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Procedura : 2008/2139(INI)
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Martedì 3 febbraio 2009 - Strasburgo
Appalti pre-commerciali: promuovere l'innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa
P6_TA(2009)0037A6-0018/2009

Risoluzione del Parlamento europeo del 3 febbraio 2009 sugli appalti pre-commerciali: promuovere l'innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa (2008/2139(INI))

Il Parlamento europeo,

–   vista la comunicazione della Commissione del 14 dicembre 2007 dal titolo "Appalti pre-commerciali: promuovere l'innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa (COM(2007)0799) (la "Comunicazione della Commissione"),

–   vista la direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi(1),

–   vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali(2),

–   vista la comunicazione interpretativa della Commissione sull'applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI)(3),

–   viste tutte le norme applicabili in materia di concorrenza che riguardano gli aiuti di Stato e i diritti di proprietà intellettuale,

–   vista la comunicazione della Commissione, del 21 dicembre 2007, sui mercati guida: un'iniziativa per l'Europa (COM(2007)0860) nonché la consultazione della Commissione sulla creazione di una rete per gli appalti pubblici in sostegno di tale iniziativa,

–   vista la comunicazione della Commissione, del 25 giugno 2008, dal titolo "Una corsia preferenziale per la piccola impresa" Alla ricerca di un nuovo quadro fondamentale per la Piccola Impresa (un "Small Business Act" per l'Europa) (COM(2008)0394) e il documento di lavoro della Commissione, del 25 giugno 2008, su "European code of Best practices facilitating access by SMEs to public procurement contracts" (SEC(2008)2193),

–   vista la comunicazione della Commissione, del 13 settembre 2006, intitolata "Mettere in pratica la conoscenza: un'ampia strategia dell'innovazione per l'UE" (COM(2006)0502) e la risoluzione del Parlamento del 24 maggio 2007(4),

–   visto il documento di lavoro della Commissione del 23 febbraio 2007 dal titolo "Guide on dealing with innovative solutions in public procurement:10 elements of good practice" (SEC(2007)0280),

–   vista la relazione del Gruppo di esperti indipendenti sulla ricerca e lo sviluppo e l'innovazione, dal titolo "Creating an Innovative Europe"(5) (la relazione Aho),

–   visto il parere del Comitato delle regioni sugli appalti pre-commerciali: promuovere l'innovazione per garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità in Europa(6),

–   visto l'articolo 45 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori e i pareri della commissione per l'industria, la ricerca e l'energia e della commissione giuridica (A6-0018/2009),

A.   considerando che la Strategia di Lisbona invita gli Stati membri ad aumentare gli investimenti per ricerca e sviluppo al 3% del PIL, impegno chiave per stimolare l'innovazione e l'economia della conoscenza,

B.   considerando che la Relazione Aho ha identificato negli appalti pubblici uno strumento strategico per raggiungere tale fine,

C.   considerando che la Commissione e gli Stati membri debbono cooperare allo sviluppo delle conoscenze richieste per utilizzare al meglio le raccomandazioni contenute nella comunicazione della Commissione,

D.   considerando che attualmente la Commissione non dispone di strumenti volti a promuovere progetti pilota di appalti pre-commerciali, e che l'iniziativa appartiene esclusivamente agli Stati membri,

1.   accoglie con favore la comunicazione della Commissione e sostiene la proposta di modello di appalti pre-commerciali di condivisione dei rischi e dei benefici in quanto costituisce uno degli stimoli per l'innovazione;

2.   sostiene la relazione Aho ed in particolare la conclusione che gli Stati membri debbano utilizzare gli appalti pubblici per stimolare la domanda di beni innovativi, migliorando al contempo la qualità e l'accessibilità dei servizi pubblici;

3.   nota che, nonostante i numerosi programmi di ricerca europei, i loro risultati non sono ancora stati utilizzati dalle istituzioni pubbliche negli appalti pubblici;

4.   sottolinea l'attenzione già prestata agli appalti pre-commerciali, in particolare negli USA, in Cina e in Giappone, paesi che stanno attivamente sfruttandone il potenziale mediante una serie di strumenti pubblici, quale il progetto DAPA (Defence Acquisitions Performance Assessment) negli Stati Uniti;

