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Procedura : 2004/2125(INL)
Ciclo di vita in Aula
Ciclo del documento : A6-0052/2006

Testi presentati :

A6-0052/2006

Discussioni :

PV 03/04/2006 - 12
CRE 03/04/2006 - 12

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PV 04/04/2006 - 8.7
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P6_TA(2006)0122

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Martedì 4 aprile 2006 - Strasburgo
Accesso ai testi delle istituzioni
P6_TA(2006)0122A6-0052/2006
Risoluzione
 Allegato

Risoluzione del Parlamento europeo recante raccomandazioni alla Commissione sull'accesso ai testi delle istituzioni (2004/2125(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visto l'articolo 192, secondo comma, del trattato CE,

–   visti gli articoli 39 e 45 del suo regolamento,

–   viste le relazioni delle istituzioni concernenti l'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione(1) e, in particolare, la prima relazione triennale della Commissione sull'applicazione, prevista dall'articolo 17, paragrafo 2 di detto regolamento,

–   vista la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A6-0052/2006),

A.   considerando che, dopo la ratifica del trattato di Amsterdam e l'entrata in vigore dell'articolo 255 del trattato che istituisce la Comunità europea, la trasparenza è diventata un principio fondamentale dell'Unione europea i cui obiettivi sono rafforzare la natura democratica delle istituzioni europee, consentire ai cittadini di partecipare più strettamente al processo decisionale, garantire che le amministrazioni pubbliche godano di una maggiore legittimità dimostrando più efficacia e responsabilità nei confronti dei cittadini e, infine, permettere di individuare problemi o errori in modo più tempestivo,

B.   considerando che il regolamento (CE) n. 1049/2001 attua solo parzialmente l'articolo 255 del trattato CE in quanto:

   – la sua implicita definizione di attività legislativa (articolo 12) è troppo generale e potrebbe creare confusione con le attività di natura amministrativa; il regolamento non prevede inoltre che la legislazione dovrebbe essere discussa e adottata in pubblico dal Parlamento e dal Consiglio o che, oltre alle iniziative legislative, le modifiche presentate dagli Stati membri dovrebbero essere immediatamente accessibili; per lo stesso motivo, dovrebbero essere altresì accessibili tutti i documenti legislativi preparatori (indipendentemente dal fatto che siano elaborati dai servizi giuridici delle istituzioni comunitarie), affinché le decisioni possano essere adottate su piede di parità e in leale cooperazione dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione in piena conoscenza del settore da disciplinare; inoltre, non vi è concezione comune sui requisiti in materia di pubblicazione di testi legislativi nella Gazzetta ufficiale o sul modo in cui dovrebbe essere organizzata la Gazzetta ufficiale (per quanto riguarda ad esempio l'edizione elettronica),
   – non esistono norme chiare sull'accesso ai documenti di carattere amministrativo, sul cosiddetto "periodo di riflessione", sul miglioramento redazionale, sull'informazione dei cittadini in merito alla procedura cui ogni istituzione interessata deve attenersi, sui criteri comuni per l'archiviazione dei documenti o sull'accesso privilegiato da parte di chi abbia diritti specifici di accesso,
   – esiste la chiara esigenza di definire le circostanze in cui specifici documenti possono essere completamente o parzialmente classificati come riservati e di norme che impongano una regolare verifica di tali classificazioni; inoltre, è contrario al principio democratico su cui è fondata l'Unione il fatto che il Parlamento europeo non disponga di una chiara base giuridica per l'accesso alle informazioni UE classificate, specialmente qualora tale accesso sia altresì vietato ai parlamenti nazionali o per essi limitato; occorre inoltre predisporre che i paesi terzi o le organizzazioni internazionali non vietino al Consiglio e alla Commissione di consentire al Parlamento l'accesso ad informazioni classificate,
   – la macchina amministrativa (registri, banche dati e altre applicazioni informatiche delle istituzioni) si trova ancora in fase sperimentale e non esiste alcun approccio comune da parte delle tre istituzioni; inoltre, anche per quanto riguarda le procedure interistituzionali, non esiste ancora alcuna concezione comune tra le istituzioni sulle modalità di gestione, condivisione e archiviazione dei vari tipi di documento; anche se sono stati apportati alcuni miglioramenti, esiste ancora una evidente mancanza di coordinamento tra le istituzioni, soprattutto per quanto riguarda i documenti connessi alle procedure interistituzionali, cosicché si trovano in difficoltà non solo il cittadino comune ma anche i professionisti, i ricercatori e i parlamenti nazionali,

