Proposition de résolution - B9-0536/2022Proposition de résolution
B9-0536/2022
Parlement européen

PROPOSITION DE RÉSOLUTION sur le résultat de la modernisation du traité sur la Charte de l’énergie

21.11.2022 - (2022/2934(RSP))

déposée à la suite d’une déclaration de la Commission
conformément à l’article 132, paragraphe 2, du règlement intérieur

Marek Belka, Inma Rodríguez‑Piñero
au nom du groupe S&D

Voir aussi la proposition de résolution commune RC-B9-0498/2022

Procédure : 2022/2934(RSP)
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B9‑0536/2022

Résolution du Parlement européen sur le résultat de la modernisation du traité sur la Charte de l’énergie

(2022/2934(RSP))

Le Parlement européen,

– vu ses résolutions antérieures, notamment celles du 6 avril 2011 sur la future politique européenne en matière d’investissements internationaux[1], du 13 décembre 2011 sur les barrières aux échanges et aux investissements[2], du 7 juillet 2015 sur l’incidence extérieure de la politique de l’Union en matière de commerce et d’investissement sur les initiatives public-privé dans les pays tiers[3], du 5 juillet 2016 sur une nouvelle stratégie d’avenir novatrice en matière de commerce et d’investissement[4], du 23 juin 2022 sur l’avenir de la politique de l’Union en matière d’investissements internationaux[5] et du 20 octobre 2022 sur la Conférence des Nations unies sur les changements climatiques (COP27), Charm el-Cheikh (Égypte) (COP27)[6],

– vu la communication de la Commission du 18 février 2021 intitulée «Réexamen de la politique commerciale – Une politique commerciale ouverte, durable et ferme» (COM(2021)0066),

– vu la communication de la Commission du 11 décembre 2019 intitulée «Le pacte vert pour l’Europe» (COM(2019)0640),

– vu l’accord adopté lors de la 21e conférence des parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP21) à Paris le 12 décembre 2015 (ci-après l’«accord de Paris»),

– vu le programme de développement durable à l’horizon 2030 de l’Organisation des Nations unies, adopté en 2015, notamment les 17 objectifs de développement durable qui l’accompagnent,

– vu l’accord de principe sur la modernisation du traité sur la Charte de l’énergie (TCE), conclu lors de la réunion ad hoc de la conférence sur la Charte de l’énergie du 24 juin 2022,

– vu l’impossibilité d’atteindre une majorité qualifiée au Conseil en faveur de la modernisation du TCE comme base de la position de l’Union lors de la 33e réunion de la Conférence sur la Charte de l’énergie,

– vu la décision de l’Italie de se retirer du TCE au 1er janvier 2015,

– vu le projet de loi sur la résiliation du TCE adopté par le gouvernement polonais le 10 août 2022 et transmis au Parlement polonais le 25 août 2022,

– vu les annonces faites par le gouvernement espagnol du 12 octobre 2022, le gouvernement néerlandais du 19 octobre 2022, le gouvernement français du 21 octobre 2022, le gouvernement slovène du 10 novembre 2022, le gouvernement allemand du 11 novembre 2022 et le gouvernement luxembourgeois du 18 novembre 2022, selon lesquelles ils ont l’intention de se retirer du TCE;

– vu la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), notamment son arrêt du 6 mars 2018 dans l’affaire C-284/16[7] et son arrêt du 2 septembre 2021 dans l’affaire C-741/19[8],

– vu la déclaration des gouvernements des États membres du 15 janvier 2019 relative aux conséquences juridiques de l’arrêt Achmea rendu par la Cour de justice et à la protection des investissements dans l’Union européenne,

– vu la communication de la Commission du 5 octobre 2022 concernant un accord entre les États membres, l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) sur l’interprétation du traité sur la Charte de l’énergie (COM(2022)0523),

– vu l’article 132, paragraphe 2, de son règlement intérieur,

A. considérant que le TCE a été signé en 1994 et est entré en vigueur en 1998; considérant que le TCE compte 53 signataires et parties contractantes, dont l’Union ainsi qu’Euratom et tous les États membres de l’Union, à l’exception de l’Italie, qui s’est retirée en 2015;

B. considérant que le TCE, ainsi que quelque 1 500 traités bilatéraux d’investissement ratifiés par les États membres avant le traité de Lisbonne sont toujours en vigueur et qu’ils prévoient l’ancien mode de règlement des différends entre États et investisseurs;

