INFORME sobre la aplicación del artículo 43 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional
20.1.2021 - (2020/2047(INI))
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ponente: Erik Marquardt
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS – RESUMEN DE LOS HECHOS Y CONCLUSIONES
El presente informe se centra en la aplicación de los procedimientos fronterizos por parte de los Estados miembros. El artículo 43 de la Directiva 2013/32/UE sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (Directiva sobre procedimientos de asilo — DPA) establece los procedimientos fronterizos como una posibilidad que los Estados miembros pueden utilizar como parte del funcionamiento del Sistema Europeo Común de Asilo. Cuando se presenta una solicitud de asilo en la frontera o en una zona de tránsito, los Estados miembros pueden examinar la solicitud en estos lugares, con arreglo a determinadas condiciones.
Finalidad del informe
La finalidad principal del presente informe es permitir al Parlamento adoptar decisiones fundamentadas y basadas en pruebas en las próximas negociaciones sobre el Pacto de Migración y Asilo, en el que los procedimientos fronterizos desempeñan un papel central. Los procedimientos fronterizos desempeñan un papel clave en la propuesta de Pacto. Sin embargo, la Comisión nunca ha hecho el esfuerzo de analizar su aplicación, averiguar si se han alcanzado sus objetivos y extraer conclusiones de cara a la elaboración de nueva legislación.
Los informes de ejecución conforman una parte clave del programa de la Comisión para la mejora de la legislación, que aspira a concebir y evaluar las políticas de la Unión de manera que alcancen sus objetivos de la forma más eficiente y eficaz posible. Pese a ello, la Comisión aún no ha publicado un informe de ejecución de la DPA, por lo que está incumpliendo sus obligaciones de información en virtud del artículo 50 de dicha Directiva. Es más, en 2016, cuando la Comisión propuso reformar la DPA para transformarla en un Reglamento, tampoco se había hecho la evaluación de impacto. Lo mismo puede decirse de la propuesta de modificación publicada recientemente (COM (2020)0611).
El presente informe no pretende sustituir el informe de ejecución completo de la DPA por parte de la Comisión, pendiente hace tiempo, ni evaluar las nuevas propuestas de la Comisión. En cambio, aspira a ofrecer una visión de cómo aplican los Estados miembros los procedimientos fronterizos en virtud de la DPA y cuáles son los problemas y las lagunas de aplicación existentes. Con ello, el Parlamento debe poder adoptar decisiones fundamentadas en las próximas negociaciones sobre la propuesta modificada de DPA.
El informe se basa en la evaluación de la aplicación publicada por el EPRS en noviembre de 2020, que ofrece un análisis comparativo de la aplicación del artículo 43 de la DPA, así como una evaluación jurídica de la transposición y la aplicación de este artículo por parte de los Estados miembros. El proyecto inicial de informe se basa en los resultados preliminares de esta evaluación. El ponente podría presentar enmiendas al proyecto de informe a fin de adaptar el informe a la evaluación de impacto definitiva.
Los procedimientos fronterizos están mal definidos
La evaluación de la aplicación realizada por el EPRS muestra que el concepto de procedimientos fronterizos está mal definido en la legislación de la Unión en materia de asilo. Esto suscita serias inquietudes en cuanto a su aplicación, en especial por lo que se refiere a los derechos fundamentales y las garantías procedimentales.
Los procedimientos fronterizos constituyen una excepción a la norma establecida legalmente en el marco de la DPA de que los solicitantes de asilo tienen derecho a permanecer en el territorio de un Estado miembro, incluida la frontera o una zona de tránsito. Por consiguiente, la DPA limita estrictamente los procedimientos fronterizos a un número determinado de casos. Además, el legislador de la Unión aspiraba a una interpretación más restrictiva al destacar que «siempre que un solicitante pueda alegar una causa justificada, la falta de documentos a la entrada o el uso de documentos falsos no debe entrañar per se el recurso automático a un procedimiento fronterizo o acelerado» (considerando 21 de la DPA). Sin embargo, en la práctica, la DPA deja demasiado margen a los Estados miembros para una aplicación «a la carta» de los procedimientos fronterizos más allá de los límites establecidos por la DPA.
Algunos Estados miembros examinan la admisibilidad de las solicitudes de asilo en procedimientos fronterizos, mientras que otros también examinan su fondo. Algunos Estados miembros examinan los casos de Dublín en los procedimientos fronterizos, mientras que otros no lo hacen. Algunos Estados miembros conceden protección internacional mediante procedimientos fronterizos, mientras que otros conceden la entrada a los solicitantes cuando reconocen que el solicitante de asilo puede tener derecho a protección internacional. Además, varios Estados miembros aplican procedimientos fronterizos de manera mucho más extensa que la prescrita por la DPA; algunos incluso canalizan todas las solicitudes de asilo en la frontera hacia procedimientos fronterizos. Además, algunos Estados miembros aplican procedimientos fronterizos sin calificarlos como tales en la legislación nacional.
El internamiento como norma en los procedimientos fronterizos
Los procedimientos fronterizos se basan con frecuencia en la ficción jurídica de la no entrada, que parte de la premisa de que el procedimiento fronterizo tiene lugar antes o en el contexto de una decisión sobre el derecho del solicitante a entrar en el territorio de un Estado miembro. Esto tiene graves consecuencias para los solicitantes de asilo. En todos los casos analizados en la evaluación de la aplicación del EPRS, los solicitantes de asilo en procedimientos fronterizos están internados de hecho.