5.   ritiene che gli appalti pre-commerciali costituiscano per l'Unione europea un motore, non sfruttato a sufficienza, di crescita mediante l'innovazione, con un elevato potenziale per ottenere servizi pubblici di alta qualità e accessibilità, quali la sanità e i trasporti, nonché per affrontare le sfide sociali del cambiamento climatico, della sostenibilità energetica e dell'invecchiamento della popolazione;

6.   esprime rammarico che molte autorità pubbliche non siano coscienti del potenziale degli appalti pre-commerciali e non agiscano ancora da "clienti intelligenti";

7.   ritiene che i benefici ottimali della presente iniziativa si realizzeranno soltanto se le autorità contraenti includeranno l'innovazione tra gli obiettivi del loro programma in materia di appalti;

8.   nota che gli appalti pre-commerciali possono essere utilizzati nell'ambito dell'attuale quadro giuridico delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, che esentano dal loro ambito di applicazione i servizi di ricerca e sviluppo(7) a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita dall'agente aggiudicatore;

9.   sollecita gli Stati membri a sottoporre ad esame la legislazione nazionale per garantire che le autorità pubbliche non siano limitate negli appalti pre-commerciali da un'attuazione inesistente, incorretta, o inutilmente complessa delle esenzioni rilevanti e da requisiti e modelli di appalti nazionali inutilmente elaborati;

10.   fa notare che, malgrado il peculiare approccio adottato per gli appalti pre-commerciali, è necessario continuare a osservare i principi che regolano la buona gestione degli appalti pubblici, in particolare quelli di trasparenza e competitività, in modo da garantire la rispondenza tra le soluzioni finali integrate e le esigenze dei clienti;

11.   accoglie favorevolmente la comunicazione della Commissione che introduce una potenziale base concettuale su cui fondare gli appalti pre-commerciali e la relativa attuazione malgrado ritenga che permangano delle lacune nell'ambito dell'applicazione concreta del procedimento proposto, in particolare a livello locale e regionale;

12.   ritiene che per quanto riguarda le autorità locali e regionali il livello di informazione in merito agli ostacoli che si frappongono alla concreta applicazione degli appalti pre-commerciali non sia tuttora sufficiente a garantire la promozione di soluzioni realmente innovatrici e utili per i cittadini;

13.   stimola la Commissione e gli Stati membri a collaborare per garantire che le autorità aggiudicatrici a livello locale e regionale ed altre autorità lontane dalle amministrazione centrali sviluppino l'esperienza necessaria per attuare appalti innovativi;

14.   invita la Commissione e gli Stati membri a fornire agli enti appaltatori locali e regionali linee guida e strumenti di formazione sulle modalità di utilizzo degli appalti pre-commerciali di ricerca e sviluppo;

15.   accoglie quindi con favore l'iniziativa della Commissione di finanziare lo scambio delle buone prassi e la formazione sugli appalti pre-commerciali nel programma di lavoro 2009 del Settimo Programma quadro;

16.   approva il documento di lavoro citato della Commissione, riguardante i 10 elementi di buone prassi per soluzioni innovative negli appalti pubblici ed accoglie con favore le più ampie attività di Pro Inno Europe a sostegno dell'innovazione; invita la Commissione a preparare una simile guida di buone prassi per gli appalti pre-commerciali;

17.   ritiene che gli appalti pre-commerciali abbiano un altissimo potenziale, rappresentando un possibile passo avanti verso l'inclusione di appalti innovativi, ma riconosce la necessità che ci sia uno sviluppo di professionalità nel campo degli appalti specialistici e che gli Stati membri, in collaborazione con imprese, università e istituti di formazione, promuovano una formazione intesa a sviluppare strumenti di gestione;

18.   invita le competenti direzioni generali della Commissione a collaborare tra loro all'elaborazione di un manuale completo e di facile comprensione ma giuridicamente ineccepibile, in tutte le lingue ufficiali, che illustri casi concreti da cui risulti in che modo tali principi giuridici possono essere correttamente applicati nella pratica; destinatari del manuale saranno soprattutto le piccole e medie imprese e le amministrazioni aggiudicatrici;

