RAPORT referitor la punerea în aplicare a articolului 43 din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale

20.1.2021 - (2020/2047(INI))

Comisia pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne
Raportor: Erik Marquardt

Amendamente

• 001-001 (PDF - 100 KB)
• 001-001 (DOC - 70 KB)
• 002-003 (PDF - 107 KB)
• 002-003 (DOC - 72 KB)
• 004-010 (PDF - 125 KB)
• 004-010 (DOC - 78 KB)

EXPUNERE DE MOTIVE - REZUMATUL FAPTELOR ȘI CONSTATĂRILOR

Prezentul raport se concentrează asupra implementării procedurilor la frontieră de către statele membre. Articolul 43 din Directiva 2013/32/UE privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (Directiva privind procedurile de azil - DPA) stabilește procedurile la frontieră, ca o posibilitate pe care statele membre o pot folosi în cadrul Sistemului european comun de azil. Dacă o cerere de azil este depusă la frontieră sau într-o zonă de tranzit, statele membre pot, în anumite condiții, să examineze cererea în aceste locuri.

Scopul raportului

Scopul principal al raportului este de a permite Parlamentului să ia decizii bazate pe probe, în cunoștință de cauză, la viitoarele negocieri ale Pactului privind migrația și azilul, în cadrul căruia procedurile la frontieră au un rol crucial. Procedurile la frontieră sunt un element esențial al propunerii privind Pactul. Cu toate acestea, Comisia nu a făcut nimic pentru a evalua modul în care sunt transpuse în practică, pentru a afla dacă obiectivele lor sunt atinse și pentru a vedea ce concluzii pot fi trase în vederea adoptării unor noi acte legislative.

 

Rapoartele de punerea în aplicare sunt o parte importantă a Agendei Comisiei pentru o mai bună legiferare, care are scopul de a concepe și evalua politici UE care să-și atingă obiectivele în modul cel mai eficient și mai concret. Cu toate acestea, Comisia nu a publicat până acum un raport referitor la punerea în aplicare a DPA, încălcându-și astfel obligațiile de raportare care îi revin în temeiul articolului 50 din DPA. În plus, în 2016, când Comisia a propus o reformă a DPA pentru a o transforma într-un regulament, lipsea studiul de impact. Același lucru este valabil și pentru propunerea de modificare publicată recent (COM(2020)0611).

Prezentul raport nu urmărește nici să înlocuiască raportul de implementare complet privind DPA, care trebuia prezentat deja de Comisie, nici să evalueze noile propuneri ale Comisiei. În schimb, are scopul de a prezenta modul în care statele membre aplică procedurile la frontieră în cadrul DPA, precum și provocările și lacunele în materie de transpunere în practică. Astfel, Parlamentul va putea lua decizii în cunoștință de cauză și bazate pe probe la viitoarele negocieri asupra propunerii de modificare a DPA.

Raportul se bazează pe evaluarea implementării realizată de EPRS în noiembrie 2020, care oferă o analiză comparativă a aplicării articolului 43 din DPA, precum și o evaluare juridică a transpunerii și aplicării acestui articol de către statele membre. Proiectul inițial de raport se bazează pe rezultatele preliminare ale acestei evaluări. Raportorul ar putea depune amendamente la proiectul de raport, pentru a-l adapta la evaluarea finală a implementării.

Procedurile la frontieră nu sunt bine definite

Evaluarea punerii în aplicare realizată de EPRS arată că procedurile la frontieră nu sunt un concept bine definit în dreptul UE în materie de azil. Acest lucru dă naștere unor serioase îngrijorări cu privire aplicarea lor, în special în ceea ce privește drepturile fundamentale și garanțiile procedurale.

Procedurile la frontieră constituie o excepție de la norma definită juridic în temeiul DPA, potrivit căreia solicitanții de azil au dreptul de a rămâne pe teritoriul unui stat membru, inclusiv la frontieră sau într-o zonă de tranzit. Prin urmare, DPA limitează strict procedurile la frontieră la un număr exhaustiv de cazuri. De asemenea, legislatorul UE a optat pentru o interpretare restrictivă, evidențiind faptul că, atât timp cât un solicitant poate demonstra un motiv întemeiat, lipsa documentelor la intrare sau folosirea unor documente falsificate nu ar trebui să determine, în sine, o recurgere automată la proceduri la frontieră sau accelerate (considerentul 21 din DPA). Cu toate acestea, în practică, DPA lasă statelor membre o marjă prea mare pentru utilizarea „à la carte” a procedurilor la frontieră, adesea dincolo de limitele stabilite de DPA.

Unele state membre examinează admisibilitatea cererilor de azil în cadrul procedurilor la frontieră, în timp ce altele examinează și fondul acestora. Unele state membre examinează cazurile Dublin în cadrul procedurilor la frontieră, iar altele nu. Unele state membre acordă protecție internațională în cadrul unei proceduri la frontieră, iar altele permit intrarea solicitanților atunci când recunosc că pot beneficia de protecție internațională. În plus, mai multe state membre aplică procedurile la frontieră într-un mod mult mai extins decât cel prevăzut de DPA, unele direcționând chiar toate cererile de azil la frontieră către procedurile la frontieră. De asemenea, unele state membre aplică proceduri la frontieră fără a le califica ca atare în dreptul național.

Detenția ca regulă generală în procedurile la frontieră

Procedurile la frontieră se bazează frecvent pe ficțiunea juridică a ne-intrării, plecând de la asumpția că procedura la frontieră are loc înaintea sau în contextul unei decizii privind dreptul unui solicitant de a intra pe teritoriul statului membru. Acest lucru are consecințe grave pentru solicitanții de azil. În toate cazurile analizate în evaluarea EPRS, în cadrul procedurilor la frontieră solicitanții de azil sunt de facto reținuți în custodie publică.

