El Parlamento Europeo,

–  Vista la Comunicación de la Comisión titulada (COM(2002) 718),

–  Visto el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (COM(2001) 428)(1), y en particular el punto 3.2 de su Capítulo III,

–  Vistos el apartado 2 del artículo 47 y el artículo 163 de su Reglamento,

–  Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales y las opiniones de la Comisión de Presupuestos y de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior (A5-0471/2003),

A.  Recordando que el marco normativo general de las agencias denominadas "ejecutivas", encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios, se estableció en forma de Reglamento adoptado previa consulta al Parlamento Europeo, a saber, el Reglamento (CE) n° 58/2003 del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios(2), que pone a disposición de la Comisión una nueva herramienta fundamental de gestión,

B.  Considerando que el establecimiento y la ejecución del presupuesto de todos los organismos comunitarios con personalidad jurídica y presupuesto propio, como las futuras agencias ejecutivas y todas las actuales agencias, serán en adelante objeto de un Reglamento específico adoptado previa consulta al Parlamento Europeo, a saber, el Reglamento (CE, Euratom) n° 2343/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, por el que se aprueba el Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero marco de los organismos a que se refiere el artículo 185 del Reglamento financiero aplicable al Presupuesto general de las Comunidades Europeas(3), y que, de acuerdo con dicho Reglamento, la aprobación por el Parlamento de la gestión en la ejecución del Presupuesto se efectuará en todos los casos de forma individual por medio del director de la agencia de que se trate,

C.  Considerando, asimismo, que se han modificado los actos de creación de las actuales agencias mediante los Reglamentos (CE) n° 1641 a 1655/2003(4) para que les sea aplicable el principio del derecho de acceso a los documentos que establece el artículo 155 del Tratado y precisa el Reglamento (CE) n° 1049/2001de 30 de mayo de 2001(5); que, de esta manera, empieza a constituirse finalmente un marco normativo para la externalización por medio de agencias de tareas que dependen de la Comisión, y que, en este contexto, se han tenido debidamente en cuenta algunas reivindicaciones esenciales del Parlamento,

D.  Considerando que, en aras de la claridad, la transparencia y la seguridad jurídica, y en la perspectiva de una Unión de veinticinco o más Estados miembros, es imprescindible racionalizar y armonizar la estructura de las actuales y de las futuras agencias,

E.  Considerando que es urgentemente necesario realizar una revisión de las agencias actuales, en particular en lo referente al sentido de su actividad, a la transparencia en la ejecución de sus funciones, a la contratación de personal y la política de promociones, a la ocupación de los puestos y a la gestión de los gastos,

F.  Considerando que las negociaciones en curso sobre la definición de las misiones, la estructura y la sede de la Agencia Europea de Armamento ponen de manifiesto las limitaciones del enfoque intergubernamental,

G.  Recordando que el Parlamento, en su Resolución relativa al Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, de 29 de noviembre de 2001(6), se pronunció respecto a las "agencias reguladoras autónomas" destacando en los apartados 16 a 18, entre otros extremos, que la creación de nuevas agencias autónomas presupone que deben aportarse conocimientos científicos o técnicos altamente especializados y que ello no debe disminuir la vigilancia jurídica de la Comisión ni diluir su responsabilidad política ante el Parlamento y el Consejo,

H.  Considerando que la creación de nuevas agencias debe evaluarse según los criterios más rigurosos de oportunidad y justificación de sus actividades, fijación de la sede respectiva, transparencia de las tareas, desempeño de los cargos y gestión de los gastos,

I.  Constatando, por lo demás, que la Comisión reconoce que corresponderá siempre al legislador decidir en cada caso sobre la oportunidad de crear una agencia determinada, así como sobre la organización de ésta y sus relaciones con las instituciones y los operadores interesados,

J.  Recordando asimismo que el Parlamento, en su Resolución de 17 de diciembre de 2002, sobre la tipología de los actos y la jerarquía de las normas en la Unión Europea(7), consideró que el poder normativo ha de corresponder a la Comisión y, en el marco de sus competencias territoriales respectivas, a los Estados miembros, y que, no obstante, la autoridad legislativa, constituida por el Consejo y el Parlamento, puede delegar en una agencia especializada o un organismo de autorregulación la responsabilidad de definir determinadas medidas técnicas de aplicación de las leyes; que el procedimiento de adopción y control de tales medidas de ejecución no puede ser exactamente el mismo si la autoridad legislativa confía dicha responsabilidad a la Comisión o a una autoridad distinta, sea una agencia especializada o un organismo de autorregulación, y que una medida de este tipo habrá de someterse a ambas ramas del poder legislativo en las mismas condiciones que una medida de ejecución de la Comisión (apartados 13, 16 y 17 de la Resolución de 17 de diciembre de 2002),

