ДОКЛАД относно прилагането на член 43 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила

20.1.2021 - (2020/2047(INI))

Комисия по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи
Докладчик: Ерик Маркварт

Изменения

• 001-001 (PDF - 105 KB)
• 001-001 (DOC - 67 KB)
• 002-003 (PDF - 113 KB)
• 002-003 (DOC - 72 KB)
• 004-010 (PDF - 132 KB)
• 004-010 (DOC - 80 KB)

ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ – ОБОБЩЕНИЕ НА ФАКТИТЕ И КОНСТАТАЦИИТЕ

Настоящият доклад е съсредоточен върху прилагането на процедури на границата от страна на държавите членки. В член 43 от Директивата относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (Директивата за процедурите за убежище (ДПУ)) се установяват процедури на границата като възможност, която държавите членки могат да използват като част от функционирането на общата европейска система за убежище. Когато молбата за убежище е подадена на границата или в транзитна зона, при определени условия държавите членки могат да я разгледат на тези места.

Цел на доклада

Основната цел на доклада е да се даде възможност на Парламента да взема основани на факти, информирани решения в предстоящите преговори по Пакта за миграцията и убежището, в който процедурите на границата играят решаваща роля. Процедурите на границата играят ключова роля в предложението за Пакта. Комисията, обаче, досега не е положила усилие да оцени как те се прилагат, да установи дали целите им са постигнати и да определи какви заключения да се извадят с оглед на ново законодателство.

 

Докладите относно прилагането представляват основна част от програмата на Комисията за по-добро регулиране, която има за цел разработването и оценката на политиките на ЕС, така че те да постигат своите цели по най-ефикасния и ефективен начин. Въпреки това до момента Комисията не е публикувала доклад относно прилагането на ДПУ, като нарушава задълженията си за докладване съгласно член 50 от ДПУ. Освен това през 2016 г., когато Комисията предложи реформа на ДПУ, която да я превърне в регламент, липсваше оценка на въздействието. Същото важи и за наскоро публикуваното предложение за изменение (COM(2020)611 final).

Настоящият доклад няма за цел нито да замени закъснелия пълен доклад относно прилагането на ДПУ от страна на Комисията, нито да направи оценка на въздействието на новите предложения на Комисията. Вместо това той има за цел да предостави известна информация за начина, по който държавите членки прилагат процедурите на границата съгласно ДПУ, и за съществуващите предизвикателства и пропуски при прилагането им. Това следва да позволи на Парламента да вземе информирани и основани на доказателства решения в предстоящите преговори по предложението за изменение на ДПУ.

Докладът се основава на оценката на прилагането, направена от Службата на ЕП за парламентарни изследвания през ноември 2020 г., в която се предоставя сравнителен анализ на прилагането на член 43 от ДПУ, както и правна оценка на транспонирането и прилагането на този член от страна на държавите членки. Първоначалният проект на доклад се основава на предварителните констатации от тази оценка. Докладчикът може да внесе изменения към проекта на доклад с цел адаптирането му към окончателната оценка на прилагането.

Процедурите на границата не са добре определени

Оценката на прилагането на Службата на ЕП за парламентарни изследвания показва, че процедурите на границата са недобре дефинирано понятие в правото на ЕС в областта на убежището. Това поражда сериозни опасения при прилагането им, особено по отношение на основните права и процесуалните гаранции.

Процедурите на границата представляват изключение от законово определеното правило съгласно ДПУ, че кандидатите за убежище имат право да останат на територията на държава членка, включително на границата или в транзитна зона. Във връзка с това ДПУ строго ограничава процедурите на границата до изчерпателен брой случаи. Също така законодателят на ЕС изрази намерение за тясно тълкуване като подчерта, че ако даден кандидат може да представи основателна причина, липсата на документи при влизане или използването на подправени документи не следва само по себе си да води до автоматично прибягване до процедури на границата или ускорени процедури (съображение 21 от ДПУ). На практика обаче ДПУ оставя на държавите членки твърде много възможности за използване на процедурите на границата по тяхно усмотрение, което често надхвърля определените от ДПУ ограничения.

Някои държави членки разглеждат допустимостта на молбите за убежище в рамките на процедурите на границата, а други разглеждат и тяхната същност. Някои държави членки разглеждат случаи от дъблинската система в рамките на процедурите на границата, докато други не. Някои държави членки предоставят международна закрила в рамките на процедура на границата, докато други разрешават влизане на кандидатите, когато установят, че кандидатът за убежище може да отговаря на условията за международна закрила. Освен това няколко държави членки прилагат процедурите на границата по много по-разширен от предвидения в ДПУ начин, като някои дори насочват всички молби за убежище на границата към процедура на границата. Също така някои държави членки прилагат процедури на границата без да ги квалифицират като такива в националното право.

Задържането като правило при процедури на границата

Процедурите на границата често се основават на правната фикция за забрана за влизане, като се предполага, че процедурата на границата се провежда преди или в контекста на решение относно правото на кандидата да влезе на територията на дадена държава членка. Това има сериозни последици за лицата, търсещи убежище. Във всички случаи, анализирани в оценката на прилагането на Службата на ЕП за парламентарни изследвания, кандидатите за убежище при процедурите на границата де факто са задържани.

