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Procedimiento : 2009/2133(INI)
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Ciclo relativo al documento : A7-0041/2009

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A7-0041/2009

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PV 21/10/2009 - 8
CRE 21/10/2009 - 8

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PV 22/10/2009 - 8.8
CRE 22/10/2009 - 8.8
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Jueves 22 de octubre de 2009 - Estrasburgo
Aspectos institucionales relativos a la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior
P7_TA(2009)0057A7-0041/2009

Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de octubre de 2009, sobre los aspectos institucionales relativos a la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (2009/2133(INI))

El Parlamento Europeo,

–  Vistos el artículo 3, apartado 5, y los artículos 18, 21, 24, 26, 27 y 47 del Tratado de la Unión Europea en la versión resultante del Tratado de Lisboa,

–  Vista la Declaración n° 15 relativa al artículo 27 del Tratado de la Unión Europea aneja al Acta final de la Conferencia Intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa,

–  Vista su Resolución, de 20 de febrero de 2008, sobre el Tratado de Lisboa, en particular el apartado 5, letra e) de la misma(1),

–  Vista su Resolución, de 5 de septiembre de 2000, sobre diplomacia común comunitaria(2),

–  Vista su Resolución, de 14 de junio de 2001, sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a la evolución del Servicio Exterior(3),

–  Vista su Resolución, de 26 de mayo de 2005, sobre los aspectos institucionales del Servicio Europeo de Acción Exterior(4),

–  Vistas las conclusiones del seminario realizado por su Comisión de Asuntos Constitucionales el 10 de septiembre de 2008,

–  Visto el artículo 48 de su Reglamento,

–  Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Constitucionales y las opiniones de la Comisión de Asuntos Exteriores y de la Comisión de Desarrollo (A7-0041/2009),

A.  Considerando que la forma que adopte el futuro Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) será de gran importancia para lograr que las relaciones exteriores de la Unión sean más coherentes y eficientes y adquieran un perfil más destacado,

B.  Considerando que el SEAE es resultado de tres innovaciones introducidas por el Tratado de Lisboa: la elección de un Presidente no rotatorio del Consejo Europeo, que asumirá la representación exterior de la Unión a nivel de jefe de Estado o de Gobierno; el nombramiento por el Consejo Europeo, con la aprobación del Presidente de la Comisión, del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que será Vicepresidente de la Comisión responsable de las relaciones exteriores (VP/AR); y la concesión explícita de personalidad jurídica a la Unión, a fin de dotarla de completa libertad de acción a escala internacional,

C.  Considerando que el SEAE es la lógica extensión del acervo comunitario a la esfera de las relaciones exteriores de la Unión, pues conllevará una mayor coordinación entre las unidades administrativas implicadas con vistas a la aplicación de un enfoque común a la política exterior y de seguridad común (PESC) y a las relaciones exteriores de la Comunidad mantenidas con arreglo al modelo comunitario; considerando que el SEAE sirve de complemento a las representaciones diplomáticas de los Estados miembros sin cuestionarlas,

D.  Considerando que el papel que la Unión Europea desempeña en la esfera internacional se ha consolidado durante las últimas décadas, y que es necesario un nuevo enfoque para que la UE actúe colectivamente y aborde los problemas mundiales de una manera coherente, sólida y eficaz,

E.  Considerando importante subrayar que el Parlamento Europeo ha pedido en repetidas ocasiones la creación de un servicio diplomático europeo común, que esté a la altura del papel internacional que desempeña la Unión y que contribuya a reforzar la visibilidad y capacidad de la Unión para actuar con eficacia en el ámbito internacional; considerando que debería pedirse al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros que aprovechen la oportunidad que ofrece la creación del SEAE para establecer una política exterior más coherente, sólida y eficaz,

F.  Considerando que la creación del SEAE debe contribuir a evitar duplicaciones, ineficiencia y despilfarro de recursos en la acción exterior de la Unión,

G.  Considerando que el SEAE debe servir para aumentar la visibilidad de la UE como socio principal de los países en desarrollo, y debe tomar como punto de partida las sólidas relaciones de la UE con los países en desarrollo,