El internamiento y la privación de libertad afectan gravemente a los derechos fundamentales de una persona. Por consiguiente, el Derecho de la Unión y el Derecho internacional en materia de derechos humanos establecen condiciones estrictas para el internamiento de solicitantes de asilo. El artículo 26 de la DPA prohíbe que se interne a solicitantes de asilo por la mera razón de serlo. La Directiva 2013/33/UE (Directiva sobre las condiciones de acogida) contiene una lista exhaustiva de los motivos de internamiento y de las garantías para los detenidos.
Sin embargo, en los procedimientos fronterizos suelen soslayarse estas condiciones y garantías. Por regla general, los Estados miembros internan de facto a los solicitantes de asilo, a menudo sin comprobar la necesidad de hacerlo o sin ofrecer alternativas al internamiento. En muchos casos, los solicitantes de asilo no tienen acceso a las garantías aplicables a los solicitantes de asilo internados en el marco de los procedimientos que se desarrollan en el interior del país. Varios Estados miembros internan de facto a los solicitantes de asilo sobre la base de la ficción de la no entrada, pero sin reconocer este hecho como privación de libertad. En consecuencia, los solicitantes de asilo internados en procedimientos fronterizos de este tipo no tienen ni siquiera acceso a las garantías procedimentales básicas, como un control judicial del internamiento. Esto es más preocupante si cabe por ser a menudo inadecuadas las condiciones de detención en las fronteras. En los casos de gran número de llegadas, como en las islas griegas, los procedimientos fronterizos acarrean unas condiciones inhumanas.
En caso de que los solicitantes de asilo sean internados de facto en las fronteras, el internamiento siempre debe estar establecido por ley, y deben aplicarse las mismas garantías procedimentales que se aplican a los solicitantes de asilo internados en el marco de procedimientos nacionales. En ningún caso deben ser internados por sistema los solicitantes de asilo.
Denegación de entrada
Debe ofrecerse a los interesados la oportunidad de presentar una solicitud de asilo en la frontera. Si hay indicios de que una persona que se encuentre en una frontera exterior podría desear solicitar protección internacional, los Estados miembros deben informar a esta persona de la posibilidad de hacerlo y adoptar disposiciones de interpretación para facilitar su acceso al procedimiento de asilo.
Sin embargo, se recibe información sobre muchos casos de denegación de entrada o devolución de personas en el contexto de procedimientos fronterizos, sin que se evalúen sus necesidades de protección ni se registren sus solicitudes de asilo. Esto constituye una violación grave del Derecho internacional y de la Unión.
Para prevenir estas prácticas ilegales y garantizar que los Estados miembros cumplan el Derecho internacional y el Derecho de la Unión en las fronteras exteriores, deben establecerse mecanismos de control independientes. En consonancia con las orientaciones de la Agencia de los Derechos Fundamentales (FRA) sobre controles fronterizos, los Estados miembros deben estar obligados a conceder a los organismos de supervisión acceso a las instalaciones fronterizas para garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales y la notificación sistemática de infracciones. Los Estados miembros también deben garantizar que todas las denuncias den lugar a investigaciones y sanciones.
Evaluación de la vulnerabilidad
Es preocupante que los Estados miembros no dispongan de mecanismos adecuados para identificar a las personas con necesidades especiales a fin de eximirlas del procedimiento fronterizo. La evaluación de la aplicación del EPRS muestra que en todos los países examinados faltan mecanismos adecuados y eficaces de identificación de la vulnerabilidad, y que varios Estados miembros carecen de mecanismos por completo. En los procedimientos fronterizos, prácticamente nunca se identifica a personas con vulnerabilidades no aparentes, como las víctimas de tortura o abusos sexuales. La ausencia de mecanismos de identificación adecuados a menudo priva de sentido en la práctica a las garantías procedimentales especiales y el apoyo adecuado. Esto es especialmente preocupante en el caso de los menores, y pone en tela de juicio el respeto del interés superior del niño, consagrado en el artículo 24, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Por lo tanto, los niños y sus familias deben quedar exentos por norma general de los procedimientos fronterizos.
Garantías procedimentales y equidad de los procedimientos fronterizos
La evaluación de la aplicación del EPRS da cuenta de problemas significativos con las garantías procedimentales en todos los Estados miembros examinados. Los solicitantes deben ser informados de sus derechos y del procedimiento de asilo, y se les debe proporcionar acceso efectivo a organizaciones y personas que presten asesoramiento. En la práctica, sin embargo, con frecuencia no ocurre así. Muchos Estados miembros tienen establecido por ley el derecho a asistencia jurídica gratuita en la primera instancia de los procedimientos fronterizos, aunque no están obligados a hacerlo. Sin embargo, la brevedad de los plazos y el internamiento (de facto) suelen impedir el acceso efectivo a la asistencia jurídica. Los solicitantes de asilo no pueden ponerse en contacto con un abogado debido a la falta de medios de comunicación, los abogados no disponen de tiempo suficiente para preparar el recurso o para una audiencia con su cliente, o no hay ningún abogado cualificado disponible. A menudo, las ONG no pueden colmar estas lagunas por no disponer más que de un acceso limitado a las instalaciones en las fronteras o no poder acceder a ellas en absoluto. Con frecuencia no se dispone de interpretación, o es de mala calidad o resulta difícil prestarla por teléfono. Además, a menudo no se informa sistemáticamente a los solicitantes sobre el procedimiento de asilo y sus derechos.