Detenția și privarea de libertate au un impact grav asupra drepturilor fundamentale ale persoanelor. De aceea, dreptul UE și dreptul internațional al drepturilor omului stabilesc praguri ridicate pentru detenția solicitanților de azil. Articolul 26 din DPA interzice reținerea solicitanților exclusiv pe motiv că cer protecție internațională. Directiva 2013/33/UE (Directiva privind condițiile de primire) conține o listă exhaustivă a motivelor de reținere, precum și garanții pentru persoanele reținute.

Cu toate acestea, în cadrul procedurilor la frontieră, pragurile și garanțiile respective sunt adesea ignorate. De regulă, statele membre rețin de facto solicitanții de azil, adesea fără a verifica necesitatea măsurii  de detenție și fără a oferi alternative. În multe cazuri, solicitanții de azil la frontieră nu au acces la garanțiile aplicabile solicitanților de azil reținuți în cadrul procedurilor desfășurate pe teritoriul țării. Mai multe state membre rețin de facto solicitanții de azil pe baza ficțiunii de ne-intrare, fără a recunoaște acest lucru ca fiind privare de libertate. În consecință, solicitanții de azil reținuți într-o astfel de procedură la frontieră nu au acces la garanțiile procedurale de bază, cum ar fi un control judiciar al detenției lor. Acest lucru este cu atât mai îngrijorător cu cât condițiile de detenție la frontiere sunt adesea inadecvate. În cazul sosirilor masive, cum ar fi cele pe insulele grecești, procedurile la frontieră se desfășoară în condiții inumane.

Dacă solicitanții de azil sunt deținuți de facto la frontieră, detenția ar trebui să fie întotdeauna prevăzută de lege și ar trebui să se aplice aceleași garanții procedurale ca în cazul solicitanților de azil reținuți în cadrul procedurilor desfășurate pe teritoriul țării. În orice caz, solicitanții de azil nu ar trebui plasați din oficiu în detenție.

Refuzarea intrării

Trebuie să se ofere persoanelor posibilitatea de a depune o cerere de azil la frontieră. În cazul în care există indicii că o persoană aflată la frontierele externe ar dori să solicite protecție internațională, statele membre trebuie să informeze persoana respectivă cu privire la posibilitatea de a face acest lucru și să ofere servicii de interpretare, pentru a facilita accesul la procedura de azil.

 

Cu toate acestea, s-a semnalat în repetate rânduri că unor persoane li s-a refuzat intrarea sau au fost returnate în contextul procedurilor la frontieră, fără a le fi evaluată nevoia de protecție și fără a le fi înregistrate cererile de azil. Acest lucru reprezintă o încălcare gravă a dreptului UE și a dreptului internațional.

Pentru a preveni astfel de practici ilegale și a se asigura că statele membre respectă dreptul UE și dreptul internațional la frontierele externe ar trebui instituite mecanisme independente de monitorizare. În conformitate cu orientările Agenției pentru Drepturi Fundamentale (FRA) privind controalele la frontiere, statele membre ar trebui să fie obligate să acorde organismelor de monitorizare acces la infrastructurile frontaliere, pentru a asigura protecția efectivă a drepturilor fundamentale și raportarea sistematică a încălcărilor. Statele membre ar trebui, de asemenea, să desfășoare investigații și să aplice sancțiuni efective în cazul tuturor acuzațiilor.

Evaluarea vulnerabilităților

Este îngrijorător faptul că statele membre nu dispun de mecanisme adecvate pentru identificarea persoanelor cu nevoi speciale, în scopul de a le scuti de procedura la frontieră. Evaluarea implementării a EPRS arată că nu există mecanisme adecvate și eficiente de identificare a vulnerabilității în toate țările examinate și că mai multe state membre nu dispun de niciun mecanism. Persoanele cu vulnerabilități invizibile, cum ar fi victimele torturii sau ale abuzurilor sexuale, nu sunt aproape niciodată identificate în cadrul procedurilor la frontieră. Lipsa unor mecanisme de identificare adecvate face ca garanțiile procedurale speciale și sprijinul adecvat să fie adesea inexistente în practică. Acest lucru este deosebit de îngrijorător pentru copii și ridică probleme în ceea ce privește respectarea interesului superior al copilului, consacrat la articolul 24 alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale a UE. Prin urmare, copiii și familiile acestora ar trebui, în general, să fie scutiți de procedurile la frontieră.

Garanțiile procedurale și echitatea procedurilor la frontieră

Evaluarea implementării a EPRS semnalează probleme semnificative legate de garanțiile procedurale în toate statele membre examinate. Solicitanții trebuie să fie informați cu privire la drepturile lor și la procedura de azil și trebuie să aibă acces efectiv la organizații și persoane care oferă consultanță. În practică, acest lucru lipsește adesea. Multe state membre prevăd în legislație dreptul la asistență juridică gratuită în prima instanță a procedurilor la frontieră, chiar dacă nu sunt obligate să o facă. Cu toate acestea, termenele scurte și detenția (de facto) împiedică adesea accesul efectiv la asistență juridică. Solicitanții de azil nu pot contacta un avocat din cauza lipsei de mijloace de comunicare, avocaților nu li se acordă suficient timp pentru pregătirea căii de atac sau pentru o audiere cu clienții lor, sau nu există deloc avocați calificați. Adesea, ONG-urile nu reușesc să acopere lacunele, pentru că au un acces redus la infrastructurile frontaliere, sau nu au deloc. De multe ori, nu sunt oferite servicii de interpretare, sunt de calitate proastă sau sunt îngreunate de faptul că au loc prin telefon. În plus, adesea solicitanții nu sunt informați sistematic cu privire la procedura de azil și la drepturile lor.

