Europa-Parlamentet,

-   der henviser til EF-traktaten, særlig artikel 211, 230 og 249,

-   der henviser til forretningsordenens artikel 45,

-   der henviser til betænkning fra Retsudvalget og udtalelser fra Udvalget om Konstitutionelle Anliggender, Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse og Kultur- og Uddannelsesudvalget (A6-0259/2007),

A.   der henviser til, at begrebet soft law med afsæt i almindelig praksis er uklart og skadeligt og ikke bør anvendes i dokumenter fra Fællesskabets institutioner,

B.   der henviser til, at sondringen mellem lex dura og lex mollis fører til begrebsmæssig forvirring og ikke bør accepteres eller anerkendes,

C.   der henviser til, at såkaldte soft law-instrumenter som f.eks. henstillinger, grøn- og hvidbøger eller Rådets konklusioner ikke har nogen retlig værdi eller bindende virkning,

D.   der henviser til, at soft law ikke giver fuld retslig beskyttelse,

E.   der henviser til, at en omfattende anvendelse af soft law-instrumenter vil betyde, at den unikke fællesskabsmodel ændres til en traditionel international organisation,

F.   der henviser til, at der i øjeblikket er uenighed om, hvorledes EU's regulerende funktion kan gøres mere effektiv med hensyn til både soft law og hard law,

G.   der henviser til, at EF-Domstolen i Van Gend en Loos-sagen fastslog, at traktaten "udgør mere end en aftale, som blot skaber gensidige forpligtelser mellem de kontraherende stater; […] Fællesskabet udgør et nyt folkeretligt system, til hvis fordel staterne, om end inden for begrænsede områder, har indskrænket deres suveræne rettigheder, og hvis retssubjekter ikke blot er medlemsstaterne, men også disses statsborgere; […] fællesskabsretten [pålægger] derfor ikke blot private forpligtelser, men den skal også give dem rettigheder, som bliver en del af deres juridiske formue; disse rettigheder opstår ikke blot, når de udtrykkeligt er indrømmet i traktaten, men også når traktaten pålægger private såvel som medlemsstater og Fællesskabets institutioner entydige forpligtelser"(1),

H.   der henviser til, at fællesskabsretten således adskiller sig fra folkeretten, fordi den har bindende virkning ikke blot for staterne, men også for borgerne, som den giver rettigheder, der kan håndhæves retsligt, og involverer en række institutioner, herunder Europa-Parlamentet, der er valgt direkte af unionsborgerne; hertil kommer, at EU's retsorden bygger på demokrati og retsstatsprincippet, som det klart fremgår af artikel 6 i EU-traktaten og præamblen hertil,

I.   der henviser til, at dette betyder, at EU-institutionerne kun kan handle i overensstemmelse med legalitetsprincippet, dvs. hvor et retsgrundlag tillægger dem kompetence, og kun inden for grænserne af deres beføjelser, og at der er en Domstol, som sikrer, at de overholder dette,

J.   der henviser til, at på de områder, hvor Fællesskabet har lovgivningsmæssig kompetence, er den korrekte handlemåde at vedtage lovgivning gennem EU's demokratiske institutioner, Parlamentet og Rådet, hvis det også under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet synes påkrævet; det er kun gennem vedtagelse af lovgivning under iagttagelse af de i traktaten fastlagte institutionelle procedurer, at der kan sikres retssikkerhed, overholdelse af retsstatsprincippet og mulighed for domstolsprøvelse og håndhævelse, og dette indebærer også respekt for den institutionelle balance, der er fastlagt i traktaten, og giver mulighed for åbenhed i beslutningstagningen,

K.   der henviser til, at når Fællesskabet har lovgivningskompetence, udelukker dette i almindelighed anvendelse af "soft law" eller "adfærdsregler, der er indeholdt i instrumenter, som ikke er tillagt bindende virkning som sådan, men som alligevel kan have visse - indirekte - retsvirkninger, og som tager sigte på og kan få praktiske virkninger"(2), som historisk er blevet anvendt til at afhjælpe en mangel på formel lovgivningskapacitet og/eller håndhævelsesmidler og således er typisk for folkeretten,

L.   der henviser til, at det på de områder, hvor det udtrykkeligt er foreskrevet i traktaten, er berettiget at anvende soft law-instrumenter, forudsat at de ikke anvendes som et surrogat for lovgivning, når Fællesskabet har lovgivningskompetence, og når der også under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet synes at være behov for fællesskabsbestemmelser, da dette også ville indebære en tilsidesættelse af princippet om kompetencetildeling, og at dette så meget desto mere gælder for meddelelser fra Kommissionen, som angiveligt skal fortolke fællesskabslovgivningen; forberedende instrumenter som f.eks. grønbøger og hvidbøger indebærer også en lovlig anvendelse af soft law, på linje med meddelelser og retningslinjer, der offentliggøres af Kommissionen for at forklare, hvordan den anvender konkurrence- og statsstøttepolitikken,

