Uznesenie Európskeho parlamentu z 22. októbra 2009 o inštitucionálnych aspektoch zriadenia Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (2009/2133(INI))
Európsky parlament,
– so zreteľom na článok 3 ods. 5 a články 18, 21, 24, 26, 27 a 47 Zmluvy o Európskej únii v znení Lisabonskej zmluvy,
– so zreteľom na vyhlásenie č. 15 k článku 27 Zmluvy o Európskej únii pripojené k záverečnému aktu medzivládnej konferencie, ktorá prijala Lisabonskú zmluvu,
– so zreteľom na svoje uznesenie z 20. februára 2008 o Lisabonskej zmluve, najmä na jeho odsek 5 písm. e)(1),
– so zreteľom na svoje uznesenie z 5. septembra 2000 o spoločnom diplomatickom zbore Spoločenstva(2),
– so zreteľom na svoje uznesenie zo 14. júna 2001 o oznámení Komisie o rozvoji vonkajšej služby(3),
– so zreteľom na svoje uznesenie z 26. mája 2005 o inštitucionálnych aspektoch Európskeho útvaru pre vonkajšiu činnosť(4),
– so zreteľom na seminár, ktorý 10. septembra 2008 usporiadal Výbor pre ústavné veci,
– so zreteľom na článok 48 rokovacieho poriadku,
– so zreteľom na správu Výboru pre ústavné veci a stanoviská Výboru pre zahraničné veci a Výboru pre rozvoj (A7-0041/2009),
A. keďže podoba budúcej Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (European External Action Service – EEAS) je mimoriadne dôležitá, ak sa má zabezpečiť, aby sa vonkajšie vzťahy Únie stali súdržnejšími a účinnejšími a zvýšil sa ich význam,
B. keďže za vytvorením EEAS stoja tri inovácie, ktoré zavádza Lisabonská zmluva: voľba stáleho predsedu Európskej rady, ktorý zodpovedá za vonkajšie zastupovanie Únie na úrovni hláv štátov alebo na vládnej úrovni; menovanie vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku vykonávajúceho funkciu podpredsedu Komisie zodpovedajúceho za vonkajšie vzťahy (ďalej len "podpredseda Komisie/vysoký predstaviteľ"), o ktorom rozhoduje Európska rada so súhlasom predsedu Komisie; a explicitné priznanie právnej subjektivity Únii, čo jej má poskytnúť úplnú slobodu konať na medzinárodnej úrovni,
C. keďže EEAS je logickým rozšírením acquis communautaire v oblasti vonkajších vzťahov Únie, pretože vyústi do užšej koordinácie príslušných administratívnych jednotiek, pokiaľ ide o spoločný prístup k spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike (SZBP), a vonkajších vzťahov Spoločenstva v súlade s modelom Spoločenstva; keďže EEAS dopĺňa diplomatické zastúpenia členských štátov bez toho, aby ich spochybňovala,
D. keďže úloha Európskej únie ako globálneho hráča za posledné desaťročia vzrástla a že ak chce EÚ konať kolektívne a čeliť globálnym výzvam zosúladeným, konzistentným a účinným spôsobom, je potrebný nový prístup,
E. keďže je dôležité zdôrazniť, že Európsky parlament neustále vyzýval na zriadenie spoločnej európskej diplomatickej služby, ktorá by zodpovedala medzinárodnej úlohe Únie a ktorá by ju zviditeľnila a posilnila jej schopnosť účinne konať na medzinárodnom poli; keďže Rada, Komisia a členské štáty by mali byť vyzvané, aby sa chopili príležitosti, ktorú ponúka zriadenie EEAS a vytvorili tak zosúladenejšiu, konzistentnejšiu a účinnejšiu zahraničnú politiku,
F. keďže zriadenie EEAS musí prispieť k tomu, aby sa predchádzalo duplicite, neúčinnosti a mrhaniu zdrojmi, pokiaľ ide o vonkajšiu činnosť Únie,
G. keďže EEAS by mala slúžiť na zviditeľnenie EÚ ako vedúceho partnera rozvojových krajín a mala by stavať na intenzívnych vzťahoch EÚ s rozvojovými krajinami,
H. keďže Lisabonskou zmluvou sa rozvojová spolupráca vyčleňuje ako samostatná oblasť politiky s konkrétnymi cieľmi, ktorá je rovnocennou s ostatnými vonkajšími politikami,
I. keďže vlády členských štátov vo vyhlásení č. 15 k článku 27 Zmluvy o Európskej únii stanovili, že podpredseda Komisie/vysoký predstaviteľ, Komisia a členské štáty by mali začať s prípravnými prácami v súvislosti s EEAS hneď po podpísaní Lisabonskej zmluvy,