 

Prin însăși natura procedurilor la frontieră, este dificil să se ofere în practică toate garanțiile procedurale. Eficacitatea lor este subminată de combinația dintre reținerea (de facto) și termenele mai scurte din cadrul procedurilor la frontieră. De obicei, statele membre stabilesc termene foarte scurte, de doar câteva zile și pentru procedura de contestare, ceea ce încalcă dreptul la o cale de atac eficientă, dat fiind accesul limitat la asistență și la lumea exterioară. Acest lucru este cu atât mai îngrijorător cu cât DPA nu garantează efectul suspensiv al căii de atac.

În ceea ce privește procedura rapidă la frontieră de pe insulele grecești, FRA, Înaltul Comisar al ONU pentru Refugiați și Raportorul special al ONU pentru drepturile fundamentale ale migranților au exprimat preocupări grave în ceea ce privește garanțiile procedurale necesare și problemele legate de drepturile fundamentale, care par aproape insurmontabile.

Procedurile la frontieră sunt caracterizate de dilema inevitabilă de a nu avea suficient timp pentru o procedură echitabilă și de a dispune de termene extrem de scurte atunci când solicitanții sunt reținuți. Prin urmare, acestea nu contribuie la obiectivele APD. Statele membre ar trebui astfel, în general, să nu aplice proceduri la frontieră, și în niciun caz nu ar trebui să fie obligate să le aplice. În cadrul procedurilor la frontieră, statele membre fie nu pot asigura proceduri echitabile, fie încalcă drepturile fundamentale ale solicitanților prin reținerea lor pe perioade lungi.

În cazul în care se aplică totuși, procedurile la frontieră ar trebui să fie strict limitate la cazurile mai puțin complexe, de exemplu la cele în care solicitantului i s-a acordat protecție internațională într-un alt stat (membru) sau la cazurile care ridică doar probleme nerelevante pentru examinarea unei proceduri de azil.

 

PROPUNERE DE REZOLUȚIE A PARLAMENTULUI EUROPEAN

referitoare la punerea în aplicare a articolului 43 din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale

(2020/2047(INI))

Parlamentul European,

– având în vedere Declarația Universală a Drepturilor Omului, adoptată de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite (ONU) în 1948, precum și Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice,

– având în vedere Convenția ONU cu privire la drepturile copilului,

– având în vedere Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO),

– având în vedere Convenția din 1951 privind statutul refugiaților și Protocolul la aceasta din 1967, în special dreptul la nereturnare,

– având în vedere Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în special articolele 1, 3, 4, 6, 7, 18, 19, 20 și 47,

– având în vedere Pactul mondial pentru asigurarea unei migrații legale, desfășurate în condiții de siguranță și de ordine, adoptat de către Adunarea Generală a ONU la 19 decembrie 2018,

– având în vedere articolul 78 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE),

– având în vedere Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale[1] (Directiva privind procedurile de azil - DPA),

– având în vedere jurisprudența relevantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) și a Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO),

– având în vedere Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (Directiva privind condițiile de primire)[2],

– având în vedere acordul provizoriu din 14 iunie 2018 dintre Parlament și Consiliu privind reformarea Directivei privind condițiile de primire,

– având în vedere Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen)[3],

– având în vedere Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid (Dublin III)[4],

– având în vedere comunicarea Comisiei din 16 aprilie 2020 intitulată „COVID-19: Orientări privind punerea în aplicare a dispozițiilor relevante ale UE în domeniul procedurilor de azil și returnare și privind relocarea” (C(2020)2516),

– având în vedere evaluarea punerii în aplicare la nivel european realizată de Serviciul de Cercetare al Parlamentului European (EPRS) în noiembrie 2020 privind procedurile de azil la frontieră[5],

– având în vedere studiul Biroului European de Sprijin pentru Azil (EASO) din septembrie 2020, intitulat „Proceduri la frontieră privind cereri de azil în statele UE+” și publicația acestuia din septembrie 2019, intitulată „Ghidul EASO privind procedura de azil: standarde operaționale și indicatori operaționali”,

– având în vedere Raportul anual pe 2020 privind drepturile fundamentale al Agenției pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA),

– având în vedere avizul FRA nr. 3/2019 din 4 martie 2019, intitulat „Actualizarea avizului din 2016 al Agenției pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene referitor la drepturile fundamentale în hotspoturile din Grecia și Italia”,

– având în vedere raportul FRA din 8 decembrie 2020 intitulat „Migrația: provocări în materie de drepturi fundamentale la frontierele terestre”,

– având în vedere principiile și orientările privind drepturile omului la frontierele internaționale, recomandate de Oficiul Înaltului Comisar al Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului,

– având în vedere Acordul interinstituțional din 2016 privind o mai bună legiferare dintre Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană,

– având în vedere Rezoluția sa din 30 mai 2018 referitoare la interpretarea și aplicarea Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare[6],

– având în vedere raportul Comisiei pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne din 22 mai 2018 referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unei proceduri comune în materie de protecție internațională în Uniune și de abrogare a Directivei 2013/32/UE,

– având în vedere articolul 54 din Regulamentul său de procedură, precum și articolul 1 alineatul (1) litera (e) și anexa 3 la Decizia Conferinței președinților din 12 decembrie 2002 privind procedura de autorizare a rapoartelor din proprie inițiativă,

– având în vedere raportul Comisiei pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne (A9-0005/2021),

