Compte rendu in extenso des débats

Mercredi 12 décembre 2007 - Strasbourg

17. Systèmes de garantie des dépôts (débat)

  La Présidente. - L’ordre du jour appelle le rapport de Christian Ehler, au nom de la commission des affaires économiques et monétaires, sur les systèmes de garantie des dépôts (2007/2199(INI)) (A6-0448/2007).

  Christian Ehler, rapporteur. − (DE) Madame la Présidente, Monsieur le Commissaire, mesdames et messieurs, cela me fait plaisir de pouvoir vous présenter un rapport aujourd’hui qui a été adopté à l’unanimité par la commission des affaires économiques et monétaires. Avant le vote en commission, l’avenir des systèmes de garantie des dépôts faisait l’objet d’un débat intense, en particulier compte tenu de certains problèmes régionaux actuels et de la récente crise sur le marché immobilier américain.

Fin 2006, la Commission a présenté une communication dans laquelle elle examine la directive de 1994 sur les systèmes de garantie des dépôts. Avant de rédiger cette communication, la Commission a organisé un processus de consultation. Sur la base des observations empiriques qui en sont ressorties, on peut conclure que les objectifs de la directive ont été atteints dans l’ensemble et qu’aucune intervention législative ne s’impose à l’heure qu’il est.

La nature de plus en plus transfrontalière des structures du marché financier en Europe nous oblige néanmoins à nous intéresser de plus près à la question de la coopération entre les différents systèmes de garantie des dépôts en Europe. Dans sa communication, la Commission épingle les domaines dans lesquels des mesures d’autorégulation ou un traitement différent des fondements juridiques pourraient susciter de nouvelles améliorations dans l’intérêt des consommateurs.

Il faudrait, selon nous, approfondir cette approche. Nous estimons que le processus de discussion dynamique faisant intervenir la Commission, les États membres et l’EFDI, le European Forum of Deposit Insurers, a un rôle très utile à jouer en nous permettant de nous adapter le plus vite possible aux nouvelles circonstances.

Le problème lié à Nordea ne justifie pas que l’on demande une nouvelle modification, coûteuse, de la directive à l’heure qu’il est. Je suis donc heureux que la Commission ait bien précisé que le problème de Nordea, qui concerne essentiellement le remboursement de cotisations, doit être résolu par les États membres.

Ceux qui exploitent les systèmes de garantie des dépôts dans les pays scandinaves et les autorités de supervision doivent décider seuls si les cotisations doivent être remboursées ou si les garanties des dépôts dans ces pays doivent être traitées comme des politiques d’assurance et ne pas donner droit à un remboursement. C’est un problème fondamental, mais un problème fondamental pour les États membres.

On peut essentiellement diviser le rapport en trois parties. La première est une analyse de l’étude réalisée par la Commission et l’adoption d’une position sur ces observations, comme le montant de la garantie minimum. La deuxième partie aborde la question de savoir si oui ou non les différents systèmes de garantie des dépôts en Europe suscitent des distorsions de concurrence inacceptables. La troisième partie traite de la crise future et de la gestion de crise.

Je serai très bref sur la première partie de mon rapport étant donné qu’elle n’a suscité aucune réelle controverse et qu’elle illustre les conclusions du processus de consultation sur les systèmes de garantie des dépôts. Je pense que notre déclaration sur le niveau de couverture minimum, qui doit être adapté à l’inflation lors de la prochaine révision de la directive, concilie les intérêts des nouveaux États membres et ceux des anciens. J’aimerais souligner que chaque État membre et chaque fonds de garantie de dépôt a déjà la possibilité de dépasser le minimum européen dans le cadre de la garantie des dépôts.

Une autre idée importante évoquée dans le rapport concerne l’examen de la question de savoir si les différents systèmes de garantie des dépôts et les différentes méthodes utilisées pour les financer entraînent une distorsion de concurrence. La Commission a exposé ses vues et présenté une étude qui, si ses recommandations sont mises en œuvre, se traduirait par une harmonisation du financement pour les différents États membres.

