Förfarande : 2020/2047(INI)
Dokumentgång i plenum
Dokumentgång : A9-0005/2021

Ingivna texter :

A9-0005/2021

Debatter :

PV 08/02/2021 - 21
CRE 08/02/2021 - 21

Omröstningar :

PV 09/02/2021 - 14
PV 10/02/2021 - 3

Antagna texter :

P9_TA(2021)0042

<Date>{20/01/2021}20.1.2021</Date>
<NoDocSe>A9-0005/2021</NoDocSe>
PDF 214kWORD 65k

<TitreType>BETÄNKANDE</TitreType>

<Titre>om genomförandet av artikel 43 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd</Titre>

<DocRef>(2020/2047(INI))</DocRef>


<Commission>{LIBE}Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor</Commission>

Föredragande: <Depute>Erik Marquardt</Depute>

ÄNDRINGSFÖRSLAG
MOTIVERING – BAKGRUND OCH SLUTSATSER
 FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION
 INFORMATION OM ANTAGANDET I DET ANSVARIGA UTSKOTTET
 SLUTOMRÖSTNING MED NAMNUPPROP I DET ANSVARIGA UTSKOTTET

MOTIVERING – BAKGRUND OCH SLUTSATSER

Detta betänkande fokuserar på medlemsstaternas genomförande av gränsförfaranden. I artikel 43 i direktiv 2013/32/EU om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (direktivet om asylförfaranden) fastställs att gränsförfaranden är en möjlighet som medlemsstaterna får använda sig av som en del av det gemensamma europeiska asylsystemets sätt att fungera. När en asylansökan görs vid gränsen eller i en transitzon kan medlemsstaterna på vissa villkor pröva ansökan på dessa platser.

Syftet med betänkandet

Huvudsyftet med betänkandet är att göra det möjligt för parlamentet att fatta evidensbaserade och välgrundade beslut i de kommande förhandlingarna om migrations- och asylpakten, där gränsförfaranden spelar en avgörande roll. Gränsförfaranden spelar en nyckelroll i förslaget till pakt. Kommissionen har dock aldrig gjort någon ansträngning för att bedöma hur dessa genomförs, för att ta reda på om målen har uppnåtts och för att fastställa vilka slutsatser som kan dras för ny lagstiftning.

 

Genomföranderapporter är en viktig del av kommissionens agenda för bättre lagstiftning, som syftar till att utforma och utvärdera EU:s politik så att målen med den uppnås på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Trots detta har kommissionen ännu inte offentliggjort någon genomföranderapport om direktivet om asylförfaranden, vilket strider mot dess rapporteringsskyldigheter enligt artikel 50 i direktivet. Dessutom saknades en konsekvensbedömning när kommissionen 2016 föreslog att reformera direktivet och omvandla det till en förordning. Detsamma gäller för det nyligen offentliggjorda ändrade förslaget (COM(2020)0611).

Syftet med detta betänkande är varken att ersätta kommissionens försenade fullständiga genomföranderapport av direktivet eller att bedöma konsekvenserna av kommissionens nya förslag. Syftet är i stället att ge lite inblick i hur medlemsstaterna genomför gränsförfaranden enligt direktivet om asylförfaranden, vilka utmaningar och brister i genomförandet som finns. Detta bör göra det möjligt för parlamentet att fatta välgrundade och evidensbaserade beslut i de kommande förhandlingarna om det ändrade förslaget till förordning om asylförfaranden.

Betänkandet bygger på utredningstjänstens bedömning av genomförandet från november 2020, som innehåller en jämförande analys av tillämpningen av artikel 43 i direktivet om asylförfaranden samt en rättslig bedömning av medlemsstaternas införlivande och tillämpning av den artikeln. Det första förslaget till betänkande bygger på de preliminära resultaten av denna bedömning. Föredraganden kan komma att lägga fram ändringsförslag till förslaget till betänkande för att anpassa betänkandet till den slutliga bedömningen av genomförandet.

Gränsförfarandena är odefinierade

Utredningstjänstens bedömning av genomförandet visar att gränsförfaranden är ett bristfälligt definierat begrepp i EU:s asyllagstiftning. Detta väcker allvarliga farhågor vid tillämpningen av dem, särskilt när det gäller grundläggande rättigheter och rättssäkerhetsgarantier.

Gränsförfaranden utgör ett undantag från den rättsligt fastställda regeln i asylförfarandedirektivet att asylsökande har rätt att stanna kvar på en medlemsstats territorium, inbegripet vid gränsen eller i en transitzon. Genom direktivet begränsas därför gränsförfarandena strikt till ett bestämt antal fall. EU-lagstiftaren ville dessutom göra en snäv tolkning genom att betona att så länge en sökande kan uppvisa godtagbara skäl bör avsaknad av handlingar vid inresan eller användning av förfalskade handlingar i sig inte automatiskt medföra gränsförfaranden eller påskyndade förfaranden (skäl 21 i direktivet om asylförfaranden). I praktiken ger dock direktivet om asylförfaranden medlemsstaterna alltför stort utrymme för en användning av gränsförfaranden som ett av flera alternativ att välja bland, ofta långt utöver de gränser som fastställs i direktivet.

Vissa medlemsstater avgör i gränsförfaranden huruvida en ansökan ska tas upp till prövning, medan andra även prövar dem i sak. Vissa medlemsstater behandlar Dublinärenden i gränsförfaranden, medan andra inte gör det. Vissa medlemsstater beviljar internationellt skydd i ett gränsförfarande, medan andra beviljar inresa för sökande när de erkänner att en asylsökande kan ha rätt till internationellt skydd. Dessutom tillämpar flera medlemsstater gränsförfaranden i en mycket större omfattning än vad som föreskrivs i direktivet om asylförfaranden, och vissa hänskjuter till och med samtliga asylansökningar vid gränsen till ett gränsförfarande. Vissa medlemsstater tillämpar gränsförfaranden utan att de benämns som sådana i nationell rätt.

