité décisionnelle et est donc fondamental pour le fonctionnement efficace des démocraties;

°

° °

51. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu’aux gouvernements et aux parlements des États membres, à la Médiatrice européenne, aux autres organes, offices et agences de l’Union et au Conseil de l’Europe.

 

 

 


 

AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CONSTITUTIONNELLES (2.9.2020)

<CommissionInt>à l’intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures</CommissionInt>


<Titre>sur l’accès du public aux documents (article 122, paragraphe 7, du règlement intérieur) - rapports annuels 2016 à 2018</Titre>

<DocRef>(2019/2198(INI))</DocRef>

Rapporteur pour avis: <Depute>Loránt Vincze</Depute>

 

 

SUGGESTIONS

La commission des affaires constitutionnelles invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu’elle adoptera les suggestions suivantes:

1. souligne que les institutions de l’Union européenne ont l’obligation de mettre en œuvre l’article 15, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) et d’adopter un instrument juridique sur l’accès aux documents, conformément aux principes démocratiques énoncés à l’article 10, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (traité UE) et aux droits des citoyens de l’Union consacrés par les articles 41 et 42 de la charte des droits fondamentaux; estime qu’un régime juridique mis à jour pourrait tenir compte des évolutions technologiques, de l’expérience acquise dans l’application du règlement (CE) nº 1049/2001 et de la jurisprudence pertinente; souligne que l’article 15, paragraphe 3, du traité FUE prévoit un champ d’application élargi pour les institutions, organes et organismes de l’Union et exige que leurs travaux soient transparents; estime que des règles claires sont nécessaires quant à l’approbation des demandes de réunions à huis clos dans les institutions de l’Union;

2 rappelle que la confiance des citoyens envers l’Union repose sur la transparence; souligne que l’accès du public aux documents est essentiel pour que le public puisse exercer un contrôle sur l’activité de l’Union; souligne dès lors que la transparence et l’accès le plus large possible aux documents en possession des institutions doivent être la règle, conformément au règlement (CE) nº 1049/2001; estime, en outre, que, comme le prévoit déjà la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, les exceptions à cette règle doivent être interprétées de manière stricte, en tenant compte des exigences de la démocratie, notamment une participation plus étroite des citoyens au processus décisionnel, la légitimité de l’administration, l’efficacité et la responsabilité à l’égard des citoyens; invite les institutions de l’Union à répondre rapidement aux demandes d’accès aux documents; déplore que l’accès aux informations détenues par les institutions européennes reste difficile pour les citoyens en raison de l’absence d’une politique interinstitutionnelle efficace; demande aux institutions, organes et organismes de l’Union d’adopter des procédures de traitement des plaintes relatives aux refus d’accès qui soient plus rapides, moins contraignantes et plus accessibles; estime que, dans les affaires liées à l’accès aux documents, les institutions de l’Union ne devraient pas demander à la partie adverse de supporter les frais de justice;

3. rappelle que les accords internationaux, qui font partie de l’ordre juridique de l’Union, prévalent sur la législation de l’Union, et insiste dès lors sur la nécessité d’une transparence accrue dans le processus de négociation;

4. rappelle qu’aux termes de l’article 15, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, afin de promouvoir une bonne gouvernance, et d’assurer la participation de la société civile, les institutions, organes et organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture; souligne que l’article 10, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne accorde aux citoyens de l’Union le droit de participer à la vie démocratique de l’Union et dispose que les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens; insiste sur le fait que toutes les institutions doivent mettre en œuvre ces principes afin de garantir la responsabilité et la légitimité d’un système politique démocratique; souligne qu’en tant que composante à part entière du pouvoir législatif de l’Union, le Conseil est tenu aux mêmes obligations de transparence que les autres institutions de l’Union; invite dès lors le Conseil à respecter ces obligations et à mettre pleinement en œuvre, dans la lettre et l’esprit, les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne dans le domaine de la transparence, en particulier l’affaire Access Info Europe de 2013;