Задържането и лишаването от свобода оказват сериозно въздействие върху основните права на лицето. Поради това правото на ЕС и международното право в областта на правата на човека определят високи прагове за задържането на лица, търсещи убежище. В член 26 от ДПУ се забранява задържането на определено лице единствено поради това, че е кандидат. В Директива 2013/33/ЕС (Директивата относно условията на приемане) се съдържа изчерпателен списък на основанията за задържане, както и на гаранциите за задържаните лица.

При процедурите на границата, обаче, тези прагове и гаранции често се пренебрегват. По правило държавите членки фактически задържат лицата, търсещи убежище, често без проверка на необходимостта от това или без да предоставят алтернативи на задържането. В много случаи лицата, търсещи убежище, нямат достъп до гаранциите, приложими за лицата, търсещи убежище, които са задържани в рамките на процедури в страната. Няколко държави членки де факто задържат търсещите убежище лица въз основа на правната фикцията за забрана на влизане без да признават това за лишаване от свобода. В резултат на това търсещите убежище лица, задържани при такава процедура на границата, дори нямат достъп до основни процесуални гаранции, като например съдебен контрол на задържането им. Това е още по-тревожно, тъй като условията на задържане по границите често са неподходящи. В случай на голям брой пристигащи лица, като например на гръцките острови, процедурите на границата се равняват на нехуманни условия.

В случай че лицата, търсещи убежище, са фактически задържани на границите, задържането следва винаги да бъде предвидено от закона и следва да се прилагат същите процедурни гаранции както за търсещите убежище лица, задържани в рамките на процедури в страната. При всички случаи лицата, търсещи убежище, не следва да бъдат задържани по подразбиране.

Отказ на влизане

На лицата трябва да бъде дадена възможност да подадат молба за убежище на границата. Ако има признаци, че лице на външните граници може да пожелае да кандидатства за международна закрила, държавите членки трябва да информират лицето за възможността да направи това и да организират устен превод, за да се улесни достъпът до процедурата за предоставяне на убежище.

 

Въпреки това съществуват многобройни сведения за лица, на които е отказано влизане или са били отблъснати в контекста на процедурите на границата, без да е направена оценка на нуждите им от закрила и без да са регистрирани молбите им за убежище. Това представлява сериозно нарушение на правото на ЕС и на международното право.

За да се предотвратят подобни незаконни практики и да се гарантира, че държавите членки спазват правото на ЕС и международното право по външните граници, следва да бъдат създадени независими механизми за наблюдение. В съответствие с насоките относно граничния контрол на Агенцията на ЕС за основните права (FRA) държавите членки следва да бъдат задължени да предоставят на органите за наблюдение достъп до граничните съоръжения, за да се гарантира ефективната защита на основните права и систематичното докладване на нарушения. Държавите членки следва също така да гарантират ефективното разследване на всички твърдения за нарушения и тяхното санкциониране.

Оценка на уязвимостта

Тревожно е, че държавите членки не разполагат с налични подходящи механизми за идентифициране на лица със специални нужди, за да ги освободят от процедурата на границата. Оценката на прилагането на Службата на ЕП за парламентарни изследвания показва, че във всички проверени държави липсват подходящи и ефективни механизми за идентифициране на уязвимостта и че няколко държави членки изобщо не разполагат с такъв механизъм. Лица с невидима уязвимост, като например жертви на изтезания или сексуално насилие, почти никога не се идентифицират в рамките на процедура на границата. Липсата на подходящи механизми за идентифициране на практика често лишава от смисъл специалните процесуални гаранции и съответната подкрепа. Това е особено тревожно по отношение на децата и повдига въпроси във връзка със зачитането на висшия интерес на детето, залегнал в член 24, параграф 2 от Хартата на основните права на ЕС. Поради това децата и техните семейства по принцип следва да бъдат освободени от процедури на границата.

Процесуални гаранции и справедливост на процедурите на границата

В оценката на прилагането на Службата на ЕП за парламентарни изследвания се докладва за значителни проблеми с процесуалните гаранции във всички проучени държави членки. Кандидатите трябва да бъдат информирани за своите права и за процедурата за предоставяне на убежище и трябва да им бъде предоставен ефективен достъп до организации и лица, които предоставят консултации. На практика обаче това често липсва. Много държави членки предвиждат в законодателството си правото на безплатна правна помощ на първа инстанция при процедурите на границата, въпреки че не са задължени да го правят. Въпреки това кратките срокове и (фактическото) задържане често възпрепятстват ефективния достъп до правна помощ. Кандидатите за убежище не са в състояние да се свържат с адвокат поради липса на средства за комуникация, на адвокатите не се предоставя достатъчно време за подготовка на обжалването или за изслушване на техния клиент, или е налице пълна липса на квалифицирани адвокати. НПО често не могат да запълнят празнината поради намален достъп до граничните съоръжения или пълната липса на такъв. Често не е наличен устен превод, той е с лошо качество или е затруднен, когато се извършва по телефона. Освен това кандидатите често не биват систематично информирани относно процедурата за предоставяне на убежище и техните права.

 

Самото естество на процедурите на границата затруднява предоставянето на практика на пълни процесуални гаранции. Тяхната ефективност се подкопава от комбинацията от (де факто) задържане и по-кратки срокове при процедурите на границата. Държавите членки обикновено определят много кратки срокове от само няколко дни и за процедурата по обжалване, което нарушава правото на ефективни правни средства за защита, като се има предвид ограниченият достъп до помощ и до външния свят. Още по-тревожно е, че ДПУ не гарантира суспензивно действие на обжалването.

