Az Európai Parlament 2009. október 22-i állásfoglalása az európai külügyi szolgálat létrehozásának intézményi szempontjairól (2009/2133(INI))
Az Európai Parlament,
– tekintettel az Európai Unióról szóló szerződés Lisszaboni Szerződésből eredő változata 3. cikkének (5) bekezdésére, valamint 18., 21., 24., 26., 27. és 47. cikkére,
– tekintettel a Lisszaboni Szerződést elfogadó kormányközi konferencia záróokmányához csatolt, az Európai Unióról szóló szerződés 27. cikkéről szóló 15. számú nyilatkozatra,
– tekintettel a Lisszaboni Szerződésről szóló 2008. február 20-i állásfoglalására(1), különösen (5) bekezdése e) pontjára,
– tekintettel a közös európai diplomáciáról szóló 2000. szeptember 5-i állásfoglalására(2),
– tekintettel a külszolgálat fejlesztéséről szóló bizottsági közleményről szóló 2001. június 14-i állásfoglalására(3),
– tekintettel az európai külügyi szolgálat intézményi szempontjairól szóló 2005. május 26-i állásfoglalására(4),
– tekintettel az Alkotmányügyi Bizottság által 2008. szeptember 10-én szervezett tanácskozásra,
– tekintettel eljárási szabályzata 48. cikkére,
– tekintettel az Alkotmányügyi Bizottság jelentésére, valamint a Külügyi Bizottság és a Fejlesztési Bizottság véleményére (A7-0041/2009),
A. mivel a jövőbeli európai külügyi szolgálat (a továbbiakban: szolgálat) formája rendkívül fontos, amennyiben az Unió külkapcsolatait koherensebbé, hatékonyabbá és láthatóbbá kívánjuk tenni,
B. mivel a szolgálat három, a Lisszaboni Szerződésben bevezetett újítás következménye: az Európai Tanács állandó elnökének választása, aki állam- és kormányfői szinten felelős az Unió külképviseletéért; az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének az Európai Tanács általi, a Bizottság elnökének egyetértésével történő kinevezése, aki a Bizottság külkapcsolatokért felelős alelnöke lesz ( alelnök-főképviselő); valamint az Unió kifejezett felruházása jogi személyiséggel, amelynek célja, hogy nemzetközi szinten teljes cselekvési szabadságot biztosítson számára,
C. mivel a szolgálat a közösségi vívmányoknak az Unió külkapcsolatainak területén való átgondolt továbbfejlesztését jelenti, az nagyobb összhangot eredményez az érintett adminisztratív egységek között a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) közös megközelítése és a Közösségnek a közösségi modell szerint intézett külkapcsolatai tekintetében; mivel a szolgálat kiegészíti a tagállamok diplomáciai képviseleteit, azok létének megkérdőjelezése nélkül,
D. mivel az Európai Unió az utóbbi évtizedek során egyre inkább globális szereplővé vált, és új megközelítésre van szükség, amennyiben az EU közösen kíván fellépni és a globális kihívásoknak átfogó, következetes és hatékony módon kíván megfelelni,
E. mivel fontos hangsúlyozni, hogy az Európai Parlament következetesen kérte a közös európai diplomáciai szolgálat létrehozását, amely az Unió nemzetközi szerepéhez méltó és amely növelni fogja a láthatóságot, valamint az Unió abbéli képességét, hogy nemzetközi téren hatékonyan cselekedjék; mivel a Tanácsot, a Bizottságot és a tagállamokat fel kell kérni, hogy éljenek az átfogóbb, következetesebb és hatékonyabb külpolitika megteremtésének a szolgálat létrehozása kapcsán kínálkozó lehetőségével,
F. mivel a szolgálat létrehozásának elő kell segítenie, hogy az Unió külkapcsolati tevékenységei során elkerüljék a munka megkettőzését, az eredménytelenséget és az erőforrások pazarlását,
G. mivel a szolgálat feladata, hogy nagyobb láthatóságot biztosítson az EU-nak mint a fejlődő országok legfontosabb partnerének, és hogy az EU fejlődő országokkal fenntartott, szoros kapcsolataira építsen,
H. mivel a Lisszaboni szerződés különválasztja a fejlesztési együttműködést, mint autonóm politikai területet, mely speciális célokkal rendelkezik és más külső politikákkal egyenrangú,
I. mivel az Európai Unióról szóló szerződés 27. cikkéről szóló 15. sz. nyilatkozatukban a tagállamok kormányai megállapították, hogy az alelnök-főképviselőnek, a Bizottságnak és a tagállamoknak a Lisszaboni Szerződés aláírása után azonnal el kell kezdeniük a szolgálat előkészítését,