19.   invita la Commissione a includere nel manuale soprattutto esempi pratici di condivisione dei rischi e dei benefici a seconda delle condizioni di mercato; inoltre, è necessario conferire i diritti di proprietà intellettuale alle imprese che partecipano agli appalti pre-commerciali, nella misura in cui gli Stati Uniti e il Giappone lavorano sulla base di tale modello, che stimola numerose imprese a partecipare alle procedure di appalti pre-commerciali;

20.   nota in particolare l'importanza, per il successo degli appalti pre-commerciali, di sviluppare la condivisione dei rischi e dei benefici, in sintonia con le condizioni di mercato e di riconoscere diritti di proprietà intellettuale alle società partecipanti;

21.   chiede agli Stati membri e alla Commissione di identificare, nel dosaggio delle politiche di innovazione, le sfide a medio e lungo termine da affrontare con soluzioni tecnologiche sviluppate mediante appalti pre-commerciali; ritiene che tali soluzioni potrebbero includere concorsi di progettazione e concorsi per finanziamento, quali "Driverless Vehicle Challenge" negli Stati Uniti;

22.   ritiene che il trasferimento delle conoscenze tra enti appaltatori, università e centri di ricerca tecnologicamente all'avanguardia rappresenti un elemento indispensabile per il successo degli appalti pre-commerciali;

23.   rileva il ruolo fondamentale delle agenzie europee per l'innovazione quali VINNOVA in Svezia, Tekes in Finlandia, Senternovem nei Paesi Bassi e Innovation Norway in Norvegia nel trasferimento delle conoscenze tra potenziali clienti e ricercatori; promuovendo la cooperazione tra le parti interessate alla ricerca e allo sviluppo, infatti, esse favoriscono l'utilizzo degli appalti pre-commerciali; invita pertanto gli Stati membri a esaminare il funzionamento delle citate agenzie e a utilizzarlo come riferimento per le proprie attività;

24.   nota l'importanza delle Piattaforme tecnologiche europee per la definizione di un quadro che stabilisca le priorità nei settori della ricerca e dello sviluppo e per l'adeguamento delle innovazioni già pronte per l'utilizzo alle esigenze dei potenziali clienti; rileva altresì che le Piattaforme tecnologiche sono in grado di adattare la prima fase di sviluppo del mercato delle tecnologie alle esigenze delle autorità pubbliche; invita quindi la Commissione a garantire un miglior coinvolgimento delle Piattaforme tecnologiche negli appalti pre-commerciali;

25.   accoglie con favore l'iniziativa sui mercati guida della Commissione (LMI) quale forte catalizzatore per l'utilizzo degli appalti pre-commerciali a sostegno dell'innovazione, al fine di sviluppare importanti mercati di scala, segnalando in particolare l'iniziativa di creare reti di appalti pubblici per sostenere la LMI;

26.   accoglie con favore il lavoro della Commissione per migliorare l'accesso agli appalti pubblici per le piccole e medie imprese dell'Unione europea nel Codice europeo delle migliori prassi dello 'Small Business Act';

27.   accoglie con favore il chiarimento della Commissione sulla possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di eseguire appalti pre-commerciali a tutti gli stadi dello sviluppo e della presentazione di un nuovo prodotto o servizio, e non soltanto per la ricerca fondamentale; fa notare che tale approccio globale incoraggia l'accesso delle PMI alla procedura di appalto pubblico;

28.   saluta la proposta della Commissione in quanto chiarisce il ruolo assunto dalle autorità pubbliche nell'ambito della promozione non solo della ricerca e dello sviluppo ma anche dell'innovazione attraverso l'organizzazione di gare d'appalto; sottolinea la necessità che le politiche per gli appalti pubblici degli Stati membri non siano eccessivamente prescrittive in quanto gli appalti pre-commerciali possono essere organizzati concretamente in diversi modi a seconda dei progetti e delle esigenze senza comunque violare il diritto comunitario;

29.   ritiene importante il concetto di appalti pre-commerciali, ma teme che esso non riuscirà ad attrarre le PMI se non saranno chiare le modalità di funzionamento di tali appalti, soprattutto in un contesto transfrontaliero; osserva che il principio chiave degli appalti pre-commerciali – ovvero che l'autorità pubblica non trattiene tutti i benefici derivanti dalla ricerca e sviluppo e che ciascuna impresa mantiene invece i diritti di proprietà relativi alle nuove idee da essa generate – garantisce la certezza giuridica e la protezione delle idee per le aziende partecipanti;