J. keďže podpredseda Komisie/vysoký predstaviteľ bude po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy zodpovedať za súlad vonkajšej činnosti Únie; keďže v súlade s touto úlohou prevezme pri plnení záväzkov vyplývajúcich z funkcie podpredsedu Komisie povinnosti Komisie v oblasti vonkajších vzťahov a zároveň bude vykonávať SZBP podľa pokynov Rady (tzv. dvojitá úloha); keďže podpredseda Komisie/vysoký predstaviteľ bude využívať EEAS; keďže EEAS budú tvoriť úradníci sekretariátu Rady a Komisie a pracovníci vyslaní z diplomatických služieb jednotlivých členských štátov,
K. keďže Komisia na základe zmlúv a práva inštitúcií Spoločenstva spravovať vlastné záležitosti, uznaného judikatúrou Súdneho dvora, a vzhľadom na rozšírenie vonkajšej činnosti Spoločenstiev zriadila niekoľko delegácií v tretích krajinách a medzinárodných organizáciách; keďže Rada má v New Yorku a Ženeve kontaktné kancelárie pre vzťahy s Organizáciou Spojených národov; keďže spoločným vkladom týchto delegácií Komisie a kontaktných kancelárií Rady alebo ich transformáciou na spoločné zastúpenia Rady a Komisie vznikne sieť približne 5 000 zamestnancov, ktorá bude predstavovať jeden zo základných kameňov pre vytvorenie EEAS,
L. keďže základom pre organizáciu a fungovanie EEAS bude rozhodnutie Rady, ktorá ho prijme na návrh podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa po konzultácii s Parlamentom a so súhlasom Komisie po tom, čo Lisabonská zmluva nadobudne platnosť,
M. keďže v dostatočnom časovom horizonte by sa mal vyriešiť rad zásadných otázok týkajúcich sa podoby EEAS, aby svoju činnosť mohla začať čo najskôr po vymenovaní podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa,
N. keďže vzhľadom na to, že o zriadení EEAS sa bude konzultovať s Parlamentom, a vzhľadom na dôsledky, ktoré z toho vyplynú pre rozpočet, je skorý a vecný dialóg s Parlamentom nevyhnutným predpokladom pre účinné rozbehnutie činnosti EEAS a pre zabezpečenie potrebných finančných prostriedkov,
1. poznamenáva, že po intenzívnych diskusiách o forme EEAS sa v dohovore navrhol model, ktorý zveruje významné úlohy Parlamentu a Komisii; poukazuje na to, že osobitný postup, ktorý medzivládna konferencia nakoniec prisľúbila prijať v Lisabonskej zmluve – podľa ktorého Rada koná jednomyseľne na základe návrhu podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa po konzultácii s Európskym parlamentom a so súhlasom Komisie – zachováva medziinštitucionálnu rovnováhu Únie a vyžaduje riešenie založené na dohode;
2. pripomína znovu Komisii, že rozhodnutie o zriadení EEAS nemožno prijať bez jej súhlasu; vyzýva Komisiu, aby v rámci prípravných prác týkajúcich sa EEAS využila všetok svoj inštitucionálny vplyv na presadzovanie cieľa zachovania a ďalšieho rozvoja modelu Spoločenstva v oblasti vonkajších vzťahov Únie; pripomína ďalej, že zriadenie EEAS musí zahŕňať dohodu o rozpočtových aspektoch,
3. vyzýva Komisiu, Radu, členské štáty a budúceho podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa, aby sa spolu s Parlamentom dohodli na vytvorení komplexného, ambiciózneho a konsenzuálneho plánu zriadenia EEAS,
4. odporúča, aby sa prístup k EEAS, ktorý sa prijme v súlade s článkami 18, 27 a 40 Zmluvy o Európskej únii v znení Lisabonskej zmluvy, vyvíjal na základe získaných skúseností; domnieva sa, že orgán ako EEAS nemožno vopred úplne vymedziť alebo určiť, ale musí sa utvárať na základe vzájomnej dôvery a rozširujúceho sa kapitálu odborných poznatkov a zdieľaných skúseností,
5. pripomína, že EEAS musí zabezpečiť riadne uplatňovanie Charty základných práv vo všetkých aspektoch vonkajšej činnosti Únie v súlade s účelom a v duchu Lisabonskej zmluvy; zdôrazňuje zodpovednosť EEAS za zabezpečenie súladu medzi jej vonkajšou činnosťou a ostatnými politikami v súlade s článkom 21 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii v znení Lisabonskej zmluvy;
6. potvrdzuje nasledujúce zásady a naliehavo vyzýva Komisiu, aby pri predkladaní budúcich návrhov trvala na ich dodržiavaní v súlade s účelom a v duchu ustanovení Lisabonskej zmluvy a v duchu záverov dohovoru:
a)
vymenovanie na pozície v rámci EEAS by sa malo uskutočňovať otvorene a transparentne na základe zásluh, odborných znalostí a vysokej kvality práce, v primeranom pomere a pri rešpektovaní územnej vyváženosti medzi Komisiou, Radou a diplomatickými službami jednotlivých štátov, pričom by sa malo zabezpečiť, aby podpredseda Komisie/vysoký predstaviteľ mohol rovnakým spôsobom využívať znalosti a skúsenosti všetkých troch subjektov; súčasťou inštitucionálneho zriadenia EEAS musí byť aj rodová štruktúra, ktorá v plnej miere zohľadní záväzky Únie, pokiaľ ide o uplatňovanie hľadiska rodovej rovnosti;
b)
EEAS by mala nadobudnúť podobu, ktorá zvýši konzistentnosť vonkajšej činnosti Únie a jej zastúpenia v zahraničných vzťahoch, v záujme čoho by sa malo zabezpečiť, aby EEAS bezodkladne zastrešovala najmä útvary zodpovedajúce za vonkajšie vzťahy v užšom zmysle slova a vyššie pozície v rámci delegácií v tretích krajinách; v priebehu ďalšieho vývoja možno ďalej uvažovať o tom, aké iné funkcie by sa mali EEAS prideliť;
c)
nie je však potrebné, aby sa generálnym riaditeľstvám Komisie odobrali všetky ich povinnosti týkajúce sa vonkajších vzťahov; integrita súčasných politík Spoločenstva s vonkajším rozmerom by sa mala zachovať najmä v oblastiach, kde má Komisia výkonné právomoci; Komisia by v snahe zabrániť duplicite mala poskytnúť špecifický model príslušným útvarom;
d)
jednotky civilného a vojenského krízového riadenia musia byť v právomoci podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa, ale riadenie a organizačná štruktúra vojenského personálu sa môže líšiť od riadenia a organizačnej štruktúry civilného personálu; zdieľanie analýzy spravodajských informácií aktérov v rámci EEAS je nesmierne dôležité, pretože pomáha podpredsedovi Komisie/vysokému predstaviteľovi pri plnení jeho mandátu, ktorým je uskutočňovanie zosúladenej, konzistentnej a účinnej vonkajšej politiky Únie;
e)
delegácie Komisie v tretích krajinách, kontaktné kancelárie Rady a prípadne kancelárie osobitných zástupcov EÚ by sa mali spojiť a vytvoriť tak "veľvyslanectvá Únie" riadené zamestnancami EEAS, ktorí by sa zodpovedali podpredsedovi Komisie/vysokému predstaviteľovi; odborní poradcovia z generálnych riaditeľstiev Komisie by mali mať takisto možnosť byť vyslaní na pozície v rámci tejto služby;
f)
EEAS musí zabezpečiť, aby boli Európskemu parlamentu v rámci delegácií EÚ k dispozícii kontaktné osoby, ktoré budú zabezpečovať spoluprácu s Európskym parlamentom (napríklad starať sa o parlamentné kontakty v tretích krajinách);
7. domnieva sa, že EEAS ako služba sui generis z organizačného aj rozpočtového hľadiska, sa musí začleniť do administratívnej štruktúry Komisie, pretože to pomôže zabezpečiť je plnú transparentnosť; domnieva sa, že rozhodnutie o zriadení EEAS by malo právne záväzným spôsobom prostredníctvom riadiacich právomocí podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa zabezpečiť, aby sa na túto službu tak, ako sa stanovuje v Lisabonskej zmluve, vzťahovali rozhodnutia Rady v tradičných oblastiach zahraničnej politiky (SBZP a spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky), ako aj rozhodnutia kolégia komisárov v oblasti spoločných vonkajších vzťahov; je presvedčený, že EEAS by sa mala zriadiť takto:
a)
všetci zamestnanci EEAS by mali mať rovnaké postavenie trvalého alebo dočasného charakteru a rovnaké práva a povinnosti bez ohľadu na ich pôvod, napríklad by nemal existovať žiaden rozdiel medzi dočasnými a stálymi úradníkmi, pokiaľ ide o ich povinnosti alebo postavenie v rámci organizačnej štruktúry; vzhľadom na rôzne pôvodné pôsobiská dočasných zamestnancov by sa na ich postavenie mal vzťahovať Služobný poriadok úradníkov EÚ, a to s podmienkou, že príslušné pôvodné inštitúcie ich vyšlú na posty v rámci EEAS v služobnom záujme;
b)