C.   considerando che, sebbene il regolamento (CE) n. 1049/2001 prevedesse una revisione dopo tre anni e nonostante il fatto che il Parlamento abbia chiesto in varie occasioni alla Commissione di migliorare e rafforzare la normativa comunitaria in materia di trasparenza, non esiste alcuna proposta in preparazione ai sensi dell'articolo 39, paragrafo 2 del regolamento del Parlamento,

D.   considerando che i problemi di applicazione del regolamento sono stati connessi, per alcuni aspetti, ad una inadeguata attuazione; che la giurisprudenza della Corte di giustizia europea ha evidenziato inoltre la necessità di sviluppare e chiarire alcune disposizioni del regolamento, in particolare quelle concernenti i documenti elaborati dagli Stati membri e da terzi nonché le eccezioni per le indagini, le consulenze giuridiche e il "periodo di riflessione",

E.   considerando che negoziati aperti e trasparenti e la leale cooperazione tra le istituzioni costituiscono un modo migliore per garantire l'efficacia delle procedure decisionali cui si riferisce l'articolo 207 del trattato CE rispetto ai negoziati segreti all'interno del Consiglio; deplorando quindi che, nelle sue conclusioni della presidenza del 22 dicembre 2005, il Consiglio abbia deciso di non modificare il proprio regolamento e di non tenere dibattiti trasparenti a livello ministeriale nel corso dell'intera procedura legislativa;

1.   chiede alla Commissione di presentare al Parlamento, nel corso del 2006, una proposta legislativa sulla base dell'articolo 255 del trattato CE sul "diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione nonché sui principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso", proposta da elaborare nell'ambito di un dibattito interistituzionale e sulla base delle raccomandazioni particolareggiate figuranti in appresso;

2.   ribadisce che le raccomandazioni in appresso rispettano il principio di sussidiarietà, i diritti fondamentali dei cittadini, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, in particolare quella relativa all'articolo 8 della Carta dei diritti fondamentali, nonché gli articoli 7 e 8 della medesima Carta;

3.   ritiene che le incidenze finanziarie della proposta sollecitata debbano essere coperte dalle spese di funzionamento delle istituzioni, in quanto le esigenze di trasparenza sono indissociabili da quelle connesse alla formazione, all'adozione e alla diffusione dei testi di cui sono autrici o destinatarie;

4.   sottolinea che eventuali nuove norme in materia di accesso ai documenti dovrebbero applicarsi a partire dalla data dell'entrata in vigore del regolamento modificato senza avere quindi effetti retroattivi;

5.   incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione e le raccomandazioni particolareggiate figuranti in appresso alla Commissione e al Consiglio, ai governi e ai parlamenti degli Stati membri nonché dei paesi in via di adesione e candidati.

(1) GU L 145 del 31.5.2001, pag. 43.


ALLEGATO

RACCOMANDAZIONI PARTICOLAREGGIATE IN ORDINE AL CONTENUTO DELLA PROPOSTA RICHIESTA

Raccomandazione 1 (sull'articolo 255 del trattato CE e il regolamento (CE) n. 1049/2001 dal punto di vista costituzionale)

La Commissione dovrebbe migliorare la chiarezza dei visti e dei considerando del regolamento (CE) n. 1049/2001, al fine di chiarire definitivamente che l'articolo 255 del trattato CE(1), che costituisce la base giuridica del regolamento stesso:

   a) rappresenta la principale base giuridica dei trattati in materia di realizzazione dei principi fondanti dell'Unione, delineati all'articolo 1 del trattato sull'Unione europea, il quale prevede che "... le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini", e all'articolo 6 del trattato UE, in base al quale "l'Unione si fonda sui principi di ... democrazia ... e dello stato di diritto";
   b) costituisce la base giuridica fondamentale in materia di trasparenza e riservatezza per tutte le attività del Parlamento, del Consiglio e della Commissione (il "triangolo legislativo"), qualora deliberino ai sensi del trattato CE e del trattato UE;
   c) deve essere lealmente e integralmente recepito nei regolamenti interni del Parlamento europeo(2), della Commissione(3) e del Consiglio(4);
   d) deve essere applicato in modo coerente qualora le istituzioni agiscano in qualità di legislatori (come delineato all'articolo 207 del trattato CE) o attuino una normativa UE o CE (articolo 202 del trattato CE)(5), a prescindere da quale istituzione applichi la legislazione o eserciti competenze di esecuzione.