La propia naturaleza de los procedimientos fronterizos dificulta en la práctica que se presten todas las garantías procedimentales. Su eficacia se ve socavada por la combinación del internamiento (de facto) y los plazos más breves de los procedimientos fronterizos. Los Estados miembros suelen establecer plazos muy breves, de solo unos días, para el procedimiento de recurso, lo que conculca el derecho a un recurso efectivo, habida cuenta de las limitaciones del acceso a la asistencia y al mundo exterior. Es aún más preocupante que la DPA no garantice que los recursos tengan efecto suspensivo.
En lo que respecta al procedimiento fronterizo acelerado en las islas griegas, la FRA, el alto comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados y el relator especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los migrantes han planteado serias preocupaciones en relación con las garantías procedimentales y problemas en materia de derechos fundamentales que parecen casi irresolubles.
Los procedimientos fronterizos se caracterizan por el inevitable dilema entre la falta de tiempo suficiente para un procedimiento equitativo y el plazo más breve posible del internamiento de los solicitantes, en su caso. Por lo tanto, no contribuyen a los objetivos de la DPA. Así pues, por lo general los Estados miembros deberían abstenerse de aplicar procedimientos fronterizos y en ningún caso deben estar obligados a aplicarlos. En los procedimientos fronterizos, los Estados miembros no pueden garantizar un procedimiento equitativo o violan los derechos fundamentales de los solicitantes al internarlos durante largos períodos de tiempo.
Si a pesar de todo se aplican procedimientos fronterizos, deben limitarse estrictamente a los casos menos complejos, por ejemplo los casos en los que se haya concedido protección internacional al solicitante en otro Estado o Estado miembro o solo se planteen cuestiones no pertinentes para el examen de un procedimiento de asilo.
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre la aplicación del artículo 43 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional
El Parlamento Europeo,
– Vista la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
– Vista la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño,
– Visto el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH),
– Vistos la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967 y, en particular, el derecho a la no devolución,
– Vista la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y en particular sus artículos 1, 3, 4, 6, 7, 18, 19, 20 y 47,
– Visto el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, aprobado por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 19 de diciembre de 2018,
– Visto el artículo 78 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE),
– Vista la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional[1] (Directiva sobre procedimientos de asilo — DPA),
– Vista la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH),
– Vista la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (Directiva sobre las condiciones de acogida — DCA)[2],
– Visto el acuerdo provisional entre el Parlamento y el Consejo, de 14 de junio de 2018, sobre la refundición de la DCA,
– Visto el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen)[3],
– Visto el Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (Dublín III)[4],
– Vista la Comunicación de la Comisión, de 16 de abril de 2020, titulada «COVID-19: Directrices sobre la aplicación de las disposiciones pertinentes de la UE en materia de procedimientos de asilo y retorno y de reasentamiento» (C(2020)2516),
– Vista la evaluación europea de la aplicación del artículo 43 de la Directiva 2013/32/UE del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS), de noviembre de 2020, sobre los procedimientos de asilo en las fronteras[5],
– Vistos el estudio de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), de septiembre de 2020, titulado «Border Procedures for Asylum Applications in EU + Countries» (Procedimientos fronterizos para las solicitudes de asilo en los países UE+) y la publicación de la EASO, de septiembre de 2019, titulada «Guidance on asylum procedure: operational standards and indicators» (Directrices sobre el procedimiento de asilo: normas operativas e indicadores),
– Visto el Informe de 2020 sobre los derechos fundamentales de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA),
– Visto el Dictamen 3/2019 de la FRA, de 4 de marzo de 2019, titulado «Actualización del dictamen de 2016 de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea sobre los derechos fundamentales en los "puntos críticos" establecidos en Grecia e Italia»,
– Visto el informe de la FRA, de 8 de diciembre de 2020, titulado «Migration: Fundamental Rights Challenges at Land Borders» (Migración: desafíos relacionados con los derechos fundamentales en las fronteras terrestres),
– Vistos los Principios y Directrices Recomendados sobre los Derechos Humanos y la Trata de Personas de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH),
– Visto el Acuerdo Interinstitucional de 2016 sobre la mejora de la legislación entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea,
– Vista su Resolución, de 30 de mayo de 2018, sobre la interpretación y aplicación del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación[6],
– Visto el informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, de 22 de mayo de 2018, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32/UE,
– Vistos el artículo 54 de su Reglamento interno, así como el artículo 1, apartado 1, letra e), y el anexo 3 de la Decisión de la Conferencia de Presidentes, de 12 de diciembre de 2002, sobre el procedimiento de autorización para la elaboración de informes de propia iniciativa,
– Visto el informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (A9-0005/2021),