Förvar som regel vid gränsförfaranden

Gränsförfaranden bygger ofta på den juridiska fiktionen om icke-inresa, och förutsätter således att gränsförfarandet äger rum före, eller i samband med, ett beslut om en sökandes rätt att resa in på en medlemsstats territorium. Detta får allvarliga konsekvenser för de asylsökande. I alla de fall som analyseras i utredningstjänstens bedömning av genomförandet hålls asylsökande i gränsförfaranden i praktiken i förvar.

Förvar och frihetsberövande har allvarliga konsekvenser för en persons grundläggande rättigheter. EU-rätten och internationell människorättslagstiftning fastställer därför höga trösklar för förvar av asylsökande. Enligt artikel 26 i direktivet om asylförfaranden är det förbjudet att hålla sökande i förvar endast av det skälet att han eller hon är en sökande. En uttömmande förteckning över skäl för förvar och skyddsåtgärder för frihetsberövade finns i direktiv 2013/33/EU (direktivet om mottagningsvillkor).

I gränsförfaranden ignoreras dock ofta dessa tröskelvärden och skyddsåtgärder. I regel håller medlemsstaterna i praktiken asylsökande i förvar, ofta utan att nödvändigheten prövas eller utan alternativ till förvar. I många fall har asylsökande inte tillgång till de garantier som gäller för asylsökande som hålls i förvar i förfaranden inom landet. Flera medlemsstater håller i praktiken asylsökande i förvar, på grundval av fiktionen om icke-inresa, utan att erkänna detta som frihetsberövande. Följaktligen har asylsökande som hålls i förvar i ett sådant gränsförfarande inte ens tillgång till grundläggande förfarandegarantier, såsom en rättslig prövning av förvarshållandet. Detta är desto mer oroande med tanke på att förvarsvillkoren vid gränserna ofta inte är adekvata. När det gäller ett stort antal anländande, som t.ex. på de grekiska öarna, innebär gränsförfarandena omänskliga förhållanden.

Om asylsökande faktiskt hålls i förvar vid gränserna bör förvar alltid vara föreskrivet enligt lag, och samma rättssäkerhetsgarantier bör tillämpas som för asylsökande som hålls i förvar i förfaranden inom landet. I vilket fall som helst bör asylsökande inte tas i förvar per automatik.

Nekad inresa

Personer måste ges möjlighet att göra en asylansökan vid gränsen. Om det finns indikationer på att en person vid de yttre gränserna kan vilja ansöka om internationellt skydd måste medlemsstaterna informera personen om möjligheten att göra detta och vidta åtgärder för tolkning för att underlätta tillgången till asylförfarandet.

 

Det har dock vid flera tillfällen rapporterats att personer nekats inresa eller avvisats i samband med gränsförfaranden, utan att deras skyddsbehov bedömts eller deras asylansökningar registrerats. Detta utgör en allvarlig överträdelse av EU-rätten och internationell rätt.

För att förhindra sådan olaglig praxis och säkerställa att medlemsstaterna iakttar EU-rätten och internationell rätt vid de yttre gränserna bör oberoende övervakningsmekanismer inrättas. I linje med Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheters (FRA) vägledning om gränskontroller bör medlemsstaterna vara skyldiga att ge övervakningsorganen tillträde till gränsanläggningar för att säkerställa ett verkligt skydd av de grundläggande rättigheterna och systematisk rapportering av överträdelser. Medlemsstaterna bör också säkerställa att alla anklagelser verkligen blir föremål för utredning och påföljder.

Utsatthetsbedömning

Det är oroväckande att medlemsstaterna inte har inrättat lämpliga mekanismer för att identifiera personer med särskilda behov, för att kunna undanta dem från gränsförfarandet. Utredningstjänstens bedömning av genomförandet visar att det saknas ordentliga och effektiva mekanismer för identifiering av utsatthet i alla undersökta länder och att flera medlemsstater inte har någon mekanism alls. Personer med osynlig utsatthet, såsom offer för tortyr eller sexuella övergrepp, identifieras nästan aldrig i ett gränsförfarande. Bristen på lämpliga mekanismer för identifiering gör att det ofta blir meningslöst i praktiken med särskilda rättssäkerhetsgarantier och adekvat stöd. Detta är särskilt oroande när det gäller barn och väcker frågor om respekten för barnets bästa enligt artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Därför bör barn och deras familjer i allmänhet undantas från gränsförfaranden.

Rättssäkerhetsgarantier och rättvisa i gränsförfaranden

I utredningstjänstens bedömning av genomförandet rapporteras om betydande problem med rättssäkerhetsgarantier i alla granskade medlemsstater. De sökande måste informeras om sina rättigheter och om asylförfarandet, och de måste ges faktisk tillgång till organisationer och personer som tillhandahåller rådgivning. Ofta brister dock detta i praktiken. Många medlemsstater har lagstadgat rätten till gratis rättegångsbistånd i första instans i gränsförfaranden, trots att de inte är skyldiga att göra det. Dock hindras ofta den faktiska tillgången till rättsligt bistånd av korta tidsfrister och (faktiskt) förvar. Asylsökande kan inte kontakta en jurist på grund av brist på kommunikationsverktyg, jurister ges inte tillräckligt med tid för att förbereda överklagandet eller för att höra sin klient, eller det råder total brist på kvalificerade jurister. Icke-statliga organisationer kan ofta inte fylla igen luckorna på grund av begränsad eller total brist på tillgång till anläggningar vid gränserna. Tolkning är ofta inte tillgänglig, av dålig kvalitet eller svår när den görs per telefon. Dessutom informeras de sökande ofta inte systematiskt om asylförfarandet och deras rättigheter.