Si l’on devait aujourd’hui demander aux États membres appliquant des systèmes ex post d’entreprendre, à grands frais, une restructuration complète de leurs systèmes de garantie des dépôts, il faudrait analyser si la diversité des systèmes et les distorsions des marchés inacceptables et coûteuses qui les accompagnent sont des éléments justifiables sur le marché intérieur. Cette question n’a pas encore été analysée, et une analyse de ce type sera une tâche importante à l’avenir.

La troisième partie du rapport examine la gestion de risques et de crises. Le marché intérieur et le degré croissant d’interdépendance transfrontalière nous obligent à nous demander si la gestion de risques et de crises transfrontaliers fonctionnent comme il faut. Il est urgent d’entreprendre des discussions approfondies avec toutes les parties prenantes. Il faut aborder les questions en suspens depuis longtemps, comme le problème des resquilleurs et le risque moral, dans ce contexte.

J’estime que des études empiriques analysant la gestion de risques et de crises sont indispensables si nous voulons parvenir à des arrangements viables en matière de partage des frontières en cas de crises transfrontalières et à des méthodes communes de détection précoce des risques ou si nous voulons mettre au point un système en vue d’introduire des cotisations fondées sur le risque. Ces études devraient ensuite déterminer le contenu des discussions ultérieures.

Dans ce contexte, je rejette également catégoriquement l’amendement du PSE, qui évoque l’existence de distorsions des marchés alors que rien n’atteste pour l’instant de leur existence. Nous sommes convaincus que le processus actuel est la bonne approche.

  Charlie McCreevy, membre de la Commission. − (EN) Madame la Présidente, j’aimerais avant tout remercier chaleureusement la commission des affaires économiques et monétaires, et en particulier le rapporteur, M. Christian Ehler, pour leur soutien à la politique décrite dans notre communication.

Je soutiens pleinement votre opinion selon laquelle des propositions législatives ne sont pas appropriées à ce stade. Certaines questions peuvent être améliorées par le biais de règlements en place sans impact majeur sur les coûts et en travaillant en collaboration avec le European Forum of Deposit Insurers (EFDI). Le récent chaos financier fournit la preuve que le maintien des dépôts et de la confiance est essentiel au cours d’une crise financière. Pour les systèmes de garantie des dépôts, deux éléments semblent être clés – un niveau de garantie approprié et un délai d’indemnisation court. Si les déposants savent que leur dépôt sera garanti et s’ils ont confiance dans le fait que leurs dépôts assurés seront remboursé au plus vite, ils n’auront pas besoin de faire la queue devant une banque.

La directive existante s’est avérée flexible et permet aux États membres d’améliorer la garantie selon leur propre situation économique. Les États membres peuvent prendre des mesures immédiates si leur niveau de garantie s’avère approprié. L’indemnisation appropriée des dépôts assurés peut en effet être améliorée. Selon la directive, les délais de remboursement ne doivent normalement pas excéder les trois mois, mais c’est là le reflet de la technologie disponible en 1994. C’est pour cela que nous avons demandé à l’EFDI d’identifier les obstacles à une indemnisation rapide.

Les déposants doivent aussi être tenus au courant de la protection qui leur est disponible. Les obligations en matière d’information existantes dans la directive sont appliquées de manière différente en Europe. C’est pour cela que nous avons demandé à l’EFDI d’identifier les meilleures pratiques en vue d’améliorer la transmission de telles informations aux déposants. Concernant la crise transfrontalière, je partage l’avis du Parlement sur la nécessité de clarté au sujet de la répartition des charges et de l’interaction entre toutes les parties concernées avant qu’une telle crise ne se produise. Les conclusions de l’ECOFIN du 9 octobre sont claires à ce sujet. J’ai noté la suggestion d’une participation de l’EFDI à une discussion générale au sujet de la répartition des charges. Permettez-moi de souligner le fait que seuls très peu de programmes disposent de pouvoirs allant au-delà du simple remboursement des déposants. Ces fonds ne couvriront aussi qu’une fraction des montants impliqués dans une crise transfrontalière plus large. C’est la raison pour laquelle je ne suis pas en mesure de soutenir la suggestion de l’inclusion de l’EFDI dans des discussions générales au sujet de la répartition des charges.

