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Procédure : 2006/2007(INI)
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Textes déposés :

A6-0172/2006

Débats :

PV 13/06/2006 - 16
CRE 13/06/2006 - 16

Votes :

PV 14/06/2006 - 4.5
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Textes adoptés :

P6_TA(2006)0260

Textes adoptés
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Mercredi 14 juin 2006 - Strasbourg
Les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 (C-176/03 Commission/Conseil)
P6_TA(2006)0260A6-0172/2006

Résolution du Parlement européen sur les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 (C-176/03 Commission/Conseil) (2006/2007(INI))

Le Parlement européen,

—  vu l'article 10 du traité CE et l'article 47 du traité UE,

—  vu l'article 5 du traité CE,

—  vu sa résolution du 3 septembre 2003 sur les bases juridiques et le respect du droit communautaire(1),

—  vu l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 13 septembre 2005 dans l'affaire C-176/03(2),

—  vu la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, du 23 novembre 2005, sur les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 (C-176/03 Commission contre Conseil) (COM(2005)0583),

—  vu l'article 45 de son règlement,

—  vu le rapport de la commission des affaires juridiques et l'avis de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A6-0172/2006),

A.  considérant que la bonne application du droit communautaire figure au premier rang des préoccupations des institutions communautaires et constitue, selon l'article 10 du traité CE, une obligation fondamentale des États membres,

B.  conscient du fait que, au fil des décennies, la réalisation du projet européen a entraîné la création d'un espace juridique commun au sein duquel les ordres juridiques nationaux et européen se sont progressivement imbriqués dans une construction indépendante fondée non seulement sur des valeurs communes mais aussi sur les principes de la primauté du droit communautaire et de la coopération loyale entre les États membres et les institutions européennes (article 10 du traité CE),

C.  considérant que le principe de subsidiarité, inscrit à l'article 5 du traité CE, régit toute action de la Communauté,

D.  considérant que la jurisprudence de la Cour de justice a établi, à plusieurs reprises, que les mesures nécessaires pour garantir la bonne application du droit communautaire peuvent comporter des sanctions pénales,

E.  considérant que les principes de la primauté du droit communautaire et de la coopération loyale peuvent influencer la législation pénale nationale des États membres dans la mesure où ces derniers sont tenus, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice:

   de supprimer toute disposition pénale incompatible avec le droit communautaire (arrêt du 19 janvier 1999, Donatella Calfa, C-348/96(3), dont le point 17 énonce: "si, en principe, la législation pénale relève de la compétence des États membres, il est de jurisprudence constante que le droit communautaire impose des limites à cette compétence, une telle législation ne pouvant, en effet, restreindre les libertés fondamentales garanties par le droit communautaire"),
   de prévoir des sanctions "effectives, proportionnées et dissuasives", y compris de nature pénale lorsque cela est nécessaire, pour la mise en œuvre du droit communautaire (arrêt du 21 septembre 1989, Commission/Grèce, 68/88(4); arrêt du 12 septembre 1996, Gallotti, C-58/95(5); arrêt du 21 septembre 1999, Wijsenbeek, C-378/97(6); arrêt du 28 janvier 1999, Unilever, C-77/97(7), dont le point 36 énonce: "les dispositions que […] les États membres sont amenés à prendre pour éviter […] doivent prévoir qu'une telle forme de publicité constitue une infraction, notamment de nature pénale, assortie de sanctions ayant un effet dissuasif"),

F.  considérant que la jurisprudence de la Cour de justice visait essentiellement à préciser les bases juridiques applicables en vertu du premier et du troisième piliers, tout en établissant qu'en fait, le législateur européen n'était pas compétent en matière pénale et de procédure pénale,

G.  considérant en particulier que, dans l'affaire C-176/03, la Cour de justice a affirmé, tout en excluant une compétence générale de la Communauté en matière pénale, que cela ne saurait empêcher le législateur communautaire, lorsque l'application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l'environnement, de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des États membres qu'il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu'il édicte en matière de protection de l'environnement,

H.  considérant qu'il convient, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice et afin de déterminer correctement la base juridique d'un acte communautaire, de se référer à la finalité et au contenu de cet acte et qu'en conséquence, conformément aux articles 29 et suivants du traité UE, les actes adoptés en vertu du titre VI du traité UE sont entachés d'illégalité si, de par leur finalité et leur contenu, ils auraient pu être fondés sur le traité CE,

I.  considérant que l'objet de l'arrêt rendu dans l'affaire C-176/03 est circonscrit aux affaires pénales liées à la protection de l'environnement, qui est l'une des principales missions de la Communauté, en vertu des articles 2 et 3 du traité CE,