 

Gränsförfarandenas själva utformning gör det svårt att ge fullständiga rättssäkerhetsgarantier i praktiken. Deras effektivitet undergrävs av en kombination av (faktiskt) förvar och kortare tidsfrister i gränsförfaranden. Medlemsstaterna fastställer vanligtvis mycket korta tidsfrister på bara några få dagar även för överklagandeförfarandet, vilket innebär ett åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel, med tanke på den begränsade tillgången till bistånd och till omvärlden. Det är ännu mer oroande att direktivet inte garanterar att ett överklagande har suspensiv verkan.

När det gäller det påskyndade gränsförfarandet på de grekiska öarna har FRA, FN:s flyktingkommissarie och FN:s särskilda rapportör om migranters mänskliga rättigheter alla uttryckt allvarliga farhågor när det gäller vederbörliga rättssäkerhetsgarantier och utmaningar för de grundläggande rättigheterna som nästan förefaller oöverstigliga.

Gränsförfaranden kännetecknas av det oundvikliga dilemmat att det inte finns tillräckligt med tid för ett rättvist förfarande och att sökande ska hållas kortast möjliga tid i förvar. De bidrar därför inte till målen i direktivet om asylförfaranden. Därför bör medlemsstaterna i allmänhet avstå från att tillämpa gränsförfaranden och bör under inga omständigheter vara skyldiga att tillämpa gränsförfaranden. Det som händer vid gränsförfaranden är att medlemsstaterna antingen inte kan säkerställa ett rättvist förfarande, eller kränker de sökandes grundläggande rättigheter genom att hålla dem i förvar under lång tid.

Om gränsförfaranden ändå tillämpas bör de vara strikt begränsade till fall som är mindre komplicerade, till exempel fall där den sökande har beviljats internationellt skydd i en annan medlemsstat/stat eller endast tar upp frågor som inte är relevanta för prövningen av ett asylförfarande.

 


 

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION

om genomförandet av artikel 43 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd

(2020/2047(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

 med beaktande av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, som antogs av FN:s generalförsamling 1948, och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter,

 med beaktande av FN:s konvention om barnets rättigheter,

 med beaktande av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen),

 med beaktande av konventionen av 1951 om flyktingars status och det tillhörande protokollet av 1967, och särskilt rätten till ”non-refoulement”,

 med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt artiklarna 1, 3, 4, 6, 7, 18, 19, 20 och 47,

 med beaktande av den globala pakten för säker, ordnad och reguljär migration, som antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2018,

 med beaktande av artikel 78 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF‑fördraget),

 med beaktande av artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd[1] (direktiv om asylförfaranden),

 med beaktande av relevant rättspraxis från Europeiska unionens domstol (domstolen) och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen),

 med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (direktivet om mottagningsvillkor)[2],

 med beaktande av den preliminära överenskommelsen mellan parlamentet och rådet av den 14 juni 2018 om det omarbetade direktivet om mottagningsvillkor,

 med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna)[3],

 med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublin III)[4],

 med beaktande av kommissionens meddelande av den 16 april 2020 Covid-19: Vägledning om genomförandet av relevanta EU-bestämmelser på området asyl- och återvändandeförfaranden samt om vidarebosättning (C(2020/2516),

 med beaktande av Europaparlamentets utredningstjänsts europeiska genomförandebedömning från november 2020 om asylförfaranden vid gränsen[5],

 med beaktande av studien från Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) från september 2020 Border Procedures for Asylum Applications in EU+ Countries och Easo-publikationen från 2019 med titeln Guidance on asylum procedure: operational standards and indicators,

 med beaktande av rapporten om grundläggande rättigheter 2020 från Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA),

 med beaktande av FRA:s yttrande 3/2019 av den 4 mars 2019 Update of the 2016 Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy,

 med beaktande av FRA:s rapport av den 8 december 2020 med titeln Migration: Fundamental Rights Challenges at Land Borders,

 med beaktande av de rekommenderade principerna och riktlinjerna avseende mänskliga rättigheter och människohandel från kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter vid internationella gränser,

 med beaktande av det interinstitutionella avtalet från 2016 om bättre lagstiftning mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen,

 med beaktande av sin resolution av den 30 maj 2018 om tolkningen och genomförandet av det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning[6],

 med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor av den 22 maj 2018 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU,

 med beaktande av artikel 54 i arbetsordningen och artikel 1.1 e och bilaga 3 i talmanskonferensens beslut av den 12 december 2002 om förfarandet för beviljande av tillstånd att utarbeta initiativbetänkanden,

 med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A9-0005/2021), och av följande skäl:

A. Syftet med denna resolution är att förse medlagstiftarna med evidensbaserad information om den nuvarande tillämpningen av gränsförfaranden genom att bedöma hur medlemsstaterna genomför artikel 43 i direktivet om asylförfaranden och de därmed sammanhängande bestämmelserna. Syftet med denna resolution är inte att ersätta vare sig kommissionens försenade fullständiga rapport om genomförandet av direktivet om asylförfaranden eller lagstiftningsförhandlingarna om det nya ändrade förslaget till förordning om asylförfaranden.

B. Disaggregerade och jämförbara data som rör genomförandet av artikel 43 i direktivet om asylförfaranden samlas ofta inte in eller är inte offentligt tillgängliga. De ekonomiska kostnaderna för gränsförfaranden finns inte tillgängliga. Frihetsberövande kan medföra betydande mänskliga kostnader för enskilda personer, särskilt om förvarsanläggningarna vid gränsen är otillräckliga eller om rättssäkerhetsgarantierna inte tillämpas eller tillämpas bristfälligt.