M.   der henviser til, at disse instrumenter, som kan anvendes til fortolkning eller forberedelse af bindende retsakter, hverken bør behandles som lovgivning eller anvendes til at fastsætte standarder,

N.   der henviser til, at en sådan situation ville skabe forvirring og usikkerhed på et område, der bør være præget af klarhed og retssikkerhed af hensyn til medlemsstaterne og borgerne,

O.   der henviser til, at Parlamentet respekterer Kommissionens initiativret, men også insisterer på sin egen ret til at anmode Kommissionen om at udarbejde lovforslag (EF-traktatens artikel 192),

P.   der henviser til, at den åbne koordinationsmetode kan være nyttig med henblik på at fremme etableringen af det indre marked, men at det er beklageligt, at Parlamentet og Domstolen kun i meget ringe omfang involveres heri; på grund af dette demokratiske underskud i forbindelse med den såkaldte åbne koordinationsmetode må denne ikke misbruges til at kompensere for den manglende lovgivningskompetence for Fællesskabet og dermed til at pålægge medlemsstaterne de facto-forpligtelser, som kan sidestilles med lovgivning, men kommer i stand uden for rammerne af de i traktaten fastsatte lovgivningsprocedurer,

Q.   der henviser til, at EF-traktatens artikel 211 fastsætter, at "For at sikre Fællesmarkedets funktion og udvikling skal Kommissionen [...] rette henstillinger [...] om de i denne traktat omhandlede forhold, hvis traktaten udtrykkeligt fastsætter dette, eller hvis Kommissionen skønner det nødvendigt", men at henstillinger i henhold til artikel 249, stk. 5, ikke er bindende, men derimod ifølge Domstolen er "retsakter, der end ikke for adressaterne tilsigter at være bindende"(3) og ikke skaber nogen rettigheder, som private kan påberåbe sig ved en national retsinstans(4), og at EF-traktatens artikel 230 udelukker annullation af henstillinger, fordi de ikke er bindende,

R.   der henviser til, at Domstolen ikke desto mindre har fastslået, at sådanne retsakter "ikke kan anses for at være ganske uden retsvirkninger. De nationale retsinstanser skal således ved afgørelsen af tvister, der indbringes for dem, tage hensyn til henstillinger, navnlig når disse kan bidrage til fortolkningen af nationale bestemmelser udstedt til gennemførelse heraf, eller når der er tale om henstillinger, som har til formål at udfylde bindende fællesskabsretlige bestemmelser"(5),

S.   der henviser til, at henstillinger - hvis ikke de anvendes tilstrækkelig forsigtigt - muligvis kan føre til konstatering af, at Kommissionen i visse tilfælde har overskredet sine beføjelser,

T.   der henviser til, at artikel I-33 i traktaten om en forfatning for Europa indeholder en bestemmelse, der svarer til EF-traktatens artikel 211, men hvori det tilføjes, at "Når Europa-Parlamentet og Rådet får forelagt et udkast til lovgivningsmæssig retsakt, kan de ikke vedtage retsakter, der ikke er omhandlet i den lovgivningsprocedure, der gælder på det pågældende område",

U.   der henviser til, at Kommissionen i 2005 på grundlag af EF-traktatens artikel 211 vedtog en henstilling om grænseoverskridende kollektiv forvaltning af ophavsret og beslægtede rettigheder i tilknytning til lovlige musiktjenester på nettet, som blev beskrevet som "et soft law-instrument, der har til formål at give markedet mulighed for at bevæge sig i den rigtige retning", og som tilsyneladende har til formål at udmønte de eksisterende direktiver om ophavsret i informationssamfundet(6) og udlejnings- og udlånsrettigheder samt om visse andre ophavsretsbeslægtede rettigheder i forbindelse med intellektuel ejendomsret(7), og at eftersom hovedformålet er at tilskynde til indførelse af en licensordning, som dækker flere territoriale områder, og at henstille til, hvorledes denne skal reguleres, bringer Kommissionen særlige løsningsmodeller i anvendelse ved hjælp af soft law,