Le rapport souligne aussi l’importance de l’élimination des éventuelles distorsions du marché. Comme cela a été demandé, nous étudierons la question. Néanmoins, nous ne pensons pour l’instant pas que le coût élevé d’une harmonisation complète du cadre réglementaire actuel, estimé entre 2,5 et 4,5 milliards d’euros, soit justifié. Certaines questions relatives aux conditions équitables sont déjà en cours d’étude. Par exemple, nous devons faciliter la couverture complémentaire, une succursale devrait pouvoir proposer un niveau de protection plus élevé dans un pays hôte que dans son pays d’origine. Cela dit, il arrive que des arrangements entre des programmes dans différents États membres n’aient en pratique pas fonctionné et nous soutenons les efforts de l’EFDI en vue de parvenir à un modèle d’accord volontaire. Certains États membres ajustent déjà les contributions par le biais de leurs programmes selon les risques individuels des banques. Nous tenons à épauler les États membres intéressés, étant donné que cela contribuerait à des conditions équitables pour les banques présentant des profils de risques similaires.

Pour conclure, l’Europe a besoin de programmes de garantie de dépôts qui assurent la confiance des déposants en cas de crise financière. Avec les améliorations envisagées, je suis confiant dans le fait que nous nous rapprocherons de cet objectif.

  Piia-Noora Kauppi, au nom du groupe PPE-DE – (EN) Madame la Présidente, je tiens à remercier tout le monde, cette question tombe vraiment à point.

Nous savons tous que les actuelles turbulences financières ont mis en évidence l’importance d’une gestion de crise transfrontalière. De plus, la décision de l’ECOFIN d’octobre de renforcer la coordination préalable entre les États membres et, en particulier, les régimes de surveillance, ne peut pas tomber mieux.

Les banques sont au cœur de notre système de paiement et s’occupent de l’épargne des consommateurs ordinaires qui ne sont pas des professionnels de la finance. Ainsi, le fonctionnement correct des systèmes de paiement et de compensation et de règlement est particulièrement sensible. Beaucoup de banques fonctionnent désormais par delà les frontières. Un cadre réglementaire national dispersé n’est pas adéquat. À l’heure actuelle, même les types de comptes qui répondent aux critères du programme de garantie du déficit ne sont pas les mêmes dans les différents États membres.

Nous ne devons pas laisser cela devenir le problème des déposants. Le rapporteur, M. Ehler, a effectué un bon travail dans son rapport et s’est montré tout à fait prêt à faire des compromis. En particulier, le rapport souligne à juste titre l’importance de l’élimination des distorsions concurrentielles. Comme le commissaire l’a dit, il est très important de garantir des conditions de marché équitables.

Toutefois, je déplore le fait que le rapport n’aborde finalement pas le problème des programmes ex ante de garantie des dépôts (GD). Même si les États membres qui disposent de systèmes ex post de GD ont déclaré que ce problème était spécifique aux marchés scandinaves et nordiques, ce n’est pas le cas. C’est en fait anticoncurrentiel pour l’ensemble du marché unique à une échelle plus importante. En réalité, la plupart des programmes en Europe sont ex ante. Si les règles de la remboursabilité et de la transférabilité des fonds payés dans le cadre de tels programmes ne sont pas harmonisées, on assiste à une distorsion du choix entre les modèles de succursale et de filiale dans les pays hôtes, et ceci débouche sur une distorsion concurrentielle. Il est donc fort bienvenu que la Commission étudie cette question, qu’elle analyse d’éventuelles distorsions de concurrence et qu’elle rende possibles des futures recommandations dans ce domaine, surtout sur la remboursabilité et la transférabilité des garanties des dépôts ex ante déjà versées en espèces.