Що се отнася до ускорената процедура на границата на гръцките острови, FRA, Върховният комисар на ООН за бежанците и специалният докладчик на ООН за човешките права на мигрантите изразиха сериозни опасения относно надлежните процесуални гаранции и предизвикателствата, свързани с основните права, които изглеждат почти непреодолими.

Процедурите на границата се характеризират с неизбежна дилема от недостатъчно време за справедлива процедура и възможно най-кратко време, в случай че кандидатите са задържани. Следователно те не допринасят за постигане на целите на ДПУ. Във връзка с това държавите членки следва като цяло да се въздържат от прилагане на процедури на границата и в никакъв случай не следва да бъдат задължени да прилагат такива процедури. При процедурите на границата държавите членки или не могат да гарантират справедлива процедура, или нарушават основните права на кандидатите, като ги задържат за дълъг период от време.

В случай че процедурите на границата все пак се прилагат, те следва да бъдат строго ограничени до случаи, които не са толкова сложни, например случаи, при които на кандидата е предоставена международна закрила в друга държава (членка) или при които се повдигат само въпроси без значение за разглеждането на процедура за предоставяне на убежище.

 

 

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно прилагането на член 43 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила

(2020/2047(INI))

Европейският парламент,

– като взе предвид Всеобщата декларация за правата на човека (ВДПЧ), приета от Общото събрание на Обединените нации (ООН) през 1948 г., и Международния пакт за граждански и политически права,

– като взе предвид Конвенцията на ООН за правата на детето,

– като взе предвид Европейската конвенция за защита на правата на човека (ЕКПЧ),

– като взе предвид Конвенцията от 1951 г. за статута на бежанците и протокола към нея от 1967 г. и в частност правото на забрана на връщане,

– като взе предвид Хартата на основните права на Европейския съюз и в частност членове 1, 3, 4, 6, 7, 18, 19, 20 и 47 от нея,

– като взе предвид Глобалния пакт за безопасна, организирана и законна миграция, приет от Общото събрание на ООН на 19 декември 2018 г.,

– като взе предвид член 78 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС),

– като взе предвид Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила[1] (Директива за процедурите за убежище (ДПУ)),

– като взе предвид съответната съдебна практика на Съда на Европейския съюз (Съда на ЕС) и на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ),

– като взе предвид Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (Директива относно условията на приемане)[2],

– като взе предвид временното споразумение между Парламента и Съвета от 14 юни 2018 г. относно преработената Директива относно условията на приемане,

– като взе предвид Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 г. относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници)[3],

– като взе предвид Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (Дъблин III)[4],

– като взе предвид съобщението на Комисията от 16 април 2020 г., озаглавено: „COVID-19: насоки относно прилагането на съответните разпоредби на ЕС в областта на процедурите за предоставяне на убежище и за връщане и относно презаселването“ (C(2020)2516),

– като взе предвид оценката на прилагането на европейско равнище на Службата на ЕП за парламентарни изследвания (EPRS) от ноември 2020 г. относно прилагането на процедурите за предоставяне на убежище на границата[5],

– като взе предвид проучването на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) от септември 2020 г., озаглавено „Процедури на границата за заявления за убежище в държавите от ЕС+“ и нейната публикация от септември 2019 г., озаглавена „Насоки относно процедурата за предоставяне на убежище: оперативни стандарти и показатели”,

– като взе предвид доклада относно основните права за 2020 г. на Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA),

– като взе предвид Становище 3/2019 на FRA от 4 март 2019 г., озаглавено „Актуализиране на становището от 2016 г. на Агенцията на Европейския съюз за основните права относно основните права в „горещите точки“, създадени в Гърция и Италия“,

– като взе предвид доклада на FRA от 8 декември 2020 г., озаглавен „Миграцията: предизвикателства във връзка с основните права на сухопътните граници“,

– като взе предвид препоръчителните принципи и насоки относно правата на човека на международните граници на Службата на върховния комисар на ООН за правата на човека,

– като взе предвид междуинституционалното споразумение от 2016 г. за по-добро законотворчество между Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия,

– като взе предвид своята резолюция от 30 май 2018 г. относно тълкуването и прилагането на Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество[6],

– като взе предвид доклада на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи от 22 май 2018 г. относно предложението на Комисията за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на обща процедура за международна закрила в Съюза и за отмяна на Директива 2013/32/ЕС,

– като взе предвид член 54 от своя Правилник за дейността, както и член 1, параграф 1, буква д) от решението на Председателския съвет от 12 декември 2002 г. относно процедурата по разрешаване на изготвянето на доклади по собствена инициатива и приложение 3 към него,

– като взе предвид доклада на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (A9-0005/2021),

А. като има предвид, че настоящата резолюция има за цел да предостави на съзаконодателите основана на доказателства информация относно текущото прилагане на процедурите на границата чрез оценка на начина, по който държавите членки прилагат член 43 от ДПУ и свързаните с него разпоредби; като има предвид, че настоящата резолюция няма за цел нито да замени закъснелия пълен доклад относно прилагането на ДПУ от страна на Комисията, нито законодателните преговори по новото изменено предложение за регламент относно процедурата за предоставяне на убежище (РПУ);