A. întrucât prezenta rezoluție urmărește să ofere colegislatorilor informații bazate pe dovezi cu privire la aplicarea actuală a procedurilor la frontieră, evaluând modul în care statele membre pun în aplicare articolul 43 din DPA și dispozițiile conexe; întrucât prezenta rezoluție nu urmărește să înlocuiască nici raportul de implementare complet privind DPA, care trebuia prezentat deja de Comisie, nici negocierile legislative asupra noii propuneri modificate de RPA;

B. întrucât, adesea, nu sunt colectate date defalcate și comparabile referitoare la punerea în aplicare a articolului 43 din DPA, sau nu sunt accesibile public; întrucât costurile financiare ale procedurilor la frontieră nu sunt cunoscute; întrucât privarea de libertate poate genera costuri umane importante pentru persoanele respective, în special dacă centrele de detenție la frontieră sunt inadecvate sau dacă garanțiile procedurale nu sunt aplicate sau sunt aplicate necorespunzător;

C. întrucât DPA nu oferă o definiție clară a procedurilor la frontieră și nici nu specifică obiectivele lor; întrucât articolul 43 alineatul (1) din DPA lasă la latitudinea statelor membre decizia de a utiliza proceduri la frontieră; întrucât 14 state membre au o procedură la frontieră, dintre care trei state, analizate în evaluarea punerii în aplicare la nivel european a EPRS, au utilizat motive care depășesc DPA; întrucât statele membre pot prevedea proceduri de admisibilitate și/sau de examinare pe fond la frontieră sau într-o zonă de tranzit în circumstanțe bine definite; întrucât majoritatea statelor membre evaluează și aplicabilitatea unei proceduri Dublin la frontieră sau în zonele de tranzit; întrucât procedurile la frontieră reprezintă doar un mic procent din numărul totalul cazurilor tratate de autoritățile decizionale, cu excepția Greciei, unde peste 50 % dintre cererile de azil sunt prelucrate în cadrul unei proceduri accelerate ca urmare a Declarației UE-Turcia;

D. întrucât articolul 43 din APD nu precizează clar la ce frontiere pot utiliza statele membre procedurile la frontieră; întrucât în evaluarea punerii în aplicare la nivel european a EPRS se constată că termenul „frontieră” din articolul menționat anterior ar trebui înțeles ca însemnând frontierele externe ale UE; întrucât două state membre aplică astfel de proceduri și la frontierele interne și îi rețin pe solicitanți în centre de poliție;

E. întrucât unele state membre rețin solicitanții de azil în cadrul procedurilor la frontieră fără a avea un temei juridic în legislația națională; întrucât, pe lângă insuficiența garanțiilor pentru solicitanți, acest lucru poate conduce și la refuzarea dreptului de vizită al deputaților în Parlament;

F. întrucât detenția în cadrul procedurilor la frontieră este supusă acelorași norme ca și detenția solicitanților oriunde pe teritoriul unui stat membru; întrucât DCP prevede că solicitanții pot fi plasați în detenție numai în ultimă instanță, după ce toate măsurile neprivative de libertate alternative la detenție au fost examinate corespunzător, precum și că detenția trebuie bazată pe principiile necesității și proporționalității; întrucât, atunci când detenția este ordonată de autoritățile administrative, statele membre trebuie să asigure un control judiciar rapid al legalității plasării în detenție, care să se fie efectuat din oficiu și/sau la cererea solicitantului. întrucât, în cazul minorilor, în conformitate cu cadrul juridic actual, statele membre trebuie, de asemenea, să facă tot posibilul pentru a-i elibera din detenție și a-i plasa în spații de cazare adecvate pentru minori;

G. întrucât, în pofida multiplicării vizibile a suspiciunilor de încălcări ale drepturilor fundamentale la frontierele externe ale UE, statele membre nu au obligația de a institui un mecanism independent de monitorizare, care să asigure protecția drepturilor fundamentale la frontierele externe;

H. întrucât, în cadrul procedurilor la frontieră, ar trebui oferite informații clare și o asistență adecvată resortisanților țărilor terțe sau apatrizilor, inclusiv asistență juridică și servicii de interpretare, în special în legătură cu posibilitatea de a depune o cerere de protecție internațională;

I. întrucât în evaluarea punerii în aplicare la nivel european a EPRS se arată că garanțiile procedurale prevăzute în DPA, în special dreptul la informare, asistență juridică și interpretare, nu sunt aplicate în practică sau sunt aplicate doar în mod restrictiv de statele membre studiate;

J. întrucât evaluarea punerii în aplicare la nivel european a EPRS relevă mai multe cazuri de nerespectare a DPA; întrucât Comisia a inițiat acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva a doar două state membre;

Observații generale

1. constată că Comisia a consultat actorii interesați, și a făcut schimburi de opinii cu Parlamentul European și cu statele membre pentru a pregăti Noul pact privind azilul și migrația;  subliniază totuși că, în pofida obligației sale legale de raportare și a cerințelor care decurg din Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare, Comisia nu a prezentat niciun raport privind punerea în aplicare a DPA și că, în 2016 și 2020, a prezentat propuneri pentru un Regulament privind procedurile de azil fără a realiza nicio evaluare de impact; se așteaptă ca acest raport, amânat din 2017, să fie prezentat de Comisie;

2. reiterează că o abordare bazată pe probe contribuie în mare măsură la coerența politicilor elaborate;