A. Considerando que la presente Resolución tiene por objeto proporcionar a los colegisladores información basada en pruebas sobre la aplicación actual de los procedimientos fronterizos evaluando la manera en que los Estados miembros aplican el artículo 43 de la DPA y las disposiciones conexas; que el presente informe no pretende sustituir el informe de ejecución completo de la DPA por parte de la Comisión, pendiente hace tiempo, ni las negociaciones legislativas sobre la nueva propuesta modificada de DPA;
B. Considerando que, a menudo, no se recogen ni se ponen a disposición del público datos desglosados y comparables relativos a la aplicación del artículo 43 de la DPA; que no se conocen los costes financieros de los procedimientos fronterizos; que la privación de libertad puede acarrear importantes costes humanos para las personas, en particular si los centros de internamiento fronterizos son inadecuados o si no se aplican o se aplican de forma inadecuada las garantías procedimentales;
C. Considerando que la DPA no ofrece una definición clara de los procedimientos fronterizos ni especifica sus objetivos; que el artículo 43, apartado 1, de la DPA permite a los Estados miembros utilizar procedimientos fronterizos; que 14 Estados miembros aplican un procedimiento fronterizo y que tres de esos Estados miembros cubiertos por la evaluación europea de la aplicación del EPRS han alegado motivos que van más allá de lo previsto en la DPA; que los Estados miembros pueden establecer procedimientos de admisibilidad o de examen de las cuestiones de fondo en la frontera o en una zona de tránsito en circunstancias bien definidas; que la mayoría de los Estados miembros evalúan también la aplicabilidad del sistema de Dublín en las fronteras o en las zonas de tránsito; que los procedimientos fronterizos representan solo un pequeño porcentaje del total de casos de las autoridades decisorias, con la excepción de Grecia, donde más del 50 % de las solicitudes se tramitan mediante un procedimiento acelerado establecido como resultado de la Declaración UE-Turquía;
D. Considerando que el artículo 43 de la DPA no especifica explícitamente en qué fronteras pueden los Estados miembros utilizar procedimientos fronterizos; que la evaluación europea de la aplicación del EPRS considera que el término «frontera» en el artículo mencionado debe entenderse como las fronteras exteriores de la Unión; que dos Estados miembros también aplican procedimientos fronterizos en las fronteras interiores y retienen a los solicitantes en instalaciones policiales;
E. Considerando que algunos Estados miembros retienen a solicitantes de asilo en el marco de procedimientos fronterizos sin que exista una base jurídica en su respectivo Derecho nacional; que, además de las insuficientes garantías para los solicitantes, esto también puede dar lugar a la denegación del derecho de visita por parte de diputados al Parlamento;
F. Considerando que el internamiento en los procedimientos fronterizos está sujeto a las mismas normas que el internamiento de los solicitantes en cualquier otro lugar del territorio de un Estado miembro; que la DCA establece que los solicitantes solo pueden ser internados como último recurso después de que se hayan examinado debidamente todas las medidas alternativas no privativas de libertad al internamiento, y que el internamiento debe basarse en los principios de necesidad y proporcionalidad; que, cuando las autoridades administrativas ordenen el internamiento, los Estados miembros deben someter a un control judicial rápido la legalidad del internamiento, el cual se efectuará de oficio o a instancia del solicitante; que, en el caso de los menores, en el marco jurídico actual, los Estados miembros también deben hacer todo lo posible por liberarlos del internamiento y acomodarlos en un alojamiento adecuado para menores;
G. Considerando que, a pesar del aumento significativo de las presuntas violaciones de los derechos fundamentales en las fronteras exteriores de la Unión, los Estados miembros no están obligados a establecer un mecanismo de supervisión independiente que garantice la protección de los derechos fundamentales en las fronteras exteriores;
H. Considerando que debe proporcionarse información clara y asistencia adecuada a los nacionales de terceros países o a los apátridas en los procedimientos fronterizos, así como asistencia jurídica y acceso a servicios de interpretación, en particular en relación con la posibilidad de presentar una solicitud de protección internacional;
I. Considerando que la evaluación europea de la aplicación del EPRS constató que las garantías procedimentales previstas en la DPA, en particular el derecho a la información, a la asistencia jurídica y a la interpretación, no se aplican, o solo de forma restrictiva, en la práctica por parte de los Estados miembros examinados en la evaluación;
J. Considerando que la evaluación europea de la aplicación del EPRS revela varios casos de incumplimiento de la DPA; que la Comisión ha iniciado procedimientos de infracción contra solo dos Estados miembros;
Observaciones generales
1. Observa que la Comisión ha realizado consultas con las partes interesadas y ha mantenido conversaciones con el Parlamento y los Estados miembros para la preparación del Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo; destaca, no obstante, que, pese a su obligación legal de información y a los requisitos derivados del Acuerdo Interinstitucional sobre la Mejora de la Legislación, la Comisión nunca ha presentado un informe de ejecución sobre la Directiva sobre procedimientos de asilo (DPA), y que en 2016 y 2020 presentó propuestas de Reglamento sobre procedimientos de asilo sin prever ninguna evaluación de impacto; espera que la Comisión presente el mencionado informe, que debería haber publicado ya en 2017;
2. Reitera la importancia de un enfoque basado en pruebas para orientar la elaboración de políticas coherentes;
3. Observa que los datos estadísticos y de seguimiento son fundamentales para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión; pide a los Estados miembros que recopilen estadísticas sobre: i) el número de solicitudes examinadas en los procedimientos fronterizos y la categoría de los correspondientes solicitantes; ii) los tipos de motivos alegados para utilizar el procedimiento fronterizo y su frecuencia; iii) los resultados de los procedimientos fronterizos, tanto en primera instancia como en caso de recurso; y iv) el número y las categorías de personas que no han sido dirigidas a un procedimiento fronterizo;