Б. като има предвид, че често агрегирани и сравними данни, свързани с прилагането на член 43 от ДПУ, не се събират или не са публично достъпни; като има предвид, че няма налични данни за финансовите разходи за процедурите на границата; като има предвид, че за хората може да възникне значителна човешка цена от лишаването от свобода, особено ако местата за задържане на границата са неподходящи или ако процесуалните гаранции не се прилагат или се прилагат неправилно;

В. като има предвид, че ДПУ нито дава ясно определение на процедурите на границата, нито уточнява техните цели; като има предвид, че член 43, параграф 1 от ДПУ предоставя на държавите членки избора на използването на процедурите на границата; като има предвид, че 14 държави членки имат процедура на границата и че три от държавите членки, обхванати от оценката на прилагането на европейско равнище на EPRS, използват основания, които излизат извън обхвата на ДПУ; като има предвид, че държавите членки могат да предвидят процедури за допустимост и/или за разглеждане по същество на границата или в транзитна зона при ясно определени обстоятелства; като има предвид, че повечето държави членки оценяват също приложимостта на дъблинска процедура на границата или в транзитните зони; като има предвид, че процедурите на границата представляват само малък процент от общия брой случаи, разглеждани от решаващите органи, с изключение на Гърция, където над 50% от заявленията за убежище се разглеждат по ускорена процедура, създадена след споразумението между ЕС и Турция;

Г. като има предвид, че в член 43 от ДПУ не се посочва изрично на кои граници държавите членки могат да използват процедури на границата; като има предвид, че в оценката на прилагането на европейско равнище на EPRS се счита, че терминът „граница“ в гореспоменатия член следва да се разбира като означаващ външните граници на ЕС; като има предвид, че две държави членки също така прилагат процедури на границата на вътрешните граници и задържат кандидатите в помещения на полицията;

Д. като има предвид, че някои държави членки задържат кандидати за убежище при процедури на границата без правно основание в националното право; като има предвид, че в допълнение към недостатъчните гаранции за кандидатите, това може да доведе и до отказ на правото на посещение на членове на Парламента;

Е. като има предвид, че задържането при процедури на границата подлежи на същите правила като задържането на кандидати на друго място на територията на държава членка; като има предвид, че в Директивата относно условията на приемане се посочва, че кандидатите могат да бъдат задържани само като крайна мярка, след като всички алтернативни на задържането мерки, различни от лишаване от свобода, са били надлежно разгледани, и че задържането трябва да се основава на принципите на необходимост и пропорционалност; като има предвид, че когато задържането е разпоредено от административните органи, държавите членки трябва да осигурят бърз съдебен контрол на законосъобразността на задържането, който се провежда служебно и/или по искане на кандидата; като има предвид, че по отношение на малолетните и непълнолетните лица съгласно действащата правна рамка държавите членки трябва също така да положат всички усилия, за да ги освободят от задържане и да ги настанят в подходящи за тях места;

Ж. като има предвид, че въпреки значителното увеличаване на предполагаемите нарушения на основните права по външните граници на ЕС, не съществува задължение за държавите членки да създадат независим механизъм за наблюдение, който да гарантира защитата на основните права по външните граници;

З. като има предвид, че на гражданите на трети държави или на лицата без гражданство следва да се предостави ясна информация и подходяща помощ при процедурите на границата, включително правна помощ и устен превод, по-специално във връзка с възможността за подаване на заявление за международна закрила;

И. като има предвид, че оценката на прилагането на европейско равнище на EPRS установи, че процесуалните гаранции, предвидени в ДПУ, по-специално правото на информация, правна помощ и устен превод, не се прилагат или на практика се прилагат ограничено от държавите членки, разгледани в оценката;

Й. като има предвид, че оценката на прилагането на европейско равнище на EPRS разкрива няколко случая на неспазване на ДПУ; като има предвид, че Комисията е започнала производства за установяване на неизпълнението на задължения само срещу две държави членки;

Общи забележки

1. отбелязва, че Комисията проведе консултации със заинтересованите страни, както и обмен с Парламента и с държавите членки при подготовката на новия пакт за убежището и миграцията; подчертава обаче, че въпреки правното си задължение за докладване и изискванията, произтичащи от Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество, Комисията досега не е представила доклад за прилагането на ДПУ и че през 2016 и 2020 г. тя представи предложения за регламент относно процедурите за убежище, без да представи оценка на въздействието; очаква Комисията да представи този доклад, който закъснява от 2017 г. насам;

2. отново изтъква значението на основан на факти подход, който да направлява съгласуваното изготвяне на политики;

3. отбелязва, че наблюдението и статистическите данни са от съществено значение за гарантиране на спазването на правото на ЕС; призовава държавите членки да събират статистически данни относно: i) броя на заявленията, разглеждани при процедурите на границата, и категорията на съответните кандидати; ii) видовете основания за използване на процедурата на границата, и тяхната честота; iii) резултатите от процедурите на границата, както на първа инстанция, така и при обжалване, и iv) броя и категориите лица, които не са насочени към процедура на границата;