C. Direktivet innehåller inte någon tydlig definition av gränsförfaranden och specificerar inte målen med dem. Artikel 43.1 i direktivet om asylförfaranden ger medlemsstaterna möjlighet att välja att använda gränsförfaranden. 14 medlemsstater har ett gränsförfarande, och bland dem har tre av de medlemsstater som omfattas av utredningstjänstens bedömning av genomförandet på EU-nivå använt skäl som går utöver direktivet om asylförfaranden. Medlemsstaterna kan föreskriva förfaranden för tillåtlighet och/eller prövning i sak vid gränsen eller i en transitzon under väl definierade omständigheter. Majoriteten av medlemsstaterna bedömer också om Dublinförfarandet är tillämpligt vid gränsen eller i transitzoner. Gränsförfaranden utgör bara en liten andel av de beslutande myndigheternas totala ärenden med undantag för Grekland, där över 50 procent av ansökningarna hanteras genom ett påskyndat förfarande som inrättats efter uttalandet från EU och Turkiet.

D. I artikel 43 i direktivet om asylföranden anges inte uttryckligen vid vilka gränser medlemsstaterna får använda gränsförfaranden. Enligt utredningstjänstens bedömning av genomförandet på EU-nivå bör begreppet ”gräns” i ovannämnda artikel förstås som EU:s yttre gränser. Två medlemsstater tillämpar också gränsförfaranden vid de inre gränserna och kvarhåller sökande i polisiära anläggningar.

E. Vissa medlemsstater kvarhåller asylsökande i gränsförfaranden utan någon rättslig grund enligt nationell rätt. Förutom otillräckliga garantier för sökande kan detta också leda till att parlamentsledamöterna förvägras sin besöksrätt.

F. Förvar i gränsförfaranden omfattas av samma regler som förvar av sökande någon annanstans på en medlemsstats territorium. I direktivet om mottagningsvillkor föreskrivs att sökande får tas i förvar endast som en sista utväg sedan alla icke-frihetsberövande alternativa åtgärder till förvar vederbörligen prövats, och att förvar måste bygga på principerna om nödvändighet och proportionalitet. Om beslut om förvar fattas av en förvaltningsmyndighet måste medlemsstaterna ombesörja att en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet utförs ex officio och/eller på begäran av den sökande. När det gäller underåriga måste medlemsstaterna också, inom ramen för den nuvarande rättsliga ramen, göra allt de kan för att de ska kunna friges från förvar och placeras i en bostad som är lämplig för underåriga.

G. Trots den betydande ökningen av påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna vid EU:s yttre gränser finns det ingen skyldighet för medlemsstaterna att inrätta en oberoende övervakningsmekanism som säkerställer skyddet av de grundläggande rättigheterna vid de yttre gränserna.

H. Inom ramen för gränsförfaranden bör tredjelandsmedborgare eller statslösa tillhandahållas tydlig information och adekvat stöd, däribland rättsligt bistånd och tolkningsinsatser, framför allt när det gäller möjligheten att lämna in ansökan om internationellt skydd.

I. I utredningstjänstens bedömning av genomförandet på EU-nivå framgick att de förfarandegarantier som föreskrivs i direktivet om asylförfaranden, särskilt rätten till information, rättsligt bistånd och tolkning, inte eller endast restriktivt tillämpas i praktiken av de medlemsstater som undersöks i bedömningen.

J. Utredningstjänstens bedömning av genomförandet på EU-nivå avslöjar flera fall av bristande efterlevnad av asylförfarandedirektivet. Kommissionen har inlett överträdelseförfaranden endast mot två medlemsstater.

Allmänna kommentarer

1. Europaparlamentet noterar att kommissionen har genomfört samråd med berörda parter samt utbyten med parlamentet och medlemsstaterna inför den nya migrations- och asylpakten. Parlamentet betonar dock att kommissionen, trots sin rättsliga rapporteringsskyldighet och de krav som följer av det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning, aldrig har lagt fram någon genomföranderapport om direktivet om asylförfaranden, och att den under 2016 och 2020 lade fram förslag till en förordning om asylförfaranden utan någon konsekvensbedömning. Parlamentet förväntar sig att kommissionen lägger fram denna rapport, som har varit försenad sedan 2017.

2. Europaparlamentet upprepar vikten av att ett konsekvent beslutsfattande vägleds av ett evidensbaserat förhållningssätt.

3. Europaparlamentet noterar att övervakningsuppgifter och statistiska uppgifter är viktiga för att säkerställa efterlevnaden av EU-rätten. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att samla in statistik om i) antalet ansökningar som behandlas i gränsförfaranden och den kategori av sökande som berörs, ii) de typer av skäl som åberopas för att tillämpa gränsförfarandet och deras frekvens, iii) resultaten av gränsförfaranden, både i första instans och i överklaganden, och iv) antalet personer och kategorier av personer som inte slussas in i gränsförfarandet.

Tillämpningsområde

4. Europaparlamentet betonar att gränsförfaranden för närvarande utgör undantag från den rättsligt fastställda regeln att asylsökande har rätt att resa in på en medlemsstats territorium. Parlamentet noterar att många ansökningar om internationellt skydd görs vid gränsen eller i en transitzon i en medlemsstat före ett beslut om sökandens inresa. Parlamentet noterar att medlemsstaterna i dessa fall får föreskriva gränsförfaranden endast i de fall som uttömmande anges i artiklarna 31.8 och 33 i direktivet om asylförfaranden och i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i direktivet om asylförfaranden. Parlamentet noterar att införlivandet och tillämpningen av gränsförfaranden inom ramen för direktivet om asylförfaranden varierar mellan medlemsstaterna, vilket leder till bristande enhetlighet i EU. Parlamentet noterar att de flesta medlemsstaterna tillämpar gränsförfaranden endast i ett litet antal fall och att flera medlemsstater i allmänhet avstår från att använda sig av gränsförfaranden. Parlamentet betonar dock att tre av de sju medlemsstater som granskades i utredningstjänstens bedömning av genomförandet på EU-nivå tillämpar gränsförfaranden av andra skäl än de som anges i artikel 43 i asylförfarandedirektivet, och uppmanar dem att avstå från detta. Parlamentet uppmanar dessutom medlemsstaterna att avstå från att tillämpa gränsförfaranden vid de inre gränserna.