Ámbito de aplicación
4. Destaca que, en la actualidad, los procedimientos fronterizos constituyen una excepción a la norma legalmente establecida de que los solicitantes de asilo tienen derecho a entrar en el territorio de un Estado miembro; observa que un gran número de solicitudes de protección internacional se presentan en la frontera o en una zona de tránsito de un Estado miembro antes de que se tome una decisión sobre la entrada del solicitante; señala que, en esas situaciones, los Estados miembros solo pueden aplicar procedimientos fronterizos en los casos establecidos de forma exhaustiva en los artículos 31, apartado 8, y 33 de la DPA y de conformidad con los principios y garantías fundamentales del capítulo II de la DPA; observa que la transposición y la aplicación de los procedimientos fronterizos en virtud de la DPA varían entre los Estados miembros, lo que da lugar a una falta de uniformidad en toda la Unión; toma nota de que la mayoría de los Estados miembros aplican los procedimientos fronterizos solo en un número reducido de casos y que varios Estados miembros generalmente se abstienen de utilizar dichos procedimientos; destaca, no obstante, que tres de los siete Estados miembros examinados en la evaluación europea de la aplicación realizada por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo (EPRS) aplican procedimientos fronterizos en casos que no se ajustan a los motivos previstos en el artículo 43 de la DPA, y les pide que se abstengan de hacerlo; pide, además, a los Estados miembros que se abstengan de aplicar procedimientos fronterizos en las fronteras interiores;
5. Constata que todas las personas que solicitan protección internacional quieren que sus solicitudes se tramiten con la mayor rapidez y eficacia posibles, siempre que todas las solicitudes se sometan a una evaluación individual y que se apliquen y puedan ejercerse efectivamente los derechos y las garantías procedimentales que el Derecho de la Unión confiere a los solicitantes;
Ficción legal de no entrada e internamiento
6. Recuerda que los procedimientos fronterizos implican el examen de una solicitud de asilo en la frontera o en una zona de tránsito antes de que se adopte una decisión sobre la entrada en el territorio de un Estado miembro; reitera que la denegación de entrada en virtud del Código de Fronteras Schengen debe entenderse sin perjuicio de la aplicación de disposiciones especiales relativas al derecho de asilo y la protección internacional; señala, por tanto, que los Estados miembros tienen la obligación de evaluar si un solicitante de asilo necesita protección;
7. Señala, asimismo, que, en virtud del artículo 9, apartado 1, de la DPA, los solicitantes están autorizados a permanecer en el territorio de los Estados miembros, incluso en la frontera o en las zonas de tránsito en que se haya presentado la solicitud de protección internacional;
8. Señala que el hecho de que un solicitante no haya entrado desde un punto de vista legal en el territorio de un Estado miembro cuando, en cambio, sí que permanece en dicho territorio constituye una ficción jurídica; destaca que esta ficción jurídica solo afecta al derecho de entrada y estancia, pero no significa que el solicitante no esté bajo la jurisdicción del Estado miembro de que se trate;
9. Subraya que es probable que los solicitantes sujetos a procedimientos fronterizos sean internados durante el examen de su solicitud de asilo; señala, además, que todos los Estados miembros examinados en la evaluación europea de la aplicación realizada por el EPRS internan a los solicitantes de asilo en el marco de los procedimientos fronterizos;
10. Reitera que los Estados miembros, tal como se establece en la Directiva sobre las condiciones de acogida (DCA), no internarán a una persona por la única razón de que sea un solicitante, y recuerda que los solicitantes solo pueden ser internados en circunstancias excepcionales claramente definidas; recuerda su acuerdo provisional conjunto con el Consejo sobre la refundición de la DCA, que especifica que los Estados miembros no internarán a un solicitante por razón de su nacionalidad; hace hincapié en que la DCA establece que el internamiento debe seguir siendo una medida de último recurso, que ha de durar el menor tiempo posible y solo mientras sean aplicables los motivos establecidos en el artículo 8, apartado 3, de la DCA, y que las personas internadas deben tener la posibilidad de presentar un recurso contra su privación de libertad; reitera que el derecho a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el artículo 5 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) también se aplica a las fronteras de la Unión; lamenta que apenas se hayan desarrollado o aplicado alternativas al internamiento en los procedimientos fronterizos, y anima a los Estados miembros a que adopten las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad de dichas alternativas;
11. Manifiesta su preocupación por el hecho de que algunos Estados miembros internen a solicitantes de asilo en el marco de procedimientos fronterizos sin que, en su legislación nacional, exista una base jurídica pertinente para el internamiento en los procedimientos fronterizos, ya que esto puede dar lugar a que las garantías sean insuficientes; subraya que, si los Estados miembros optan por recurrir al internamiento, deben prever una base jurídica a tal efecto en su legislación nacional;
12. Recuerda que, en los asuntos acumulados C-924/19 PPU y C-925/19 PPU, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea falló que, incluso aunque un solicitante pueda abandonar la zona de tránsito en dirección de un tercer país, su situación puede calificarse de internamiento;
