POROČILO o izvajanju člena 43 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite

20.1.2021 - (2020/2047(INI))

Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
Poročevalec: Erik Marquardt

OBRAZLOŽITEV – POVZETEK DEJSTEV IN UGOTOVITEV

To poročilo se osredotoča na izvajanje postopkov na meji v državah članicah. Člen 43 Direktive 2013/32/EU o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (direktiva o azilnih postopkih) določa, da lahko države članice v okviru delovanja skupnega evropskega azilnega sistema predvidijo postopke na meji. Ko je prošnja za azil vložena na meji ali v tranzitnem območju, lahko države članice pod določenimi pogoji prošnjo preučijo na teh lokacijah.

Namen poročila

Poglavitni cilj poročila je Parlamentu omogočiti, da na prihodnjih pogajanjih o paktu o migracijah in azilu, v katerem imajo postopki na meji odločilno vlogo, sprejme na dokazih utemeljene in premišljene odločitve. Postopki na meji imajo v predlogu pakta zelo pomembno vlogo. Kljub temu Komisija nikoli ni poskušala oceniti, kako se ti postopki izvajajo, da bi ugotovila, ali so njihovi cilji doseženi, in oblikovala zaključke za novo zakonodajo.

 

Poročila o izvajanju so osrednji del agende Komisije za boljše pravno urejanje. Njihov namen je zasnovati in ovrednotiti politike EU tako, da se najbolje in najučinkoviteje dosežejo njihovi cilji. Vendar Komisija doslej še ni objavila poročila o izvajanju direktive o azilnih postopkih, kar pomeni, da krši svoje obveznosti glede poročanja iz člena 50 direktive. Poleg tega ni izvedla ocene učinka, ko je leta 2016 predlagala reformo direktive o azilnih postopkih in njeno preoblikovanje v uredbo. Enako velja za nedavno objavljeni spremenjeni predlog (COM(2020)0611).

To poročilo ne nadomešča polnopravnega poročila o izvajanju direktive, ki bi ga morala pripraviti Komisija, niti ne ocenjuje učinkov, ki jih imajo novi predlogi Komisije. S tem poročilom želimo ponuditi vpogled v to, kako države članice izvajajo postopke na meji v skladu z direktivo o azilnih postopkih ter kateri izzivi in vrzeli se pojavljajo pri izvajanju. S tem bi Parlamentu omogočili, da v prihodnjih pogajanjih o spremenjenem predlogu uredbe o azilnih postopkih sprejme premišljene in na dokazih utemeljene odločitve.

Poročilo temelji na oceni izvajanja EPRS iz novembra 2020, ki vsebuje primerjalno analizo uporabe člena 43 direktive o azilnih postopkih ter pravno oceno, kako so države članice ta člen prenesle in uporabljale. Prvotni osnutek poročila temelji na predhodnih ugotovitvah te ocene. Poročevalec bo morda vložil predloge sprememb k osnutku poročila, da bi ga prilagodil končni oceni izvajanja.

Postopki na meji so slabo opredeljeni

Ocena izvajanja EPRS kaže, da so postopki na meji v azilni zakonodaji EU slabo opredeljeni. To sproža resne pomisleke pri njihovi uporabi, zlasti glede temeljnih pravic in postopkovnih zaščitnih ukrepov.

Postopki na meji so izjema od zakonsko določenega pravila iz direktive o azilnih postopkih, da imajo prosilci za azil pravico ostati na ozemlju države članice, tudi na meji ali v tranzitnem območju. Postopki na meji so zato v direktivi strogo omejeni na izčrpno določeno število primerov. Poleg tega je zakonodajalec EU predvidel ozko razlago in poudaril, da odsotnost dokumentov pri vstopu ali uporaba ponarejenih dokumentov sami po sebi ne bi smeli pomeniti samodejne uporabe postopka na meji ali pospešenega postopka, če lahko prosilec navede tehtne razloge za to (uvodna izjava 21 direktive o azilnih postopkih). Vendar v praksi direktiva državam članicam dopušča preveč prostora za samovoljno uporabo postopkov na meji, ki pogosto presegajo okvire, ki jih določa direktiva.

Nekatere države članice v postopkih na meji proučujejo dopustnost prošenj za azil, nekatere pa tudi njihovo vsebino. Nekatere obravnavajo dublinske primere, druge ne. Nekatere v postopkih na meji priznavajo mednarodno zaščito, druge pa prosilcem dovolijo vstop, ko ugotovijo, da prosilec za azil izpolnjuje pogoje za mednarodno zaščito. Poleg tega več držav članic te postopke uporablja precej bolj obsežno, kot določa direktiva o azilnih postopkih, nekatere celo vse prošnje za azil na meji obravnavajo v okviru postopka na meji. Nekatere države članice tudi uporabljajo postopke na meji, ne da bi jih kot take opredelile v nacionalni zakonodaji.

Pridržanje kot pravilo v postopkih na meji

Postopki na meji pogosto temeljijo na pravni fikciji nevstopa, s čimer se predpostavlja, da postopek na meji poteka pred odločitvijo o pravici prosilca do vstopa na ozemlje države članice ali v okviru take odločitve. To ima za prosilce za azil resne posledice. V vseh primerih, analiziranih v oceni izvajanja EPRS, so prosilci za azil v mejnih postopkih dejansko pridržani.

Pridržanje in odvzem prostosti močno vplivata na temeljne pravice posameznika. Pravo EU in mednarodno pravo s področja človekovih pravic zato določata visoke pragove za pridržanje prosilcev za azil. Člen 26 direktive o azilnih postopkih prepoveduje pridržanje osebe zgolj zaradi tega, ker je prosilec. Izčrpen seznam razlogov za pridržanje in jamstev za pridržane osebe je naveden v Direktivi 2013/33/EU (direktiva o pogojih za sprejem).