3. constată că monitorizarea și datele statistice sunt esențiale pentru asigurarea conformității cu dreptul UE; invită statele membre să colecteze statistici privind: (i) numărul de cereri tratate în cadrul procedurilor la frontieră și categoria solicitanților în cauză; (ii) tipurile de motive care au justificat utilizarea procedurii la frontieră și frecvența lor; (iii) rezultatele procedurilor la frontieră, atât în primă instanță, cât și în apel, și (iv) numărul și categoriile de persoane care nu au fost direcționate către procedura la frontieră;

Sfera de aplicare

4. subliniază că procedurile la frontieră constituie în prezent excepții de la regula stabilită juridic că solicitanții de azil au dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru; observă că multe cereri de protecție internațională se fac la frontieră sau într-o zonă de tranzit a unui stat membru înainte de adoptarea unei hotărâri cu privire la intrarea solicitantului; observă că, în această situație, statele membre pot prevedea proceduri la frontieră numai în cazurile prevăzute exhaustiv la articolul 31 alineatul (8) și la articolul 33 din DPA, și în conformitate cu principiile și garanțiile de bază din capitolul II din DPA; constată că transpunerea și aplicarea procedurilor la frontieră în temeiul DPA variază de la un stat membru la altul, ceea ce conduce la o lipsă de uniformitate la nivelul UE; ia act de faptul că majoritatea statelor membre aplică procedurile la frontieră doar în puține cazuri și că mai multe state membre, în general, nu le utilizează; subliniază, cu toate acestea, că trei dintre cele șapte state membre examinate în evaluarea punerii în aplicare la nivel european a EPRS aplică procedurile la frontieră dincolo de motivele prevăzute la articolul 43 din DPA, și le invită să nu mai facă acest lucru; solicită, de asemenea, statelor membre să se abțină de la aplicarea procedurilor la frontierele interne;

5. atrage atenția că toate persoanele care solicită protecție internațională au interesul ca solicitările lor să fie examinate cât mai rapid și eficient cu putință, cu condiția ca toate cererile să fie supuse unei evaluări individuale și ca garanțiile procedurale și drepturile acordate solicitanților în temeiul dreptului Uniunii să se aplice și să poată fi exercitate în mod real;

Ficțiunea juridică a ne-intrării și reținerii

6. reamintește că procedurile la frontieră implică examinarea cererilor de azil la frontieră sau într-o zonă de tranzit înainte de luarea unei decizii privind intrarea pe teritoriul statului membru; reiterează că refuzul intrării în temeiul Codului frontierelor Schengen nu trebuie să aducă atingere aplicării dispozițiilor speciale privind dreptul de azil și dreptul la protecție internațională; constată, prin urmare, că statele membre au obligația de a evalua dacă un solicitant de azil are nevoie de protecție;

7. remarcă, de asemenea, că, în temeiul articolului 9 alineatul (1) din DPA, solicitanților trebuie să li se permită să rămână pe teritoriul statelor membre, inclusiv la frontieră sau în zonele de tranzit unde este examinată cererea de protecție internațională;

8. subliniază că a considera, din punct de vedere legal, că un solicitant nu a intrat pe teritoriul statului membru, deși el rămâne efectiv pe teritoriul acestuia, este o ficțiune juridică; subliniază că această ficțiune juridică afectează doar dreptul de intrare și de ședere, și nu înseamnă că solicitantul nu se află sub jurisdicția statului membru în cauză;

9. subliniază că solicitanții care fac obiectul procedurilor la frontieră sunt frecvent plasați în detenție în timpul examinării cererii lor de azil; subliniază, de asemenea, că toate statele membre examinate în cadrul evaluării punerii în aplicare la nivel european de către EPRS rețin solicitanții de azil în cadrul procedurilor la frontieră;

10. reiterează că, conform DCP, statele membre nu trebuie să rețină o persoană exclusiv pe motivul că solicită protecție, precum și că solicitanții pot fi reținuți numai în circumstanțe excepționale, clar definite; reamintește acordul său provizoriu comun cu Consiliul privind reformarea DCP, care precizează că statele membre nu iau în custodie publică un solicitant pe baza naționalității sale; subliniază că DCP prevede că detenția trebuie să rămână o măsură de ultimă instanță, să dureze o perioadă cât mai scurtă și numai atât timp cât sunt aplicabile motivele prevăzute la articolul 8 alineatul (3) din DDMC, precum și că persoanelor deținute trebuie să li se dea posibilitatea de a contesta privarea lor de libertate; reafirmă că dreptul la libertate, prevăzut la articolul 6 din Carta drepturilor fundamentale a UE și la articolul 5 din CEDO, se aplică și la frontierele UE; regretă că nu au fost aproape deloc concepute și aplicate alternative la detenție în cadrul procedurilor la frontieră și încurajează statele membre să ia măsurile necesare pentru a avea alternative la detenție;

11. este preocupat de faptul că unele state membre rețin solicitanții de azil în cadrul procedurilor la frontieră fără un temei juridic relevant, în dreptul național, pentru luarea în custodie publică în cadrul acestor proceduri, deoarece acest lucru poate duce la garanții insuficiente; subliniază că, dacă decid să recurgă la detenție, statele membre trebuie să prezinte temeiul juridic din legislația națională pentru acest lucru;

12. reamintește că CJUE, în cauzele conexate C-924/19 PPU și C-925/19 PPU, a statuat că, chiar dacă un solicitant poate părăsi zona de tranzit pentru a merge într-o țară terță, situația este considerată tot ca detenție;

13. este profund îngrijorat de rapoartele privind încălcările grave ale drepturilor omului și condițiile de reținere deplorabile din zonele de tranzit sau din centrele de reținere din zonele de frontieră; solicită statelor membre să asigure condiții de primire demne în infrastructurile frontaliere, în conformitate cu standardele DCP; reamintește, în acest sens, că solicitanților aflați în detenție trebuie să li se respecte întru totul demnitatea umană;