Je me réjouis donc de l’initiative de la Commission et du rapport de M. Ehler, mais il reste encore du travail à faire.

  Pervenche Berès, au nom du groupe PSE. – (FR) Madame la Présidente, Monsieur le Commissaire, je remercie le rapporteur pour le texte qu'il nous a proposé. Une fois n'est pas coutume, je partage bon nombre des remarques de Mme Kauppi. Nous avons commencé l'examen de ce texte avant l'été et je crois que ceux qui pensaient qu'il venait à point nommé n'ont été que confortés par ce qui s'est passé cet été.

Ce qui s'est passé cet été conduit à poser la question des systèmes de garantie. Nous ne pouvons pas vivre dans un système où de nombreux acteurs du marché sont des acteurs transfrontières, ni avec des mécanismes de garantie des dépôts qui ne soient pas, à tout le moins, harmonisés ou, en tout cas, élaborés selon une même base et ce en raison de la concurrence, mais aussi pour des raisons de confiance dans les mécanismes du marché.

J'ai en effet été très frappée, à l'occasion de mes différents déplacements de cet été, qui n'ont pas concerné que des pays nordiques, par cette question du système de garantie qui m'a été posée systématiquement comme une question cruciale. Bien sûr, je connais la réponse des services du commissaire, qui consiste à dire: "Mais enfin, si vous additionnez tous les systèmes de garantie à l'échelle européenne, vous n'avez qu'un montant infime des sommes qui sont nécessaires pour faire face aux crises". Ce n'est pas un argument suffisant pour répondre au handicap en termes de concurrence et en termes de confiance dans les mécanismes du marché, d'autant plus que cela conduit à des effets pervers dans la stratégie des entreprises qui, du coup, arbitrent entre filiales et succursales en s'appuyant sur des raisons qui ne sont pas les bonnes.

Forte de tous ces éléments, j'ai demandé le soutien de mon groupe. Mon groupe a déposé un amendement pour demander à la Commission d'accélérer son travail et de prendre la mesure des attentes des citoyens, qui ne l'expriment pas comme étant une demande prioritaire et forte, mais qui demandent à être rassurés sur les mécanismes des marchés financiers européens et sur la justesse de leur mode d'intervention. Un bon système de garantie des dépôts à l'échelle européenne ne pourrait qu'y contribuer.

Je crois, Monsieur le Commissaire, qu'il est de votre responsabilité de prendre la mesure de l'état de confiance ou non dans le fonctionnement des marchés financiers à l'échelle européenne. Il me semble qu'à cet égard, on ne peut pas simplement attendre de nouvelles études. Vous devez provoquer les choses pour qu'elles aillent plus vite et qu'on puisse avancer sur une base plus harmonisée, avec une lecture plus transparente et plus claire des mécanismes de garantie des dépôts tels qu'ils fonctionnent à l'échelle de l'Union européenne.

  Wolf Klinz, au nom du groupe ALDE. – (DE) Madame la Présidente, Monsieur le Commissaire, mesdames et messieurs, comme on l’a déjà dit, les systèmes de garantie des dépôts sont à nouveau sous le feu des projecteurs depuis quelques semaines. Le cas de Northern Rock, dont les agences ont été inondées de centaines de clients venant retirer leurs économies, et la question de la compensation des investisseurs en cas de faillite de la banque sont encore frais dans nos mémoires.

Ces exemples ne montrent que trop bien que l’intégration mondiale des marchés financiers entraîne des difficultés pour l’Europe aussi. L’augmentation de la consolidation transfrontalière dans le secteur bancaire soulève des questions au sujet de l’autorité de supervision, du niveau de couverture approprié des systèmes de garantie des dépôts et de la coopération transfrontalière entre ces systèmes. Comme nous le savons, le niveau de couverture minimum en Europe est fixé à 20 000 EUR, mais il est bien sûr nettement plus élevé en réalité dans bon nombre d’États membres. Le financement des systèmes de garantie est cependant une question qui relève des États membres et les structures des systèmes sont relativement variées.

