PROPOSITION DE RÉSOLUTION sur le débat annuel sur les progrès réalisés en 2007 dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) (articles 2 et 39 du traité UE)

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Procédure : 2007/2639(RSP)

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PROPOSITION DE RÉSOLUTION

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17.9.2008

PE413.273

B6‑0425/2008

déposée à la suite des questions pour réponse orale B6‑0006/2008 et B6‑0007/2008
conformément à l'article 108, paragraphe 5, du règlement
par Gérard Deprez
au nom de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
sur le débat annuel sur les progrès réalisés en 2007 dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) (articles 2 et 39 du traité UE)

Résolution du Parlement européen sur le débat annuel sur les progrès réalisés en 2007 dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) (articles 2 et 39 du traité UE)

B6‑0425/2008

Le Parlement européen,

– vu les articles 2, 6 et 39 du traité sur l'Union européenne, ainsi que les articles 13, 17 à 22, 61 à 69, 255 et 286 du traité instituant la Communauté européenne, qui constituent les principales bases juridiques pour le développement de l'UE et de la Communauté en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice,

– vu les questions orales B6-0006/2008 et B6-0007/2008,

– vu l'article 108, paragraphe 5, de son règlement,

A. considérant que la responsabilité d'assurer des conditions de liberté, de sécurité et de justice pour les citoyens incombe principalement aux États membres; considérant cependant que, depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, et plus encore depuis celle du traité d'Amsterdam, l'Union européenne doit contribuer à la réalisation de ces mêmes objectifs en gardant à l'esprit les exigences des citoyens européens en matière de protection des droits fondamentaux et d'application dans l'Union des principes de l'État de droit ainsi que d'une coopération loyale et efficace entre ses États membres,

B. considérant qu'il est essentiel et urgent, afin que l'Union européenne soit un espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ), de procéder à la ratification du traité de Lisbonne, dans la mesure où celui-ci prévoit des améliorations fondamentales en faveur de la légitimité et de l'efficacité de l'action de l'UE,

C. considérant que les interventions qui ont eu lieu, tant lors de la rencontre préparatoire du 26 novembre 2007 avec les parlements nationaux(1) que lors du dernier débat en plénière, le 31 janvier 2008, ont souligné l'importance de bien préparer la transition vers le nouveau cadre juridique qui découlera de la ratification du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007(2), lequel modifie le traité sur l'Union européenne (TUE) et établit un traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

D. conscient toutefois que la création d'un véritable ELSJ est loin d'être achevée et qu'elle rencontre toujours des difficultés et des obstacles majeurs, comme le confirme le troisième rapport de la Commission sur la mise en œuvre du programme de La Haye en 2007 (COM(2008)373, SEC(2008)2048, SEC(2008)2049),

E. regrettant, comme le souligne ce rapport et nonobstant l'adoption de certaines mesures importantes, que le programme fixé par le Conseil européen de La Haye en 2004 souffre de retards importants et, en particulier

	-	qu'il subsiste entre les États membres un profond manque de confiance réciproque et surtout de solidarité, notamment en ce qui concerne les politiques liées à l'immigration légale et illégale ainsi qu'à la coopération judiciaire et policière en matière pénale,
	-	que ces difficultés se répercutent aussi sur la phase de transposition des quelques mesures adoptées, puisqu'un "degré de réalisation insuffisant a été constaté dans les domaines suivants: politique des visas, partage de l'information entre services répressifs et autorités judiciaires, prévention de la criminalité organisée et lutte contre celle-ci, gestion des crises au sein de l'Union européenne, coopération policière et douanière, et coopération judiciaire en matière pénale",

F. remarquant que les États membres eux-mêmes, dans le cadre de leurs travaux préparatoires relatifs au futur programme de l'ELSJ pour la période 2010-2014, évoquent ces mêmes difficultés (voir les rapports du "groupe du futur" - doc 11657/08, du groupe sur l'avenir de la politique intérieure - doc …./08 et du groupe sur l'avenir de la justice, ainsi que les contributions d'autres États membres présentées au Conseil et à la Commission), et reconnaissant que l'"acquis" en matière de politique intérieure européenne, développé par étapes, est nécessairement non structuré et, dès lors, difficile à expliquer aux citoyens européens; notant que sa compréhension est parfois peu aisée, même pour les spécialistes; faisant remarquer, d'autre part, que certains de ces instruments se chevauchent et que la base juridique de certaines mesures est contenue dans des actes différents; notant, enfin, qu'il est de plus en plus difficile et fastidieux de contrôler la mise en œuvre correcte des directives de l'Union européenne par chacun des 27 États membres,