14. reamintește că, în aplicarea DPA de către statele membre, interesul superior al copilului ar trebui să primeze, în conformitate cu articolul 24 din Carta UE și cu Convenția Organizației Națiunilor Unite cu privire la drepturile copilului; observă că Comitetul ONU pentru drepturile copilului a clarificat faptul că copiii nu ar trebui să fie niciodată deținuți pe motive legate de imigrație; își reiterează poziția cu privire la RPA, potrivit căreia minorii nu ar trebui niciodată reținuți ca parte a procedurilor la frontieră și că aceste proceduri pot fi aplicate minorilor în cazul în care constituie o alternativă la detenție; invită statele membre care aplică în prezent procedura la frontieră minorilor să creeze alternative la detenție, respectând interesul superior al copilului; invită statele membre să aplice proceduri la frontieră numai dacă există astfel de alternative neprivative de libertate;

Refuzul intrării și monitorizarea

15. subliniază constatările recente ale FRA, în special că numărul cazurilor de încălcări suspectate ale drepturilor fundamentale raportate la frontierele externe a crescut semnificativ în ultimii ani; remarcă faptul că printre acestea sunt multe cazuri de persoane cărora li s-a refuzat intrarea fără ca cererile lor de azil să fie înregistrate, inclusiv în contextul procedurilor la frontieră; reiterează că statele membre au obligația de a împiedica trecerile neautorizate ale frontierei și reamintește că această obligație nu aduce atingere drepturilor persoanelor care solicită protecție internațională; este de acord cu FRA că regularitatea și gravitatea acestor cazuri suspectate este un motiv de gravă îngrijorare în privința drepturilor fundamentale; reiterează faptul că refuzul automat al intrării, returnarea și expulzările colective sunt interzise în temeiul dreptului UE și al dreptului internațional; subliniază, de asemenea, că, în temeiul articolul 8 din DPA, statele membre au datoria de a informa persoanele cu privire la posibilitatea de a solicita azil atunci când există indicii că au nevoie de protecție și că persoanelor cărora li se refuză intrarea trebuie să li se asigure accesul la o cale de atac eficientă, în conformitate cu legislația UE și cu Convenția europeană a drepturilor omului; regretă toate cazurile în care statele membre nu-și respectă obligațiile în această privință și le invită să le respecte întru totul; invită Comisia să se asigure că statele membre respectă efectiv aceste obligații, inclusiv suspendând plățile UE în caz de deficiențe grave;

16. consideră că este important să fie create organisme de monitorizare independente și invită statele membre să le acorde acces la infrastructurile frontaliere, pentru a asigura protecția efectivă a drepturilor fundamentale și raportarea sistematică a încălcărilor, în conformitate cu recomandările FRA din raportul privind problemele legate de drepturile fundamentale la frontierele terestre; consideră că monitorizarea independentă ar trebui să verifice și calitatea procesului decizional și rezultatul acestuia, precum și condițiile de reținere și conformitatea cu garanțiile procedurale; consideră că instituțiile naționale independente și competente din domeniul drepturilor omului și ONG-urile, agențiile UE, cum ar fi FRA, precum și organizațiile internaționale, cum ar fi UNHCR, ar trebui să facă parte din organismele de monitorizare;

Minorii neînsoțiți și solicitanții vulnerabili care au nevoie de garanții procedurale speciale în procedurile la frontieră

17. observă că articolul 24 din DPA precizează că statele membre trebuie să analizeze, într-un termen rezonabil de la depunerea cererii de protecție internațională, dacă solicitantul are nevoie de garanții procedurale speciale, precum și că nu trebuie să aplice procedura la frontieră dacă nu pot fi oferite, în cadrul acesteia, astfel de garanții;

18. subliniază că, deși statele membre au instituit mecanisme de identificare a solicitanților care au nevoie de garanții procedurale speciale, mecanismele adesea nu sunt eficiente în identificarea nevoilor, iar atunci când le identifică, adesea le iau în considerare doar pe cele vizibile; constată că identificarea reală și rapidă a solicitanților care au nevoie de garanții procedurale speciale rămâne o problemă; subliniază că persoanele vulnerabile au dreptul de a li se evalua nevoia de garanții procedurale speciale și, în cazul în care li se aplică proceduri la frontieră, de a beneficia de un sprijin adecvat, prevăzut în dreptul UE; invită statele membre să se asigure că toți solicitanții care au nevoie de garanții procedurale speciale sunt identificați efectiv și că li se acordă un acces deplin la aceste garanții speciale și la sprijin, conform DCP; subliniază că, dacă nu se poate oferi asistență adecvată în cadrul procedurii la frontieră sau dacă autoritatea decizională consideră că solicitantul are nevoie de garanții procedurale specifice, autoritatea decizională - acordând o atenție deosebită victimelor torturii, violului sau ale altor forme grave de violență psihologică, fizică, sexuală sau de gen - nu trebuie să aplice sau trebuie să înceteze să aplice aceste proceduri în cazul solicitantului respectiv;

19. reamintește că articolul 25 alineatul (6) litera (b) din DPA prevede un set limitat de circumstanțe care permit statelor membre să prelucreze cererile de azil ale minorilor neînsoțiți în cadrul unei proceduri la frontieră; subliniază că statele membre examinate nu au creat metode adecvate de evaluare a vârstei; invită statele membre să asigure respectarea interesului superior al copilului și să protejeze copiii, inclusiv victimele traficului de persoane; subliniază că DPA oferă statelor membre opțiunea de a excepta minorii neînsoțiți de la procedura la frontieră și de a le prelucra cererile în consecință, în cadrul procedurii de azil obișnuite; invită statele membre să excepteze minorii neînsoțiți de procedurile la frontieră;