13. Muestra su profunda preocupación por los informes de graves violaciones de los derechos humanos y condiciones deplorables de internamiento en las zonas de tránsito o en los centros de internamiento de las zonas fronterizas; pide a los Estados miembros que garanticen unas condiciones de acogida dignas en las instalaciones fronterizas, de acuerdo con lo dispuesto en la DCA; recuerda, a este respecto, que los solicitantes internados deben ser tratados con pleno respeto de su dignidad humana;
14. Recuerda que el interés superior del niño debe ser una consideración primordial de los Estados miembros al aplicar la DPA, en consonancia con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 1989; observa que el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas ha aclarado que los niños nunca deben ser internados por motivos relacionados con la inmigración; reitera su posición acerca del Reglamento sobre los procedimientos de asilo (RPA) en el sentido de que los menores nunca deben ser internados en el marco de procedimientos fronterizos y de que el procedimiento fronterizo solo puede aplicarse a menores cuando exista una alternativa viable a su internamiento; pide a los Estados miembros que actualmente aplican el procedimiento fronterizo a menores que establezcan alternativas al internamiento de conformidad con el interés superior del niño; pide a los Estados miembros que solo apliquen procedimientos fronterizos cuando existan tales alternativas que no impliquen la privación de libertad;
Denegación de entrada y supervisión
15. Destaca las recientes conclusiones de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA), en particular el aumento significativo en los últimos años del número de presuntos casos de violaciones de los derechos fundamentales notificados en las fronteras exteriores; señala que, entre estos, figuran muchos casos de personas a las que se deniega la entrada sin que se registren sus solicitudes de asilo, también en el marco de procedimientos fronterizos; reitera que los Estados miembros están obligados a impedir el cruce no autorizado de fronteras, y recuerda que esta obligación se entiende sin perjuicio de los derechos de las personas que solicitan protección internacional; coincide con la FRA en que la regularidad y gravedad de estos presuntos casos de violaciones constituyen una grave preocupación en materia de derechos fundamentales; reitera que la denegación automática de entrada, la devolución y las expulsiones colectivas están prohibidas por el Derecho internacional y el Derecho de la Unión; destaca, además, que, en virtud del artículo 8 de la DPA, los Estados miembros tienen el deber de informar a las personas sobre la posibilidad de solicitar asilo si se presume que pueden necesitar de protección, y que debe garantizarse a las personas a las que se les deniegue la entrada el derecho a un recurso efectivo de conformidad con el Derecho de la Unión y el CEDH; lamenta todos los casos en los que los Estados miembros incumplen sus obligaciones a este respecto, y les pide que cumplan plenamente con dichas obligaciones; pide a la Comisión que garantice de forma eficaz el cumplimiento de estas obligaciones por parte de los Estados miembros, también mediante la suspensión de los pagos de la Unión en caso de deficiencias graves;
16. Considera importante establecer un mecanismo de supervisión independiente, y pide a los Estados miembros que concedan a los organismos de supervisión un acceso sin restricciones a las instalaciones fronterizas para garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales y la notificación sistemática de infracciones, en consonancia con las recomendaciones formuladas por la FRA en su informe sobre las cuestiones relacionadas con los derechos fundamentales en las fronteras terrestres; cree que esta supervisión independiente también debe verificar la calidad del proceso de toma de decisiones y sus resultados, así como las condiciones de internamiento y el cumplimiento de las garantías procedimentales; considera que deben formar parte de los organismos de supervisión instituciones nacionales independientes y competentes en materia de derechos humanos, así como ONG, agencias de la Unión como la FRA y organizaciones internacionales como ACNUR;
Menores no acompañados y solicitantes vulnerables que necesiten garantías procedimentales especiales en el marco de los procedimientos fronterizos
17. Señala que el artículo 24 de la DPA especifica que los Estados miembros evaluarán en un plazo razonable a partir de la presentación de una solicitud de protección internacional si el solicitante es un solicitante que necesita garantías procedimentales especiales, y que no deben aplicar el procedimiento fronterizo si este no permite ofrecer tales garantías;
18. Subraya que, si bien los Estados miembros han establecido mecanismos para identificar a los solicitantes que necesitan garantías procedimentales especiales, estos mecanismos a menudo no son eficaces a la hora de detectar tales necesidades y, cuando las detectan, con frecuencia solo evalúan las necesidades visibles; señala que la identificación rápida y eficaz de los solicitantes que necesitan garantías procedimentales especiales sigue resultando compleja; destaca que las personas vulnerables tienen derecho a que se evalúen sus necesidades de garantías procedimentales especiales y, si se les aplican procedimientos fronterizos, a recibir un apoyo adecuado en virtud del Derecho de la Unión; pide a los Estados miembros que velen por que se identifique de forma efectiva a todos los solicitantes que necesiten garantías procedimentales especiales y se les conceda pleno acceso a dichas garantías y apoyo especiales, tal como se establece en la DCA; subraya que, cuando no pueda prestarse un apoyo adecuado en el marco de los procedimientos fronterizos, o cuando la autoridad decisoria considere que el solicitante necesita garantías procedimentales especiales, con particular atención a las víctimas de torturas, violación u otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual o violencia de género, la autoridad decisoria no debe aplicar, o debe dejar de aplicar, estos procedimientos al solicitante;