G. convaincu toutefois, comme le Conseil, que l'Union européenne n'a d'autre choix que d'insister sur la mise en œuvre de l'ELSJ "qui touche au cœur de la constitution de chaque pays", et qu'"il en va de l'intérêt des États membres de maintenir un dialogue les uns avec les autres", autant qu'avec les institutions européennes,

H. persuadé que, dans cette phase de transition vers la conclusion des ratifications du nouveau traité, il est nécessaire d'adopter, avant la fin de 2009, certaines mesures de portée générale qui, tout en s'inspirant du traité de Lisbonne, pourraient encore être adoptées sous le régime des traités en vigueur, en pleine conformité avec l'article 18 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, et réduire l'impact négatif des difficultés énoncées plus haut; considérant qu'il s'agirait notamment de mesures visant à:

	-	prendre en compte, dans les procédures, les structures et les décisions des institutions, les principes et les objectifs énoncés par la Charte des droits fondamentaux proclamée à Strasbourg le 12 décembre 2007(3),
	-	promouvoir la transparence décisionnelle, tant au niveau européen que national, notamment dans le domaine de l'ELSJ, conformément au récent arrêt de la Cour de justice en matière de transparence législative (arrêt Turco),
	-	associer de façon effective les parlements nationaux à la création et à la mise en œuvre de l'ELSJ, y compris pour ce qui est de l'évaluation de ces politiques dans les autres États membres et par les agences européennes,
	-	garantir le respect, lors de la conclusion d'accords internationaux, de la primauté du droit communautaire par rapport à celui de l'Union européenne (article 47 du TUE), notamment lorsqu'il est question de sanctions frappant des ressortissants de pays tiers ou lorsque des citoyens européens sont susceptibles de faire l'objet de mesures discriminatoires (exemption de visa); il convient d'associer systématiquement le Parlement européen à la conclusion par l'Union européenne d'accords internationaux ayant trait à la coopération judiciaire et policière en matière pénale,
	-	renforcer la coopération loyale et la solidarité entre États membres dans la mise en œuvre des politiques et des mesures prises par l'Union européenne, en consolidant et en démocratisant les mécanismes d'évaluation mutuelle déjà prévus par la coopération Schengen, ainsi que dans la lutte contre le terrorisme,
	-	initier, dans le cadre du premier pilier, une coopération renforcée lorsqu'il est impossible d'obtenir l'unanimité nécessaire (voir le cas de la proposition en matière de divorce),
	-	dépasser le caractère encore embryonnaire et incertain des initiatives menées par les agences créées par l'Union européenne et de la coopération avec les administrations nationales,
	-	mettre en place une véritable politique de communication permettant aux citoyens européens d'être mieux informés des initiatives développées tant au niveau européen que national, et de connaître les autorités européennes et nationales compétentes auxquelles ils peuvent s'adresser, sans préjudice des recours juridictionnels, dans le cas où les droits fondamentaux des citoyens seraient affectés,

I. considérant qu'au cours de cette période de transition, il est d'autant plus important, dans l'intérêt des citoyens européens, de prendre en compte les améliorations apportées par le nouveau traité en matière de:

	–	protection des droits fondamentaux, tels que définis dans la Charte des droits fondamentaux proclamée le 12 décembre 2007 à Strasbourg(4),
	–	contrôle judiciaire exercé par la Cour de justice, notamment sur la législation relative à la police et au contrôle judiciaire,
	–	contrôle démocratique résultant de l'extension de la codécision par le Parlement européen et de la participation des parlements nationaux au processus législatif européen et à l'évaluation de son impact, notamment en ce qui concerne les politiques liées à l'espace de liberté, de sécurité et de justice,

J. regrettant que, dans les termes des traités actuels, les moyens de recours des citoyens européens par rapport aux mesures prises dans le cadre de l'ELSJ demeurent plus limités que dans d'autres domaines d'activité de l'Union européenne, que les pouvoirs de la Cour de justice soient restreints, en particulier en ce qui concerne la coopération judiciaire et policière en matière pénale, et qu'en outre, certains États membres continuent à freiner le dialogue entre juges européens et nationaux dans ce domaine; invitant le Conseil à reporter à la période consécutive à la ratification du traité de Lisbonne l'adoption de toute mesure susceptible d'affecter les droits fondamentaux,