5. rappelle sa résolution du 17 janvier 2019 sur l’enquête stratégique OI/2/2017 de la Médiatrice européenne sur la transparence des débats législatifs dans les instances préparatoires du Conseil de l’Union européenne[10] et invite instamment le Conseil à améliorer ses règles et procédures en matière de transparence législative, y compris en ce qui concerne l’accessibilité et la classification des documents législatifs, de manière à traduire pleinement l’intérêt du public pour la transparence et à permettre un contrôle légitime non seulement par les citoyens, mais aussi par les parlements nationaux; rappelle que le Conseil devrait donner accès aux documents relatifs aux procédures législatives en cours, répertorier systématiquement l’identité des États membres lorsqu’ils expriment leurs positions au sein des instances préparatoires et prévoir un système de publication dynamique de ses documents, dans un format convivial et consultable;

6. souligne qu’un niveau élevé de transparence du processus législatif est une exigence essentielle pour permettre aux décideurs de toutes les institutions de l’Union de rendre des comptes; demande à tous les législateurs de l’Union de se conformer à l’arrêt du Tribunal du 22 mars 2018 (affaire T-540/15, affaire De Capitani) sur l’accès aux documents des trilogues dans les plus brefs délais, ce qui renforcera encore plus la culture de la transparence dans les travaux législatifs de l’Union; rappelle néanmoins le caractère stratégique de ces documents qui sont à la base de positions de négociation qui ne reflètent pas nécessairement les textes finaux approuvés par la suite par les colégislateurs et dont la publication avant la réunion du trilogue pourrait faire l’objet d’abus de la part de parties extérieures;

7. prie instamment les institutions de l’Union de mettre en œuvre sans délai l’engagement qu’elles ont pris, dans l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer», de créer une base de données interinstitutionnelle unique des documents législatifs facilement accessible, de manière à assurer la transparence lors des différentes étapes du processus législatif et à permettre aux citoyens européens de mieux comprendre les procédures législatives de l’Union;

8. demande instamment aux institutions de conclure dès que possible les négociations sur la proposition relative à un registre de transparence obligatoire, afin de rendre leurs travaux aussi transparents que possible, dans l’intérêt du processus démocratique;

9. se félicite de la création, par la présidente de la Commission, d’un poste de vice-président chargé expressément de la transparence; invite la vice-présidente de la Commission chargée des valeurs et de la transparence à s’abstenir de donner suite à son intention de retirer sa proposition de révision du règlement (CE) nº 1049/2001 et, au lieu de cela, à consacrer tous les efforts nécessaires pour parvenir rapidement à un accord sur cette proposition, afin de parvenir à la mise en œuvre attendue de longue date de l’article 15, paragraphe 3, du traité FUE;

10. se félicite de l’adoption du règlement (UE) 2019/788 relatif à l’initiative citoyenne européenne, qui favorisera une participation accrue des citoyens de l’Union à la vie démocratique, et demande à la Commission d’appliquer les normes de transparence les plus élevées aux actions visant à mettre en œuvre les demandes dans le cadre d’initiatives valides (conformément à l’article 15, paragraphes 2 et 3, du règlement);

11. rappelle que, conformément à l’article 3 du traité UE et à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la richesse et la diversité linguistique doivent être respectées; invite les institutions de l’Union européenne à tout mettre en œuvre pour assurer l’accès aux documents dans toutes les langues officielles de l’Union européenne.


INFORMATIONS SUR L’ADOPTION
PAR LA COMMISSION SAISIE POUR AVIS

Date de l’adoption

1.9.2020

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

26

0

2

Membres présents au moment du vote final

Gerolf Annemans, Gabriele Bischoff, Damian Boeselager, Geert Bourgeois, Fabio Massimo Castaldo, Włodzimierz Cimoszewicz, Gwendoline Delbos-Corfield, Daniel Freund, Charles Goerens, Esteban González Pons, Brice Hortefeux, Laura Huhtasaari, Giuliano Pisapia, Paulo Rangel, Antonio Maria Rinaldi, Domènec Ruiz Devesa, Jacek Saryusz-Wolski, Helmut Scholz, Pedro Silva Pereira, Antonio Tajani, László Trócsányi, Mihai Tudose, Loránt Vincze, Rainer Wieland