C. considérant que le TCE est devenu l’accord d’investissement le plus contesté au monde, la majorité des litiges étant internes à l’Union, c’est-à-dire qu’ils opposent des investisseurs d’un État membre de l’Union à des investisseurs d’un autre État membre de l’Union; que, au 1er juin 2022, selon le secrétariat de la Charte de l’énergie, au moins 150 affaires d’arbitrage en matière d’investissement ont été engagées au titre du TCE, dont un tiers en rapport avec des investissements dans les combustibles fossiles

D. que, selon une analyse réalisée par Investigate Europe sur la base des données disponibles concernant les gisements de pétrole et de gaz, les centrales électriques au charbon et au gaz, les terminaux de gaz naturel liquéfié et les gazoducs, la valeur des infrastructures fossiles protégées par le TCE dans l’Union s’élève à 202,4 milliards d’euros;

E. considérant que le TCE est fondamentalement incompatible avec les traités de l’Union, car il permet aux tribunaux d’investissement d’interpréter et d’appliquer le droit de l’Union sans introduire les garanties nécessaires pour préserver l’autonomie réglementaire de l’Union et porte atteinte au fonctionnement des institutions de l’Union, tel que le prévoit le cadre constitutionnel de l’Union;

F. considérant qu’en novembre 2018, face aux préoccupations juridiques et politiques croissantes suscitées par le TCE, un processus de modernisation a été lancé sous l’impulsion de l’Union européenne et de ses États membres, en mettant l’accent sur les normes de protection des investissements ainsi que sur la limitation de la protection des combustibles fossiles et la promotion du développement durable; que, le 27 novembre 2018, la conférence sur la Charte de l’énergie a approuvé la liste des éléments à moderniser; que, le 15 juillet 2019, le Conseil a donné mandat à la Commission d’entamer des négociations sur la modernisation du TCE et a adopté des directives de négociation à cet effet;

G. considérant qu’en mai 2020, l’Union européenne a présenté une proposition de modernisation du TCE; que, le 15 février 2021, l’Union a soumis au secrétariat de la Charte de l’énergie une proposition supplémentaire visant à traiter la question de la définition de l’activité économique dans le secteur de l’énergie, également connue sous le nom d’exclusion des combustibles fossiles;

H. considérant que, après deux ans de négociations, les parties contractantes sont parvenues, le 24 juin 2022, à un accord de principe sur la modernisation du TCE;

I. considérant que, le 22 novembre 2022, la conférence sur la Charte de l’énergie était censée approuver formellement les modifications négociées du TCE et de ses annexes; que le Conseil n’est pas parvenu à dégager une majorité qualifiée en faveur de la modernisation du TCE qui servirait de base à la position de l’Union européenne lors de la conférence sur la Charte de l’énergie;

J. considérant que, dans son arrêt du 6 mars 2018 dans l’affaire C-284/16 (Achmea BV), la CJUE a estimé que les clauses d’arbitrage entre investisseurs et États figurant dans des accords internationaux conclus entre les États membres de l’Union étaient contraires aux traités de l’Union et que, du fait de cette incompatibilité, elles ne pouvaient être appliquées après la date à laquelle la dernière des parties à un traité bilatéral d’investissement intra-UE est devenue un État membre de l’Union; considérant que, appliquant les mêmes principes, la CJUE a jugé, dans son arrêt du 2 septembre 2021 dans l’affaire C-741/19 (Komstroy LLC), que l’article 26, paragraphe 2, sous c), du TCE devait être interprété comme ne s’appliquant pas aux litiges entre un État membre de l’Union et un investisseur d’un autre État membre de l’Union concernant un investissement réalisé par ce dernier dans le premier État membre; qu’il est bien établi que les arrêts de la CJUE s’appliquent ex tunc;

K. considérant que la communication de la Commission du 5 octobre 2022 visait à engager un processus de négociation en vue d’un accord entre les États membres de l’Union, l’Union européenne et Euratom sur l’interprétation du TCE; que l’avant-projet d’un tel accord contribuerait à éliminer les risques actuels ou futurs d’arbitrage intra-UE en vertu du TCE, et comprend notamment une confirmation que le TCE ne s’est jamais appliqué, ne s’applique pas et ne s’appliquera pas à l’intérieur de l’Union, que le TCE ne peut servir de base à une procédure d’arbitrage et que la clause de caducité ne s’applique pas; que, compte tenu de l’effet rétroactif d’un tel accord, celui-ci s’appliquerait également aux litiges en cours;