V.   der henviser til, at Kommissionen har planer om eller synes at overveje at handle ved hjælp af henstillinger på andre områder, hvor Fællesskabet har lovgivningskompetence, herunder reguleringen af copyright-afgifter og begrænsning af revisorers erstatningsansvar,

W.   der henviser til, at også det europæiske aftaleretsprojekt fortsat har karakter af soft law,

X.   der henviser til, at på områder, hvor Fællesskabet har lovgivningskompetence, men hvor den politiske vilje til at vedtage lovgivning ikke synes at være til stede, kan anvendelse af soft law betyde omgåelse af de egentligt kompetente lovgivningsorganer og en forhånelse af princippet om demokrati og retsstatsprincippet, jf. EU-traktatens artikel 6, og af subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet, jf. EF-traktatens artikel 5, og føre til, at Kommissionen handler uden for rammerne af sin bemyndigelse,

Y.   der henviser til, at soft law også bidrager til at skabe et billede i offentligheden af et ikke blot borgerfjernt, men borgerfjendtligt "superbureaukrati" uden demokratisk legitimation, der er rede til at indgå kompromisser med magtfulde interesseorganisationer på grundlag af forhandlinger, der er uigennemsigtige og umulige for borgerne at sætte sig ind i, og kan give anledning til berettigede forventninger hos berørte tredjeparter (f.eks. forbrugere), som så ikke har nogen mulighed for at forsvare sig ad rettens vej mod bestemmelser, der har negative retsvirkninger for dem,

Z.   der henviser til, at dagsordenen om bedre lovgivning ikke bør udvandes på en sådan måde, at Fællesskabets udøvende myndighed rent faktisk får mulighed for at lovgive ved hjælp af soft law-instrumenter og derved potentielt undergrave Fællesskabets retsorden, sætte det demokratisk valgte Parlament uden for indflydelse og undgå Domstolens kontrol og fratage borgerne retsmidler,

AA.   der henviser til, at der ikke er fastlagt nogen procedure for høring af Parlamentet i forbindelse med forslag om anvendelse af soft law-instrumenter såsom henstillinger og fortolkende meddelelser,

1.   mener, at soft law i forbindelse med Fællesskabet alt for ofte er et tvetydigt og ineffektivt instrument, som kan skade fællesskabslovgivningen og den institutionelle balance og bør benyttes med forsigtighed, selv når det sker på grundlag af bestemmelser i traktaten;

2.   minder om, at den såkaldte soft law ikke kan erstatte eksisterende retsakter og -instrumenter, som skal sikre kontinuiteten i lovgivningsprocessen, navnlig på kultur- og uddannelsesområdet;

3.   understreger, at alle EU-institutioner, herunder Det Europæiske Råd, skal overveje såvel lovgivningsmæssige som ikke-lovgivningsmæssige muligheder, når de i hvert enkelt tilfælde beslutter, hvilke foranstaltninger der eventuelt skal træffes;

4.   anser den åbne koordinationsmetode for juridisk betænkelig, da den fungerer uden tilstrækkelig parlamentarisk deltagelse og domstolskontrol; finder derfor, at den kun bør anvendes undtagelsesvis, og at mulighederne for at inddrage Parlamentet i forløbet bør undersøges;

5.   beklager, at Kommissionen anvender soft law, når den er et surrogat for EU-lovgivning, der også under hensyn til subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet er påkrævet, eller ekstrapolerer Domstolens praksis til nye områder;

6.   opfordrer indtrængende institutionerne til at anvende forfatningstraktatens artikel I-33 analogt og afstå fra at vedtage soft law-instrumenter, når der bliver behandlet udkast til lovgivningsmæssige retsakter; denne forpligtelse følger også allerede i henhold til gældende ret af retsstatsprincippet, jf. EU-traktatens artikel 6;

7.   opfordrer indtrængende Kommissionen til at gøre en særlig indsats for at sikre gennemskuelighed, synlighed og offentlig ansvarlighed i proceduren i forbindelse med vedtagelsen af ikke-bindende fællesskabsretsakter og til at øge anvendelsen af konsekvensvurderinger i beslutningsprocessen;

8.   opfordrer Kommissionen til at tage særligt hensyn til den virkning, soft law har for forbrugerne og disses klagemuligheder, inden der foreslås tiltag, som involverer soft law-instrumenter;

9.   er af den opfattelse, at der ikke kan udledes direkte juridiske forpligtelser af Kommissionens meddelelser i form af grøn- og hvidbøger; mener dog ikke, at der på basis af vedtagne konsultationspapirer og politiske hensigtserklæringer kan udledes juridiske forpligtelser til udstedelse af hertil svarende lovbestemmelser;