Garanții procedurale

20. ia act de faptul că procedurile la frontieră sunt proceduri accelerate și reamintește că, în temeiul articolului 43 din DPA, solicitanții supuși procedurilor la frontieră beneficiază de aceleași drepturi și garanții ca și solicitanții din cadrul procedurilor normale;

21. subliniază că în toate statele membre examinate au fost raportate probleme semnificative în ceea ce privește accesul la asistența juridică și calitatea acesteia; subliniază că asistența juridică este esențială pentru asigurarea unor proceduri de azil echitabile; recomandă ca asistența juridică gratuită să fie deja garantată în primă instanță, imediat după înregistrarea cererii de azil; invită statele membre să asigure și un acces efectiv, în practică, la asistență juridică și să pună la dispoziție suficienți consilieri juridici calificați;

22. constată că DPA oferă statelor membre opțiunea de a permite ONG-urilor accesul la procedura de frontieră pentru a oferi asistență solicitanților; regretă că, în cadrul procedurilor la frontieră, multe state membre nu reglementează accesul ONG-urilor specializate la structurile de frontieră, la punctele de trecere și la zonele de tranzit, deși acestea pot avea un rol esențial în garantarea drepturilor legale și procedurale ale solicitantului și pot crește calitatea deciziilor luate în primă instanță;

23. subliniază că procedurile la frontieră sunt o combinație de termene scurte de procedură și detenție; consideră că sunt necesare termene procedurale eficiente pentru a reduce la minimum privarea temporară de libertatea de circulație atunci când persoanele sunt reținute; reamintește că statele membre pot introduce termene mai scurte, dar rezonabile, fără a afecta caracterul adecvat și complet și accesului efectiv al solicitantului la garanțiile și principiile de bază prevăzute în DPA; ia act de faptul că termenul pentru luarea unei decizii în cadrul procedurilor la frontieră variază de la un stat membru la altul, de la două la 28 zile, iar termenul de introducere a unei căi de atac variază de la două la șapte zile; subliniază că termenele scurte pot pune probleme pentru pregătirea temeinică a interviului sau a unei căi de atac și, prin urmare, pentru o aplicare corectă a procedurii, și le pun cu siguranță atunci când garanțiile procedurale consacrate în DPA nu sunt aplicate efectiv;

24. reiterează obligația statelor membre de a asigura accesul solicitanților la asistență, la reprezentare și la informații procedurale, conform DPA; subliniază că solicitanții trebuie să aibă acces în timp util la informații adecvate și ușor de înțeles cu privire la procedurile la frontieră, precum și cu privire la drepturile și obligațiile lor; subliniază că ar trebui asigurată interpretare în persoană, în toate etapele procedurii la frontieră; reamintește că interviurile personale sunt un corolar al obligației statelor membre de a oferi solicitanților posibilitatea efectivă de a-și prezenta motivele cererii, sunt elemente esențiale ale procedurii de examinare și trebuie realizate de persoane instruite corespunzător; subliniază că solicitanților ar trebui să li se acorde suficient timp pentru a pregăti interviul; ia act cu îngrijorare de faptul că statele membre examinate în evaluarea punerii în aplicare la nivel european a EPRS nu își îndeplinesc obligațiile care le revin, în temeiul DPA, în ceea ce privește garanțiile procedurale în contextul procedurilor la frontieră și subliniază că dificultățile întâmpinate de solicitanți în accesarea garanțiilor procedurale pot avea repercusiuni grave asupra drepturilor care le sunt garantate în Carta drepturilor fundamentale a UE; invită statele membre să implementeze și să aplice integral garanțiile consacrate în DPA;

25. ia act de faptul că DPA lasă la aprecierea statelor membre dacă contestările au un efect suspensiv automat; reamintește însă că CJUE a recunoscut că atacarea unei decizii de returnare a cărei executare poate expune resortisantul țării terțe în cauză la un risc grav în caz de returnare trebuie să aibă un efect suspensiv;

Procedurile la frontieră și numărul mare de sosiri

26. precizează că, în conformitate cu articolul 43 alineatul (3) din DPA, în cazul sosirii masive a unor resortisanți ai țărilor terțe sau apatrizi care depun cereri de protecție internațională la frontieră sau într-o zonă de tranzit, procedurile respective pot fi aplicate și pe perioada în care acești resortisanți ai unei țări terțe sau apatrizi sunt cazați în mod normal în locurile din apropierea frontierei sau a zonei de tranzit;

27. reamintește că garanțiile prevăzute în capitolul II din DPA se aplică și în cazul unui număr mare de sosiri; consideră că personalul și resursele suficiente sunt esențiale în acest sens; constată cu îngrijorare că, în cazul sosirilor masive, aplicarea corectă a procedurilor la frontieră poate fi dificilă, poate crea un risc de încălcare a drepturilor fundamentale și poate ridica probleme de eficiență;

28. împărtășește preocupările exprimate de FRA, de Înaltul Comisar al ONU pentru Refugiați și de Raportorul special al ONU pentru drepturile fundamentale ale migranților în ceea ce privește respectarea garanțiilor procedurale și a drepturilor fundamentale în cadrul procedurilor rapide la frontieră care au fost aplicate pe insulele grecești; regretă lacunele grave în materie de drepturi fundamentale care există în aceste hotspoturi europene, identificate de FRA;