J.  considérant qu'il convient dès lors d'accueillir avec prudence l'arrêt dans l'affaire C-176/03 et de l'appliquer au cas par cas aux domaines relevant des principaux principes, objectifs et compétences de la Communauté,

K.  considérant que, dans la communication précitée, la Commission a voulu étendre les conclusions de la Cour de justice, tenant aussi pour illégitimes les dispositions de caractère pénal adoptées en vertu du titre VI du traité UE qui relèvent d'autres domaines de compétence communautaire que celui de la politique de l'environnement,

L.  considérant que l'interprétation extensive de la portée de l'arrêt n'apparaît pas aller de soi,

M.  considérant, toujours selon la Commission, qu'il existerait dans la législation en vigueur des actes fondés sur le titre VI du traité UE dont la base juridique devrait être considérée comme erronée à la lumière de l'arrêt rendu dans l'affaire C-176/03, selon l'interprétation extensive qu'en fait la Commission,

N.  considérant qu'en vue d'éviter l'annulation de la législation concernée et d'assurer la sécurité juridique, la Commission se propose de prendre diverses mesures concernant la législation en vigueur et les propositions pendantes,

O.  considérant l'importance de la question de l'inclusion légitime de dispositions pénales dans la législation adoptée au titre du premier pilier de l'Union, qui représente une étape supplémentaire dans l'évolution du droit communautaire,

P.  considérant, dans cette évolution, le rôle moteur qu'en sa qualité d'organe législatif, muni de l'investiture démocratique et représentatif des peuples européens, le Parlement est amené à jouer aux côtés des autres institutions, notamment lorsqu'il est question d'adopter des dispositions pouvant affecter les libertés fondamentales des citoyens,

Q.  considérant qu'également dans l'ordre juridique de l'Union européenne, le principe de la légalité des délits et des peines constitue une garantie inaliénable destinée à protéger la liberté individuelle et à soumettre l'exercice de tout pouvoir à la loi, y compris pour la définition des délits à poursuivre et des peines à appliquer,

1.  accueille favorablement l'arrêt rendu dans l'affaire C-176/03, qui a précisé qu'il convient, pour déterminer la base juridique d'un acte, de se référer à la finalité et au contenu de cet acte, en annulant pour ce motif une décision-cadre en matière de protection de l'environnement qui était fondée de manière erronée sur le troisième pilier plutôt que sur le premier;

2.  se réjouit de ce que la Cour de justice, à partir de tels prémisses, réaffirme que le législateur européen a le pouvoir d'adopter, au titre du premier pilier, les dispositions pénales nécessaires à assurer la pleine effectivité des normes relevant dudit pilier, en l'espèce à propos de la protection de l'environnement;

3.  invite la Commission à ne pas étendre automatiquement les conclusions de la Cour de justice à toute autre matière qui relève du premier pilier;

4.  réaffirme une énième fois l'urgence d'entamer, par le recours à l'article 42 du traité UE, la procédure d'inclusion de la coopération judiciaire et policière en matière pénale dans le pilier communautaire, pilier qui seul assure les conditions pour adopter des dispositions européennes dans le plein respect des principes démocratique et de l'efficacité décisionnelle et sous un contrôle juridictionnel adéquat;

5.  considère que, dans l'attente d'une telle évolution, il est urgent de définir une stratégie politique cohérente pour ce qui est du recours aux sanctions pénales dans la législation européenne; rappelle que les dispositions pénales adoptées doivent être aussi cohérentes entre elles, quelle que soit la base juridique ou le "pilier" sur lequel elles sont fondées; regrette d'ailleurs que les citoyens européens soient en dernier ressort les victimes de l'actuel dualisme entre Communauté et Union dans ces matières;

6.  considère qu'une stratégie interpiliers dans ce domaine exige:

rappelle qu'il est également important de respecter les équilibres juridiques trouvés au niveau national en matière pénale, et appelle au développement d'une démarche mesurée pour l'insertion dans les textes communautaires des dispositions pénales nécessaires à assurer l'effectivité du droit communautaire, quelle que soit la nature de celles-ci, et appelle sur ce point à une coopération plus étroite avec les parlements nationaux; invite la Commission, en collaboration avec Eurojust et le réseau judiciaire européen, à mettre en place des systèmes de feed-back sur l'application, dans les États membres, des sanctions pénales prévues par des mesures européennes; se félicite de l'initiative prise par les Cours de cassation des États membres de se réunir en réseau en vue de débattre des thèmes d'intérêt commun liés à l'activité de l'Union européenne dont, notamment, celui de la coexistence de dispositions européennes et nationales en matière pénale;

   une coopération très étroite entre les institutions de l'Union et entre celles-ci et les États membres,
   une certaine flexibilité dans la définition de la nature et la portée des sanctions, de manière à éviter le "dumping" pénal et à favoriser la coopération entre autorités judiciaires,
   la mise en place de formes structurées de coopération entre autorités judiciaires, l'évaluation mutuelle, et la collecte d'informations fiables et comparables sur l'impact des dispositions pénales fondées sur des normes européennes;