19. Recuerda que el artículo 25, apartado 6, letra b), de la DPA establece un conjunto limitado de circunstancias que permiten a los Estados miembros tramitar las solicitudes de menores no acompañados mediante un procedimiento fronterizo; destaca que los Estados miembros examinados no han establecido métodos adecuados de evaluación de la edad; pide a los Estados miembros que garanticen el respeto del interés superior del niño, así como que protejan a los menores, incluidas las víctimas de la trata de seres humanos; destaca que la DPA ofrece a los Estados miembros la opción de eximir a los menores no acompañados de los procedimientos fronterizos y tramitar, por consiguiente, sus solicitudes con arreglo al procedimiento de asilo ordinario; pide a los Estados miembros que eximan a los menores no acompañados de los procedimientos fronterizos;
Garantías procedimentales
20. Observa que los procedimientos fronterizos son procedimientos acelerados y recuerda que, de conformidad con el artículo 43 de la DPA, los solicitantes objeto de procedimientos fronterizos gozan de los mismos derechos y garantías que los solicitantes objeto de procedimientos normales;
21. Destaca que en todos los Estados miembros examinados se han notificado problemas significativos en relación con el acceso a la asistencia jurídica y la calidad de esta; destaca que la asistencia jurídica es fundamental para garantizar unos procedimientos de asilo justos; recomienda que la asistencia jurídica gratuita ya esté garantizada en primera instancia, tan pronto como se registre la solicitud de asilo; pide a los Estados miembros que también ofrezcan un acceso efectivo a la asistencia jurídica en la práctica, así como que garanticen la disponibilidad de suficientes asesores jurídicos cualificados;
22. Observa que la DPA ofrece a los Estados miembros la posibilidad de permitir que las ONG accedan a los procedimientos fronterizos para que puedan ayudar a los solicitantes; lamenta que, en el marco de los procedimientos fronterizos, muchos Estados miembros no regulen dicho acceso en las instalaciones fronterizas, los pasos fronterizos y las zonas de tránsito para las organizaciones no gubernamentales especializadas, ya que estas organizaciones pueden desempeñar un papel clave a la hora de garantizar los derechos jurídicos y procedimentales del solicitante y mejorar la calidad de las decisiones en primera instancia;
23. Hace hincapié en que los procedimientos fronterizos se caracterizan por una combinación de breves plazos procedimentales y de internamiento; considera necesario establecer plazos procedimentales eficientes para reducir al mínimo la privación temporal de la libertad de circulación en el caso de las personas internadas; recuerda que los Estados miembros pueden introducir plazos más breves, pero razonables, siempre que se lleve a cabo un examen adecuado y completo y que el solicitante cuente con un acceso efectivo a los principios y garantías fundamentales previstos en la DPA; observa que el plazo para la adopción de una decisión en un procedimiento fronterizo varía entre dos y veintiocho días en función de los Estados miembros, y para interponer un recurso, entre dos y siete días; señala que la brevedad de los plazos puede dificultar la preparación exhaustiva de la entrevista o del recurso y, por lo tanto, la realización de un procedimiento justo, en particular si no se aplican de manera efectiva las garantías procedimentales previstas en la DPA;
24. Reitera las obligaciones de los Estados miembros de proporcionar a los solicitantes acceso a asistencia, representación e información procedimental, tal como se establece en la DPA; destaca que los solicitantes han de tener acceso en su debido momento a una información adecuada y comprensible sobre los procedimientos fronterizos y sus derechos y obligaciones; señala que la interpretación debe facilitarse en persona y en todas las fases del procedimiento fronterizo; recuerda que las entrevistas personales resultan de la obligación de los Estados miembros de dar efectivamente a los solicitantes la oportunidad de presentar los motivos de sus solicitudes, así como elementos clave para el procedimiento de examen, y que deben ser realizadas por personal debidamente formado; hace hincapié en que debe concederse a los solicitantes un tiempo suficiente para preparar la entrevista; observa con preocupación que los Estados miembros examinados en la evaluación europea de la aplicación realizada por el EPRS no cumplen sus obligaciones en virtud de la DPA en relación con las garantías procedimentales en el contexto de los procedimientos fronterizos, y subraya que las dificultades de los solicitantes para acceder a dichas garantías pueden afectar gravemente a sus derechos garantizados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; pide a los Estados miembros que establezcan y apliquen plenamente las garantías previstas en la DPA;
25. Reconoce que la DPA deja a la discreción de los Estados miembros el efecto suspensivo automático de los recursos; recuerda, no obstante, que el TJUE ha reconocido que un recurso contra una decisión de retorno, cuya ejecución puede exponer al nacional de un tercer país de que se trate a un grave riesgo de devolución, debe tener un efecto suspensivo;
Procedimientos fronterizos y gran número de llegadas
26. Señala que, de conformidad con el artículo 43, apartado 3, de la DPA, en caso de llegadas de un número elevado de nacionales de terceros países o de apátridas que presenten una solicitud de protección internacional en la frontera o en las zonas de tránsito, pueden aplicarse también estos procedimientos a condición de que dichos nacionales de terceros países o apátridas sean alojados en condiciones normales en las proximidades de la frontera o de la zona de tránsito;