29. consideră că agențiile UE pot sprijini statele membre în cazul sosirii masive de solicitanți de azil la punctele de frontieră, pentru a asigura o procedură rapidă și echitabilă pentru toți solicitanții; constată, în special, faptul că EASO poate oferi sprijin operațional în cadrul diferitelor etape ale procedurii de azil și că Frontex poate ajuta la verificări, identificări și luarea amprentelor digitale; remarcă faptul că, până în prezent, EASO a oferit asistență numai în Grecia în cadrul așa-numitei proceduri rapide la frontieră din insule; subliniază, de asemenea, că s-au au fost făcute îmbunătățiri, dar există încă deficiențe grave, cum ar fi o durată medie de câteva luni pentru procedurile la frontieră; speră că Agenția UE pentru Azil, care urmează să fie înființată, va contribui la soluționarea acestor deficiențe;

Aplicarea procedurilor la frontieră

30. reamintește că aplicarea procedurilor la frontieră rămâne la latitudinea statelor membre; reiterează că, dacă aplică proceduri la frontieră, statele membre ar trebui să prevadă condiții pentru ca acestea să fie echitabile și adecvate, iar rezultatul să devină rapid clar pentru solicitanții de protecție internațională; constată că, în special în cazurile mai complexe, eficacitatea garanțiilor procedurale, cum ar fi dreptul la asistență juridică, poate fi afectată; subliniază că procedurile trebuie să fie eficiente și să fie întotdeauna însoțite de garanții procedurale; subliniază că, dacă nu se poate lua o decizie în termen de patru săptămâni, cererea trebuie prelucrată în conformitate cu celelalte dispoziții ale DPA; invită statele membre să respecte integral, în drept și în practică, garanțiile procedurale prevăzute în DPA;

31. invită statele membre să facă în mod continuu schimb de bune practici privind aplicarea corectă a actualelor proceduri la frontieră și să le comunice Comisiei;

32. solicită statelor membre să-și evalueze critic capacitatea operațională curentă, pentru a vedea dacă este suficientă pentru îndeplinirea obligațiilor ce le revin în cadrul procedurilor la frontieră; invită statele membre să îmbunătățească cooperarea operațională și asistența, acolo unde este necesar;

33. invită Comisia să monitorizeze efectiv punerea în aplicare a articolului 43 și a dispozițiilor conexe din DPA și să ia măsuri în cazul nerespectării lor, inclusiv inițierea unor acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, dacă este cazul;

°

° °

 

34. încredințează Președintelui sarcina de a transmite prezenta rezoluție Consiliului și Comisiei.

INFORMAȚII PRIVIND ADOPTAREA ÎN COMISIA COMPETENTĂ

Data adoptării	12.1.2021
Rezultatul votului final	+: –: 0:	50 11 3
Membri titulari prezenți la votul final	Magdalena Adamowicz, Malik Azmani, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Clare Daly, Marcel de Graaff, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos
Membri supleanți prezenți la votul final	Nathalie Loiseau, Sira Rego, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans, Petar Vitanov

 

VOT FINAL PRIN APEL NOMINAL ÎN COMISIA COMPETENTĂ

50	+
PPE	Magdalena ADAMOWICZ, Vladimír BILČÍK, Vasile BLAGA, Ioan-Rareş BOGDAN, Lena DÜPONT, Andrzej HALICKI, Jeroen LENAERS, Lukas MANDL, Nuno MELO, Roberta METSOLA, Emil RADEV, Paulo RANGEL, Ralf SEEKATZ, Tomas TOBÉ, Javier ZARZALEJOS
S&D	Katarina BARLEY, Pietro BARTOLO, Caterina CHINNICI, Maria GRAPINI, Sylvie GUILLAUME, Evin INCIR, Marina KALJURAND, Łukasz KOHUT, Juan Fernando LÓPEZ AGUILAR, Javier MORENO SÁNCHEZ, Birgit SIPPEL, Petar VITANOV, Bettina VOLLATH, Elena YONCHEVA
RENEW	Malik AZMANI, Sophia IN 'T VELD, Fabienne KELLER, Nathalie LOISEAU, Maite PAGAZAURTUNDÚA, Michal ŠIMEČKA, Ramona STRUGARIU, Dragoş TUDORACHE, Hilde VAUTMANS
VERTS/ALE	Patrick BREYER, Saskia BRICMONT, Damien CARÊME, Alice KUHNKE, Terry REINTKE, Tineke STRIK
THE LEFT	Clare DALY, Cornelia ERNST, Sira REGO, Miguel URBÁN CRESPO
NI	Laura FERRARA, Martin SONNEBORN

 

11	-
PPE	Balázs HIDVÉGHI, Lívia JÁRÓKA, Nadine MORANO
ID	Nicolas BAY, Nicolaus FEST, Jean-Paul GARRAUD, Marcel de GRAAFF, Peter KOFOD, Annalisa TARDINO
ECR	Jorge BUXADÉ VILLALBA, Nicola PROCACCINI

 

3	0
ECR	Joachim Stanisław BRUDZIŃSKI, Assita KANKO, Jadwiga WIŚNIEWSKA

 

Legenda simbolurilor utilizate:

+  :  pentru

-  :  împotrivă

0  :  abțineri

 

 

 

• [1] JO L 180, 29.6.2013, p. 60.
• [2] JO L 180, 29.6.2013, p. 96.
• [3] JO L 77, 23.3.2016, p. 1.
• [4] JO L 180, 29.6.2013, p. 31.
• [5] W. van Ballegooij, K. Eisele, „Asylum procedures at the border, European Implementation Assessment” (Procedurile de azil la frontieră, evaluarea punerii în aplicare la nivel european), Serviciul de Cercetare al Parlamentului European, 2020.
• [6] JO C 76, 9.3.2020, p. 86.