Compte rendu in extenso des débats

Mercredi 6 juillet 2005 - Strasbourg

31. Accords d’association UE/Suisse: 1° Détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile, 2° Acquis de Schengen

  Le Président. - L’ordre du jour appelle le rapport de M. Kirkhope, au nom de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, 1. sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de l’accord entre la Communauté européenne et la Suisse relatif aux critères et mécanismes de détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans un État membre ou en Suisse [13049/2004 - COM(2004)0593 - C6-0240/2004 - 2004/0200(CNS)] et

2. sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de cette dernière à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen [13054/2004 - COM(2004)0593 - C6-0241/2004 - 2004/0199(CNS)] (A6-0201/2005).

  Benita Ferrero-Waldner, membre de la Commission. - (DE) Monsieur le Président, je me félicite grandement de l’appui de l’Assemblée en faveur de la conclusion des accords relatifs à l’association de la Suisse à l’acquis de Schengen et de Dublin.

Cette position positive est d’autant plus importante que les procédures politiques de ratification de ces accords requises par la Suisse sont terminées, l’étape la plus importante de celles-ci ayant été sans conteste le référendum tenu le 5 juin.

Nous aussi - notamment votre Assemblée - devons tous tirer profit de cette réponse favorable de la Suisse afin d’encourager une attitude positive envers la cause européenne, ce qui impliquera bien entendu l’achèvement de nos procédures dans les plus brefs délais.

Les accords ont été signés le 26 octobre 2004 à Luxembourg et sont de bon augure pour la poursuite des relations entre l’Union européenne et la Suisse.

L’association de ce pays à l’accord de Schengen apportera de nombreux avantages concrets aux citoyens communautaires également, notamment aux dizaines de milliers de navetteurs et de voyageurs, en déplacement pour affaires ou pour d’autres raisons, qui sont obligés de traverser la frontière chaque jour. L’application de l’accord leur facilitera grandement la vie.

En outre, les accords relatifs à Schengen et à Dublin renforcent la sécurité au moyen de la coopération dans la lutte contre la criminalité et de l’échange d’informations entre les pays.

C’est pourquoi il est si important que le Parlement approuve la conclusion des accords. Il est toutefois regrettable que la procédure applicable à cette fin fasse l’objet d’avis divergents - la Commission et le Conseil d’un côté et le Parlement de l’autre.

La Commission, ayant une fois de plus examiné sa position, en a conclu qu’il devrait être possible de s’accorder sur un point, à savoir qu’aucun des accords n’est un accord d’association dans le sens du traité instituant la Communauté européenne, même si le mot «association» apparaît dans leur titre.

Toutefois, en dehors de cela, la Commission est d’avis que ces accords ne créent aucune sorte de cadre institutionnel spécifique pour la coopération. L’existence même d’un comité mixte ne suffit pas à en instaurer un.

Le point que je tiens tout particulièrement à évoquer ici est que la seule fonction des comités mixtes est de déterminer si les accords doivent rester en vigueur dans les cas où la Suisse ne remplit pas les obligations que lui impose le Traité, en particulier la transposition de l’acquis de Schengen ou de Dublin dans le droit national.

Il faut également ajouter que ces comités mixtes sont habilités à exercer une influence bien moins grande que les comités mixtes déjà existants, tels qu’ils ont été créés par d’autres accords bilatéraux avec la Suisse.

C’est pour ces raisons que la Commission considère que, sur le plan juridique, aucun des accords ne nécessite d’avis conforme.

La Commission ne voit par conséquent aucune raison de modifier sa proposition de décision.

Je vous remercie pour votre attention et je me réjouis du débat, avec intérêt.

  Timothy Kirkhope (PPE-DE), rapporteur. - (EN) Monsieur le Président, il y a, comme on a coutume de dire, du bon et du mauvais dans l’exposé de la commissaire. Ce fut pour moi un grand honneur de mener ces dossiers. Mon respect pour les institutions européennes, mais aussi pour les institutions et les citoyens suisses, est sans limite. C’est uniquement grâce à la volonté du peuple suisse d’instaurer une coopération accrue entre la Suisse et l’UE, volonté qu’il a exprimée lors du référendum du 5 juin, que j’ai pu poursuivre mes propositions.