10.   er af den opfattelse, at Kommissionens fortolkende meddelelser tjener det legitime formål at skabe retssikkerhed, men heller ikke mere; mener, at fortolkende meddelelser, når de tjener til at skabe nye forpligtelser, udgør en utilladelig udvidelse af "soft law"-instrumentet; fastholder, at en meddelelse, når den indeholder detaljerede bestemmelser, hvis oprindelse ikke umiddelbart kan føres tilbage til de i traktaten fastlagte grundlæggende frihedsrettigheder, går uden for rammerne af sit egentlige formål og derfor er ugyldig(8);

11.   mener derfor, at der kun bør udstedes meddelelser, der opfylder ovennævnte kriterier, i tilfælde, hvor Parlamentet og Rådet som lovgivere har opfordret Kommissionen til at udarbejde en sådan fortolkende meddelelse; mener, at det er lovgiverens opgave at gennemføre traktaten, mens det er forbeholdt Domstolen at udlægge den;

12.   er af den opfattelse, at standardisering og adfærdskodekser er vigtige led i selvregulering; mener dog ikke, at standardisering bør føre til overregulering og dermed en yderligere belastning, især for små og mellemstore virksomheder; finder derfor, at der i de pågældende retsgrundlag bør indarbejdes forholdsregler mod overregulering;

13.   påpeger, at selv om det er legitimt for Kommissionen at anvende lovgivningsforberedende instrumenter, bør den lovgivningsforberedende proces ikke misbruges eller trækkes i langdrag; mener, at Kommissionen på områder som aftaleretsprojektet på et tidspunkt må beslutte, om den vil benytte sig af sin initiativret, og på hvilket retsgrundlag det skal ske;

14.   understreger, at Parlamentet, der er den eneste demokratisk valgte fællesskabsinstitution, ikke i øjeblikket høres om anvendelse af de såkaldte soft law-instrumenter, f.eks. henstillinger fra Kommissionen på grundlag af EF-traktatens artikel 211 og fortolkningsmeddelelser og andre dokumenter af lignende art;

15.   mener, at interinstitutionelle aftaler kun kan have retsvirkning for EU-institutionerne, og at de således ikke udgør noget soft law-instrument med hensyn til retsvirkning over for tredjemænd;

16.   opfordrer Kommissionen til i samarbejde med Parlamentet at udvikle en arbejdsmetode, der sikrer inddragelse af de demokratisk valgte organer, herunder eventuelt ved hjælp af en interinstitutionel aftale, og derved en mere effektiv kontrol med behovet for at vedtage soft law-instrumenter.

17.   opfordrer Kommissionen til at rådføre sig med Parlamentet om, hvordan Parlamentet kan høres, inden Kommissionen vedtager soft law-instrumenter, således at de foreslåede soft law-instrumenter kan blive undersøgt nøje, og med henblik at undgå magtmisbrug fra den udøvende myndigheds side; foreslår i den forbindelse, at der indledes forhandlinger om en interinstitutionel aftale om dette emne; mener, at det i en sådan aftale navnlig bør forsøges at finde en løsning på den selvmodsigelse, der er opstået mellem bestemmelserne i EF-traktatens artikel 211, artikel 249, stk. 5, og artikel 230 og EF-Domstolens praksis, for så vidt som Domstolen har fastslået, at de nationale domstole i verserende sager skal tage hensyn til henstillinger, som egentlig i henhold til traktaten ikke er bindende;

18.   gentager betydningen af, at Parlamentet som hovedrepræsentant for EU-borgernes interesser deltager i alle beslutningsprocesser med henblik på at bidrage til at begrænse borgernes nuværende mistillid til den europæiske integration og de europæiske værdier;

19.   understreger, at det i alle officielle dokumenter fra EU-institutionerne bør undgås at anvende og omtale begrebet soft law;

20.   pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen samt til medlemsstaternes regeringer og parlamenter.

(1) Sag 26/62, Van Gend & Loos, Sml. 1954-1964, s. 375. (2) Linda Senden, Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do they meet?, EJCL, Vol. 9, 1.1.2005. (3) Sag C-322/88, Grimaldi, Sml. 1989, s. 4407, præmis 16. (4) Grimaldi-dommen, præmis 16. (5) Grimaldi-dommen, præmis 18. (6) Direktiv 2001/29/EF (EFT L 167 af 22.6.2001, s. 10). (7) Direktiv 2006/115/EF (EUT L 376 af 27.12.2006, s. 28). (8) Sag C-57/95, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1997 I, s.1627, præmis 23 - 26.