K.  Recordando que el proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa no prevé un fundamento jurídico para la creación de las agencias, pero hace referencia expresa al control de la legalidad de los actos de los organismos y agencias de la Unión destinados a producir efectos jurídicos ante terceros y precisa, entre otros extremos, que los actos por los que se creen los organismos y agencias de la Unión podrán establecer condiciones y disposiciones específicas respecto a los recursos interpuestos por personas físicas o jurídicas contra los actos de dichos organismos y agencias; que el mismo Tratado establece, por otra parte, que los organismos y agencias habrán de respetar el principio de transparencia de las actividades de las instituciones de la Unión y el principio de protección de los datos de carácter personal,

L.  Recordando que la Comisión, tanto en su Comunicación como anteriormente en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, centra su atención en las futuras agencias "reguladoras" –esto es, en las agencias "encargadas de participar de manera activa en el ejercicio de la función ejecutiva, mediante actos que contribuyen a la regulación de un sector determinado" (pág. 4 de la Comunicación) –, no se pronuncia sobre las actuales agencias y deja de lado las agencias creadas fuera del marco del Tratado CE; que este enfoque no parece inadecuado en el marco de una reflexión consagrada a las nuevas formas de gobernanza que pueden materializarse de acuerdo con el principio de "Derecho constante", si bien no puede olvidarse que las antiguas agencias y las agencias creadas sobre la base del Tratado UE también merecen una reflexión y propuestas urgentes de modificación con el fin de ajustarlas a las orientaciones comunes que deben definir las instituciones,

M.  Constatando que la Comisión, al tiempo que permanece abierta al diálogo a tres bandas con el Parlamento y el Consejo y se muestra sensible a las necesidades de los casos individuales, hace referencia en su Comunicación a determinados "principios básicos del sistema de la Unión" y formula algunos deseos respecto al funcionamiento que debería respetarse en el momento de la creación de futuras agencias, como los principios de equilibrio entre las instituciones, unidad e integridad de la función ejecutiva a nivel europeo y responsabilidad política de la Comisión en última instancia,

N.  Confirmando su adhesión al principio de legitimidad democrática de la actividad legislativa de la Unión (apartados 8 a 10 de la Resolución de 29 de noviembre de 2001) y considerando que, siempre que satisfagan las normas de transparencia e imputabilidad, las agencias reguladoras, en el sentido que define la Comisión, pueden estimular la participación de las instituciones comunitarias y los Estados miembros, así como de los elementos que los componen, en una nueva forma de administración que permita a la Comisión centrar sus recursos en sus cometidos fundamentales, aumente la credibilidad del proceso regulador en un sector determinado y contribuya de este modo a una gobernanza multinivel,

1.  Acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión sobre la base del Libro Blanco como el primer paso hacia una mayor claridad respecto a la posición de la Comisión en el ámbito de que se trata;

2.  Pide a la Comisión que determine el encuadramiento de la utilización de las agencias reguladoras mediante un reglamento marco, como hace con las llamadas agencias de ejecución, precedido de un acuerdo interinstitucional que fije claramente las orientaciones comunes al respecto;

3.  Comprueba que la Comisión, tanto en el Libro Blanco como en la Comunicación, ha formulado las condiciones básicas del recurso a la creación de agencias reguladoras, destacando en especial que no puede conferirse a dichas agencias una facultad decisoria que el Tratado atribuye directamente a la Comisión, o una responsabilidad en ámbitos en los que debe ejercerse un poder de apreciación política, y subraya, por lo demás, que la Comisión parte del principio de que "estas agencias pueden estar dotadas únicamente del poder de adoptar decisiones individuales en el marco de una legislación comunitaria precisa, y no pueden adoptar medidas normativas de aplicación generalizada" (punto 4.2 de la Comunicación), de manera que tal vez fuera preferible eludir el término "regulación" para evitar posibles malentendidos;