Обхват

4. подчертава, че процедурите на границата понастоящем представляват изключения от законово определеното правило, че кандидатите за убежище имат право да влязат на територията на държава членка; отбелязва, че голям брой заявления за международна закрила се подават на границата или в транзитни зони на държавата членка, преди да е взето решение за влизането на кандидата; отбелязва, че в тези случаи държавите членки могат да предвидят процедури на границата само в случаите, изчерпателно посочени в член 31, параграф 8 и член 33 от ДПУ, и в съответствие с основните принципи и гаранции в глава II от ДПУ; отбелязва, че транспонирането и прилагането на процедури на границата съгласно ДПУ се различават в отделните държави членки, което води до липса на еднородност в рамките на ЕС; отбелязва, че повечето държави членки прилагат процедури на границата само в малък брой случаи и че няколко държави членки като цяло се въздържат от използването на процедури на границата; подчертава обаче, че три от седемте държави членки, разгледани в оценката на прилагането на европейско равнище на EPRS, прилагат процедури на границата извън основанията, предвидени в член 43 от ДПУ, и ги призовава да се въздържат от това; освен това призовава държавите членки да се въздържат от прилагане на процедури на границата по вътрешните граници;

5. отбелязва, че всички лица, търсещи международна закрила, имат интерес молбите им да бъдат разгледани възможно най-бързо и ефикасно, при условие че всички заявления подлежат на индивидуална оценка и че процесуалните гаранции и правата, предоставени на кандидатите съгласно правото на Съюза, се прилагат и могат да бъдат ефективно упражнявани;

Правна фикция за забрана за влизане и задържане

6. припомня, че процедурите на границата водят до разглеждане на заявление за убежище на границата или в транзитна зона преди вземането на решение за влизане на територията на държава членка; отново заявява, че отказът на влизане съгласно Кодекса на шенгенските граници не трябва да засяга прилагането на специалните разпоредби относно правото на убежище и на международна закрила; във връзка с това отбелязва, че държавите членки са задължени да преценят дали кандидатът за убежище се нуждае от закрила;

7. отбелязва също така, че съгласно член 9, параграф 1 от ДПУ на кандидатите трябва да се разреши да останат на територията на държавите членки, включително на границата или в транзитните зони, където е подадено заявлението за международна закрила;

8. посочва, че е правна фикция фактът, че според закона даден кандидат не е влязъл на територията на държавата членка, когато в действителност той е на тази територия; подчертава, че тази правна фикция засяга единствено правото на влизане и престой, но не означава, че кандидатът не е под юрисдикцията на съответната държава членка;

9. подчертава, че има вероятност кандидатите, спрямо които се прилагат процедури на границата, да бъдат задържани по време на разглеждането на тяхното заявление за убежище; посочва освен това, че всички държави членки, разгледани в оценката на прилагането на европейско равнище на EPRS, задържат кандидатите за убежище в рамките на процедурите на границата;

10. отново заявява, че както се посочва в Директивата относно условията на приемане държавите членки не трябва да задържат дадено лице единствено поради това, че е кандидат за убежище, и че кандидатите могат да бъдат задържани само при ясно определени изключителни обстоятелства; припомня своето съвместно временно споразумение със Съвета относно преработения текст на Директивата относно условията на приемане, в което се посочва, че държавите членки не задържат кандидат въз основа на неговото гражданство; подчертава, че в Директивата относно условията на приемане се посочва, че задържането трябва да остане крайна мярка, да трае възможно най-кратко и само докато са приложими основанията, посочени в член 8, параграф 3 от Директивата относно условията на приемане, и че задържаните лица трябва да имат възможност да обжалват лишаването им от свобода; отново заявява, че правото на свобода, предвидено в член 6 от Хартата на основните права на ЕС и член 5 от ЕКПЧ, се прилага и на границите на ЕС; изразява съжаление, че почти не са разработени и прилагани алтернативи на задържането в процедурите на границата, и насърчава държавите членки да предприемат необходимите мерки, за да гарантират наличие на алтернативи на задържането;

11. изразява загриженост , че някои държави членки задържат кандидати за убежище в процедури на границата без съответното правно основание за задържане съгласно процедурите на границата в националното право, тъй като това може да доведе до недостатъчни гаранции; подчертава, че ако държавите членки решат да прибягват до задържане, те следва да предоставят правно основание за това в националното право;

12. припомня, че по съединени дела C-924/19 PPU и C-925/19 PPU Съдът на ЕС постанови, че дори и даден кандидат за убежище да може да напусне транзитна зона в посока към трета държава, това положение може да се квалифицира като задържане;

13. изразява дълбока загриженост във връзка със съобщенията за тежки нарушения на правата на човека и за окаяни условия на задържане в транзитните зони или центровете за задържане в граничните райони; призовава държавите членки да осигурят достойни условия на приемане в граничните центрове в съответствие със стандартите на Директивата относно условията на приемане; припомня в тази връзка, че задържаните кандидати следва да бъдат третирани при пълно зачитане на тяхното човешко достойнство;