5. Parlamentet noterar att alla människor som söker internationellt skydd har ett intresse av att deras ansökningar behandlas så snabbt och effektivt som möjligt, förutsatt att alla ansökningar blir föremål för en individuell prövning och att rättssäkerhetsgarantierna och de rättigheter som sökande beviljas enligt unionsrätten tillämpas och kan utövas i praktiken.

Den rättsliga fiktionen om icke-inresa och förvar

6. Europaparlamentet påminner om att gränsförfaranden innebär att en asylansökan prövas vid gränsen eller i en transitzon innan ett beslut om inresa till en medlemsstats territorium fattas. Parlamentet upprepar att nekad inresa enligt kodexen om Schengengränserna inte får påverka tillämpningen av särskilda bestämmelser om rätten till asyl och till internationellt skydd. Parlamentet konstaterar därför att medlemsstaterna är skyldiga att bedöma om en asylsökande är i behov av skydd.

7. Europaparlamentet noterar att sökande enligt artikel 9.1 i asylförfarandedirektivet ska tillåtas att stanna kvar på medlemsstaternas territorium, inbegripet vid gränsen eller i de transitzoner där ansökan om internationellt skydd har gjorts.

8. Europaparlamentet påpekar att den omständighet att en sökande i lagens mening inte skulle ha rest in på medlemsstatens territorium, men faktiskt befinner sig där, utgör en rättslig fiktion. Parlamentet betonar att denna rättsliga fiktion endast påverkar rätten till inresa och vistelse, men inte innebär att sökanden inte omfattas av den berörda medlemsstatens jurisdiktion.

9. Europaparlamentet betonar att sökande som omfattas av gränsförfaranden sannolikt kommer att hållas i förvar under prövningen av deras asylansökan. Parlamentet påpekar vidare att alla medlemsstater som granskades i utredningstjänstens bedömning av genomförandet på EU-nivå tar asylsökande i förvar inom ramen för gränsförfaranden.

10. Europaparlamentet upprepar att medlemsstaterna, så som anges i direktivet om mottagningsvillkor, inte får hålla en person i förvar av enbart det skälet att han eller hon är en sökande, och påminner om att sökande endast får hållas i förvar i väldigt tydligt definierade undantagsfall. Parlamentet påminner om sin gemensamma preliminära överenskommelse med rådet om det omarbetade direktivet om mottagningsvillkor, där det anges att medlemsstaterna inte får ta en sökande i förvar på grund av hans eller hennes nationalitet. Parlamentet betonar att det i direktivet om mottagningsvillkor fastställs att förvar måste förbli en sista utväg, med så kort varaktighet som möjligt, och endast får fortgå så länge de skäl som anges i artikel 8.3 i direktivet om mottagningsvillkor är tillämpliga, och att personer som hålls i förvar måste ges möjlighet att överklaga sitt frihetsberövande. Parlamentet upprepar att rätten till frihet enligt artikel 6 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 5 i Europakonventionen också gäller vid EU:s gränser. Parlamentet beklagar att knappast några alternativ till förvar har utvecklats och tillämpats i gränsförfaranden, och uppmuntrar medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att alternativ till förvar finns tillgängliga.

11. Europaparlamentet är bekymrat över att vissa medlemsstater håller asylsökande i förvar i gränsförfaranden utan någon relevant rättslig grund för förvar enligt gränsförfaranden i nationell rätt, eftersom detta kan leda till otillräckliga garantier. Parlamentet betonar att medlemsstaterna, om de väljer att använda sig av förvar, bör tillhandahålla en rättslig grund för detta i sin nationella rätt.

12. Europaparlamentet påminner om att EU-domstolen i de förenade målen C-924/19 PPU och C-925/19 PPU slog fast att även om en sökande kan lämna en transitzon i riktning mot ett tredjeland kan denna situation betraktas som förvar.

13. Europaparlamentet är djupt oroat över rapporterna om allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna och undermåliga förvarsvillkor i transitzoner eller förvarsenheter i gränsområdena. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att säkerställa värdiga mottagningsvillkor vid gränsanläggningarna i linje med standarderna i direktivet om mottagningsvillkor. Parlamentet påminner i detta sammanhang om att sökande som hålls i förvar bör behandlas med full respekt för sin mänskliga värdighet.

14. Europaparlamentet betonar att barnets bästa bör komma i främsta rummet när medlemsstaterna tillämpar direktivet om asylförfaranden, i överensstämmelse med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) och Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter från 1989. Parlamentet noterar att FN:s kommitté för barnets rättigheter har klargjort att barn aldrig får hållas i förvar av immigrationsskäl. Parlamentet upprepar sin ståndpunkt om att barn aldrig bör hållas i förvar som en del av gränsförfaranden, och att gränsförfarandet endast får tillämpas på underåriga om det finns ett tillgängligt alternativ till förvar. Parlamentet uppmanar de medlemsstater som för närvarande tillämpar gränsförfarandet på underåriga att införa alternativ till förvar i enlighet med barnets bästa. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att endast tillämpa gränsförfaranden när sådana icke-frihetsberövande alternativ finns.