Vseeno se v postopkih na meji ti pragovi in jamstva pogosto ne upoštevajo. Praviloma države članice dejansko pridržijo prosilce za azil, ne da bi izvedle preizkus potrebnosti ali zagotovile alternativne možnosti pridržanju. Prosilci za azil v mnogih primerih nimajo dostopa do zaščitnih ukrepov, ki se uporabljajo za prosilce za azil, pridržane v postopkih znotraj države. Več držav članic prosilce za azil dejansko pridrži na podlagi pravne fikcije nevstopa, ne da bi to priznale kot odvzem prostosti. Posledično prosilci za azil, pridržani v takem postopku na meji, nimajo dostopa niti do osnovnih procesnih jamstev, kot je sodni nadzor nad njihovim pridržanjem. To je še toliko bolj zaskrbljujoče, ker so pogoji pridržanja na mejah pogosto neustrezni. V primeru prihoda velikega števila prosilcev za azil, na primer na grške otoke, so pogoji v postopkih na meji nečloveški.

Če so prosilci za azil na meji dejansko pridržani, bi moralo biti pridržanje vedno predpisano z zakonom, pri čemer bi morali veljati enaki postopkovni zaščitni ukrepi kot za prosilce za azil, pridržane v postopkih znotraj države. V nobenem primeru pa pridržanje prosilcev za azil ne bi smelo biti samodejno.

Zavrnitev vstopa

Osebe morajo imeti možnost, da na meji zaprosijo za azil. Če obstajajo znaki, da bi oseba na zunanjih mejah morda želela zaprositi za mednarodno zaščito, jo morajo države članice seznaniti s to možnostjo in poskrbeti za tolmačenje, da lahko sproži azilni postopek.

 

Obstajajo številna poročila o zavrnitvi vstopa ali vračanju oseb v okviru postopkov na meji, ne da bi se ocenile njihove potrebe po zaščiti ali evidentirale njihove prošnje za azil. To so hude kršitve zakonodaje EU in mednarodnega prava.

Da bi preprečili to nezakonito prakso in zagotovili, da bodo države članice na zunanjih mejah ravnale v skladu z zakonodajo EU in mednarodnim pravom, bi bilo treba vzpostaviti neodvisne mehanizme za spremljanje. V skladu z navodili Agencije Evropske unije za temeljne pravice (FRA) o nadzoru meje bi morale države članice organom za spremljanje omogočiti dostop do obmejnih objektov, da se zagotovi učinkovito varstvo temeljnih pravic in sistematično poročanje o kršitvah. Države članice bi morale zagotoviti tudi učinkovito preiskavo in sankcioniranje vseh obtožb.

Ocena ranljivosti

Zaskrbljujoče je, da države članice nimajo ustreznih mehanizmov za ugotavljanje, katere osebe imajo posebne potrebe, da bi jih izvzeli iz postopka na meji. Ocena izvajanja EPRS kaže, da nobena od preučenih držav nima ustreznih in učinkovitih mehanizmov za prepoznavanje ranljivih oseb, več držav članic pa takega mehanizma sploh nima. Ranljive osebe, ki tega ne kažejo navzven, na primer žrtve mučenja ali spolne zlorabe, v postopku na meji skoraj nikoli niso prepoznane. Zaradi pomanjkanja ustreznih mehanizmov za prepoznavanje teh oseb so posebni postopkovni zaščitni ukrepi in ustrezna podpora v praksi pogosto brez pomena. To je zlasti zaskrbljujoče v primeru otrok in sproža vprašanja glede upoštevanja koristi otroka, kot je določeno v členu 24(2) Listine EU o temeljnih pravicah. Zato bi morali biti otroci in njihove družine na splošno izvzeti iz postopkov na meji.

Postopkovni zaščitni ukrepi in pravičnost postopkov na meji

V oceni izvajanja EPRS je navedeno, da imajo v vseh preučenih državah članicah velike težave s postopkovnimi zaščitnimi ukrepi. Prosilce je treba obvestiti o njihovih pravicah in azilnem postopku ter jim omogočiti učinkovit dostop do organizacij in oseb, ki jim lahko svetujejo. V praksi pogosto ni tako. Številne države članice v svojih zakonodajah določajo pravico do brezplačne pravne pomoči na prvi stopnji postopka na meji, čeprav tega niso dolžne zagotoviti. Vendar kratki roki in (dejanska) pridržanja pogosto onemogočajo učinkovit dostop do pravne pomoči. Prosilci za azil ne morejo stopiti v stik z odvetnikom, ker nimajo na voljo komunikacijskih orodij, odvetniki pa imajo premalo časa, da bi pripravili pritožbo ali zaslišali svojo stranko, ali pa enostavno primanjkuje usposobljenih odvetnikov. Nevladne organizacije pogosto ne morejo zapolniti te vrzeli, saj je njihov dostop do objektov na mejah omejen ali pa dostopa do teh objektov sploh nimajo. Tolmačenje pogosto ni na voljo, je slabše kakovosti ali oteženo, kadar poteka po telefonu. Poleg tega prosilci pogosto niso sistematično obveščeni o azilnem postopku in njihovih pravicah.

 

Zaradi same narave postopkov na meji je v praksi težko zagotoviti vsa procesna jamstva. Ta so zaradi kombinacije (dejanskega) pridržanja in krajših rokov v postopkih na meji manj učinkovita. Države članice običajno tudi za pritožbeni postopek določajo zelo kratke, tj. nekajdnevne roke, s čimer kršijo pravico oseb v postopku do učinkovitega pravnega sredstva, saj imajo te osebe omejen dostop do pomoči in zunanjega sveta. Še bolj zaskrbljujoče je, da direktiva o azilnih postopkih ne zagotavlja odložilnega učinka pritožbe.