L. considérant que l’Union est un chef de file mondial en matière de réforme de la politique d’investissement; qu’une importante réforme de la politique d’investissement a été entreprise tant au niveau de l’Union qu’au niveau international depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à la demande pressante du Parlement et avec son aide; que l’Union a initié et conclu des accords internationaux d’investissement avec des pays partenaires, réformé les dispositions relatives à la protection des investissements, remplacé le RDIE par le système des tribunaux d’investissement, engagé des négociations en vue de la création d’un tribunal multilatéral d’investissement, a adopté une législation visant à réglementer les subventions étrangères qui faussent le marché intérieur et a adopté une législation visant à contrôler les investissements directs étrangers entrants; que ces mesures constituent des étapes importantes et vont dans la bonne direction, vers une politique d’investissement moderne et durable; qu’il reste encore beaucoup à faire pour mettre en œuvre ce programme de réformes;

1. regrette que l’accord de principe sur la modernisation du TCE ne soit pas suffisamment en phase avec l’accord de Paris et les objectifs du pacte vert pour l’Europe, et qu’il ne réponde pas aux objectifs de modernisation du Parlement tels qu’ils ont été définis dans sa résolution du 23 juin 2022 sur l’avenir de la politique de l’Union européenne en matière d’investissements internationaux, et plus particulièrement l’interdiction immédiate pour les investisseurs dans les combustibles fossiles de poursuivre les parties contractantes pour la mise en œuvre de politiques d’élimination progressive des combustibles fossiles conformes à leurs engagements au titre de l’accord de Paris, le raccourcissement significatif du calendrier de levée progressive de la protection des investissements existants dans les combustibles fossiles, et l’abolition du mécanisme de RDIE;

2. prend note de l’absence de majorité qualifiée permettant au Conseil d’adopter une décision sur la position de l’Union lors de la 33e réunion de la conférence sur la Charte de l’énergie, se félicite du fait que cette situation est susceptible d’entraver l’adoption des amendements proposés au TCE;

3. demande instamment à la Commission et aux États membres d’engager le processus de sortie coordonnée du TCE, sans préjudice de la liberté des États membres de rester dans le traité ou de s’en retirer; estime qu’il s’agit de la meilleure option pour l’Union afin de réaliser ses ambitions en matière de climat et d’empêcher le TCE de compromettre davantage la lutte contre le changement climatique; se félicite, à cet égard, de l’annonce faite par les gouvernements polonais, espagnol, néerlandais, français, slovène, allemand et luxembourgeois de leur intention de se retirer du TCE;

4. salue les efforts de négociation déployés par la Commission pour parvenir à aligner le TCE sur l’accord de Paris, les objectifs du pacte vert pour l’Europe et les priorités du Parlement; déplore que de nombreuses autres parties au TCE ne semblent pas partager les ambitions de l’Union en matière d’atténuation du changement climatique, de développement durable et de transition énergétique, alors qu’elles sont toutes également signataires de l’accord de Paris;

5. se félicite de l’exclusion du TCE modernisé de la protection des investissements pour les nouveaux investissements sur les combustibles fossiles réalisés dans l’Union après le 15 août 2023, mais regrette que cette exclusion ne s’applique qu’à l’Union et au Royaume-Uni, avec des exceptions pour certains investissements dans le gaz; regrette que l’exclusion de la protection des investissements pour tous les investissements existants dans les combustibles fossiles réalisés dans l’Union ne s’appliquera qu’après dix ans à compter de l’entrée en vigueur du TCE modernisé, c’est-à-dire à partir du 15 août 2023, si l’Union et ses États membres conviennent d’une application provisoire, ou beaucoup plus tard dans le cas contraire, prolongeant ainsi la protection des investissements pour une période proche des 20 ans prévus par la clause d’extinction du TCE; est très préoccupé par le fait que ce calendrier serait incompatible avec la vitesse à laquelle les connaissances actuelles suggèrent que l’élimination progressive des combustibles fossiles doit avoir lieu afin de limiter le réchauffement climatique à 1,5°C au-dessus des niveaux préindustriels;

6. se félicite que le TCE modernisé contiennent de nouvelles dispositions sur le droit de réglementer dans l’intérêt d’objectifs légitimes de politique publique, sur la nécessité urgente de lutter efficacement contre le changement climatique, sur les droits et obligations des parties contractantes en vertu d’accords multilatéraux sur l’environnement et le travail, y compris l’accord de Paris, sur leur engagement à promouvoir les investissements dans le secteur de l’énergie d’une manière qui contribuera au développement durable et à la conduite responsable des entreprises, et sur un mécanisme de règlement des différends pour les litiges relatifs au développement durable; exprime toutefois de sérieuses inquiétudes quant au risque que ces nouvelles dispositions ne soient pas suffisamment applicables aux arbitres privés;