1. invite le Conseil européen, le Conseil et la Commission à:

engager d'ores et déjà le processus de définition des priorités du prochain programme pluriannuel pour l'ELSJ pour la période 2010-2014, en gardant une approche ambitieuse et cohérente, dépassant les logiques ministérielles et s'inspirant des objectifs et des principes établis par la Charte des droits fondamentaux, que les institutions ont proclamée à Nice en 2000 et confirmée à Lisbonne le 12 décembre 2007;

s'associer au Parlement européen dans le dialogue avec les parlements nationaux sur les priorités à poursuivre pour la période 2010-2014, en prenant en compte les problèmes rencontrés dans la mise en œuvre des programmes de Tampere et de La Haye, les travaux engagés au sein du Conseil ainsi que les premières indications stratégiques du Conseil européen en matière d'immigration, d'asile et d'intégration; cette première phase du dialogue devrait se conclure lors du débat annuel 2008 du Parlement européen et donner lieu, par la suite, à une communication de la Commission, étant entendu qu'il appartiendra au Parlement européen nouvellement élu et au Conseil européen d'arrêter le programme définitif en temps utile;

s'accorder avec le Parlement sur une liste de textes/propositions qui pourraient ou devraient être adoptés en priorité avant l'entrée en vigueur du traité et, en tout cas, avant la fin de l'actuelle législature;

avancer dans les négociations sur les propositions en matière de coopération policière et judiciaire (qui relèveront de la codécision), en recherchant un accord politique avec le Parlement et, dès que cet accord sera en vigueur, garantir que:

	–	soit l'adoption formelle est reportée à la période consécutive à l'entrée en vigueur du nouveau traité,
	–	soit le Conseil adopte les décisions/décisions-cadres en question sous le régime du traité actuel, tout en acceptant de les adopter à nouveau sous le régime du nouveau traité, ce qui permettrait à la Cour d'exercer un plein contrôle judiciaire; si un accord politique a déjà été trouvé, le Parlement pourrait accepter de ne pas rouvrir les négociations sur le contenu, comme c'est le cas pour la procédure d'adoption des codifications officielles(5);

2. propose les priorités suivantes pour les domaines relevant ou devant relever de la codécision ou de l'avis conforme au cours de la période de transition:

dans le domaine des droits fondamentaux et de la citoyenneté

	–	définition de critères plus transparents au niveau de l'Union européenne, notamment pour le cas où des mesures prises par l'UE seraient susceptibles de porter atteinte à des garanties prévues par les constitutions des États membres (article 52 de la Charte et article 8 de la CEDH), et révision des mesures européennes condamnées par la Cour de justice (voir affaires PMOI, SISON et autres, T-253/04, T-229/02, sur les listes noires);
	–	prise en considération systématique de l'impact sur les droits fondamentaux de la législation européenne et des mesures nationales de mise en œuvre, notamment en matière de lutte contre le terrorisme, en tenant compte des réponses récemment envoyées par les États membres à la Commission dans ce domaine;
	–	lancement des dialogues préparatoires pour le mandat de négociations pour l'adhésion de l'UE à la CEDH;
	–	révision du programme d'activité de l'Agence des droits fondamentaux en tenant compte des priorités indiquées par les institutions, en particulier par le Parlement, en matière de coopération judiciaire et policière et de respect des principes de l'Union européenne (article 7 du TUE) (voir la déclaration interinstitutionnelle adoptée lors de l'adoption du règlement fondateur);
	–	présentation d'une proposition législative visant à limiter les discriminations directes et indirectes qui affectent la circulation des citoyens européens, l'accès à la justice dans un pays autre que le pays d'origine, ainsi que la protection consulaire et diplomatique dans les pays tiers (article 20 du TFUE);
	–	présentation d'une proposition en matière de transparence et de confidentialité des informations et des documents traités par les institutions de l'UE;
	–	présentation d'une proposition en matière de protection des données (prévoyant une consolidation des mesures qui varient actuellement selon les piliers), en réponse aux préoccupations relatives à l'altération rapide des critères de protection des données dans l'Union européenne, en particulier les normes inadéquates de protection des transferts transatlantiques de données, et ce en demandant instamment au Conseil d'adapter la décision-cadre relative à la protection des données à caractère personnel dans le troisième pilier, conformément aux recommandations du Parlement;
	–	renforcement des structures internes des institutions chargées de la protection des droits fondamentaux dans l'UE, en particulier au sein du Conseil (transformation du groupe de travail ad hoc du Conseil sur les droits fondamentaux et la citoyenneté en un groupe permanent, ainsi que l'a proposé la présidence slovène);
	–	renforcement, par la coopération administrative (article 66 du TCE), le dialogue entre les États membres, la connaissance réciproque des systèmes juridiques, le lancement de la procédure de dialogue visant à associer les parlements nationaux et le Parlement européen, notamment en cas de difficultés dans la mise en œuvre des stratégies et des mesures européennes affectant l'ELSJ;