Raccomandazione 2 (sulle nozioni di documenti legislativi e documenti non legislativi)

La Commissione, in seguito al dibattito in seno al comitato interistituzionale previsto dall'articolo 15 del regolamento (CE) n. 1049/2001 e nel rispetto dei principi delineati nella raccomandazione 1, dovrebbe modificare tale regolamento:

   a) ridefinendo la nozione di "documenti legislativi", attualmente definiti dall'articolo 12, paragrafo 2, in quanto documenti "redatti o ricevuti nel corso delle procedure per l'adozione di atti giuridicamente vincolanti negli o per gli Stati membri…", aggiungendo un riferimento al fatto che la nozione di atto (legislativo) dovrebbe essere esclusivamente riservata al diritto secondario (avente base giuridica diretta nei trattati).

Per quanto riguarda i documenti legislativi dovrebbe essere consentito l'accesso:

   – a tutti i documenti preparatori connessi ad una procedura decisionale identificata; l'accesso dovrebbe essere consentito non appena tali documenti siano formalmente presentati da ogni istituzione che partecipa alla decisione;
   – ai verbali delle discussioni del Parlamento o del Consiglio qualora tali istituzioni deliberino in qualità di legislatori e ai documenti discussi (se non classificati come riservati, cfr. la raccomandazione 3 in appresso);
   – all'identità dell'autore di ogni iniziativa o emendamento formale;
   – alle pertinenti informazioni complementari o ai documenti connessi alle riunioni dei gruppi di lavoro delle istituzioni nonché ai contributi presentati dai segretariati delle istituzioni (compresi i servizi giuridici), qualora tali documenti non abbiano semplice carattere amministrativo.

Il regolamento modificato dovrebbe inoltre costituire la base giuridica per la definizione di norme, buone pratiche e accordi interistituzionali volti a un miglioramento redazionale dei testi legislativi e a garantire l'accessibilità ai testi legislativi finali, come le norme da seguire per quanto riguarda

   – l'elaborazione degli atti legislativi,
   – la loro pubblicazione in formato elettronico nella Gazzetta ufficiale,
   – il consolidamento dei testi di base con gli atti modificativi, e
   – la determinazione del formato della Gazzetta ufficiale, l'attuazione del multilinguismo e la definizione della missione dell'UPUCE.
   b) definendo la nozione di "documenti non legislativi" in quanto documenti connessi a procedure per l'attuazione di atti legislativi (a prescindere dalle istituzioni interessate) e i documenti connessi a procedure per l'adozione di atti non vincolanti; a tali documenti dovrebbe essere possibile applicare norme meno rigorose in materia di trasparenza, considerata la loro natura amministrativa.

Le istituzioni dovrebbero quindi:

   – rendere pubblica la procedura da seguire per i documenti non legislativi e stabilire chiaramente quando e come le parti interessate possono partecipare alla procedura in questione e quando e come il pubblico può avere accesso ai documenti;
   – indicare inoltre chiaramente le unità funzionali coinvolte nelle procedure amministrative, il modo in cui i documenti sono archiviati, sia temporaneamente che permanentemente, e le modalità per accedervi.
   c) definendo la nozione di "documenti regolamentari"(6) in quanto documenti connessi alle procedure per l'adozione di atti che integrano o modificano elementi non essenziali di atti legislativi (quali definiti alla lettera a)), indipendentemente dal fatto che tali documenti regolamentari siano adottati dal Consiglio o delegati alla Commissione; tali documenti dovrebbero essere accessibili mutatis mutandis alle stesse condizioni applicabili ai documenti legislativi (ad esempio nelle procedure di comitatologia, l'accesso dovrebbe essere consentito non appena sia formalmente presentato ad una commissione il progetto di una misura); analogamente, dovrebbe essere consentito l'accesso anche ai documenti complementari pertinenti (ad esempio ordini del giorno, processi verbali e risultati delle votazioni in commissione).

Raccomandazione 3 (sui documenti da considerare riservati)

Tenendo conto della migliore pratica degli Stati membri, il regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbe essere modificato in modo da definire chiaramente le "limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati", di cui all'articolo 255 del trattato CE, che potrebbero ritardare o impedire l'accesso ai documenti delle istituzioni (o a pertinenti parti di essi); il regolamento dovrebbe quindi contenere norme volte a:

   a) garantire che, indipendentemente dal campo d'azione UE, i motivi per i quali vengono adottate le decisioni strategiche fondamentali e viene approvata una normativa siano di dominio pubblico; è inoltre necessario chiarire la distinzione tra, da un canto, l'esigenza di riservatezza per quanto riguarda, ad esempio, le operazioni in corso o previste dei servizi di sicurezza e, dall'altro, i requisiti di responsabilità e il controllo a posteriori;
   b) garantire che i documenti non siano classificati come riservati per ordinaria amministrazione solo perché si riferiscono ad una questione rilevante o potenzialmente rilevante da un punto di vista della sicurezza;
   c) garantire un'adeguata verifica da parte del Parlamento europeo (controllo democratico parlamentare).