J. mivel a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után az alelnök-főképviselő felel az Unió külső fellépésének koherenciájáért; mivel e megbízatásnak megfelelően az alelnök-főképviselő bizottsági alelnöki hatáskörében a Bizottság külkapcsolati területén fog működni, és egyidejűleg az Unió közös kül- és biztonságpolitikáját fogja a Tanács megbízása alapján vezetni ("kettős szerep"); mivel az alelnök-főképviselő felhasználja majd a szolgálatot; mivel a szolgálat személyzete a Tanács és a Bizottság titkárságának tisztviselőiből, valamint a nemzeti diplomáciai szolgálatok kirendelt személyzetéből áll majd,
K. mivel az Európai Közösségek szerveinek a Szerződések és az Európai Bíróság joggyakorlata által elismert, saját ügyeinek rendezésére való joga alapján a Bizottság a Közösség külső fellépésének kiterjesztése során számos küldöttséget delegált harmadik országokba és nemzetközi szervezetekbe; mivel a Tanács az Egyesült Nemzetek Szervezetével fenntartott kapcsolatok ápolására összekötő hivatalt tart fenn New Yorkban és Genfben; mivel a bizottsági küldöttségek és a tanácsi összekötő hivatalok – vagy tanácsi és bizottsági közös képviseletté való átalakításuk – hozzájárulása mintegy 5 000 fős személyzeti hálózatot hoz létre, ami a szolgálat létrehozásának egyik alapja,
L. mivel a szolgálat szervezetét és működését a Tanács határozata fogja meghatározni az alelnök-főképviselő javaslata alapján, a Parlamenttel való konzultációt és a Bizottság jóváhagyását követően, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után,
M. mivel a szolgálat formáját érintő néhány elvi kérdést időben kell rendezni ahhoz, hogy a szolgálat az alelnök-főképviselő kinevezését követően minél előbb megkezdhesse munkáját,
N. mivel, figyelembe véve, hogy a Parlamenttel konzultálni fognak a szolgálat létrehozásával kapcsolatban, illetve a költségvetési következmények miatt, a Parlamenttel folytatott korai és lényegi párbeszédre van szükség a szolgálat hatékony elindítása, valamint annak biztosítása érdekében, hogy a megfelelő pénzügyi források a szolgálat rendelkezésére álljanak,
1. megjegyzi, hogy a szolgálat kialakításával kapcsolatos részletes vita után az alkotmányozó Konvent olyan modellt javasolt, amely jelentős szerepet ad a Parlamentnek és a Bizottságnak; rámutat, hogy a kormányközi konferencia által a Lisszaboni Szerződésben végül elfogadott különleges eljárás – egyhangú tanácsi határozat az alelnök-főképviselő javaslata alapján, a Parlamenttel való konzultációt követően és a Bizottság jóváhagyásával – fenntartja az Unió intézményközi egyensúlyát és közös megegyezésen alapuló megoldást kíván;
2. ismét emlékezteti a Bizottságot, hogy a szolgálat létrehozásáról szóló határozatot nem lehet meghozni a Bizottság beleegyezése nélkül; felkéri a Bizottságot, hogy a szolgálat előkészítő munkája során teljes intézményi befolyásával támogassa az Unió külkapcsolatai közösségi modelljének megőrzésére és továbbfejlesztésére vonatkozó célt; emlékeztet továbbá arra, hogy a szolgálat létrehozásának együtt kell járnia a költségvetési szempontokról szóló megegyezéssel is;
3. felkéri a Bizottságot, a Tanácsot, a tagállamokat és a jövőbeli alelnök-főképviselőt, hogy a Parlament bevonásával kötelezzék el magukat a szolgálat létrehozásának átfogó, nagyra törő és konszenzuson alapuló terve mellett;
4. javasolja, hogy a szolgálatra vonatkozó hozzáállás – amelyet az Európai Unióról szóló szerződés Lisszaboni Szerződésből eredő változatának 18., 27. és 40. cikke alapján fognak megállapítani – a tapasztalatok alapján kerüljön továbbfejlesztésre; úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó szolgálathoz hasonló szervezetet nem lehet előre pontosan meghatározni vagy körülhatárolni, hanem a kölcsönös bizalmon, valamint az egyre növekvő szakértelmen és közös tapasztalaton alapuló folyamat során kell működésbe hozni;