en ce qui concerne l'espace judiciaire européen

	–	révision de la proposition législative sur les droits des personnes dans la procédure pénale (article 69 e du TFUE);
	–	proposition relative aux droits des victimes de la criminalité et du terrorisme (art. 69 e du TFUE);
	–	renforcement de la reconnaissance mutuelle entre États membres, tant pour les mesures prises "in absentia" que pour les preuves (art. 69 e du TFUE);
	–	interconnexion des casiers judiciaires;
	–	révision des statuts d'Europol, d'Eurojust et du réseau Judiciaire européen, à la lumière des nouvelles bases juridiques;

en matière de protection des frontières

	–	adoption de mesures appropriées pour assurer la pleine entrée en fonction du SIS II et entrée en vigueur des décisions liées au traité de Prüm;
	–	renforcement de Frontex et évaluation de l'impact des nouvelles propositions de la Commission concernant les contrôles frontaliers;
	–	amélioration des informations fournies par Frontex sur les accords signés par l'Agence avec des pays tiers et sur les rapports d'évaluation des opérations conjointes, et mesures visant à garantir le respect des droits de l'homme lors des contrôles aux frontières; modification du mandat de l'Agence afin d'y inclure les opérations de sauvetage en mer;
	–	instauration d'une coopération structurée entre Frontex et le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) afin de simplifier les opérations engagées, en tenant compte de la protection des droits de l'homme;

en ce qui concerne les migrations et l'asile

– action rapide et ambitieuse de la Commission et du Conseil afin que la stratégie de l'Europe, résolument tournée vers l'avenir, se concentre sur:

	o	l'immigration légale: futur paquet de mesures sur l'immigration légale (propositions relatives à la procédure de demande unique de la "Carte bleue", aux travailleurs saisonniers, aux personnes transférées temporairement par leur société et aux stagiaires rémunérés, entre autres);
	o	l'immigration clandestine: propositions prévoyant notamment des sanctions et un programme de l'UE en matière de réinstallation;
	o	l'asile: mise en œuvre de la Phase II, notamment la révision de la directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, ainsi que de la directive concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, et la création d'une structure européenne d'appui dans le domaine du droit d'asile;
	o	développement d'une politique communautaire en matière de migrations et d'asile, fondée sur l'ouverture de canaux légaux d'immigration et la définition de normes communes de protection des droits fondamentaux des immigrants et des demandeurs d'asile dans l'UE;
	o	inclusion, dans les décisions et les décisions-cadres européennes, de toutes les dispositions prévues par la convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 18 décembre 1990;
	o	proposition concernant le droit de vote des résidents de longue durée aux élections européennes et locales, un droit qui pourrait contribuer à leur intégration sociale, culturelle et politique;

3. se félicite de la proposition de mise en œuvre de l'ensemble de mesures visant à combattre la discrimination et demande instamment au Conseil d'agir dans l'esprit du traité de Lisbonne et de tenir compte des recommandations du Parlement;

4. estime qu'il faut d'ores et déjà associer, de façon structurée, les parlements nationaux et la société civile à la définition de ces mesures législatives ainsi qu'à l'évaluation de ces politiques dans les États membres; invite la Commission et le Conseil, dans cette perspective, à réexaminer avec le Parlement européen les réseaux, les agences et les instruments dont la tache serait d'évaluer l'impact des politiques de l'ELSJ et de favoriser une interaction plus étroite avec la société civile européenne;

5. souligne que le nouveau traité, une fois ratifié, reconnaîtra le rôle du Parlement dans la conclusion des accords internationaux relevant des politiques de l'ELSJ; dans ce contexte, souhaite:

	–	être consulté suffisamment à l'avance sur tous les accords avec des pays tiers, qui n'auront pas été conclus au 31 décembre 2008;
	–	recevoir des informations actualisées sur les négociations en cours;
	–	qu'un débat soit organisé, de toute urgence, sur la dimension externe de l'ELSJ, dans la mesure où l'UE met en place, de facto, une coopération policière et judiciaire avec des pays tiers, notamment les États-Unis, au moyen d'accords bilatéraux dans toute une série de domaines, et qu'elle se soustrait ainsi aux processus décisionnels démocratiques d'usage, ainsi qu'au contrôle parlementaire;

6. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres, et à inviter ces parlements à émettre leurs commentaires, suggestions et propositions d'ici au 15 novembre 2008, en temps opportun avant le débat annuel 2008 de décembre sur l'ELSJ.

(1)	http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200801/20080117ATT19095/20080117ATT19095EN.pdf
(2)	Texte disponible sur: http://www.consilium.europa.eu/showPage.asp?id=1296&lang=en
(3)	Texte: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:303:SOM:EN:html
(4)	Texte: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:303:SOM:EN:html
(5)	Paragraphe 4 de l'accord interinstitutionnel du 20 décembre 1994 sur la méthode de travail accélérée pour la codification officielle des textes législatifs, JO C 102 du 4.4.1996, p. 2.

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