Suppléants présents au moment du vote final

Gilles Boyer, Cristian Ghinea, Maite Pagazaurtundúa, Nikolaj Villumsen

 


 

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL
EN COMMISSION SAISIE POUR AVIS

26

+

GUE/NGL

Helmut Scholz, Nikolaj Villumsen

ID

Gerolf Annemans, Laura Huhtasaari, Antonio Maria Rinaldi

NI

Fabio Massimo Castaldo

PPE

Esteban González Pons, Brice Hortefeux, Paulo Rangel, Antonio Tajani, László Trócsányi, Loránt Vincze, Rainer Wieland

RENEW

Gilles Boyer, Cristian Ghinea, Charles Goerens, Maite Pagazaurtundúa

S&D

Gabriele Bischoff, Włodzimierz Cimoszewicz, Giuliano Pisapia, Domènec Ruiz Devesa, Pedro Silva Pereira, Mihai Tudose

VERTS/ALE

Damian Boeselager, Gwendoline Delbos Corfield, Daniel Freund

 

 

 

0

-

 

 

 

 

 

2

0

ECR

Geert Bourgeois, Jacek Saryusz Wolski

 

Légende des signes utilisés:

+ : pour

- : contre

0 : abstention

 

 


 

INFORMATIONS SUR L’ADOPTION PAR LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

Date de l’adoption

12.1.2021

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

60

4

0

Membres présents au moment du vote final

Magdalena Adamowicz, Malik Azmani, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Clare Daly, Marcel de Graaff, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos

Suppléants présents au moment du vote final

Nathalie Loiseau, Sira Rego, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans, Petar Vitanov

 


 

VOTE FINAL PAR APPEL NOMINAL EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

60

+

EPP

Magdalena Adamowicz, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Lena Düpont, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Lívia Járóka, Jeroen Lenaers, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Emil Radev, Paulo Rangel, Ralf Seekatz, Tomas Tobé, Javier Zarzalejos

S&D

Katarina Barley, Pietro Bartolo, Caterina Chinnici, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Evin Incir, Marina Kaljurand, Łukasz Kohut, Juan Fernando López Aguilar, Javier Moreno Sánchez, Birgit Sippel, Petar Vitanov, Bettina Vollath, Elena Yoncheva

RENEW

Malik Azmani, Sophia In 'T Veld, Fabienne Keller, Nathalie Loiseau, Maite Pagazaurtundúa, Michal Šimečka, Ramona Strugariu, Dragoş Tudorache, Hilde Vautmans

ID

Peter Kofod, Annalisa Tardino

GREENS/EFA

Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Damien Carême, Alice Kuhnke, Terry Reintke, Tineke Strik

ECR

Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Assita Kanko, Nicola Procaccini, Jadwiga Wiśniewska

THE LEFT

Clare Daly, Cornelia Ernst, Sira Rego, Miguel Urbán Crespo

NI

Laura Ferrara, Martin Sonneborn

 

4

-

ID

Nicolas Bay, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Marcel De Graaff

 

0

0

 

Légende des signes utilisés:

+ : pour

- : contre

0 : abstention

 

 

[1] JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.

[2] JO L 378 du 9.11.2017, p. 27.

[3] JO C 66 du 21.2.2018, p. 23.

[4] JO C 337 du 20.9.2018, p. 120.

[5] JO C 411 du 27.11.2020, p. 149.

[6] JO L 264 du 25.9.2006, p. 13.

[7] JO C 356 du 4.10.2018, p. 77.

[9] Arrêt du Tribunal du 22 mars 2018, Emilio de Capitani/Parlement européen, T-540/15, ECLI:EU:T:2018:167.

[10] Textes adoptés de cette date, P8_TA(2019)0045.

Dernière mise à jour: 29 janvier 2021Avis juridique - Politique de confidentialité