5. emlékeztet arra, hogy a szolgálatnak, a Lisszaboni szerződés szellemével és céljával összhangban, az Unió külső fellépéseinek valamennyi vonatkozásában biztosítania kell az Európai Unió Alapjogi Chartájának maradéktalan alkalmazását; hangsúlyozza, hogy az Európai Unióról szóló szerződés Lisszaboni Szerződésből eredő változatának 21. cikke (3) bekezdése értelmében a szolgálat feladata a külső tevékenységek és a többi politika közötti összhang biztosítása;
6. megerősíti az alábbi elveket és sürgeti a Bizottságot, hogy jövőbeni javaslataiban ragaszkodjon az ezen elvekhez való megfeleléshez, összhangban a Lisszaboni Szerződés előírásainak szellemével és céljával, illetve a Konvent tanácskozásainak szellemével:
a)
a szolgálatba való kinevezésekre érdem, szakértelem és kiválóság alapján, nyílt és átlátható eljárásban kell sort keríteni, megfelelő részben és a földrajzi egyensúlyt figyelembe véve, a Bizottságból, a Tanácsból és a nemzeti diplomáciai szolgálatokból, biztosítva, hogy az alelnök-főképviselő mindhárom szerv tudására és tapasztalatára egyformán számíthasson; továbbá a szolgálat intézményi felépítésének a nemek olyan struktúráját kell tartalmaznia, amely megfelelően tükrözi az Uniónak a nemek közötti esélyegyenlőség általános érvényesítése terén vállalt kötelezettségeit;
b)
a szolgálatnak olyan formát kell öltenie, amely javítja az Unió külső fellépésének és külképviseletének összehangoltságát, ezért haladéktalanul a szolgálat irányítása alá kell vonni különösen a szorosan a külkapcsolatokkal foglalkozó osztályokat, valamint a harmadik országokba delegált küldöttségek vezető posztjait; a további fejlesztés során meg lehet fontolni, hogy milyen egyéb funkciókat kell még a szolgálathoz rendelni;
c)
nem szükséges azonban a Bizottság főigazgatóságait valamennyi külkapcsolati felelősségüktől megfosztani; különösen azokon a területeken kell megőrizni a jelenlegi, külső szempontokat is magukban foglaló közösségi politikák integritását, amelyeken a Bizottság végrehajtói hatáskörrel rendelkezik; a Bizottságnak – a párhuzamos struktúrák elkerülése érdekében – konkrét modellel kell szolgálnia az érintett osztályoknak;
d)
a katonai és civil válságkezelési egységeket az alelnök-főképviselő hatáskörébe kell helyezni, míg a vezetői és szervezeti struktúra eltérő lehet a civil személyzetétől; rendkívül fontos, hogy a szolgálat szereplői a hírszerzési elemzések eredményét megosszák annak érdekében, hogy támogathassák az alelnök-főképviselőt az uniós külpolitika átfogó, következetes és hatékony igazgatására vonatkozó megbízatásának teljesítésében;
e)
a harmadik országokba delegált bizottsági küldöttségeket és a tanácsi összekötő irodákat, valamint lehetőség szerint az EU különleges képviselőit "uniós követségekké" kell összevonni, amelyeket a szolgálat személyzete irányítana, amely az alelnök-főképviselőnek felel; a Bizottság főigazgatóságainak szaktanácsadóit nem szabad megakadályozni abban, hogy ebben a keretben kihelyezett munkát végezzenek;
f)
a szolgálatnak biztosítania kell, hogy az Európai Parlamentnek legyenek kapcsolattartói az Európai Parlamenttel való együttműködést szavatoló uniós küldöttségekben (például a harmadik országokkal fenntartott parlamenti kapcsolatok erősítése érdekében);
7. úgy véli, hogy a szolgálatot – amely szervezeti és költségvetési szempontból sajátos szolgálat – a Bizottság igazgatási szerkezetébe kell betagolni, mivel ez biztosítana teljes átláthatóságot; úgy ítéli meg, hogy a szolgálat létrehozására vonatkozó határozatnak az alelnök-főképviselő igazgatói hatásköre révén jogilag kötelező erejű jelleggel biztosítania kell, hogy a szolgálat – a Lisszaboni Szerződésben meghatározottak szerint – a külpolitika hagyományos területein (KKBP és közös biztonság- és védelmi politika) a Tanács határozataitól, illetve a közös külpolitika területén a biztosok testületének határozataitól függjön; úgy véli, hogy a szolgálat felépítésének az alábbiak szerint kell alakulnia:
a)
a szolgálat teljes személyzetének származási helytől függetlenül azonos állandó vagy ideiglenes státuszt, valamint azonos jogokat és kötelezettségeket kell biztosítani, feladatuk és a szervezetben elfoglalt pozíciójuk tekintetében pedig nem lehet különbség az ideiglenes és állandó tisztviselők között; eltérő származási helyeik miatt az ideiglenes személyzet státuszára az EU tisztviselőinek személyzeti szabályzata vonatkozzék, azzal a feltétellel, hogy a származási hely hatóságai szolgálati érdekből helyezik ki őket a szolgálathoz;