Nekad inresa och övervakning

15. Europaparlamentet framhåller de senaste rönen från FRA, särskilt att det under de senaste åren skett en avsevärd ökning av det antal påstådda incidenter med kränkningar av de grundläggande rättigheterna som rapporterats vid de yttre gränserna. Parlamentet noterar att detta inbegriper många fall med personer som nekas inresa utan att deras asylansökningar registreras, inbegripet i samband med gränsförfaranden. Parlamentet upprepar att medlemsstaterna är skyldiga att förhindra obehörig gränspassage och påminner om att denna skyldighet inte påverkar rättigheterna för personer som ansöker om internationellt skydd. Parlamentet håller med FRA om att dessa påstådda incidenters regelbundenhet och allvar utgör ett allvarligt problem för de grundläggande rättigheterna. Parlamentet upprepar att det enligt EU-rätten och internationell rätt är förbjudet med automatiskt nekad inresa, avvisning och kollektiva utvisningar. Parlamentet betonar vidare att medlemsstaterna enligt artikel 8 i direktivet om asylförfaranden är skyldiga att informera personer om möjligheten att ansöka om asyl om det finns tecken på skyddsbehov, och att personer som nekats inresa måste garanteras tillgång till ett effektivt rättsmedel i enlighet med EU-rätten och Europakonventionen. Parlamentet beklagar djupt alla fall där medlemsstaterna underlåter att fullgöra sina skyldigheter i detta avseende, och uppmanar dem att till fullo uppfylla dessa skyldigheter. Parlamentet uppmanar kommissionen att verkligen se till att medlemsstaterna fullgör dessa skyldigheter, bland annat genom att ställa in EU:s utbetalningar i händelse av allvarliga brister.

16. Europaparlamentet anser det viktigt att inrätta en oberoende övervakningsmekanism och uppmanar medlemsstaterna att ge övervakningsorgan obehindrad tillgång till gränsanläggningar för att säkerställa ett effektivt skydd av de grundläggande rättigheterna och systematisk rapportering av kränkningar, i linje med FRA:s rekommendationer i sin rapport om problem för grundläggande rättigheter vid landgränser. Parlamentet anser att oberoende övervakning även bör kontrollera kvaliteten på beslutsprocessen och dess resultat samt förvarsvillkoren och efterlevnaden av rättssäkerhetsgarantierna. Parlamentet anser att oberoende och kompetenta nationella människorättsinstitutioner och icke-statliga organisationer, EU-organ såsom Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter samt internationella organisationer såsom UNHCR bör ingå i övervakningsorganen.

Ensamkommande barn och utsatta sökande i behov av särskilda rättssäkerhetsgarantier i gränsförfarandet

17. Europaparlamentet noterar att det i artikel 24 i direktivet om asylförfaranden anges att medlemsstaterna inom rimlig tid efter det att en ansökan om internationellt skydd har gjorts ska bedöma huruvida sökanden är en sökande i behov av särskilda förfarandegarantier och att de inte får tillämpa gränsförfarandet om sådana garantier inte kan tillhandahållas inom ramen för detta.

18. Europaparlamentet betonar att medlemsstater visserligen har inrättat mekanismer för att identifiera sökande som är i behov av särskilda förfarandegarantier, men att dessa ofta inte är effektiva när det gäller att upptäcka sådana behov och, när behov identifieras, ofta endast bedömer synliga behov. Parlamentet konstaterar att en effektiv och snabb identifiering av sökande i behov av särskilda förfarandegarantier fortfarande är en utmaning. Parlamentet framhåller att utsatta personer har rätt att få sina behov av särskilda rättssäkerhetsgarantier bedömda och, om gränsförfaranden tillämpas på dem, att få tillräckligt stöd enligt EU-rätten. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att se till att alla sökande som behöver särskilda förfarandegarantier verkligen identifieras och ges full tillgång till dessa särskilda garantier och stöd, i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet om mottagningsvillkor. Parlamentet betonar att om lämpligt stöd inte kan ges inom ramen för gränsförfarandet, eller om den beslutande myndigheten anser att sökanden behöver särskilda förfarandegarantier med särskild uppmärksamhet åt offer för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt, sexuellt eller könsrelaterat våld, får den beslutande myndigheten inte tillämpa eller måste upphöra att tillämpa dessa förfaranden på sökanden.

19. Europaparlamentet påminner om att artikel 25.6 b i direktivet om asylförfaranden föreskriver ett begränsat antal omständigheter då det är tillåtet för medlemsstaterna att behandla ensamkommande barns ansökningar i ett gränsförfarande. Parlamentet betonar att de granskade medlemsstaterna inte har inrättat adekvata metoder för åldersbedömning. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att säkerställa att barnets bästa respekteras och att skydda barn, inbegripet offer för människohandel. Parlamentet betonar att direktivet om asylförfaranden ger medlemsstaterna möjlighet att undanta ensamkommande barn från gränsförfarandet och att således handlägga deras ansökningar inom ramen för det reguljära asylförfarandet. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att undanta ensamkommande barn från gränsförfaranden.

Rättssäkerhetsgarantier

20. Europaparlamentet noterar att gränsförfaranden är påskyndade förfaranden och påminner om att sökande i gränsförfaranden enligt artikel 43 i direktivet om asylförfaranden åtnjuter samma rättigheter och garantier som sökande i normala förfaranden.

21. Europaparlamentet betonar att betydande problem med tillgången till och kvaliteten på rättsligt bistånd rapporterades i alla granskade medlemsstater. Parlamentet betonar att rättsligt bistånd är avgörande för att säkerställa rättvisa asylförfaranden. Parlamentet rekommenderar att kostnadsfritt rättsligt bistånd garanteras redan i första instans så snart asylansökan registreras. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att också ge faktisk tillgång till rättsligt bistånd i praktiken och att se till att det finns tillräckligt många kvalificerade juridiska rådgivare.

22. Europaparlamentet noterar att direktivet om asylförfaranden ger medlemsstaterna möjligheten att ge icke-statliga organisationer tillgång till gränsförfarandet för att tillhandahålla stöd till sökande. Parlamentet beklagar att många medlemsstater inom ramen för gränsförfaranden inte reglerar denna tillgång för specialiserade icke-statliga organisationer vid gränsanläggningar, gränsövergångar och transitzoner som kan spela en nyckelroll när det gäller att säkerställa den sökandes juridiska och förfarandemässiga rättigheter och öka kvaliteten på beslut i första instans.