H.  Considerando que el Tratado de Lisboa señala la cooperación para el desarrollo como un ámbito político autónomo, con objetivos específicos y en pie de igualdad con otras políticas exteriores,

I.  Considerando que, en la Declaración nº 15 relativa al artículo 27 del Tratado de la Unión Europea, los Gobiernos de los Estados miembros establecen que el VP/AR, la Comisión y los Estados miembros deberían comenzar los trabajos preparatorios relativos al SEAE en cuanto se haya firmado el Tratado de Lisboa,

J.  Considerando que, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el VP/AR será responsable de velar por la coherencia de la acción exterior de la Unión; considerando que, en virtud de esa tarea, en su calidad de Vicepresidente de la Comisión, el VP/AR asumirá la responsabilidad de la Comisión en materia de relaciones exteriores y aplicará simultáneamente la PESC con arreglo a las directrices del Consejo ("doble mandato"); considerando que el VP/AR se servirá del SEAE; considerando que el SEAE estará integrado por funcionarios de la Secretaría del Consejo y de la Comisión y por personal de los servicios diplomáticos nacionales destacado en comisión de servicios,

K.  Considerando que, facultada por los Tratados y el derecho de las instituciones comunitarias a autogestionarse, según reconoce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión, al hilo de la expansión de la acción exterior de las Comunidades, ha abierto numerosas delegaciones en terceros países y organizaciones internacionales; considerando que el Consejo tiene oficinas de enlace en Nueva York y Ginebra para atender sus relaciones con las Naciones Unidas; considerando que de la conjunción de esas delegaciones de la Comisión y de las oficinas de enlace del Consejo o de su conversión en representaciones conjuntas del Consejo y de la Comisión surgirá una red de unos 5 000 agentes, que será uno de los pilares que sustenten la creación del SEAE,

L.  Considerando que la organización y funcionamiento del SEAE se determinarán mediante decisión del Consejo, a propuesta del VP/AR tras consultar al Parlamento y obtener la aprobación de la Comisión, después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa,

M.  Considerando que diferentes cuestiones fundamentales relativas a la estructura del SEAE deberán resolverse con la debida anticipación para que éste pueda iniciar sus tareas con la mayor prontitud tras el nombramiento del VP/AR,

N.  Considerando que, teniendo en cuenta que se consultará al Parlamento Europeo sobre la creación del SEAE y dadas las consecuencias presupuestarias que ello implica, es fundamental mantener un diálogo inicial y detallado con el Parlamento para una puesta en funcionamiento eficaz del SEAE y para garantizar que se le asignan los recursos financieros necesarios,

1.  Toma nota de que, tras haber debatido a fondo la estructura del SEAE, la Convención propuso un modelo que otorga importantes cometidos al Parlamento y a la Comisión; indica que el procedimiento especial que la Conferencia Intergubernamental acabó adoptando en el Tratado de Lisboa ‐decisión por unanimidad del Consejo a propuesta del VP/AR previa consulta del Parlamento Europeo y previa aprobación de la Comisión‐ preserva el equilibrio interinstitucional y requiere una solución basada en el consenso;

2.  Recuerda de nuevo a la Comisión que la decisión de establecer el SEAE no puede adoptarse sin su propio acuerdo; pide a la Comisión que en sus trabajos preparatorios relativos al SEAE utilice todo su peso institucional para apoyar el objetivo de preservar y seguir desarrollando el modelo comunitario en las relaciones exteriores de la Unión; recuerda asimismo que para la creación del SEAE debe darse un acuerdo sobre sus aspectos presupuestarios;

3.  Pide a la Comisión, al Consejo, a los Estados miembros y al futuro VP/AR que contraigan un claro compromiso para alcanzar, con la participación del Parlamento, un plan global, ambicioso y consensuado para la creación del SEAE;

4.  Recomienda que vaya evolucionando a la luz de las experiencias adquiridas el enfoque sobre el SEAE que se adopte, de conformidad con los artículos 18, 27 y 40 del Tratado de la Unión Europea en la versión resultante del Tratado de Lisboa; considera que un órgano como el SEAE no puede definirse o predeterminarse totalmente por anticipado, pues debe ir construyéndose asentado en la confianza mutua y en un creciente acervo de conocimientos y experiencia compartidos;