b)
a szolgálat tekintetében a kinevezési hatáskör az alelnök-főképviselőt illeti, biztosítva, hogy a szolgálati utasításokat a Szerződésből eredő felelősségekkel összhangban adják ki, valamint hogy az alelnök-főképviselő döntsön a személyzeti kinevezésekről, előléptetésekről és a szolgálati viszony megszűnéséről;
c)
a Szerződésben meghatározott felelősségekből eredő utasítások tekintetében a szolgálat személyzetének bizonyos mértékig objektív függetlenséggel kell rendelkeznie, annak érdekében, hogy a szolgálat optimálisan teljesíthesse feladatát; ezt a függetlenséget meghatározott időre – például öt évre – történő kinevezés útján lehet biztosítani, amely meghosszabbítható és csak akkor rövidíthető le, ha az érintett munkatárs nem tesz eleget hivatalos kötelezettségeinek;
d)
a precedensekre(5) támaszkodva, a szolgálat személyzetének foglalkoztatását végző igazgatása tekintetében, és az alelnök-főképviselő kinevezésekre, előléptetésekre és a szolgálat meghosszabbítására vagy megszűnésére vonatkozó határozatainak végrehajtása tekintetében a kinevezésre jogosult hatóság feladatait a megfelelő bizottsági főigazgatóságnak kell ellátnia;
e)
a nemzeti diplomáciai szolgálatoktól a szolgálatba történő kirendelést az e szolgálatokban végzett pályafutás szerves részének kell tekinteni;
f)
a szolgálatot létrehozó határozatnak meg kell határoznia a szolgálat szervezeti struktúráját, azzal a kikötéssel, hogy a létrehozás tervét az éves költségvetési eljárás során a bizottsági költségvetés részeként kell elfogadni (igazgatási kiadások), lehetővé téve ezáltal a szolgálat strukturált, szükségletekkel lépést tartó felépítését;
g)
a szolgálat létrehozásához a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről szóló intézményközi megállapodást(6) a 4. pontjában és a II. része G. pontjában előírtak szerint ki kell igazítani; a működési és igazgatási előirányzatok arányosításának elvét (a pénzügyi rendelet(7) 41. cikkének (2) bekezdése) szigorúan be kell tartani;
h)
távolléte esetében az alelnök-főképviselőnek eseti alapon és az egyes alkalmakkor elvégzendő feladatok tükrében kell döntenie helyettese személyéről;
8. emlékeztet arra, hogy megállapodásra kell jutni a Parlamenttel a pénzügyi rendelet és a személyzeti szabályzat módosítására irányuló jövőbeli bizottsági javaslatok tekintetében; megerősíti arra vonatkozó határozott szándékát, hogy költségvetési hatáskörét ezekkel az intézményi újításokkal kapcsolatban maradéktalanul gyakorolja; hangsúlyozza, hogy a szolgálat finanszírozása összes vetületének a Szerződésekkel összhangban a költségvetési hatóság felügyelete alatt kell maradnia;
9. úgy véli, hogy a szolgálat létrehozásának a következők figyelembevételével kellene megtörténnie:
a)
az alelnök-főképviselőnek alárendelt főigazgatónak kellene irányítania, aki bizonyos esetekben képviselni tudja az alelnök-főképviselőt;
b)
több igazgatóságra – amelyek mindegyike az Unió külpolitikájának egy-egy geostratégiai jelentőségű területéért felelős – valamint további, a biztonság- és védelmi politikai kérdésekkel, civil válságkezeléssel és többek között az emberi jogokat és adminisztratív ügyeket is magukban foglaló többoldalú és horizontális ügyekkel foglalkozó igazgatóságra kellene felosztani;
c)
meg kellene szervezni a Brüsszelben működő országonkénti egységek és az Unió harmadik országba delegált küldöttségeinek (követségeinek) együttműködését minden egyes igazgatóságon belül;
d)
nem kellene párhuzamos külügyi szolgálatokat létrehozni a Tanácsban és az Európai Tanácsban;
10. megjegyzi, hogy míg az uniós küldöttségek a tagállamok meglévő diplomáciai képviseletét egészítik ki, lehetőség nyílik a hatékonyság hosszú távú növelésére is, mivel a jövőbeni uniós küldöttség számos esetben tud konzuli szolgálatot ellátni és schengeni vízumügyekkel foglalkozni;