Les points suivants doivent par conséquent être clarifiés, et rapidement: la mesure dans laquelle les systèmes de garantie des dépôts doivent être harmonisés, leur financement et l’usage proactif ex ante de ressources pour la prévention contre les dégâts.

Dans le cas des institutions transfrontalières, l’attention est portée, en cas de crise, sur la structure de supervision, notamment dans le cas de la supervision de groupe, ainsi que sur le partage des frontières. Lorsqu’une filiale est exploitée dans un État membre d’accueil et appartient au système de garantie des dépôts de ce pays mais est soumise à l’autorité de supervision de l’État membre d’origine en vertu du principe de supervision de groupe, un fossé se crée entre le système de supervision et le système de garantie des dépôts, ce qui est à coup sûr inacceptable et contraire aux intérêts des investisseurs.

Je rejoins néanmoins la position adoptée par le rapporteur. Avant de recourir à des mesures législatives, les États membres doivent d’abord éliminer les faiblesses qui persistent dans leurs systèmes de garantie des dépôts. Parallèlement à cela, la Commission doit, le plus rapidement possible, mener des études ciblées sur la gestion des risques transfrontaliers et réaliser une analyse détaillée de la façon dont les différents systèmes sont financés. Sur la base de ses conclusions, elle pourra envisager sérieusement des mesures législatives à une date ultérieure s’il s’avère qu’elles sont indiquées et nécessaires.

  Gunnar Hökmark (PPE-DE). - (EN) Madame la Présidente, je tiens à remercier le rapporteur pour avoir souligné la nécessité d’études et d’analyses, mais aussi pour sa conclusion selon laquelle, s’il y a des distorsions sur le marché, il faut agir pour parvenir à des conditions de concurrence égales. Je crois qu’il est important d’arriver à cette conclusion à la suite du débat.

S’il y a des distorsions, nous pouvons avoir différentes opinions, mais nous devons faire quelque chose. Il faut agir parce que je pense que nous sommes tous d’accord sur le fait que nous voulons plus de concurrence transfrontalière et nous voulons aussi garantir les intérêts des consommateurs.

Il est important de discuter des différences entre les différents systèmes, parce que si vous avez dans certains États membres des systèmes ex ante et dans d’autres des systèmes différents ex post, qui supposent en réalité que l’État peut venir au secours des banques qui ne peuvent pas payer leurs clients, vous avez un cas de distorsion.

Selon moi, étant donné nos divergences d’opinion, nous avons déjà une distorsion. Cette distorsion est encore plus grave si elle est aussi fondée sur l’hypothèse que l’État doit aider les banques qui ne peuvent pas payer leurs clients.

Je pense qu’un des succès du rapport de M. Ehler, c’est que nous sommes parvenus à cette conclusion. Il est important que la Commission y réagisse dans le cadre de futures mesures.

Nous avons peut-être des divergences d’opinion quant au rôle de l’État aujourd’hui. Mais nous sommes d’accord sur la nécessité de prendre des mesures si les études qui doivent être menées nous montrent qu’il y a bien des distorsions.

Je tiens aussi à remercier le rapporteur pour cela et à demander au commissaire d’y répondre par l’action.

  Antolín Sánchez Presedo (PSE). - (ES) Madame la Présidente, mesdames et messieurs, j’aimerais remercier Monsieur Ehler pour son travail, qui arrive dix ans après la transposition de la directive de 1994 sur les systèmes de garantie des dépôts, durant une période de crise financière au moment où l’on examine les possibilités d’améliorer le marché européen des services financiers.

Il existe actuellement une disparité considérable entre les positions adoptées par les États membres et des questions importantes doivent être résolues. Même si la majorité des États membres appliquent le système basé sur un fonds ex-ante, il existe encore des disparités considérables dans le niveau des garanties, la taille des fonds et leur méthode de financement.