5.  Recuerda que el SEAE debe garantizar la plena aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales en todos los aspectos de la acción exterior de la Unión, de conformidad con el espíritu y el propósito del Tratado de Lisboa; subraya la responsabilidad del SEAE a la hora de garantizar la coherencia entre su acción exterior y sus otras políticas, de conformidad con el artículo 21, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea en la versión resultante del Tratado de Lisboa;

6.  Proclama los siguientes principios e insta a la Comisión a que, en sus futuras propuestas, insista en el cumplimiento de esos principios, de conformidad con el espíritu y los objetivos de las disposiciones del Tratado de Lisboa y el espíritu de los trabajos de la Convención:

   a) los nombramientos en el SEAE deberían llevarse a cabo en virtud del mérito, capacidad y excelencia en las proporciones adecuadas y respetando el equilibrio geográfico entre la Comisión, el Consejo y los servicios diplomáticos nacionales de acuerdo con un proceso abierto y transparente, velando por que el VP/AR pueda servirse de los conocimientos y experiencia de esas tres fuentes, y de todas ellas de la misma manera; además, la configuración institucional del SEAE debe contar con una arquitectura de género que refleje debidamente los compromisos adquiridos por la UE en relación con la integración de la perspectiva de género en todas sus políticas;
   b) el SEAE debería adoptar una estructura que refuerce la coherencia de la acción exterior de la Unión y su representación en las relaciones exteriores, por lo que convendría que el SEAE albergara inmediatamente, en particular, a las unidades competentes para las relaciones exteriores en sentido estricto y a los cargos de relevancia en las delegaciones con terceros países; al hilo de su evolución ulterior podría examinarse qué otras funciones podrían encomendarse al SEAE;
   c) no resulta necesario, sin embargo, despojar a las direcciones generales de la Comisión de todas sus competencias en materia de relaciones exteriores, pues convendría preservar la integridad de las actuales políticas comunitarias, en particular en los ámbitos en los que la Comisión posee competencias de ejecución; la Comisión, esforzándose por evitar duplicaciones, debería ofrecer un modelo específico a los servicios afectados;
   d) las unidades de gestión de crisis militares y civiles deben estar bajo la autoridad del VP/AR , aunque su estructura organizativa y de mando pueda diferir de la correspondiente al personal civil; es de vital importancia que los participantes en el SEAE compartan los análisis de inteligencia con objeto de ayudar al VP/AR a cumplir su mandato de llevar a cabo una política exterior de la Unión coherente, sólida y eficaz;
   e) las delegaciones de la Comisión en terceros países y las oficinas de enlace del Consejo, así como los representantes especiales de la UE cuando sea posible, deberían fusionarse para formar "embajadas de la Unión" dirigidas por personal del SEAE, que sería responsable ante el VP/AR; no debería haber ningún impedimento para que asesores especializados de las direcciones generales de la Comisión intervinieran en comisión de servicios en los trabajos en ese ámbito;
   f) el SEAE debe asegurarse de que el Parlamento Europeo cuente, en las delegaciones de la UE, con interlocutores que permitan garantizar la cooperación con el Parlamento (encargados, por ejemplo, de los contactos parlamentarios en terceros países);

7.  Considera que, en cuanto servicio sui generis en los ámbitos organizativo y presupuestario, el SEAE debería integrase en la estructura administrativa de la Comisión para garantizar de esta manera una absoluta transparencia; considera que en la decisión relativa a la creación del SEAE debería velarse de manera jurídicamente vinculante, mediante las competencias de dirección del VP/AR, por que ese servicio ‐según se establece en el Tratado de Lisboa‐ esté sujeto a las decisiones del Consejo en los ámbitos tradicionales de la política exterior (PESC y Política Común de Seguridad y Defensa) y a las decisiones del Colegio de Comisarios en el ámbito de las relaciones exteriores comunes; considera que el SEAE debería constituirse de la manera siguiente:

   a) todo el personal del SEAE debería poseer el mismo carácter temporal o permanente y los mismos derechos y obligaciones independientemente de su origen; no debería haber, por ejemplo, diferencias entre los agentes temporales y permanentes con respecto a sus tareas o su posición en el organigrama; debido a sus diferentes orígenes, la situación de los agentes temporales debería regularse mediante el Estatuto de los funcionarios de la UE, a condición de que las autoridades de origen los destinen en comisión de servicios al SEAE;
   b) deberían otorgarse al VP/AR las competencias de autoridad facultada para proceder a los nombramientos en el SEAE, velando por que las instrucciones de servicio se correspondan con las responsabilidades derivadas del Tratado y que sea el VP/AR quien decida sobre los nombramientos de personal, los ascensos y la finalización del servicio;
   c) el personal del SEAE debería disponer de cierta independencia objetiva en el marco de las instrucciones emanadas de las responsabilidades definidas en los Tratados, de manera que el servicio pueda desempeñar su cometido de manera óptima; sería posible velar por esa independencia efectuando los nombramientos para un período determinado, por ejemplo por cinco años prorrogables, que sólo podrían reducirse si el agente de que se trate vulnera sus deberes oficiales;
   d) por analogía con órganos de anterior creación(5), convendría asignar a la Dirección General apropiada de la Comisión la responsabilidad de realizar las tareas de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos en lo que respecta a la gestión del empleo del personal del SEAE y a la aplicación de las decisiones del VP/AR en materia de nombramientos;
   e) el destino en comisión de servicios de personal de los servicios diplomáticos nacionales en el SEAE debe considerarse como parte integrante de la carrera dentro de esos servicios;
   f) en la decisión relativa a la creación del SEAE convendría establecer la estructura de organización del servicio, y disponer que el organigrama se apruebe como parte del presupuesto de la Comisión (gastos administrativos) en el marco del procedimiento presupuestario anual, lo que permitiría articular el Servicio de manera estructurada, con arreglo a las necesidades previstas;
   g) la creación del SEAE exige una adaptación del Acuerdo Interinstitucional sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera(6), tal como se establece en el apartado 4 y en la parte II, apartado G del mismo; debe respetarse estrictamente el principio de distribución entre créditos de operaciones y créditos administrativos (artículo 41, apartado 2, del Reglamento financiero(7));
   h) en caso de ausencia, a la luz de la tarea concreta que deba realizarse en cada ocasión, el VP/AR debería designar a una persona idónea que le sustituyera puntualmente;

8.  Recuerda la necesidad de alcanzar un acuerdo con el Parlamento sobre las propuestas de la futura Comisión para modificar el Reglamento financiero y el Estatuto de los funcionarios; reitera su determinación de ejercer plenamente sus competencias presupuestarias en relación con estas innovaciones institucionales; hace hincapié en que todos los aspectos de la financiación del SEAE deben quedar bajo la supervisión de la Autoridad Presupuestaria, de conformidad con los Tratados;

9.  Considera que:

   a) el SEAE debe estar dirigido por un director general responsable ante el VP/AR y que ese director general pueda representar al VP/AR en determinadas circunstancias;
   b) el SEAE debe ramificarse en diferentes direcciones especializadas para cada uno de los distintos ámbitos geoestratégicos importantes de las relaciones exteriores de la Unión, y en otras direcciones competentes para las cuestiones relativas a la política de seguridad y defensa, la gestión civil de crisis y asuntos multilaterales y horizontales, incluidos los derechos humanos y las cuestiones administrativas;
   c) el SEAE debe estructurar la cooperación de las unidades por país en Bruselas con las delegaciones (embajadas) de la Unión en terceros países en el marco de cada dirección;
   d) no debe producirse una duplicación de los servicios exteriores en el Consejo o el Consejo Europeo;

10.  Toma nota de que, puesto que las delegaciones de la UE en terceros países complementarán las actuales representaciones diplomáticas de los Estados miembros, se podrán alcanzar ventajas a largo plazo en materia de eficacia, pues las futuras delegaciones de la UE podrán hacerse cargo en muchos casos de los servicios consulares y de las cuestiones relativas a los visados Schengen;