V zvezi s skrajšanim postopkom na meji na grških otokih so Agencija za temeljne pravice, visoki komisar OZN za begunce in posebni poročevalec OZN za človekove pravice migrantov izrazili resne pomisleke glede ustreznih procesnih jamstev in izzivov na področju temeljnih pravic, ki se zdijo skoraj nepremostljivi.

Za postopek na meji je značilna neizogibna dilema: po eni strani ni dovolj časa za pravičen postopek, po drugi strani pa naj bi bilo pridržanje prosilcev čim krajše. Zato ta postopek ne prispeva k doseganju ciljev direktive o azilnih postopkih. Države članice bi se na splošno torej morale vzdržati uporabe postopka na meji, v nobenem primeru pa k njegovi uporabi ne bi smele biti zavezane. V postopku na meji ne morejo zagotoviti pravičnega postopka ali pa kršijo temeljne pravice prosilcev, če jih pridržijo za daljše obdobje.

 

Če se postopek na meji vseeno uporablja, bi moral biti strogo omejen na primere, ki so manj zapleteni, npr. kadar prosilec dobi mednarodno zaščito v drugi državi (članici) ali pa gre samo za vprašanja, ki za obravnavo azilnega postopka niso pomembna. 

 

 

PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

o izvajanju člena 43 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite

(2020/2047(INI))

Evropski parlament,

– ob upoštevanju Splošne deklaracije o človekovih pravicah, ki jo je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov (OZN) leta 1948, in Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah,

– ob upoštevanju Konvencije OZN o otrokovih pravicah,

– ob upoštevanju Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP),

– ob upoštevanju Ženevske konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 in njenega protokola iz leta 1967, zlasti pravice do nevračanja,

– ob upoštevanju Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter zlasti njenih členov 1, 3, 4, 6, 7, 18, 19, 20 in 47,

– ob upoštevanju globalnega dogovora o varnih, urejenih in zakonitih migracijah, ki ga je Generalna skupščina OZN sprejela 19. decembra 2018,

– ob upoštevanju člena 78 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU),

– ob upoštevanju Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite[1] (direktiva o azilnih postopkih),

– ob upoštevanju ustrezne sodne prakse Sodišča Evropske unije in Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP),

– ob upoštevanju Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito[2] (direktiva o pogojih za sprejem),

– ob upoštevanju začasnega dogovora med Parlamentom in Svetom z dne 14. junija 2018 o prenovitvi direktive o pogojih za sprejem,

– ob upoštevanju Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah)[3],

– ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva[4] (Dublin III),

– ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 16. aprila 2020 z naslovom COVID-19: Smernice za izvajanje zadevnih določb EU na področju azila in vračanja ter za preselitve (C(2020)2516),

– ob upoštevanju evropske ocene izvajanja Službe Evropskega parlamenta za raziskave (EPRS) iz novembra 2020 o azilnih postopkih na meji[5],

– ob upoštevanju študije Evropskega azilnega podpornega urada (EASO) iz septembra 2020 z naslovom Border Procedures for Asylum Applications in EU+ Countries (Postopki na meji za prošnje za azil v državah EU+) in njegove publikacije iz septembra 2019 z naslovom Guidance on asylum procedure: operational standards and indicators (Smernice o azilnem postopku: operativni standardi in kazalniki),

– ob upoštevanju poročila Agencije Evropske unije za temeljne pravice o temeljnih pravicah za leto 2020,

– ob upoštevanju mnenja Agencije Evropske unije za temeljne pravice št. 3/2019 z dne 4. marca 2019 z naslovom Update of the 2016 Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy (Posodobitev mnenja Agencije Evropske unije za temeljne pravice iz leta 2016 o temeljnih pravicah na žariščnih točkah, vzpostavljenih v Grčiji in Italiji),

– ob upoštevanju poročila Agencije Evropske unije za temeljne pravice z dne 8. decembra 2020 z naslovom Migration: Fundamental Rights Challenges at Land Borders (Migracije: izzivi, povezani s temeljnjimi pravicami na kopenskih mejah),

– ob upoštevanju priporočenih načel in smernic o človekovih pravicah na mednarodnih mejah Urada visokega komisarja OZN za človekove pravice,

– ob upoštevanju Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje iz leta 2016 med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo,

– ob upoštevanju svoje resolucije z dne 30. maja 2018 o razlagi in izvajanju Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje[6],

– ob upoštevanju poročila Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve z dne 22. maja 2018 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive 2013/32/EU,

– ob upoštevanju člena 54 Poslovnika ter člena 1(1)(e) in Priloge 3 sklepa konference predsednikov z dne 12. decembra 2002 o postopku pridobitve dovoljenja za pripravo samoiniciativnih poročil,

– ob upoštevanju poročila Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve (A9-0005/2021),

A. ker je namen te resolucije sozakonodajalcema zagotoviti na dokazih utemeljene informacije o sedanji uporabi postopkov na meji in oceniti, kako države članice izvajajo člen 43 direktive o azilnih postopkih in povezane določbe; ker resolucija ne nadomešča niti polnopravnega poročila o izvajanju direktive, ki bi ga Komisija že morala pripraviti, niti zakonodajnih pogajanj o novem spremenjenem predlogu uredbe o azilnih postopkih;