7. rappelle sa position selon laquelle l’Union et ses États membres ne devraient plus signer ni ratifier de traités de protection des investissements qui comprennent le mécanisme de RDIE; regrette que le TCE modernisé ne réforme pas substantiellement son mécanisme de RDIE et n’intègre pas certaines des caractéristiques les plus positives du modèle de système juridictionnel des investissements, telles que la création d’une liste fixe d’arbitres, d’un mécanisme d’appel ou d’un code de conduite pour les arbitres; observe que les modifications proposées aux dispositions relatives aux dommages et intérêts auraient peu d’impact, étant donné que les arbitres ont tendance à interpréter la notion de «perte» de manière très large; regrette que le TCE modernisé ne traite pas des techniques utilisées pour l’évaluation des dommages aux fins du calcul de l’indemnisation, qui sont très controversées en raison de leur très grande marge d’appréciation et de leur dépendance à l’égard d’hypothèses très complexes et intrinsèquement spéculatives; craint que le TCE modernisé ne continue ainsi à conduire à ce que l’argent des contribuables européens soit utilisé pour indemniser des investisseurs privés pour des politiques publiques conformes à l’accord de Paris et au pacte vert pour l’Europe;

8. est préoccupé par le fait que le TCE modernisé étendrait les recours introduits dans le cadre du RDIE aux investissements dans davantage de sources d’énergie et de technologies, ce qui risque de limiter la flexibilité réglementaire dont les États peuvent avoir besoin lorsqu’ils réglementent ces sources d’énergie et ces technologies;

9. regrette que la clause d’extinction du TCE modernisé reste inchangée, ce qui signifie que les dispositions du TCE continueraient à s’appliquer aux investissements d’une partie contractante pendant une période de 20 ans à compter de la date à laquelle le retrait d’une partie contractante du TCE prendrait effet; se félicite toutefois du fait que la protection prend fin immédiatement après le retrait pour tous les nouveaux investissements;

10. se félicite de l’inclusion dans le TCE modernisé du principe selon lequel les dispositions relatives au RDIE ne s’appliquent pas entre les membres d’une même organisation régionale d’intégration économique; se dit toutefois préoccupé par le fait que les arbitres peuvent encore décider d’examiner les différends intra-UE et que les affaires soumises aux règles du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements peuvent toujours à être portées devant les tribunaux de pays tiers;

11. se félicite du fait que la Commission ait entamé un processus de négociation sur un accord entre les États membres, l’Union européenne et Euratom sur l’interprétation du TCE visant à confirmer que le TCE ne s’est jamais appliqué, ne s’applique pas et ne s’appliquera pas à l’intérieur de l’Union, que le TCE ne peut servir de base à une procédure d’arbitrage et que la clause de caducité ne s’applique pas; invite instamment tous les États membres de l’Union à s’engager dans le processus de négociation et à adopter l’accord proposé dès que possible afin de contribuer à éliminer les risques actuels et futurs d’arbitrage intra-UE en vertu du TCE; réitère son appel à la Commission pour qu’elle fasse tout son possible pour faire valoir les arrêts de la CJUE dans les affaires Achmea et Komstroy dans les procédures d’arbitrage intra-UE en cours;

12. rappelle que l’Union ne peut ratifier le TCE modernisé qu’avec l’accord final du Parlement; souligne que ses positions devraient être dûment prises en compte à tous les stades de la négociation des accords de commerce et d’investissement; demande au Conseil et à la Commission de tenir pleinement compte de sa position dans le cadre de l’élaboration des directives de négociation pour tous les futurs accords de commerce et d'investissement; estime que ce n’est que de cette manière que le Parlement peut renforcer la position de la Commission dans les négociations avec les partenaires commerciaux et d’investissement;

13. attire l’attention sur les milliers de TBI des États membres qui, à l’instar du TCE, protègent encore les investissements dans les combustibles fossiles, comportent des dispositions obsolètes contraires aux objectifs et aux valeurs de l’Union européenne, notamment des normes protectrices excessivement larges, ainsi que des exigences insuffisantes en matière de transparence et de RDIE, et qui ne sont pas conformes à la proposition de l’Union pour une Cour multilatérale d’investissement; souligne qu’il est incohérent de sortir du TCE sur la base des préoccupations climatiques tout en laissant les traités bilatéraux d’investissement inchangés; invite les États membres à rester fidèles à leurs ambitions climatiques et à résilier ou moderniser leurs traités bilatéraux d’investissement afin de les mettre en conformité avec un modèle révisé d’accords internationaux d’investissement de l’Union et en accord avec la résolution du Parlement du 23 juin 2022 sur l’avenir de la politique de l’Union en matière d’investissements internationaux;

14. charge sa Présidente de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu’aux gouvernements et aux parlements des États membres.

 

 

Dernière mise à jour: 23 novembre 2022
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