23. Europaparlamentet betonar att gränsförfaranden kännetecknas av en kombination av korta förfarandemässiga tidsfrister och förvarshållande. Parlamentet anser att effektiva förfarandemässiga tidsfrister är nödvändiga för att minimera det tillfälliga berövandet av rätten till fri rörlighet om personer hålls i förvar. Parlamentet påminner om att medlemsstaterna kan införa kortare men rimliga tidsfrister, utan att det påverkar en adekvat och fullständig prövning och sökandens faktiska tillgång till de grundläggande garantier och principer som föreskrivs i direktivet om asylförfaranden. Parlamentet konstaterar att tidsfristen för ett beslut i ett gränsförfarande bland medlemsstaterna varierar mellan två och 28 dagar, och att tidsfristen för att lämna in ett överklagande varierar mellan två och sju dagar. Parlamentet påpekar att korta tidsfrister kan vara en utmaning för en grundlig förberedelse av intervjun eller ett överklagande och därmed för en rättvis tillämpning av förfarandet, särskilt om de rättssäkerhetsgarantier som fastställs i direktivet om asylförfaranden inte tillämpas på ett effektivt sätt.

24. Europaparlamentet upprepar medlemsstaternas skyldigheter att ge de sökande tillgång till stöd, representation och information om förfarandet i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet om asylförfaranden. Parlamentet betonar att sökande i god tid måste få tillgång till adekvat och begriplig information om gränsförfaranden och om sina rättigheter och skyldigheter. Parlamentet påpekar att tolkning bör tillhandahållas personligen och i alla skeden av gränsförfarandet. Parlamentet påminner om att personliga intervjuer är en naturlig följd av medlemsstaternas skyldighet att ge de sökande en effektiv möjlighet att lägga fram skälen för sina ansökningar och de viktigaste delarna av prövningen, och måste utföras av personal med lämplig utbildning. Parlamentet betonar att de sökande bör ges tillräckligt med tid för att förbereda intervjun. Parlamentet noterar med oro att de medlemsstater som granskades i utredningstjänstens bedömning av genomförandet på EU-nivå inte uppfyller sina skyldigheter enligt direktivet om asylförfaranden när det gäller rättssäkerhetsgarantier i samband med gränsförfaranden, och betonar att de sökandes svårigheter att få tillgång till rättssäkerhetsgarantier kan få allvarliga återverkningar på deras rättigheter som garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att fullt ut genomföra och tillämpa de garantier som fastställs i direktivet om asylförfaranden.

25. Europaparlamentet är medvetet om att direktivet om asylförfaranden överlåter åt medlemsstaternas gottfinnande att avgöra huruvida överklaganden har automatisk suspensiv verkan. EU-domstolen har dock fastställt att ett överklagande av ett beslut om återsändande, vars verkställighet kan utsätta den berörda tredjelandsmedborgaren för en allvarlig risk för avvisning vid inresan, måste ha suspensiv verkan.

Gränsförfaranden och ett stort antal ankomster

26. Europaparlamentet noterar att om ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa som lämnar in ansökningar om internationellt skydd vid gränsen eller i transitzonen kan dessa förfaranden, enligt artikel 43.3 i direktivet om asylförfaranden, även tillämpas om och under den tid dessa tredjelandsmedborgare eller statslösa personer normalt är förlagda på platser i närheten av gränsen eller i transitzonen.

27. Europaparlamentet påminner om att de skyddsåtgärder som fastställs i kapitel II i direktivet om asylförfaranden också gäller vid ett stort antal ankomster. Parlamentet anser att det är nödvändigt med tillräcklig personal och tillräckliga resurser i detta avseende. Parlamentet noterar med oro att en korrekt tillämpning av gränsförfaranden i dessa fall kan vara en utmaning, skapa en risk för kränkningar av de grundläggande rättigheterna och ge upphov till effektivitetsproblem.

28. Europaparlamentet delar den oro som uttryckts av FRA, FN:s flyktingkommissarie och FN:s särskilda rapportör om migranters mänskliga rättigheter när det gäller respekten för förfarandegarantier och grundläggande rättigheter i påskyndade gränsförfaranden som har tillämpats på de grekiska mottagningscentrumen. Parlamentet beklagar de allvarliga brister i grundläggande rättigheter som finns i de europeiska mottagningscentrum som identifierats av byrån för grundläggande rättigheter.

29. Europaparlamentet konstaterar att EU-byråerna kan stödja medlemsstaterna vid ett stort antal anländande asylsökande vid gränsövergångar för att säkerställa ett snabbt och rättvist förfarande för alla sökande. Parlamentet noterar i synnerhet att Easo kan tillhandahålla operativt stöd i olika steg i asylförfarandet och att Frontex kan hjälpa till med screening, identifiering och upptagande av fingeravtryck. Parlamentet noterar att Easo hittills endast har tillhandahållit stöd i Grekland inom ramen för det så kallade påskyndade gränsförfarandet för öar. Parlamentet påpekar dessutom att förbättringar har gjorts, men att allvarliga brister kvarstår, såsom en genomsnittlig tidsåtgång på flera månader för gränsförfaranden. Parlamentet hoppas att EU:s planerade asylbyrå kommer att bidra till att åtgärda dessa brister.