B. ker razčlenjeni in primerljivi podatki v zvezi z izvajanjem člena 43 direktive o azilnih postopkih pogosto niso zbrani ali javno dostopni; ker podatki o finančnih stroških postopkov na meji niso na voljo; ker lahko odvzem prostosti pri posameznikih povzroči znatne človeške stroške, zlasti če so centri za pridržanje na mejah neprimerni ali če se postopkovni zaščitni ukrepi ne izvajajo oziroma se izvajajo neustrezno;

C. ker direktiva o azilnih postopkih ne vsebuje jasne opredelitve postopkov na meji niti ne določa njihovih ciljev; ker člen 43(1) direktive o azilnih postopkih državam članicam daje možnost, da uporabijo postopke na meji; ker postopek na meji uporablja 14 držav članic in ker tri med njimi v skladu z evropsko oceno izvajanja EPRS postopek uporabljajo iz razlogov, ki niso določeni v direktivi o azilnih postopkih; ker lahko države članice v natančno določenih okoliščinah predvidijo postopke presojanja dopustnosti in/ali vsebinske preučitve na meji ali v tranzitnem območju; ker večina držav članic na meji ali v tranzitnih območjih ocenjuje tudi uporabo dublinskega sistema; ker postopki na meji pomenijo le majhen delež vseh primerov, ki jih obravnavajo organi za presojo, razen v Grčiji, kjer je več kot 50 % prošenj za azil obravnavanih po skrajšanem postopku, uvedenem po izjavi EU in Turčije;

D. ker v členu 43 direktive o azilnih postopkih ni izrecno določeno, na katerih mejah lahko države članice uporabijo postopke na meji; ker je bilo v evropski oceni izvajanja EPRS ugotovljeno, da je treba izraz „meja“ iz zgoraj navedenega člena razumeti kot zunanje meje EU; ker dve državi članici uporabljata postopke na meji tudi na notranjih mejah in prosilce pridržita v policijskih objektih;

E. ker nekatere države članice prosilce za azil pridržijo v postopkih na meji brez pravne podlage v nacionalnem pravu; ker se lahko poleg nezadostnih zaščitnih ukrepov za prosilce zaradi tega krati tudi pravica poslancev Parlamenta do obiska;

F. ker za pridržanje v postopkih na meji veljajo ista pravila kot za pridržanje prosilcev drugje na ozemlju države članice; ker direktiva o pogojih za sprejem določa, da se lahko prosilci pridržijo le v skrajnem primeru, potem ko so bili ustrezno preučeni vsi drugi ukrepi, ki ne vključujejo pridržanja, in da mora pridržanje temeljiti na načelih nujnosti in sorazmernosti; ker morajo države članice, kadar pridržanje odredijo upravni organi, zagotoviti hitro sodno preučitev zakonitosti pridržanja, ki se opravi po uradni dolžnosti in/ali na zahtevo prosilca; ker si morajo države članice v skladu z veljavnim pravnim okvirom prizadevati tudi, da se pridržani mladoletniki izpustijo in nastanijo v primernih prostorih za mladoletnike;

G. ker kljub znatnemu povečanju domnevnih kršitev temeljnih pravic na zunanjih mejah EU državam članicam ni treba vzpostaviti neodvisnega mehanizma za spremljanje, ki bi zagotavljal varstvo temeljnih pravic na zunanjih mejah;

H. ker bi bilo treba državljanom tretjih držav ali osebam brez državljanstva v postopkih na meji zagotoviti jasne informacije in ustrezno pomoč, med drugim pravno pomoč in tolmačenje, zlasti glede možnosti vložitve prošnje za mednarodno zaščito;

I. ker je bilo v evropski oceni izvajanja EPRS ugotovljeno, da države članice, ki se preučujejo v oceni, v praksi ne uporabljajo procesnih jamstev, določenih v direktivi o azilnih postopkih, zlasti pravice do obveščenosti, pravne pomoči in tolmačenja, ali pa jih uporabljajo le restriktivno;

J. ker evropska ocena izvajanja EPRS razkriva več primerov neskladnosti z direktivo o azilnih postopkih; ker je Komisija sprožila postopek za ugotavljanje kršitev zgolj proti dvema državama članicama;

Splošne ugotovitve

1. ugotavlja, da je Komisija med pripravo novega pakta o migracijah in azilu izvedla posvetovanja z deležniki, pa tudi izmenjave s Parlamentom in državami članicami; vendar poudarja, da Komisija kljub pravni obveznosti poročanja in zahtevam, ki izhajajo iz medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje, ni nikoli predložila poročila o izvajanju direktive o azilnih postopkih ter da je v letih 2016 in 2020 predstavila predloga za uredbo o azilnih postopkih, ne da bi predvidela oceno učinka; pričakuje, da bo Komisija predstavila poročilo, s katerim zamuja od leta 2017;

2. ponovno poudarja, da je za usmerjanje usklajenega oblikovanja politike pomemben je pristop, ki temelji na dokazih;

3. ugotavlja, da so spremljanje in statistični podatki nujni za zagotavljanje skladnosti z zakonodajo EU; poziva države članice, naj zbirajo statistične podatke o: (i) številu prošenj, obravnavanih v postopkih na meji, in kategoriji prosilcev; (ii) vrstah razlogov, navedenih za uporabo postopka na meji, in njihovi pogostosti; (iii) izidih postopkov na meji na prvi stopnji in v pritožbenem postopku ter (iv) številu in kategorijah oseb, ki niso bile vključene v postopek na meji;