30.   riconosce che le PMI possono trarre profitto dagli appalti pre-commerciali mediante la condivisione dei rischi (viste le loro più limitate capacità di investimento), la crescita progressiva (in dimensioni e in esperienza) a qualunque stadio del processo di ricerca e sviluppo e della procedura di appalto snellita rispetto agli appalti tradizionali;

31.   chiede alla Commissione di consolidare tali strategie in una politica unitaria sugli appalti pubblici intesa ad incoraggiare l'innovazione mediante gli appalti pubblici, gli appalti pre-commerciali, lo sviluppo di mercati guida e la crescita delle PMI mediante gli appalti pubblici;

32.   ritiene, quale parte di una strategia consolidata intesa a promuovere l'innovazione mediante gli appalti pre-commerciali, che campagne pubbliche fornirebbero un clima migliore per le amministrazioni aggiudicatrici al fine di investire maggiormente in attività che incoraggino l'innovazione, con un ritorno di più lungo periodo sull'investimento; sostiene al riguardo le opportunità di costituire reti relative agli appalti pre-commerciali tra amministrazioni locali, regionali e nazionali;

33.   ritiene che gli appalti pre-commerciali possano rivelarsi maggiormente efficaci in presenza di incentivi sufficienti a convincere le autorità pubbliche ad attingere ai mercati della ricerca e dello sviluppo e i fornitori a partecipare a progetti pubblici; sottolinea quindi che gli incentivi finanziari sono estremamente importanti nell'assorbimento degli appalti pre-commerciali e che esistono già in alcuni Stati membri, dove una parte sostanziale dei costi del primo appalto pre-commerciale può essere coperta da un'autorità centrale;

34.   ritiene che si dovrebbero prendere in considerazione, nell'ambito dei programmi comunitari di stimolo all'innovazione, incentivi finanziari per le amministrazioni aggiudicatrici nell'Unione europea, al fine di intraprendere appalti pre-commerciali comuni di tecnologia innovativa in mercati guida ed altre aree di comune interesse europeo;

35.   rileva che tali progetti-pilota comunitari dovrebbero beneficiare di una revisione automatica da parte della Commissione e dell'ampia diffusione delle esperienze pratiche e delle clausole contrattuali che permettono ai committenti di fare riferimento a precedenti validi che potrebbero essere eventualmente utilizzati anche come guida delle migliori prassi;

36.   rileva la necessità di un progetto pilota europeo nell'ambito degli appalti pre-commerciali, al fine di mostrare attraverso un esempio un approccio attuativo che garantisca massima certezza giuridica e protezione alle imprese, soprattutto alle PMI, che sono per definizione le parti più deboli rispetto alle amministrazioni aggiudicatrici e alle grandi imprese normalmente coinvolte negli appalti pubblici;

37.   rileva che il potenziamento degli appalti pre-commerciali resta una via tra molte a disposizione degli Stati membri per migliorare l'innovazione e la ricerca; chiede quindi agli Stati membri di promuovere l'innovazione coinvolgendo tutte le parti in causa, comprese le università, gli istituti di ricerca ed altri organismi impegnati nella promozione dello sviluppo economico, in modo da coinvolgere maggiormente le amministrazioni pubbliche nell'attività innovativa; ritiene che tale impegno dovrebbe far parte di una strategia coerente per la ricerca, l'innovazione e lo sviluppo;

38.   raccomanda alla Commissione e agli Stati membri, al fine di promuovere la concorrenza, di promuovere l'uso di sistemi di appalto elettronici e di metodi dinamici allo scopo di snellire le procedure degli appalti pubblici pre-commerciali;

39.   incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.

(1) GU L 134 del 30.4.2004, pag. 114.
(2) GU L 134 del 30.4.2004, pag. 1.
(3) GU C 91 del 12.4.2008, pag. 4.
(4) GU C 102 E del 24.4.2008, pag. 455.
(5) http://ec.europa.eu/invest-in-research/action/2006_ahogroup_en.htm.
(6) GU C 325 del 19.12.2008, pag. 44.
(7) Articolo 16, lettera f) della direttiva 2004/18/CE e articolo 24, lettera e) della direttiva 2004/17/CE.

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