Comme la commissaire l’a déjà souligné, il s’agit de bonnes propositions. Elles sont radicales, surtout du point de vue de la Suisse, parce que l’adoption du rapport autoriserait effectivement une hausse de la circulation des personnes aux frontières, même si la Suisse conserve son indépendance. Celle-ci continuera d’exercer un contrôle appuyé sur la circulation des marchandises, mais la circulation des personnes s’intensifiera, la coopération entre les autorités chargées de l’application des lois sera renforcée et la Suisse participera étroitement à la détermination de l’État responsable en cas de demandes d’asile complexes, compte tenu de son implication dans l’acquis de Dublin.

Tous ces changements sont extrêmement positifs, progressistes et acceptables. Ils pourraient marquer le point de départ de la conclusion d’un plus grand nombre d’accords fondés sur une approche similaire, une approche déjà adoptée avec la Norvège et l’Islande et qui est à présent mise en œuvre avec la Suisse.

Comme je l’ai dit, j’ai le plus grand respect pour la décision prise par les citoyens suisses le 5 juin, et je suis donc heureux de pouvoir avancer. Bien que j’aie entendu l’explication de la commissaire sur les comités mixtes et la base juridique, je note cependant des problèmes majeurs.

J’examine la question non pas en qualité d’avocat, mais sur la base de notre avis juridique, qui semble ambivalent. Il indique à mon sens que la procédure correcte aurait été la procédure d’avis conforme plutôt que la consultation.

C’est sur cette base que j’ai l’intention de poursuivre. J’espère toujours que nous serons capables de trouver un arrangement à ce propos, parce que le but de mes deux amendements concernant ce rapport est de veiller à ce que l’on suive une procédure d’avis conforme et non de consultation. La querelle pourrait manifestement s’éterniser. L’intervention de la commissaire sur ce point m’a déçu, car elle semble signifier qu’elle se réjouit du fait que son avis juridique est meilleur que le mien. Je suppose que vous ne recevez pas toujours deux avis juridiques identiques lorsque vous consultez deux avocats, pas plus que deux économistes ne partagent toujours le même avis sur des questions financières. J’ai néanmoins le sentiment très vif que le fait revêt une grande importance, non seulement pour ce cas particulier, mais aussi pour d’autres questions et accords que nous pourrions soumettre à l’examen du Parlement à l’avenir. Ma commission est très claire à ce propos, après consultation, et il en va de même en ce qui me concerne.

Je ne veux pas donner l’impression d’empêcher toute progression ou de faire barrage à la volonté des citoyens suisses, qui sont très intéressés par l’issue de nos discussions et par ce que je fais ici. Il est toutefois dans l’intérêt de tout un chacun de préciser que le Parlement européen entend protéger son droit à participer aux procédures d’avis conforme, dans les domaines restreints où elles s’appliquent. Nous sommes très pointilleux sur le sujet.

J’espère que la commissaire pourra reconsidérer la question. Le Conseil n’est pas présent, mais il défendait un point de vue similaire. Je voudrais que la question soit réexaminée, parce que ces relations plus libres ne peuvent que bénéficier aux citoyens suisses, mais aussi à tous ceux de l’Union européenne et, en particulier, à ses institutions, notamment le Parlement européen.

  Karl von Wogau, au nom du groupe PPE-DE. - (DE) Monsieur le Président, Madame la Commissaire, Mesdames et Messieurs, je propose de soulever tout d’abord une série de questions liées à l’accord de Schengen, car je me rappelle très bien des circonstances entourant son adoption, laquelle s’est fait annoncer par un certain nombre de mesures aux frontières: les contrôles douaniers ont été abolis, la TVA n’a plus été perçue, les contrôles vétérinaires aux frontières ont été supprimés, la collecte de statistiques aux frontières a été reléguée à l’histoire et les contrôles de produits de marque ont cessé. Parallèlement, les subventions à l’exportation et les droits d’importation ont, eux aussi, été supprimés, ce qui a eu pour conséquence la réelle ouverture des frontières. Les derniers à être éliminés, sur la base de l’accord de Schengen, furent les contrôles des personnes.

Dans le cas de la Suisse, c’est tout le contraire. Toutes les mesures que je viens de citer restent en place et seuls les contrôles des personnes vont prendre fin. Je désire par conséquent soulever la question de savoir si nos voisins suisses ne sont pas parvenus à extraire l’unique raisin de ce que j’appelle, dans cette Assemblée, un pain très sec. Par ailleurs, dans ces négociations, ils semblent n’avoir fait que ça. En tout cas, c’est l’impression qu’en ont les citoyens de ma circonscription du Haut-Rhin: ils évoquent constamment le traitement réel qui a été réservé aux mesures que les Suisses considèrent comme importantes. Quoi qu’il en soit, de très graves problèmes - le bruit des avions à l’aéroport de Zurich en est un - n’ont pas été abordés, bien qu’il s’agisse de questions bilatérales par nature, qui affectent aussi bien la Suisse que l’Allemagne.