Področje uporabe

4. poudarja, da so postopki na meji trenutno izjema od zakonsko določenega pravila, da imajo prosilci za azil pravico do vstopa na ozemlje države članice; ugotavlja, da so številne prošnje za mednarodno zaščito podane na meji ali v tranzitnem območju države članice, preden se odloči, ali se bo prosilcu dovolil vstop ali ne; ugotavlja, da lahko države članice v teh primerih postopke na meji uporabijo le v primerih, ki so izčrpno določeni v členu 31(8) in členu 33 direktive o azilnih postopkih, ter v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II te direktive; ugotavlja, da se prenos in uporaba postopkov na meji na podlagi direktive o azilnih postopkih med državami članicami razlikujeta, kar povzroča neenotnost v EU; ugotavlja, da večina držav članic uporablja postopke na meji le v majhnem številu primerov in da več držav članic običajno ne uporablja postopkov na meji; vendar poudarja, da tri od sedmih držav članic, preučenih v evropski oceni izvajanja EPRS, uporabljajo postopke na mejah iz razlogov, ki presegajo tiste iz člena 43 direktive o azilnih postopkih, in jih poziva, naj tega ne počnejo; poleg tega poziva države članice, naj na notranjih mejah ne uporabljajo postopkov na mejah;

5. ugotavlja, da imajo vse osebe, ki zaprosijo za mednarodno zaščito, interes, da se njihove prošnje obravnavajo čim hitreje in učinkoviteje, pod pogojem, da se vse prošnje presojajo individualno ter da se uporabljajo postopkovni zaščitni ukrepi in pravice, ki so v skladu s pravom Unije priznane prosilcem, in da je te zaščitne ukrepe in pravice mogoče učinkovito uveljavljati;

Pravna fikcija nevstopa in pridržanje

6. opozarja, da postopki na meji vključujejo obravnavo prošnje za azil na meji ali v tranzitnem območju pred odločitvijo o vstopu na ozemlje države članice; ponovno poudarja, da zavrnitev vstopa v skladu z Zakonikom o schengenskih mejah ne sme posegati v uporabo posebnih določb o pravici do azila in mednarodne zaščite; zato ugotavlja, da države članice morajo oceniti, ali prosilec za azil potrebuje zaščito;

7. ugotavlja tudi, da je v skladu s členom 9(1) direktive o azilnih postopkih prosilcem treba dovoliti, da ostanejo na ozemlju držav članic, tudi na meji ali v tranzitnem območju, kjer je bila vložena prošnja za mednarodno zaščito;

8. poudarja, da je dejstvo, da prosilec ni zakonito vstopil na ozemlje države članice, čeprav dejansko ostane na tem ozemlju, pravna fikcija; poudarja, da ta pravna fikcija vpliva le na pravico do vstopa in bivanja, vendar ne pomeni, da prosilec ni pod jurisdikcijo zadevne države članice;

9. poudarja, da bodo prosilci, za katere se uporabijo postopki na meji, med obravnavo prošnje za azil verjetno pridržani; poleg tega opozarja, da so vse države članice, preučene v evropski oceni izvajanja EPRS, pridržale prosilce za azil v okviru postopkov na meji;

10. ponovno opozarja, da kot je določeno v direktivi o pogojih za sprejem, države članice osebe ne smejo pridržati zgolj zaradi tega, ker je prosilec, in da se prosilce lahko pridrži le v jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah; opozarja na skupni začasni dogovor s Svetom o prenovitvi direktive o pogojih za sprejem, ki določa, da države članice ne smejo pridržati prosilca na podlagi njegovega državljanstva; poudarja, da direktiva o pogojih za sprejem določa, da mora pridržanje ostati skrajni ukrep, ki traja čim krajše obdobje in le tako dolgo, dokler veljajo razlogi iz člena 8(3), ter da je treba pridržanim osebam omogočiti, da se pritožijo zoper odvzem prostosti; ponovno poudarja, da pravica do svobode, kot je določena v členu 6 Listine EU o temeljnih pravicah in členu 5 EKČP, velja tudi na mejah EU; obžaluje, da v postopkih na meji ni bilo razvitih in uporabljenih skoraj nobenih alternativ pridržanju, in spodbuja države članice, naj sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da bodo take alternative na voljo;

11. izraža zaskrbljenost, ker nekatere države članice prosilce za azil pridržijo v postopkih na meji brez ustrezne pravne podlage za pridržanje v okviru postopkov na meji v nacionalnem pravu, saj to lahko privede do nezadostnih zaščitnih ukrepov; poudarja, da bi morale države članice v nacionalnem pravu zagotoviti pravno podlago za pridržanje, če se zanj odločijo;

12. opozarja, da je Sodišče Evropske unije v združenih zadevah C-924/19 PPU in C-925/19 PPU odločilo, da lahko primer, ko prosilec sme zapustiti tranzitno območje in se odpraviti v tretjo državo, šteje za pridržanje;

13. je globoko zaskrbljen zaradi poročil o hudih kršitvah človekovih pravic in izredno slabih pogojih pridržanja v tranzitnih območjih ali centrih za pridržanje na obmejnih območjih; poziva države članice, naj v skladu s standardi direktive o pogojih za sprejem zagotovijo dostojne pogoje za sprejem v obmejnih objektih; v zvezi s tem opozarja, da bi bilo treba pridržane prosilce obravnavati ob polnem spoštovanju njihovega človekovega dostojanstva;

14. opominja, da bi morala biti v skladu z Listino EU o temeljnih pravicah in Konvencijo OZN o otrokovih pravicah iz leta 1989 otrokova korist najpomembnejše vodilo držav članic pri uporabi direktive o azilnih postopkih; ugotavlja, da je Odbor OZN za pravice otroka pojasnil, da otroci nikoli ne bi smeli biti pridržani zaradi priseljevanja; ponavlja svoje stališče glede uredbe o azilnih postopkih, da mladoletnikov v okviru postopkov na meji ne bi smeli nikoli pridržati in da se lahko ta postopek za mladoletnike uporabi le, če je na voljo alternativa pridržanju; poziva države članice, ki uporabljajo postopek na meji za mladoletnike, naj sprejmejo alternative pridržanju v skladu z načelom otrokove koristi; poziva države članice, naj postopke na meji uporabljajo le, če so na voljo alternative pridržanju;