11. úgy véli, hogy a szolgálat szervezetét és működését létrehozó határozatban azt is meg kell határozni, hogy az Unió harmadik országbeli követségei az Unió valamennyi intézményének tagjai részére szükség esetén – a rendelkezésükre álló erőforrások függvényében – logisztikai és közigazgatási segítséget nyújtanak;
12. bár az Európai Unió küldöttségei a szolgálat szerves részét fogják képezni, s bár utasításaikat az alelnök-főképviselőtől kell kapniuk, továbbá az ő ellenőrzése alá kell tartozniuk és igazgatási szempontból a Bizottság részét kell képezniük, felkéri a jövőbeli alelnök-főképviselőt, hogy vállalja a Parlament Külügyi és Fejlesztési Bizottságainak tájékoztatását a szolgálat vezetőinek kinevezéséről és járuljon hozzá, hogy a bizottságok döntése alapján a jelöltek részvételével bizottsági meghallgatást tartsanak; felkéri továbbá a jövőbeli alelnök-főképviselőt, hogy kötelezze el magát a jelenlegi keretmegállapodás(8) Európai Parlamenttel való újratárgyalása mellett, különösen az érzékeny információkhoz való hozzáférés és a zavartalan intézményi együttműködés egyéb kérdései tekintetében;
13. javasolja annak megvizsgálását, hogy a nemzeti konzuli szolgálatokból áthelyezett uniós követségi személyzetre a politikai és gazdasági feladatok ellátásán túlmenően szükség esetén milyen mértékben ruházhatóak fokozatosan át harmadik országok polgárait érintő konzuli feladatok és olyan feladatok, mint amelyek már most az EK-Szerződés 20. cikkében a harmadik országokban tartózkodó uniós polgárok diplomáciai és konzuli védelmére tekintettel meg vannak határozva; javasolja továbbá a parlamenti tisztviselők és a szolgálat közötti együttműködés lehetőségeinek megfontolását;
14. úgy véli, hogy további lépéseket kell tenni annak érdekében, hogy az uniós tisztviselőknek külkapcsolati képzést nyújtsanak; javasolja egy európai diplomáciai akadémia megalapítását, amely a tagállamok megfelelő szervezeteivel szorosan együttműködve a külkapcsolatokban alkalmazandó uniós és tagállami tisztviselőknek megfelelő képzést tud nyújtani – egységesített tanterv alapján – többek között a konzuli és követségi tevékenységekről, a diplomáciáról és nemzetközi kapcsolatokról, valamint az Európai Unió történelméről és működéséről;
15. felkéri az alelnök-főképviselőt, hogy az ebben az állásfoglalásban meghatározott iránymutatás figyelembevételével készítse el a szolgálat szervezetéről és működéséről szóló határozatra irányuló javaslatát; fenntartja magának a jogot, hogy részletes álláspontot fogadjon el erről a javaslatról az Európai Unióról szóló szerződés Lisszaboni Szerződésből eredő változata 27. cikkének (3) bekezdése szerint, valamint hogy a költségvetési eljárás során megvizsgálja a pénzügyi szempontokat; javasolja azonban, hogy valamennyi kérdés tekintetében már a korai szakaszban politikai megegyezés szülessen a Parlamenttel, annak elkerülése érdekében, hogy a szolgálat formájáról szóló politikai vitára értékes időt kelljen elvesztegetni a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után;
16. felkéri a Bizottságot, hogy csak akkor hagyja jóvá az alelnök-főképviselő javaslatát, amikor az jórészt megfelel az ebben az állásfoglalásban meghatározott iránymutatásnak, vagy akkor, ha a Parlament bevonásával, intézményközi kapcsolatokon keresztül, ettől eltérő kompromisszumos megoldás született;
17. határozottan szeretné kérni a következő Bizottság alelnök-jelöltjét, hogy a következő Bizottság kinevezésének eljárása során az illetékes bizottsági meghallgatáson foglaljon állást az ebben az állásfoglalásban említett témákról;
18. utasítja elnökét, hogy továbbítsa ezt az állásfoglalást a Tanácsnak és a Bizottságnak.
Például az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) létrehozásáról szóló 1999. április 28-i 1999/352/EK, ESZAK, Euratom bizottsági határozat 6. cikke (HL L 136., 1999.5.31., 20. o.).
2006. május 17-i intézményközi megállapodás az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről (HL C 139., 2006.6.14., 1. o.).
Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.).