14. припомня, че висшите интереси на детето следва да имат първостепенно значение за държавите членки при прилагането на ДПУ, в съответствие с Хартата на основните права на ЕС и Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на детето от 1989 г. отбелязва, че Комитетът на ООН по правата на детето поясни, че децата никога не следва да бъдат задържани по имиграционни причини; отново заявява своята позиция относно РПУ, че малолетни и непълнолетни лица никога не следва да бъдат задържани като част от процедурите на границата и че процедурата на границата може да се прилага спрямо ненавършили пълнолетие лица само когато е налице алтернатива на задържането им; призовава държавите членки, които понастоящем прилагат процедурата на границата по отношение на малолетни и непълнолетни лица, да въведат алтернативи на задържането в съответствие с висшия интерес на детето; призовава държавите членки да прилагат процедури на границата само когато съществуват такива алтернативи, които не включват лишаване от свобода;

Отказ на влизане и наблюдение

15. подчертава неотдавнашните констатации на FRA, по-специално това, че броят на предполагаемите случаи на нарушения на основните права, докладвани по външните граници, се е увеличил значително през последните години; отбелязва, че това включва много случаи на лица, на които е било отказано влизане, без заявленията им за убежище да са били регистрирани, включително в контекста на процедури на границата; отново заявява, че държавите членки са задължени да предотвратяват неразрешено преминаване на границите, и припомня, че това задължение не засяга правата на лицата, търсещи международна закрила; изразява съгласие с FRA, че редовността и сериозността на тези предполагаеми инциденти представляват сериозен проблем, свързан с основните права; отново заявява, че автоматичният отказ за влизане, връщането и колективното експулсиране са забранени съгласно правото на ЕС и международното право; подчертава освен това, че съгласно член 8 от ДПУ държавите членки имат задължение да информират лицата относно възможността да кандидатстват за убежище, ако има признаци за нужда от закрила, и че на лицата, на които е отказано влизане, трябва да се гарантира достъп до ефективни правни средства за защита в съответствие с правото на ЕС и ЕКПЧ; изразява съжаление по повод на всички случаи, в които държавите членки не спазват своите задължения в това отношение, и ги призовава да спазват изцяло тези задължения; призовава Комисията да гарантира ефективно спазването на тези задължения от страна на държавите членки, включително чрез спиране на плащанията на ЕС в случаи на сериозни пропуски;

16. счита, че е важно да се създаде независим механизъм за мониторинг и призовава държавите членки да предоставят на органите за наблюдение безпрепятствен достъп до граничните съоръжения, за да се гарантира ефективната защита на основните права и системното докладване на нарушения, в съответствие с насоките на FRA от доклада ѝ относно основните права на сухопътните граници; счита, че независимият мониторинг следва също така да проверява качеството на процеса на вземане на решения и резултатите от него, както и условията на задържане и спазването на процесуалните гаранции; счита, че независими и компетентни национални институции в областта на правата на човека и НПО, агенции на ЕС като FRA, както и международни организации като ВКБООН следва да бъдат част от органите за наблюдение;

Непридружени малолетни и непълнолетни лица и уязвими кандидати, които се нуждаят от специални процесуални гаранции при процедурата на границата

17. отбелязва, че в член 24 от ДПУ се посочва, че държавите членки преценяват в разумен срок след подаването на заявление за международна закрила дали кандидатът е кандидат, нуждаещ се от специални процесуални гаранции, и че не трябва да прилагат процедурата на границата, ако такива гаранции не могат да бъдат предоставени в нейната рамка;

18. подчертава, че макар държавите членки да са създали механизми за идентифициране на кандидатите, които се нуждаят от специални процесуални гаранции, тези механизми често не са ефективни при откриването на подобни нужди и често оценяват само видимите потребности; отбелязва, че ефективното и бързо идентифициране на кандидатите, които се нуждаят от специални процесуални гаранции, продължава да бъде предизвикателство; подчертава, че уязвимите лица имат право на оценка на нуждите им от специални процесуални гаранции и, ако спрямо тях се прилагат процедури на границата, да получават подходяща подкрепа съгласно правото на ЕС; призовава държавите членки да гарантират, че всички кандидати, които се нуждаят от специални процесуални гаранции, се идентифицират ефективно и им е предоставен пълен достъп до тези специални гаранции и подкрепа, както е предвидено в Директивата относно условията на приемане; подчертава, че когато не може да се предостави подходяща подкрепа в рамките на процедурата на границата или когато решаващият орган счита, че кандидатът се нуждае от специфични процесуални гаранции, като обръща специално внимание на жертвите на изтезания, изнасилване или други тежки форми на психологическо, физическо, сексуално или основано на пола насилие, решаващият орган не трябва да прилага или трябва да спре да прилага тези процедури спрямо кандидата;

19. припомня, че в член 25, параграф 6, буква б) от ДПУ се предвижда ограничен набор от обстоятелства, които позволяват на държавите членки да обработват заявленията на непридружени малолетни и непълнолетни лица в рамките на процедура на границата; подчертава, че проверените държави членки не са въвели подходящи методи за определяне на възрастта; призовава държавите членки да гарантират зачитането на висшите интереси на детето, както и да защитават децата, включително жертвите на трафик на деца; подчертава, че ДПУ предоставя на държавите членки възможността да освобождават непридружените малолетни и непълнолетни лица от процедура на границата и да обработват съответно техните заявления в рамките на редовната процедура за предоставяне на убежище; призовава държавите членки да изключат непридружените малолетни и непълнолетни лица от процедури на границата;

Процесуални гаранции

20. отбелязва, че процедурите на границата представляват ускорени процедури, и припомня, че съгласно член 43 от ДПУ кандидатите при процедурите на границата се ползват със същите права и гаранции като кандидатите при обичайните процедури;