Je donnerai deux exemples: la somme garantie est huit fois plus importante dans l’État le plus proactif par rapport à l’État le moins proactif, et le fonds de garantie dans un État seulement s’élève à 40 % du total européen. Cette situation crée une distorsion de concurrence. Le système ex-post menace la stabilité financière nationale et européenne en période de crise.

Les groupes bancaires transfrontaliers connaissent eux aussi des problèmes. La consolidation de fonds émanant de différents systèmes pose des difficultés pratiques. On ne peut parvenir à une concentration de garanties dans un système unique qu’au moyen d’une prolifération de règlements et d’accords entre les États, une méthode qui fragmente le système et qui le rend plus vulnérable à une accumulation inacceptable des risques. Les objectifs du système de garantie des dépôts contiennent pas mal de points d’interrogation: harmonisation des niveaux de couverture, cotisations basées sur les risques, utilisation de fonds pour offrir des liquidités, partage du fardeau, traitement des crises transfrontalières, liquidation des institutions et coopération entre les autorités.

Les systèmes de garantie des dépôts doivent prévoir un filet de sécurité basé sur les risques capable de protéger les déposants, d’assurer une concurrence loyale et effective, d’assurer la stabilité des marchés financiers et de contribuer à un partage équitable du fardeau dans les situations de crise.

En conséquence, l’extraction de toutes les possibilités du cadre existant ne doit pas faire obstacle à une réforme complète et ambitieuse le jour où les études nécessaires auront été réalisées.

  Mariela Velichkova Baeva (ALDE). - (BG) Chers collègues, je vous ferais observer que les crises financières ne sont pas des phénomènes nouveaux; ce sont des indicateurs d’une asymétrie entre le secteur financier et l’économie réelle. La crise des crédits hypothécaires aux États-Unis a récemment amené les experts financiers à dire que les économies et les marchés financiers sont interconnectés et un débat à grande échelle s’impose afin d’améliorer la gestion des risques.

L’idée contenue dans le projet de résolution de M. Ehler, à savoir évaluer et améliorer les mesures de précaution et d’alerte rapide de l’Union européenne afin d’assurer la stabilité des marchés financiers, et la question de garantir les dépôts comme des formes classiques d’éparque dans mon pays, la Bulgarie, arrivent à point nommé. Dans ce contexte, j’aimerais souligner que le devoir des banques qui consiste à organiser leur portefeuille avec prudence et à gérer comme il se doit les ressources de leurs déposants est d’une importance primordiale. Il va de soi qu’une plus grande sensibilisation des citoyens sur les façons de recourir à des mécanismes flexibles, la diversification des formes de dépôt et les mécanismes tels que les fonds de garantie des dépôts renforcent la confiance et favorisent la stabilité financière.

  Charlie McCreevy, membre de la Commission. − (EN) Madame la Présidente, je tiens à remercier les députés pour leur contribution. Pour terminer, j’aimerais faire deux remarques essentielles.

Nous ne pensons pas qu’à l’heure actuelle, une modification réglementaire soit appropriée. La directive a bien résisté à l’épreuve du temps. Elle peut s’adapter à des circonstances changeantes. À plus long terme, il sera essentiel, dans une perspective de stabilité financière pour les programmes de garantie positive, de contribuer à harmoniser la gestion de crise dans un environnement bancaire toujours plus paneuropéen.

Toute mesure supplémentaire vers l’harmonisation des programmes dans l’Union européenne dépend donc désormais du résultat du travail plus large actuellement mené dans le contexte de la gestion de crise.

Au sujet des problèmes soulevés par Mme Kauppi et M. Hökmark, le remboursement des contributions à une banque qui quitte le programme, pour quelque raison que ce soit, n’est pas couvert par la directive existante et ressort dès lors de la législation des États membres. L’harmonisation au niveau européen exigerait une harmonisation complète de la méthode de financement.

Je tiens à remercier le rapporteur, M. Ehler, ainsi que la commission des affaires économiques et monétaires, pour leur approche très constructive.

  La Présidente. - Le débat est clos.

Le vote aura lieu le jeudi 13 décembre 2007.