Zavrnitev vstopa in spremljanje

15. opozarja na nedavne ugotovitve Agencije Evropske unije za temeljne pravice, zlasti da se je število sporočenih domnevnih incidentov v zvezi s kršitvami temeljnih pravic na zunanjih mejah v zadnjih letih znatno povečalo; ugotavlja, da to vključuje številne primere, ko je bil vstop osebam zavrnjen, ne da bi se njihove prošnje za azil evidentirale, tudi v okviru postopkov na meji; ponovno poudarja, da morajo države članice preprečiti nedovoljene prehode meje, in opozarja, da ta obveznost ne posega v pravice oseb, ki prosijo za mednarodno zaščito; se strinja z Agencijo Evropske unije za temeljne pravice, da je rednost in resnost teh domnevnih incidentov resen problem na področju temeljnih pravic; ponovno poudarja, da so v skladu z zakonodajo EU in mednarodnim pravom samodejna zavrnitev vstopa, vračanje in kolektivni izgon prepovedani; poleg tega poudarja, da morajo države članice v skladu s členom 8 direktive o azilnih postopkih osebe obvestiti o možnosti vložitve prošnje za azil, če obstajajo znaki o potrebah po zaščiti, in da je treba osebam, ki jim je bil zavrnjen vstop, zagotoviti dostop do učinkovitega pravnega sredstva v skladu z zakonodajo EU in EKČP; obsoja vse primere, v katerih države članice ne spoštujejo teh obveznosti, in jih poziva, naj jih v celoti izpolnijo; poziva Komisijo, naj učinkovito zagotovi, da bodo države članice izpolnjevale te obveznosti, tudi s tem, da v primeru resnih pomanjkljivosti začasno ustavi plačila EU;

16. meni, da je nujno ustanoviti neodvisni mehanizem za spremljanje, in poziva države članice, naj organom za spremljanje omogočijo neoviran dostop do obmejnih objektov ter s tem zagotovijo učinkovito varstvo temeljnih pravic in sistematično poročanje o kršitvah v skladu s priporočili Agencije Evropske unije iz njenega poročila o vprašanjih, povezanih s temeljnimi pravicami na kopenskih mejah; meni, da bi bilo treba v okviru neodvisnega spremljanja preverjati tudi kakovost postopka odločanja in njegovega izida, pa tudi pogoje pridržanja in skladnost s postopkovnimi zaščitnimi ukrepi; meni, da bi morale biti v organe za spremljanje vključene neodvisne in pristojne nacionalne institucije za človekove pravice ter nevladne organizacije, agencije EU, kot je Agencija za temeljne pravice, pa tudi mednarodne organizacije, kot je Visoki komisariat OZN za begunce;

Mladoletniki brez spremstva in ranljivi prosilci, ki v postopku na meji potrebujejo posebna procesna jamstva

17. ugotavlja, da člen 24 direktive o azilnih postopkih določa, da države članice v razumnem času potem, ko je podana prošnja za mednarodno zaščito, ocenijo, ali prosilec potrebuje posebna procesna jamstva, in da ne smejo uporabiti postopka na meji, če takih jamstev ni mogoče zagotoviti v njegovem okviru;

18. poudarja, da so države članice vzpostavile mehanizme za ugotavljanje, kateri prosilci potrebujejo posebna procesna jamstva, vendar mehanizmi pogosto niso učinkoviti pri odkrivanju takih potreb in, kadar se ugotovijo potrebe, pogosto ocenjujejo le vidne potrebe; ugotavlja, da je še vedno izziv učinkovito in hitro ugotoviti, kateri prosilci potrebujejo posebna procesna jamstva; poudarja, da imajo ranljive osebe pravico, da se ocenijo njihove potrebe po posebnih procesnih jamstvih, in, če se zanje uporabijo postopki na meji, do ustrezne podpore v skladu z zakonodajo EU; poziva države članice, naj zagotovijo, da bo postopek ugotavljanja, kateri prosilci potrebujejo posebna procesna jamstva, učinkovit in tem prosilcem zagotovijo popoln dostop do posebnih jamstev in podpore, kot je določeno v direktivi o pogojih za sprejem; poudarja, da kadar v okviru postopka na meji ni mogoče zagotoviti ustrezne podpore ali kadar organ za presojo meni, da prosilec potrebuje posebna procesna jamstva (pri čemer je posebna pozornost namenjena žrtvam mučenja, posilstva ali drugih hujših oblik psihološkega, fizičnega, spolnega nasilja ali nasilja na podlagi spola), organ za presojo zanj teh postopkov ne sme uporabiti ali jih mora prenehati uporabljati;

19. opozarja, da člen 25(6)(b) direktive o azilnih postopkih določa omejen sklop okoliščin, ki državam članicam omogočajo, da v postopku na meji obravnavajo prošnje mladoletnikov brez spremstva; poudarja, da preučene države članice niso vzpostavile ustreznih metod za ocenjevanje starosti; poziva države članice, naj zagotovijo spoštovanje načela otrokove koristi ter zaščitijo otroke, vključno z žrtvami trgovine z ljudmi; poudarja, da direktiva o azilnih postopkih državam članicam omogoča, da mladoletnike brez spremstva izvzamejo iz postopka na meji in njihove prošnje ustrezno obravnavajo v okviru rednega azilnega postopka; poziva države članice, naj mladoletnike brez spremstva izvzamejo iz postopkov na meji;