Le deuxième problème n’est pas moins important et concerne les agriculteurs dans la région frontalière de ces deux pays. Les énormes difficultés rencontrées par les agriculteurs allemands sont liées au fait que les Suisses octroient des subventions bien plus élevées, si bien que leurs agriculteurs sont en mesure de payer des fermages plus élevés et sont sur le point d’obtenir désormais de l’aide de l’Union européenne également. Cette situation suffit à défier les limites de la compréhension. Si l’on ne tient pas suffisamment compte de ces intérêts, c’est que quelque chose a cloché dans les négociations à un moment ou à un autre.

Nos avis divergent quant à la base juridique. Selon nous - et notre commission des affaires juridiques le confirme -, ces comités mixtes sont véritablement institutionnels de nature. Cela étant, je ne pense pas que cette Assemblée soit en position de donner un avis définitif et nous devrons dès lors poursuivre le débat sur la question. Par conséquent, je ne pense pas que l’Union européenne pourra ratifier cet accord à l’heure actuelle.

  Andreas Schwab (PPE-DE). - (DE) Monsieur le Président, Madame la Commissaire, Mesdames et Messieurs, en tant que député dont la circonscription est limitrophe de la Suisse, je partage bien entendu avec M. von Wogau un intérêt fondamental pour une coopération fructueuse, et avant tout étroite, entre l’Union européenne et ce pays.

Bien que je ne souhaite pas évoquer la base juridique, pour laquelle je ne peux que partager l’avis de M. Kirkhope, les députés de cette Assemblée estiment que la coopération entre les États membres et l’Union européenne - avec laquelle la Suisse est en négociations - n’est pas la seule chose que nos électeurs sont en droit d’attendre. Toutefois, je pense que, malgré tout, cet accord se résume à un progrès pour les habitants de notre circonscription - en gardant à l’esprit que l’accord sur la libre circulation des personnes doit être ajouté le 25 septembre -, car Schengen et Dublin portent sur le renforcement et, ce faisant, l’amélioration de la coopération en ce qui concerne le contrôle des personnes et sont par conséquent utiles à la sécurité intérieure. Les Suisses ne seront pas les seuls à profiter de ces accords; nos concitoyens aussi en profiteront.

Quoi qu’il en soit, c’est parce que l’Union européenne et la Suisse doivent tirer profit de leur coopération que je suis d’avis, moi aussi, que l’accord de Schengen et l’accord sur la libre circulation des personnes doivent se compléter comme les deux faces d’une même pièce. Au vu en particulier des problèmes frontaliers actuels, dont nous débattrons avec nos homologues suisses lors de la réunion la semaine prochaine de la délégation SINEEA à Fribourg, il est juste que la Commission leur dise que nous devons considérer Schengen comme inséparable de l’accord sur la libre circulation des personnes, lequel, comme l’a dit avec raison M. von Wogau, ne doit pas, dans la mesure du possible, être considéré comme la fin, mais comme le début, d’un processus grâce auquel les Suisses finiront par adhérer à d’autres relations de coopération plus étroites. C’est parce que j’estime que ce point est dans l’intérêt des citoyens du Haut-Rhin que le rapport de M. Kirkhope mérite, à mes yeux, d’être soutenu et, bien que ce ne soit pas à moi de donner un avis sur les questions juridiques qu’il a évoquées, il a mon soutien.

  Carlos Coelho (PPE-DE). - (PT) Monsieur le Président, il serait pardonnable de penser que ce débat ne présente de l’intérêt que pour le groupe du parti populaire européen (démocrates-chrétiens) et des démocrates européens, mais ce n’est pas le cas: il présente de l’intérêt pour l’ensemble de l’Europe. Je voudrais tout d’abord féliciter M. Kirkhope pour ses efforts dans la défense des prérogatives du Parlement. Je souhaite congratuler la Commission pour l’initiative et dire à la commissaire qu’il importe grandement que la Suisse devienne le troisième pays en dehors de l’Union, après l’Islande et la Norvège, à participer à l’exécution, à la mise en œuvre et au développement de l’acquis de Schengen et du système Eurodac/Dublin.