Creación de las agencias

4.  Destaca que la creación de agencias de este tipo, a diferencia de las agencias "ejecutivas", requiere la adopción de un acto legislativo y debería quedar reservada al procedimiento legislativo ordinario ‐esto es, al procedimiento de codecisión‐, dado que el recurso al procedimiento previsto en el artículo 308 del Tratado CE debe limitarse a casos estrictamente excepcionales; se congratula, en este contexto, del cambio que ha experimentado la práctica reciente de la Comisión;

5.  Opina que la autonomía de las nuevas agencias reguladoras debería someterse al control directo de la Comisión, así como al control político del Parlamento Europeo por lo que se refiere a las competencias que le confiere el Tratado;

6.  Considera que la fijación de la sede de las agencias reguladoras debe constituir parte integrante e indispensable del acto constitutivo de las mismas y que las sedes deben establecerse cerca de las autoridades que las controlan, según criterios transparentes, de eficacia y control de costes;

7.  Destaca que la decisión de crear una agencia debe justificarse de forma individual sobre la base de una evaluación externa de los costes y las ventajas, teniendo en cuenta el carácter de su misión, la necesidad de personal especializado no estatutario y el grado de autonomía decisoria que pretenda conferirse a la agencia de que se trate;

8.  Insiste en que se recurra a cláusulas que limiten con carácter temporal la existencia de una determinada agencia en todos aquellos casos en que no haya certidumbre respecto a la perennidad de su misión o cuando dicha misión, por su naturaleza, esté limitada en el tiempo;

9.  Señala que el acto de creación de una agencia debe garantizar que ésta respetará las obligaciones institucionales en materia de acceso a los documentos y protección de los datos personales, así como las normas de protección contra el fraude y de protección de los intereses financieros de la Comunidad;

10.  Señala que el Reglamento financiero y el Estatuto de los funcionarios deberían ser de aplicación para las agencias reguladoras;

11.  Considera que, si la creación de una agencia es el resultado de un procedimiento de codecisión entre el Parlamento y el Consejo y a propuesta de la Comisión, no puede considerarse que se cuestione el principio de equilibrio entre las instituciones respecto a la distribución de las funciones, un principio que, habida cuenta de las necesidades que plantea la evolución del sistema comunitario, debe entenderse en una perspectiva dinámica;

12.  Pide encarecidamente a la Comisión que, antes de la propuesta legislativa relativa a la creación de las agencias, presente una evaluación de las repercusiones en el presupuesto y de la rentabilidad en comparación con actividades centralizadas y similares, así como propuestas concretas para la reasignación de los recursos administrativos y de personal, con objeto de evitar gastos operativos adicionales;

Funcionamiento de las agencias

13.  Señala que, entre las quince agencias actuales basadas en el Tratado CE, es posible distinguir no menos de doce tipos de estructura, así como diez variantes en la composición del consejo de administración, y que este último incluye en diez casos concretos a un representante como mínimo por Estado miembro; destaca, por otra parte, que en siete casos el consejo de administración nombra al jefe del ejecutivo de la agencia a propuesta de la Comisión, pero en otros es la propia Comisión la que efectúa el nombramiento a propuesta del Consejo, o bien el Consejo sobre la base de una lista de candidatos establecida por el consejo de administración o por la Comisión;

14.  Considera que esa variedad de fórmulas es poco transparente e inteligible y que no se justifica ni siquiera atendiendo a la diversidad de los cometidos;

15.  Apoya, por tanto, el esfuerzo emprendido por la Comisión para establecer, al menos respecto a las futuras agencias encargadas de contribuir a la regulación de un sector determinado, un número limitado de modelos y acepta que sólo se distingan, en este contexto, las agencias "decisorias", con poder de promulgar actos jurídicos vinculantes frente a terceros, y las agencias "de asistencia", que no dispondrían de tal poder;

16.  Opina que la estructura de las futuras agencias puede diferenciarse en función del grado de comunitarización de una determinada materia y que dicha estructura debe apuntar al establecimiento de relaciones de responsabilidad claras, garantizando al mismo tiempo que la agencia disponga de la autonomía y la credibilidad necesarias;

17.  Opina que la estructura de las futuras agencias merece una profunda reflexión en el plano interinstitucional y desea aportar la siguiente contribución:

Control de las agencias

18.  Considera que el control de la legalidad de los actos jurídicos de la agencia debe tratarse de forma clara y exhaustiva en el acto de creación correspondiente, de manera que se establezca, según la naturaleza de los cometidos de la agencia, que el Tribunal de Justicia sea competente para pronunciarse sobre los recursos interpuestos contra los actos de la agencia en las condiciones previstas en el artículo 230 del Tratado CE, que dichos actos sean susceptibles de reclamación administrativa ante la Comisión y que la decisión de ésta pueda ser objeto de un recurso de nulidad ante el Tribunal de Justicia, o bien que los actos de la agencia sean objeto de un recurso interno ante salas de recurso independientes para someterlos seguidamente al examen del Tribunal de Justicia;

19.  Considera que, además de la obligación de rendir cuentas en el marco del procedimiento anual de aprobación de la gestión, es indispensable efectuar de forma periódica una evaluación externa de la actividad de cada una de las agencias, remitiendo un informe al Parlamento, a la Comisión y al Consejo;

20.  Destaca que el control externo de las agencias debe incluir, en suma, los siguientes elementos: el control jurisdiccional tal como se ha descrito, el control financiero y presupuestario ejercido junto con el Parlamento, el Consejo y el Tribunal de Cuentas en el momento de la elaboración y la aprobación del Presupuesto y durante el procedimiento de aprobación de la gestión, el control político ejercido en primera instancia por el Parlamento, especialmente mediante el seguimiento informal de los trabajos de las agencias por parte de las comisiones parlamentarias especializadas, el control de la gestión según los principios de buena administración ejercido por el Defensor del Pueblo Europeo, así como el control por los "usuarios" de las agencias y el público en general;

21.  Recuerda que los reglamentos relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)(9) establecen que la Oficina debe iniciar y efectuar investigaciones administrativas en las instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados CE y Euratom o sobre la base de éstos, y considera indispensable que las agencias estén obligadas a someterse a los poderes de investigación de la Oficina en las mismas condiciones que las instituciones;

22.  Anima a aquellas comisiones permanentes que tengan competencias que afecten a los intereses de las agencias a que intensifiquen y desarrollen sus métodos de seguimiento informal de las actividades respectivas mediante la designación de ponentes permanentes, el examen de los programas e informes de trabajo anuales, la organización de visitas in situ por el ponente o las delegaciones y la presencia del director en las reuniones de las comisiones correspondientes;

23.  Insta a la Conferencia de Presidentes de Comisión a que hagan un balance de la cooperación en este ámbito entre las comisiones y, en particular, de la cooperación entre las comisiones especializadas, por una parte, y las comisiones de presupuestos y de control presupuestario, por otra, y actualicen las "orientaciones" adoptadas en julio de 1998;

Otras agencias

24.  Destaca que la Comisión debería proceder a una revisión de todas las agencias actuales con el fin de proponer eventuales modificaciones de sus actos de creación para adaptarlos a los modelos que se definan en el futuro marco normativo;

25.  Comprueba que, con el proyecto de Constitución, y en particular con la consiguiente desaparición de los pilares y la introducción de una jerarquía de las normas que prevé reglamentos delegados, se modifica todo el entorno normativo de las agencias, de modo que será necesario verificar si en el futuro tendrá justificación la disparidad entre las agencias basadas en el Tratado CE y las agencias basadas en el Tratado UE, y sugiere a la Comisión que emprenda cuanto antes el examen correspondiente;

26.  Recuerda que la Carta de los Derechos Fundamentales, integrada en el proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, prevé la creación de una agencia para supervisar el respeto de los derechos de protección de los datos personales;

27.  Recuerda por último, en este mismo contexto, la necesidad de codificar las normas de los procedimientos administrativos para ofrecer más claridad y seguridad jurídica, tanto al público en general como a los agentes que operan en el marco de dichos procedimientos, entre otros las agencias europeas;

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28.  28 Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución a la Comisión, al Consejo y a los Gobiernos de los Estados miembros.

(1) DO C 287 de 12.10.2001, p. 1. (2) DO L 11 de 16.1.2003, p. 1. (3) DO L 357 de 31.12.2002, p. 72. (4) DO L 245 de 29.9.2003. (5) DO L 145 de 31.5.2001, p. 43. (6) DO C 153 de 27.6.2002, p. 314. (7) P5_TA(2002)0612. (8) Véase, en este contexto, el Reglamento (CE) n° 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, DO L 31 de 1.2.2002, p.1. (9) Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, DO L 136 de 31.5.1999, p. 1 y Reglamento (Euratom) nº 1074/1999 del Consejo, DO L 136 de 31.5.1999, p. 8.