Il regolamento dovrebbe inoltre prevedere chiaramente che gli accordi bilaterali con paesi terzi o organizzazioni internazionali non possano impedire al Consiglio o alla Commissione di condividere informazioni riservate con il Parlamento europeo (in particolare qualora i documenti in questione non siano accessibili ai parlamenti nazionali in quanto documenti UE).

Raccomandazione 4 (sul rapporto tra l'UE e gli Stati membri per quanto riguarda la condivisione delle informazioni o dei documenti)

Tenendo conto del principio delineato all'articolo 296 del trattato CE secondo il quale "nessuno Stato membro è tenuto a fornire informazioni la cui divulgazione sia dallo stesso considerata contraria agli interessi essenziali della propria sicurezza", il regolamento dovrebbe essere modificato in modo da

   a) limitare il diritto degli Stati membri di restringere l'accesso ai propri contributi/emendamenti nelle procedure legislative/regolamentari;
   b) consentire pieno accesso alle informazioni presentate alla Commissione qualora si tratti di applicazione della legislazione CE o UE fino al momento in cui non sia avviata una procedura dinanzi alla Corte.

Raccomandazione 5 (sugli aspetti pratici per la concessione dell'accesso dei cittadini ai documenti)

Tenendo conto dell'esperienza del primo quadriennio di applicazione del regolamento, la Commissione dovrebbe modificare il regolamento presentando una proposta coerente al fine di:

   a) garantire un unico punto di accesso in modo chiaro e strutturato a tutti i documenti preparatori che riguardino una procedura legislativa o regolamentare (cfr. raccomandazione 2);
   b) riorganizzare i registri delle istituzioni aggiungendo un'interfaccia comune, affinché il cittadino/utente sia in grado di trovare le stesse funzioni nei tre registri;
   c) definire norme comuni per l'archiviazione dei documenti, evitando duplicazioni e garantendo l'autenticità delle varie versioni;
   d) presentare in modo chiaro e comprensibile il flusso di lavoro delle istituzioni ed eventualmente il punto di accesso ai documenti.

(1) Articolo 255 del trattato CE:1. Qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, secondo i principi e alle condizioni da definire a norma dei paragrafi 2 e 3.2. I principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti sono stabiliti dal Consiglio, che delibera secondo la procedura di cui all'articolo 251 entro due anni dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam.3. Ciascuna delle suddette istituzioni definisce nel proprio regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l'accesso ai propri documenti.
(2) Articolo 199 del trattato CE: "Il Parlamento europeo stabilisce il proprio regolamento interno a maggioranza dei membri che lo compongono."
(3) Articolo 218, paragrafo 2 del trattato CE: "La Commissione stabilisce il proprio regolamento interno allo scopo di assicurare il proprio funzionamento e quello dei propri servizi alle condizioni previste dai trattati. Essa provvede alla pubblicazione del regolamento."
(4) Articolo 207, paragrafo 3 del trattato CE: "Il Consiglio adotta il proprio regolamento interno. Ai fini dell'applicazione dell'articolo 255, paragrafo 3, il Consiglio definisce nel proprio regolamento interno le condizioni alle quali il pubblico accede ai suoi documenti. Ai fini del presente paragrafo il Consiglio definisce i casi in cui si deve considerare che esso deliberi in qualità di legislatore onde consentire, in tali casi, un maggior accesso ai documenti, preservando nel contempo l'efficacia del processo decisionale. In ogni caso, quando il Consiglio delibera in qualità di legislatore, i risultati delle votazioni, le dichiarazioni di voto e le dichiarazioni a verbale sono resi pubblici."
(5) Articolo 202 del trattato CE: "Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti del presente trattato e alle condizioni da questo previste, il Consiglio: – provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri,– dispone di un potere di decisione,– conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l'esercizio di tali competenze a determinate modalità. Il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione. Le suddette modalità devono rispondere ai principi e alle norme che il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione previo parere del Parlamento europeo, avrà stabilito in via preliminare."
(6) L'articolo 2, lettera b) della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23) prevede che "le misure di portata generale intese a dare applicazione alle disposizioni essenziali di un atto di base, ivi comprese le misure concernenti la salute o la sicurezza delle persone, degli animali o delle piante, dovrebbero essere adottate secondo la procedura di regolamentazione. Quando un atto di base prevede che talune disposizioni non essenziali di tale atto possono essere adeguate o aggiornate tramite procedure di esecuzione, dette misure dovrebbero essere adottate secondo la procedura di regolamentazione."

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