Le fait est que les Suisses ont décidé par référendum, comme l’a dit M. Kirkhope, de renforcer les relations avec l’UE en intégrant l’espace Schengen, qui permet la libre circulation, et grâce à l’accord de Dublin, qui couvre la politique d’asile. Je salue la participation de la Suisse à ces systèmes, qui supprimeront certains obstacles à la libre circulation et renforceront la coopération, des mesures capitales au vu de la situation géographique de ce pays. La Suisse devrait gagner sur le plan politique, du fait d’une plus grande stabilité dans son voisinage géographique, et sur le plan économique, au vu des avantages d’une plus grande circulation.

En conséquence, la Suisse devra accepter et appliquer l’acquis de Schengen dans son intégralité, ce qui n’est pas le cas pour tous les États membres de l’Union, étant donné que des dérogations ne sont prévues que pour les changements qui seraient apportés à l’avenir à l’acquis de Schengen, une condition préalable considérée comme nécessaire à la conclusion d’un accord sur la fiscalité de l’épargne.

Concernant le deuxième accord, la Suisse devra accepter, mettre en œuvre et appliquer l’acquis Dublin/Eurodac actuel et à venir sans exception. Je voudrais conclure en soulignant que ces accords marquent un tournant salutaire vers des relations plus étroites entre la Suisse et l’UE. Ce rapprochement démontre en outre à d’autres pays qu’il est possible de renforcer les liens, de mettre les efforts en commun et de travailler en étroite collaboration sur la politique avec l’UE, sans nécessairement en devenir un État membre officiel.

  Benita Ferrero-Waldner, membre de la Commission. - (DE) Monsieur le Président, peut-être pourrais-je commencer par répondre aux questions d’une manière générale. Je pense que nous sommes tous, au fond, ravis de disposer désormais de ces accords, du fait que l’un d’eux a déjà été approuvé par référendum et que nous puissions entamer la procédure de ratification. Comme on l’a déjà dit, il s’agit de démarches très importantes, non seulement parce qu’elles peuvent servir d’exemple à d’autres pays, mais également parce qu’elles offriront aux Suisses une chance de se rapprocher toujours plus de l’Union européenne.

Puisque la question juridique a été mentionnée, c’est plus particulièrement sur ce point que je voudrais revenir.

Les services juridiques de la Commission et du Conseil ont donné leur avis sur la question. Même si M. Kirkhope l’a déjà fait, je voudrais à présent confirmer à nouveau la position.

L’article 300 du traité instituant la Communauté européenne prévoit quatre cas de figure dans lesquels la conclusion d’un accord international requiert l’avis conforme du Parlement européen: le premier, dans le cas d’un accord d’association au sens de l’article 310 du traité instituant la Communauté européenne; le deuxième, dans le cas d’accords établissant un cadre institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération; le troisième, s’il s’agit d’accords ayant des répercussions budgétaires importantes pour la Communauté; et le quatrième, dans le cas d’accords impliquant la modification d’un acte adopté au titre de la procédure mentionnée à l’article 251 ou 252 du traité en question.

Dans tous les autres cas, le Parlement ne peut émettre qu’un simple avis. Le service juridique de la Commission estime que cet accord ne peut être considéré comme correspondant à un des cas énumérés plus haut et que les comités mixtes qui en découlent n’ont des pouvoirs que limités, en particulier dans le domaine de la résolution de différends.

Même si j’ai bien entendu pris note de vos commentaires, je me dois de confirmer ce constat comme étant l’avis de la Commission.

Je voudrais répondre brièvement aux questions posées par M. von Wogau et également évoquées par M. Schwab. Je pense que nous sommes pleinement conscients des problèmes et des points qu’ils ont mentionnés, qui portent sur la coopération entre espaces et, surtout, entre régions. Si des questions telles que l’agriculture et le bruit des avions sont essentiellement bilatérales de nature, je suis consciente du rapport qui est fait, et, si je ne suis pas en mesure de présenter une quelconque solution dans l’immédiat, je puis vous assurer que nous sommes conscients des problèmes, que nous pourrons éventuellement remettre à l’ordre du jour de débats occasionnels avec les Suisses.

À l’heure actuelle, je n’ai rien d’autre à ajouter et je demande à votre Assemblée de poursuivre sur la base des procédures qui s’imposent.

  Le Président. - Le débat est clos.

Le vote aura lieu jeudi à 12 heures.