Postopkovni zaščitni ukrepi

20. ugotavlja, da so postopki na meji skrajšani postopki, in opozarja, da imajo prosilci v postopkih na meji v skladu s členom 43 direktive o azilnih postopkih enake pravice in jamstva kot prosilci v običajnih postopkih;

21. poudarja, da so v vseh preučenih državah članicah poročali o velikih težavah pri dostopu do pravne pomoči in njeni kakovosti; poudarja, da je pravna pomoč ključna za zagotovitev pravičnih azilnih postopkov; priporoča, naj se brezplačna pravna pomoč zagotovi že na prvi stopnji, takoj ko je prošnja za azil evidentirana; poziva države članice, naj tudi v praksi zagotovijo učinkovit dostop do pravne pomoči ter poskrbijo, da je na voljo dovolj usposobljenih pravnih svetovalcev;

22. ugotavlja, da lahko države članice v skladu z direktivo o azilnih postopkih nevladnim organizacijam omogočijo dostop do postopka na meji, da prosilcem zagotovijo pomoč; obžaluje, da v okviru postopkov na meji številne države članice ne urejajo takega dostopa specializiranim nevladnim organizacijam do obmejnih objektov, mejnih prehodov in tranzitnih območij, ki lahko ima bistveno vlogo pri zagotavljanju pravnih in procesnih pravic prosilcev ter lahko prispeva h kakovosti odločitev na prvi stopnji;

23. poudarja, da je za postopke na meji značilna kombinacija kratkih postopkovnih rokov in pridržanja; meni, da so učinkoviti postopkovni roki nujni, da bi bile začasne omejitve prostega gibanja v primeru pridržanja oseb kar se da kratke; opozarja, da lahko države članice uvedejo krajše, vendar razumne roke, brez poseganja v ustreznost in celovitost obravnave, ki je v teku, ter učinkovit dostop prosilca do temeljnih jamstev in načel iz direktive o azilnih postopkih; ugotavlja, da se rok za odločitev v postopku na meji med državami članicami razlikuje, in sicer od dveh do 28 dni, rok za vložitev pritožbe pa od dveh do sedmih dni; poudarja, da lahko kratki roki otežijo temeljito pripravo razgovora ali pritožbe in s tem pošteno uporabo postopka, zlasti če se postopkovni zaščitni ukrepi iz direktive o azilnih postopkih ne uporabljajo učinkovito;

24. ponovno poudarja obveznosti držav članic glede zagotavljanja dostopa do pomoči, zastopanja in postopkovnih informacij prosilcem, kot je določeno v direktivi o azilnih postopkih; poudarja, da morajo prosilci imeti pravočasen dostop do ustreznih in razumljivih informacij o postopkih na meji ter svojih pravicah in dolžnostih; poudarja, da bi bilo treba tolmačenje zagotoviti osebno in v vseh fazah postopka na meji; opozarja, da so osebni razgovori posledica obveznosti držav članic, da prosilcem dejansko omogočijo, da predstavijo razloge za svoje prošnje in ključne elemente postopka obravnave, voditi pa jih mora ustrezno usposobljeno osebje; poudarja, da bi bilo treba prosilcem zagotoviti dovolj časa za pripravo na razgovor; z zaskrbljenostjo ugotavlja, da države članice, preučene v evropski oceni izvajanja EPRS, ne izpolnjujejo svojih obveznosti iz direktive o azilnih postopkih v zvezi s postopkovnimi zaščitnimi ukrepi v okviru postopkov na meji, in poudarja, da lahko težave prosilcev pri dostopu do postopkovnih zaščitnih ukrepov resno vplivajo na njihove pravice, zagotovljene z Listino EU o temeljnih pravicah; poziva države članice, naj zaščitne ukrepe iz direktive o azilnih postopkih izvajajo in jih uporabljajo v celoti;

25. priznava, da direktiva o azilnih postopkih prepušča državam članicam presojo, ali imajo pritožbe samodejni odložilni učinek; vendar opozarja, da je Sodišče Evropske unije priznalo, da mora imeti pritožba zoper odločbo o vrnitvi, katere izvršitev lahko državljana tretje države izpostavi resnemu tveganju vračanja, odložilni učinek;

Postopki na meji in veliko število prihodov

26. ugotavlja, da je mogoče v skladu s členom 43(3) direktive o azilnih postopkih v primeru prihodov, pri katerih gre za veliko državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, ki vložijo prošnje za mednarodno zaščito na meji ali v tranzitnem območju, te postopke izvajati tudi, kadar in kolikor časa so ti državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva normalno nastanjeni v bližini meje ali tranzitnega območja;

27. opozarja, da jamstva iz poglavja II direktive o azilnih postopkih veljajo tudi v primeru velikega števila prihodov; meni, da je za to bistveno zagotoviti dovolj osebja in sredstev; z zaskrbljenostjo ugotavlja, da lahko v teh primerih pride do težav pri pravilni uporabi postopkov na meji, da so možne kršitve temeljnih pravic in težave z učinkovitostjo;

28. se strinja s pomisleki, ki so jih izrazili Agencija za temeljne pravice, visoki komisar OZN za begunce in posebni poročevalec OZN za človekove pravice migrantov glede spoštovanja procesnih jamstev in temeljnih pravic v skrajšanih postopkih na meji, ki se uporabljajo na grških žariščnih točkah; obžaluje resne vrzeli na področju temeljnih pravic na evropskih žariščnih točkah, ki jih je opredelila Agencija Evropske unije za temeljne pravice;