27. Recuerda que las salvaguardias establecidas en el capítulo II de la DPA también se aplican en el caso de un gran número de llegadas; considera que, a este respecto, es esencial disponer de personal y recursos suficientes; observa con preocupación que, en estos casos, la correcta aplicación de los procedimientos fronterizos puede resultar compleja, conllevar riesgos de violaciones de los derechos fundamentales y suscitar problemas de eficiencia;
28. Comparte las preocupaciones expresadas por la FRA, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y el relator especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de los migrantes por lo que respecta al respeto de las garantías procedimentales y los derechos fundamentales en los procedimientos fronterizos acelerados que se han usado en los puntos críticos griegos; lamenta las graves lagunas en materia de derechos fundamentales existentes en los puntos críticos europeos que ha señalado la FRA;
29. Observa que las agencias de la Unión pueden prestar apoyo a los Estados miembros en caso de que se produzcan llegadas con un gran número de solicitantes de asilo a puntos de entrada fronterizos, a fin de garantizar un procedimiento rápido y justo para todos los solicitantes; señala, en particular, que la EASO pueden prestar apoyo operativo en diversas fases del procedimiento de asilo y que Frontex puede ayudar en las tareas de cribado, identificación y toma de impresiones dactilares; observa que, hasta la fecha, la EASO solo ha prestado asistencia en Grecia en el marco del denominado procedimiento fronterizo acelerado para las islas; señala, además, que se han realizado mejoras, pero que persisten graves deficiencias, como una duración media de varios meses para los procedimientos fronterizos; espera que la Agencia de Asilo de la Unión Europea prevista contribuya a subsanar estas deficiencias;
Aplicación de los procedimientos fronterizos
30. Recuerda que la aplicación de los procedimientos fronterizos queda a discreción de los Estados miembros; reitera que, si los Estados miembros aplican procedimientos fronterizos, deben establecer unas condiciones que garanticen un procedimiento justo y adecuado, así como que se informe rápida y claramente del resultado a los solicitantes de protección internacional; señala que, en particular en los casos más complejos, la eficacia de las garantías procedimentales, como el derecho a asistencia jurídica, puede verse socavada; subraya que unos procedimientos eficaces y unas garantías procedimentales eficaces deben ir de la mano; destaca que, cuando no se pueda adoptar una decisión en un plazo máximo de cuatro semanas, la solicitud debe tramitarse de conformidad con las demás disposiciones de la DPA; pide a los Estados miembros que cumplan plenamente, tanto en la ley como en la práctica, las garantías procedimentales establecidas en la DPA;
31. Pide a los Estados miembros que intercambien continuamente buenas prácticas sobre la correcta aplicación de los procedimientos fronterizos, y que también las compartan con la Comisión;
32. Pide a los Estados miembros que evalúen de forma crítica si su actual capacidad operativa es suficiente para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones en el marco de los procedimientos fronterizos; insta a los Estados miembros a que refuercen la cooperación y la asistencia operativas cuando sea necesario;
33. Pide a la Comisión que supervise eficazmente la aplicación del artículo 43 y de las disposiciones conexas de la DPA y que adopte medidas en caso de incumplimiento, incluida la incoación de procedimientos de infracción cuando proceda;
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34. Encarga a su presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.
INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓN EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO
Fecha de aprobación |
12.1.2021 |
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Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
50 11 3 |
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Miembros presentes en la votación final |
Magdalena Adamowicz, Malik Azmani, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Clare Daly, Marcel de Graaff, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos |
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Suplentes presentes en la votación final |
Nathalie Loiseau, Sira Rego, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans, Petar Vitanov |
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VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO
50 |
+ |
PPE |
Magdalena ADAMOWICZ, Vladimír BILČÍK, Vasile BLAGA, Ioan-Rareş BOGDAN, Lena DÜPONT, Andrzej HALICKI, Jeroen LENAERS, Lukas MANDL, Nuno MELO, Roberta METSOLA, Emil RADEV, Paulo RANGEL, Ralf SEEKATZ, Tomas TOBÉ, Javier ZARZALEJOS |
S&D |
Katarina BARLEY, Pietro BARTOLO, Caterina CHINNICI, Maria GRAPINI, Sylvie GUILLAUME, Evin INCIR, Marina KALJURAND, Łukasz KOHUT, Juan Fernando LÓPEZ AGUILAR, Javier MORENO SÁNCHEZ, Birgit SIPPEL, Petar VITANOV, Bettina VOLLATH, Elena YONCHEVA |
Renew |
Malik AZMANI, Sophia IN 'T VELD, Fabienne KELLER, Nathalie LOISEAU, Maite PAGAZAURTUNDÚA, Michal ŠIMEČKA, Ramona STRUGARIU, Dragoş TUDORACHE, Hilde VAUTMANS |
Verts/ALE |
Patrick BREYER, Saskia BRICMONT, Damien CARÊME, Alice KUHNKE, Terry REINTKE, Tineke STRIK |
The Left |
Clare DALY, Cornelia ERNST, Sira REGO, Miguel URBÁN CRESPO |
NI |
Laura FERRARA, Martin SONNEBORN |
11 |
- |
PPE |
Balázs HIDVÉGHI, Lívia JÁRÓKA, Nadine MORANO |
ID |
Nicolas BAY, Nicolaus FEST, Jean-Paul GARRAUD, Marcel de GRAAFF, Peter KOFOD, Annalisa TARDINO |
ECR |
Jorge BUXADÉ VILLALBA, Nicola PROCACCINI |
3 |
0 |
ECR |
Joachim Stanisław BRUDZIŃSKI, Assita KANKO, Jadwiga WIŚNIEWSKA |
Explicación de los signos utilizados
+ : a favor
- : en contra
0 : abstenciones
- [1] DO L 180 de 29.6.2013, p. 60.
- [2] DO L 180 de 29.6.2013, p. 96.
- [3] DO L 77 de 23.3.2016, p. 1.
- [4] DO L 180 de 29.6.2013, p. 31.
- [5] W. van Ballegooij, K. Eisele, «Asylum procedures at the border, European Implementation Assessment» (Procedimientos de asilo en las fronteras, evaluación europea de la aplicación), Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, 2020.
- [6] DO C 76 de 9.3.2020, p. 86.