7.  s'accorde avec la Commission sur la nécessité de retirer ou modifier les propositions législatives pendantes si elles sont fondées sur une base juridique qu'à la lumière de l'arrêt rendu dans l'affaire C-176/03, il faut considérer comme erronée;

8.  s'accorde avec la Commission sur l'opportunité de déterminer une nouvelle base juridique extraite du traité CE pour les actes qui ont déjà été adoptés au titre du troisième pilier et qu'à la lumière de l'arrêt rendu dans l'affaire C-176/03, il faut considérer comme entachés d'illégalité, ainsi que sur l'opportunité de réengager dans ce but la procédure législative sur cette nouvelle base juridique;

9.  invite la Commission à réexaminer les actes qu'elle a retenus en privilégiant une approche au cas par cas, plutôt que de procéder par généralisation et de manière indistincte, afin d'assurer une analyse approfondie de chaque cas concret et la détermination correcte de la base juridique à retenir;

10.  invite la Commission à appliquer l'arrêt rendu par la Cour de justice dans les domaines relevant des principaux principes, objectifs et compétences de la Communauté et à le faire avec prudence, au cas par cas et toujours en coopération avec le Conseil et le Parlement européen;

11.  rappelle à la Commission que le fait de réexaminer les actes en vigueur de manière à présenter éventuellement des propositions destinées à en corriger la base juridique, tout en en laissant le contenu intact, ne saurait équivaloir à priver le Parlement de son rôle inaliénable de colégislateur, ce qui reviendrait à sacrifier la contribution démocratique qu'en sa qualité d'organe élu représentatif des citoyens européens, il apporte à la construction européenne;

12.  se prononce contre un accord interinstitutionnel qui obligerait le Parlement à renoncer à l'exercice de ses droits;

13.  rappelle, toutefois, que la Cour de justice a précisé qu'une directive "ne peut pas avoir comme effet, par elle-même et indépendamment d'une loi interne prise par un État membre pour son application, de déterminer ou d'aggraver la responsabilité pénale de ceux qui agissent en infraction à ses dispositions"(8);

14.  partage l'avis de la Commission selon lequel tout recours à des mesures en relation avec le droit pénal doit être motivé par la nécessité de rendre effective la politique communautaire en cause et doit respecter la cohérence d'ensemble du dispositif pénal; considère que, en principe, la responsabilité de la bonne application du droit communautaire relève des États membres;

15.  invite la Commission à garder présent à l'esprit que les présupposés de l'inclusion de dispositions pénales dans le premier pilier doivent être clairs et déterminés au préalable; que ceux-ci ne valent que pour autant que le respect du droit communautaire ne peut être obtenu autrement que par le recours à des sanctions pénales; qu'il convient, en particulier, de s'assurer qu'il s'est produit des violations fréquentes et répétées des normes communautaires, sans qu'il ait été possible de les empêcher par la législation en vigueur, même en faisant appel aux droits nationaux;

16.  rappelle que le droit communautaire ne peut prévoir que des règles minimales, sous la forme de directives, pour la prise de sanctions pénales par les États membres; estime que, dans certains cas, il y a cependant lieu d'encadrer l'action des États membres en précisant expressément a) les comportements qui doivent constituer une infraction pénale et/ou b) le type de sanctions à appliquer et/ou c) d'autres mesures en relation avec le droit pénal propres au domaine concerné;

17.  rappelle aux États membres qu'en vertu de l'article 10 du traité CE, ils sont tenus d'assurer l'effectivité générale de l'action communautaire et les exhorte donc à veiller à ce que les dispositions de leur droit pénal respectif poursuivent bien ce but;

18.  s'accorde, en tout cas, avec la Commission sur le fait que les dispositions "horizontales" de droit pénal visant à favoriser la coopération judiciaire et policière entre États membres et les mesures d'harmonisation du droit pénal dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice doivent relever du titre VI du traité UE;

19.  charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres.

(1) JO C 76 E du 25.3.2004, p. 224.
(2) Commission/Conseil, non encore publié au Recueil.
(3) Recueil 1999, p. I-11.
(4) Recueil 1989, p. 2965.
(5) Recueil 1996, p. I-4345.
(6) Recueil 1999, p. I-6207.
(7) Recueil 1999, p. I-431.
(8) Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Recueil 1987, p. 3969, point 13; X, C-60/02, Recueil 2004, p. I-651, point 61 et jurisprudence citée.

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