21. подчертава, че във всички проверени държави членки са докладвани значителни проблеми по отношение на достъпа до правна помощ и нейното качество; подчертава, че правната помощ е от ключово значение за гарантиране на справедливи процедури за предоставяне на убежище; препоръчва да се гарантира безплатна правна помощ още на първа инстанция от момента на регистриране на заявлението за убежище; призовава държавите членки да предоставят също ефективен достъп до правна помощ на практика и да гарантират наличието на достатъчно и квалифицирани правни съветници;

22. отбелязва, че ДПУ предоставя на държавите членки възможността да позволят на НПО достъп до процедурата на границата с цел да оказват помощ на кандидатите; изразява съжаление, че в рамките на процедурите на границата много държави членки не регулират този достъп на специализирани неправителствени организации до граничните съоръжения, пропускателните пунктове и транзитните зони – достъп, който може да играе ключова роля за осигуряване на правните и процесуалните права на кандидата и може да подобри качеството на решенията на първа инстанция;

23. подчертава, че процедурите на границата се характеризират с комбинация от кратки процедурни срокове и задържане; счита, че са необходими ефективни процедурни срокове, за да се сведе до минимум временното лишаване от свобода на движение, ако хората бъдат задържани; припомня, че държавите членки могат да въведат по-кратки, но разумни срокове, без да се засяга извършването на адекватно и пълно разглеждане и ефективният достъп на кандидата до основните гаранции и принципи, предвидени в ДПУ; отбелязва, че срокът за вземане на решение в рамките на процедура на границата варира сред държавите членки от два дни до 28 дни, а за внасяне на обжалване – от два дни до седем дни; посочва, че кратките срокове могат да бъдат предизвикателство пред задълбочената подготовка на интервюто или на обжалване и във връзка с това за справедливо прилагане на процедурата, особено ако залегналите в ДПУ процесуални гаранции не се прилагат ефективно;

24. отново изтъква задълженията на държавите членки по отношение на предоставянето на кандидатите на достъп до съдействие, представителство и процедурна информация, както е предвидено в ДПУ; подчертава необходимостта кандидатите да имат своевременен достъп до подходяща и разбираема информация относно процедурите на границата и относно своите права и задължения; посочва, че устен превод следва да се предоставя присъствено и на всички етапи от процедурата на границата; припомня, че личните събеседвания са следствие от задължението на държавите членки да предоставят на кандидатите реална възможност да представят основанията за своите молби и основните елементи на процедурата по разглеждане и трябва да се провеждат от подходящо обучен персонал; подчертава, че на кандидатите следва да се предостави достатъчно време, за да се подготвят за събеседването; отбелязва със загриженост, че държавите членки, разгледани в оценката на изпълнението на европейско равнище на EPRS, не изпълняват своите задължения съгласно ДПУ във връзка с процесуалните гаранции в контекста на процедурите на границата, и подчертава, че трудностите, които кандидатите срещат при достъпа до процесуални гаранции, могат да имат сериозни последици за техните права, гарантирани в Хартата на основните права на ЕС; призовава държавите членки да въведат и да прилагат напълно гаранциите, залегнали в ДПУ;

25. признава, че ДПУ оставя на държавите членки свободата на преценка дали обжалването има автоматично суспензивно действие; припомня обаче, че Съдът на ЕС призна, че обжалването на решение за връщане, чието изпълнение може да изложи засегнатия гражданин на трета страна на сериозен риск от връщане, трябва да има суспензивно действие;

Процедури на границата и голям брой пристигащи

26. отбелязва, че в съответствие с член 43, параграф 3 от ДПУ, в случай на пристигане на голям брой граждани на трети държави или лица без гражданство, които подават заявления за международна закрила на границата или в транзитна зона, тези процедури могат да се прилагат, когато и докато тези граждани на трети държави или лица без гражданство са настанени нормално на места в близост до границата или транзитната зона;

27. припомня, че гаранциите, предвидени в глава II от ДПУ, се прилагат и в случай на голям брой пристигащи лица; счита, че наличието на достатъчно персонал и ресурси е от съществено значение в това отношение; отбелязва със загриженост, че в тези случаи правилното прилагане на процедурите на границата може да е изправено пред предизвикателства, да породи свързан с основните права риск и опасения във връзка с ефективността;

28. споделя загрижеността, изразена от FRA, Върховния комисар на ООН за бежанците и специалния докладчик на ООН за човешките права на мигрантите, относно зачитането на процесуалните гаранции и основните права при ускорените процедури на границата, използвани в гръцките горещи точки; изразява съжаление относно установените от FRA сериозни пропуски в областта на основните права в тези европейски горещи точки;

29. отбелязва, че агенциите на ЕС могат да подкрепят държавите членки в случай на голям брой пристигащи, включващ лица, търсещи убежище, на граничните входни пунктове, за да се гарантира бърза и справедлива процедура за всички кандидати; отбелязва по-специално, че EASO може да предостави оперативна подкрепа на различни етапи от процедурата за предоставяне на убежище и че Frontex може да подпомогне с подбора, идентифицирането и вземането на пръстови отпечатъци; отбелязва, че досега EASO е предоставила помощ само в Гърция в рамките на така наречената ускорена процедура на границата за островите; посочва освен това, че са направени подобрения, но продължават да съществуват сериозни недостатъци, като например средна продължителност на процедурите на границата от няколко месеца; изразява надежда, че планираната Агенция на ЕС в областта на убежището ще допринесе за отстраняване на тези недостатъци;