Tillämpning av gränsförfaranden

30. Europaparlamentet påminner om att det fortfarande är upp till medlemsstaterna att besluta om tillämpningen av gränsförfaranden. Parlamentet upprepar att om medlemsstaterna tillämpar gränsförfaranden bör de skapa villkor som säkerställer ett rättvist och lämpligt förfarande samt snabb klarhet om dess resultat för personer som ansöker om internationellt skydd. Parlamentet noterar att effektiviteten i rättssäkerhetsgarantierna, såsom rätten till rättsligt bistånd, särskilt i mer komplicerade fall kan komma att undergrävas. Parlamentet betonar att effektiva förfaranden och rättssäkerhetsgarantier måste gå hand i hand. Parlamentet betonar att om ett beslut inte kan fattas inom högst fyra veckor ska ansökan handläggas i enlighet med de övriga bestämmelserna i direktivet om asylförfaranden. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att i lag och i praktiken fullt ut uppfylla de rättssäkerhetsgarantier som fastställs i direktivet om asylförfaranden.

31. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att fortsätta utbyta bästa praxis när det gäller korrekt tillämpning av de aktuella gränsförfarandena och även dela med sig av dem till kommissionen.

32. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att kritiskt bedöma om deras nuvarande operativa kapacitet är tillräcklig för att säkerställa att de fullgör sina skyldigheter i samband med gränsförfaranden. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att förstärka det operativa samarbetet och stödet där så är nödvändigt.

33. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att verkligen övervaka genomförandet av artikel 43 och de därmed sammanhängande bestämmelserna i direktivet om asylförfaranden och att vidta åtgärder vid bristande efterlevnad, inbegripet genom att inleda överträdelseförfaranden vid behov.

°

° °

 

34. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen.



INFORMATION OM ANTAGANDET I DET ANSVARIGA UTSKOTTET

Antagande

12.1.2021

 

 

 

Slutomröstning: resultat

+:

–:

0:

50

11

3

Slutomröstning: närvarande ledamöter

Magdalena Adamowicz, Malik Azmani, Katarina Barley, Pietro Bartolo, Nicolas Bay, Vladimír Bilčík, Vasile Blaga, Ioan-Rareş Bogdan, Patrick Breyer, Saskia Bricmont, Joachim Stanisław Brudziński, Jorge Buxadé Villalba, Damien Carême, Caterina Chinnici, Clare Daly, Marcel de Graaff, Lena Düpont, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Nicolaus Fest, Jean-Paul Garraud, Maria Grapini, Sylvie Guillaume, Andrzej Halicki, Balázs Hidvéghi, Evin Incir, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Marina Kaljurand, Assita Kanko, Fabienne Keller, Peter Kofod, Łukasz Kohut, Alice Kuhnke, Jeroen Lenaers, Juan Fernando López Aguilar, Lukas Mandl, Nuno Melo, Roberta Metsola, Nadine Morano, Javier Moreno Sánchez, Maite Pagazaurtundúa, Nicola Procaccini, Emil Radev, Paulo Rangel, Terry Reintke, Ralf Seekatz, Michal Šimečka, Birgit Sippel, Martin Sonneborn, Tineke Strik, Ramona Strugariu, Annalisa Tardino, Tomas Tobé, Dragoş Tudorache, Bettina Vollath, Jadwiga Wiśniewska, Elena Yoncheva, Javier Zarzalejos

Slutomröstning: närvarande suppleanter

Nathalie Loiseau, Sira Rego, Miguel Urbán Crespo, Hilde Vautmans, Petar Vitanov

 


 

SLUTOMRÖSTNING MED NAMNUPPROP I DET ANSVARIGA UTSKOTTET

50

+

EPP

Magdalena ADAMOWICZ, Vladimír BILČÍK, Vasile BLAGA, Ioan-Rareş BOGDAN, Lena DÜPONT, Andrzej HALICKI, Jeroen LENAERS, Lukas MANDL, Nuno MELO, Roberta METSOLA, Emil RADEV, Paulo RANGEL, Ralf SEEKATZ, Tomas TOBÉ, Javier ZARZALEJOS

S&D

Katarina BARLEY, Pietro BARTOLO, Caterina CHINNICI, Maria GRAPINI, Sylvie GUILLAUME, Evin INCIR, Marina KALJURAND, Łukasz KOHUT, Juan Fernando LÓPEZ AGUILAR, Javier MORENO SÁNCHEZ, Birgit SIPPEL, Petar VITANOV, Bettina VOLLATH, Elena YONCHEVA

RENEW

Malik AZMANI, Sophia IN 'T VELD, Fabienne KELLER, Nathalie LOISEAU, Maite PAGAZAURTUNDÚA, Michal ŠIMEČKA, Ramona STRUGARIU, Dragoş TUDORACHE, Hilde VAUTMANS

GREENS/EFA

Patrick BREYER, Saskia BRICMONT, Damien CARÊME, Alice KUHNKE, Terry REINTKE, Tineke STRIK

THE LEFT

Clare DALY, Cornelia ERNST, Sira REGO, Miguel URBÁN CRESPO

NI

Laura FERRARA, Martin SONNEBORN

 

11

-

EPP

Balázs HIDVÉGHI, Lívia JÁRÓKA, Nadine MORANO

ID

Nicolas BAY, Nicolaus FEST, Jean-Paul GARRAUD, Marcel de GRAAFF, Peter KOFOD, Annalisa TARDINO

ECR

Jorge BUXADÉ VILLALBA, Nicola PROCACCINI

 

3

0

ECR

Joachim Stanisław BRUDZIŃSKI, Assita KANKO, Jadwiga WIŚNIEWSKA

 

Teckenförklaring:

+ : Ja-röster

- : Nej-röster

0 : Nedlagda röster

 

 

[1] EUT L 180, 29.6.2013, s. 60.

[2] EUT L 180, 29.6.2013, s. 96.

[3] EUT L 77, 23.3.2016, s. 1.

[4] EUT L 180, 29.6.2013, s. 31.

[5] van Ballegooij, W. & Eisele, K., Asylum procedures at the border, European Implementation Assessment, Europaparlamentets utredningstjänst, 2020.

[6] EUT C 76, 9.3.2020, s. 86.

Senaste uppdatering: 29 januari 2021Rättsligt meddelande - Integritetspolicy