29. ugotavlja, da lahko agencije EU podprejo države članice v primeru velikega števila prihodov prosilcev za azil na vstopni točki na meji, da se vsem prosilcem zagotovi hiter in pravičen postopek; zlasti ugotavlja, da lahko urad EASO zagotavlja operativno podporo na različnih stopnjah azilnega postopka in da lahko agencija Frontex pomaga pri pregledovanju, identifikaciji in odvzemu prstnih odtisov; ugotavlja, da je urad EASO doslej zagotavljal pomoč le v Grčiji v okviru tako imenovanega skrajšanega postopka na meji na otokih; poleg tega poudarja, da so bile dosežene izboljšave, vendar še vedno obstajajo resne pomanjkljivosti, kot je povprečno večmesečno trajanje postopkov na meji; upa, da bo načrtovana Agencija EU za azil prispevala k odpravi teh pomanjkljivosti;

Uporaba postopkov na meji

30. opominja, da je uporaba postopkov na meji prepuščena presoji držav članic; ponavlja, da bi morale države članice, če uporabljajo postopke na meji, določiti pogoje, ki prosilcem za mednarodno zaščito zagotavljajo pošten in ustrezen postopek ter hitro in jasno informacijo o njegovem izidu; ugotavlja, da je zlasti v bolj zapletenih primerih učinkovitost procesnih jamstev, kot je pravica do pravne pomoči, lahko omejena; poudarja, da morajo biti učinkoviti postopki in postopkovni zaščitni ukrepi tesno povezani; poudarja, da je treba prošnjo obravnavati v skladu z drugimi določbami direktive o azilnih postopkih, če odločitve ni mogoče sprejeti najpozneje v štirih tednih; poziva države članice, naj v zakonodaji in praksi v celoti spoštujejo postopkovne zaščitne ukrepe, določene v direktivi o azilnih postopkih;

31. poziva države članice, naj še naprej izmenjujejo primere dobre prakse o pravilni uporabi sedanjih postopkov na meji ter jih delijo tudi s Komisijo;

32. poziva države članice, naj kritično ocenijo, ali njihove sedanje operativne zmogljivosti zadostujejo za zagotavljanje izvajanja njihovih obveznosti v postopkih na meji; poziva države članice, naj po potrebi okrepijo operativno sodelovanje in pomoč;

33. poziva Komisijo, naj učinkovito spremlja izvajanje člena 43 direktive o azilnih postopkih ter povezanih določb in v primeru neskladnosti ukrepa, med drugim tako, da po potrebi sproži postopek za ugotavljanje kršitev;

°

° °

 

34. naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo posreduje Svetu in Komisiji.

INFORMACIJE O SPREJETJU V PRISTOJNEM ODBORU

Datum sprejetja	12.1.2021
Izid končnega glasovanja	+: –: 0:	50 11 3
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	Magdalena Adamowicz, Malik Azmani, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Clare Daly, Marcel de Graaff, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Jončeva (Elena Yoncheva), Javier Zarzalejos
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	Nathalie Loiseau, Sira Rego, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans, Peter Vitanov (Petar Vitanov)

 

 

POIMENSKO GLASOVANJE PRI KONČNEM GLASOVANJU V PRISTOJNEM ODBORU

50	+
EPP	Magdalena ADAMOWICZ, Vladimír BILČÍK, Vasile BLAGA, Ioan-Rareş BOGDAN, Lena DÜPONT, Andrzej HALICKI, Jeroen LENAERS, Lukas MANDL, Nuno MELO, Roberta METSOLA, Emil RADEV, Paulo RANGEL, Ralf SEEKATZ, Tomas TOBÉ, Javier ZARZALEJOS
S&D	Katarina BARLEY, Pietro BARTOLO, Caterina CHINNICI, Maria GRAPINI, Sylvie GUILLAUME, Evin INCIR, Marina KALJURAND, Łukasz KOHUT, Juan Fernando LÓPEZ AGUILAR, Javier MORENO SÁNCHEZ, Birgit SIPPEL, Peter VITANOV (Petar VITANOV), Bettina VOLLATH, Elena JONČEVA (Elena YONCHEVA)
RENEW	Malik AZMANI, Sophia IN 'T VELD, Fabienne KELLER, Nathalie LOISEAU, Maite PAGAZAURTUNDÚA, Michal ŠIMEČKA, Ramona STRUGARIU, Dragoş TUDORACHE, Hilde VAUTMANS
GREENS/EFA	Patrick BREYER, Saskia BRICMONT, Damien CARÊME, Alice KUHNKE, Terry REINTKE, Tineke STRIK
THE LEFT	Clare DALY, Cornelia ERNST, Sira REGO, Miguel URBÁN CRESPO
NI	Laura FERRARA, Martin SONNEBORN

 

11	-
EPP	Balázs HIDVÉGHI, Lívia JÁRÓKA, Nadine MORANO
ID	Nicolas BAY, Nicolaus FEST, Jean-Paul GARRAUD, Marcel de GRAAFF, Peter KOFOD, Annalisa TARDINO
ECR	Jorge BUXADÉ VILLALBA, Nicola PROCACCINI

 

3	0
ECR	Joachim Stanisław BRUDZIŃSKI, Assita KANKO, Jadwiga WIŚNIEWSKA

 

Uporabljeni znaki:

+ : za

- : proti

0 : vzdržani

 

 

• [1] UL L 180, 29.6.2013, str. 60.
• [2] UL L 180, 29.6.2013, str. 96.
• [3] UL L 77, 23.3.2016, str. 1.
• [4] UL L 180, 29.6.2013, str. 31.
• [5] W. van Ballegooij, K. Eisele, Asylum procedures at the border, European Implementation Assessment (Azilni postopki na meji, Evropska ocena izvajanja), Služba Evropskega parlamenta za raziskave, 2020.
• [6] UL C 76, 9.3.2020, str. 86.