Прилагане на процедури на границата

30. припомня, че прилагането на процедури на границата остава по преценка на държавите членки; отново заявява, че ако държавите членки прилагат процедури на границата, те следва да предоставят на кандидатите за международна закрила условия, които гарантират справедлива и подходяща процедура, както и бърза яснота относно резултатите от нея; отбелязва, че особено при по-сложни случаи ефективността на процесуалните гаранции, като например правото на правна помощ, може да бъде застрашена; подчертава, че ефективните процедури и процесуалните гаранции трябва да вървят ръка за ръка; подчертава, че когато не може да бъде взето решение в срок от най-много четири седмици, заявлението трябва да бъде обработено в съответствие с другите разпоредби на ДПУ; призовава държавите членки да спазват изцяло в законодателството си и на практика процесуалните гаранции, предвидени в ДПУ;

31. призовава държавите членки непрекъснато да обменят най-добри практики относно правилното прилагане на настоящите процедури на границата и също да ги споделят с Комисията;

32. призовава държавите членки да направят критична оценка на това дали настоящият им оперативен капацитет е достатъчен, за да се гарантира изпълнението на задълженията им при процедурите на границата; призовава държавите членки да подобрят оперативното сътрудничество и подпомагане, когато е необходимо;

33. призовава Комисията да наблюдава ефективно изпълнението на член 43 от ДПУ и свързаните с него разпоредби и да предприема действия в случай на неспазване, включително да започне производства за установяване на неизпълнението на задължения, когато е целесъобразно;

°

° °

 

34. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета и на Комисията.

 

ИНФОРМАЦИЯ ОТНОСНО ПРИЕМАНЕТО ВЪВ ВОДЕЩАТА КОМИСИЯ

Дата на приемане	12.1.2021
Резултат от окончателното гласуване	+: –: 0:	50 11 3
Членове, присъствали на окончателното гласуване	Magdalena Adamowicz, Malik Azmani, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Clare Daly, Marcel de Graaff, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos
Заместници, присъствали на окончателното гласуване	Nathalie Loiseau, Sira Rego, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans, Petar Vitanov

 

ПОИМЕННО ОКОНЧАТЕЛНО ГЛАСУВАНЕ ВЪВ ВОДЕЩАТА КОМИСИЯ

50	+
EPP	Magdalena ADAMOWICZ, Vladimír BILČÍK, Vasile BLAGA, Ioan-Rareş BOGDAN, Lena DÜPONT, Andrzej HALICKI, Jeroen LENAERS, Lukas MANDL, Nuno MELO, Roberta METSOLA, Emil RADEV, Paulo RANGEL, Ralf SEEKATZ, Tomas TOBÉ, Javier ZARZALEJOS
S&D	Katarina BARLEY, Pietro BARTOLO, Caterina CHINNICI, Maria GRAPINI, Sylvie GUILLAUME, Evin INCIR, Marina KALJURAND, Łukasz KOHUT, Juan Fernando LÓPEZ AGUILAR, Javier MORENO SÁNCHEZ, Birgit SIPPEL, Petar VITANOV, Bettina VOLLATH, Elena YONCHEVA
RENEW	Malik AZMANI, Sophia IN 'T VELD, Fabienne KELLER, Nathalie LOISEAU, Maite PAGAZAURTUNDÚA, Michal ŠIMEČKA, Ramona STRUGARIU, Dragoş TUDORACHE, Hilde VAUTMANS
GREENS/EFA	Patrick BREYER, Saskia BRICMONT, Damien CARÊME, Alice KUHNKE, Terry REINTKE, Tineke STRIK
THE LEFT	Clare DALY, Cornelia ERNST, Sira REGO, Miguel URBÁN CRESPO
NI	Laura FERRARA, Martin SONNEBORN

 

11	-
EPP	Balázs HIDVÉGHI, Lívia JÁRÓKA, Nadine MORANO
ID	Nicolas BAY, Nicolaus FEST, Jean-Paul GARRAUD, Marcel de GRAAFF, Peter KOFOD, Annalisa TARDINO
ECR	Jorge BUXADÉ VILLALBA, Nicola PROCACCINI

 

3	0
ECR	Joachim Stanisław BRUDZIŃSKI, Assita KANKO, Jadwiga WIŚNIEWSKA

 

Легенда на използваните знаци:

+ : „за“

- : „против“

0 : „въздържал се“

 

 

• [1] OВ L 180, 29.6.2013 г., стр. 60.
• [2] OВ L 180, 29.6.2013 г., стр. 96.
• [3] OВ L 77, 23.3.2016 г., стр. 1.
• [4] OВ L 180, 29.6.2013 г., стр. 31.
• [5] W. van Ballegooij, K. Eisele, „Asylum procedures at the border, European Implementation Assessment“ („Процедури за предоставяне на убежище на границата – оценка на прилагането на европейско равнище“), Служба на ЕП за парламентарни изследвания, 2020 г.
• [6] ОВ C 76, 9.3.2020 г., стр. 86.