11.  Considera que en la decisión por la que se establezca la organización y el funcionamiento del SEAE también conviene estipular que las embajadas de la Unión en terceros países ofrezcan, en su caso, con arreglo a los recursos a su disposición, apoyo logístico y administrativo a los miembros de todas las instituciones de la Unión;

12.  Si bien las delegaciones de la Unión Europea deben quedar integradas en el SEAE, aunque reciban instrucciones y se sometan a la supervisión del VP/AR, y dependan administrativamente de la Comisión; pide al futuro VP/AR que se comprometa a informar a la Comisión de Asuntos Exteriores y a la Comisión de Desarrollo del Parlamento sobre sus nombramientos para altos cargos del SEAE, y que acepte que esta comisión lleve a cabo audiencias de los candidatos, si la comisión así lo decide; también pide que el futuro VP/AR se comprometa a renegociar el actual acuerdo interinstitucional con el Parlamento Europeo(8), en particular sobre el acceso a la información confidencial y otras cuestiones relevantes para una fluida cooperación interinstitucional;

13.  Propone que se examine en qué medida el personal de los servicios consulares nacionales destacado en comisión de servicios en las embajadas de la Unión, independientemente de la realización de sus tareas políticas y económicas, podría asumir gradualmente, si procede, responsabilidades en tareas consulares relativas a nacionales de países no miembros y ofrecer protección consular y diplomática a los ciudadanos de la UE en terceros países, según se prevé ya en el artículo 20 del Tratado CE; propone asimismo que se examinen las posibilidades de cooperación entre los funcionarios del Parlamento y del SEAE;

14.  Considera necesario ofrecer más formación en materia de relaciones exteriores a los funcionarios de la Unión; propone la creación de una escuela diplomática europea que, en estrecha cooperación con los órganos pertinentes de los Estados miembros, ofrezca a los funcionarios de la Unión y a los funcionarios de los Estados miembros llamados a desempeñar funciones en el ámbito de las relaciones exteriores una formación basada en currículos uniformemente armonizados, incluida una formación adecuada en los ámbitos de la representación consular, la legación diplomática y las relaciones diplomáticas e internacionales, junto con la historia y el funcionamiento de la Unión Europea;

15.  Pide al VP/AR que elabore una propuesta de decisión relativa a la organización y funcionamiento del SEAE teniendo presentes las orientaciones expuestas en la presente Resolución; se reserva el derecho de emitir un dictamen detallado sobre esa propuesta, de conformidad con el artículo 27, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea en la versión resultante del Tratado de Lisboa, y de examinar sus aspectos financieros en el marco del procedimiento presupuestario; recomienda, no obstante, que se alcance un acuerdo político con el Parlamento sobre todas las cuestiones en una fase temprana para evitar perder, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, un tiempo muy valioso en debates políticos sobre la forma que debería adoptar el SEAE;

16.  Pide a la Comisión que sólo apruebe la propuesta del VP/AR si ésta se ajusta en gran medida a las orientaciones expuestas en la presente Resolución o después de que se haya logrado de común acuerdo una transacción diferente en el marco de eventuales contactos institucionales mantenidos con participación del Parlamento;

17.  Manifiesta su determinación de pedir al Vicepresidente propuesto de la próxima Comisión que se manifieste sobre las cuestiones que se plantean en la presente Resolución cuando comparezca ante la comisión competente en el marco del procedimiento para la designación de la próxima Comisión;

18.  Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.

(1) DO C 184 E de 6.8.2009, p. 25.
(2) DO C 135 de 7.5.2001, p. 69.
(3) DO C 53 E de 28.2.2002, p. 390.
(4) DO C 117 E de 18.5.2006, p. 232.
(5) Por ejemplo, el artículo 6 de la Decisión 1999/352/CE, ECSC, Euratom, de la Comisión de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20).
(6) Acuerdo Interinstitucional, de 17 de mayo de 2006, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera (DO C 139 de 14.6.2006, p. 1).
(7) Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1).
(8) Acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión (DO C 121 de 24.4.2001, p. 122).

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