právomoci menovacieho orgánu v prípade EEAS by sa mali prideliť podpredsedovi Komisie/vysokému predstaviteľovi, pričom treba zabezpečiť, aby sa služobné pokyny vydali v súlade s povinnosťami vyplývajúcimi zo zmluvy a aby o menovaní pracovníkov, ich povýšení a skončení výkonu práce rozhodoval podpredseda Komisie/vysoký predstaviteľ;
c)
pokiaľ ide o pokyny vyplývajúce z povinností vymedzených v zmluvách, zamestnanci EAS by mali mať istú mieru objektívnej nezávislosti, aby mohla služba optimálne plniť svoje povinnosti; táto nezávislosť by sa mohla zabezpečiť vymenúvaním na určité obdobie, napr. päť rokov, s možnosťou predĺženia, ktoré by sa mohlo skrátiť len v prípade, ak príslušný pracovník poruší úradné povinnosti;
d)
analogicky k precedensom(5) by sa zodpovednosť za plnenie povinností menovacieho orgánu v oblasti riadenia zamestnávania pracovníkov EEAS a vykonávania rozhodnutí podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa o menovaní, povýšení a predĺžení alebo skončení výkonu práce mala zveriť príslušnému generálnemu riaditeľstvu Komisie;
e)
vysielanie pracovníkov diplomatických služieb jednotlivých členských štátov do EEAS by sa malo považovať za integrálnu súčasť ich profesijnej kariéry v rámci týchto služieb;
f)
v rozhodnutí o zriadení EEAS by sa mala stanoviť organizačná štruktúra služby, pričom by sa malo ustanoviť, aby sa plán stavu zamestnancov prijal ako príloha k rozpočtu Komisie (administratívnemu rozpočtu) v rámci ročného rozpočtového postupu, čo umožní, aby sa tento útvar vybudoval štruktúrovane v súlade so zistenými potrebami;
g)
zriadenie EEAS vyžaduje úpravu medziinštitucionálnej dohody o rozpočtovej disciplíne a riadnom finančnom hospodárení(6), ako ustanovuje jej bod 4 časť II bod G; prísne by sa mala dodržiavať zásada prideľovania prevádzkových a administratívnych výdavkov (článok 41 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách(7));
h)
podpredseda Komisie/vysoký predstaviteľ by mal v prípade svojej neprítomnosti rozhodnúť o svojom zástupcovi, a to jednotlivo pre každý prípad a so zreteľom na úlohy, ktoré sa majú v príslušnom prípade vykonávať;
8. pripomína potrebu dosiahnuť dohodu s Európskym parlamentom o budúcich návrhoch komisie, ktorých cieľom bude zmena a doplnenie nariadenia o rozpočtových pravidlách a služobného poriadku; znovu vyjadruje svoje odhodlanie v plnej miere vykonávať svoje rozpočtové právomoci, pokiaľ ide o uvedené inštitucionálne inovácie; zdôrazňuje, že na všetky hľadiská podmienok financovania EEAS musí v súlade so zmluvami stále dohliadať rozpočtový orgán;
9. domnieva sa, že by bolo vhodné:
a)
aby EEAS viedol generálny riaditeľ zodpovedajúci sa podpredsedovi Komisie/vysokému predstaviteľovi, ktorého by mohol v určitých prípadoch zastupovať;
b)
aby EEAS tvorilo niekoľko riaditeľstiev, pričom každé by zodpovedalo za geostrategicky významnú oblasť vonkajších vzťahov Únie, a ďalších riaditeľstiev pre bezpečnostné a obranné politické otázky, civilné krízové riadenie, multilaterálne a horizontálne otázky zahŕňajúce ľudské práva a administratívne veci;
c)
aby EEAS v rámci každého riaditeľstva formovala spoluprácu útvarov jednotlivých krajín v Bruseli s delegáciami (zastupiteľstvami) Únie v tretích krajinách;
d)
aby služby pre vonkajšiu činnosť Rady alebo Európskej rady neboli duplicitné;
10. pripomína, že zatiaľ čo delegácie EÚ v tretích krajinách doplnia existujúce diplomatické zastúpenia členských štátov, z dlhodobého hľadiska môže dôjsť k zvýšeniu účinnosti, keďže budúca delegácia EÚ by v mnohých prípadoch mohla prevziať konzulárne služby a zaoberať sa otázkami súvisiacimi so schengenskými vízami;
11. domnieva sa, že v rozhodnutí, ktorým sa stanovuje organizácia a fungovanie EEAS, by sa malo takisto určiť, že zastupiteľstvá Únie v tretích krajinách musia vždy, keď to bude potrebné a keď to dostupné zdroje to umožnia, poskytnúť logistickú a administratívnu podporu členom všetkých inštitúcií Únie;
12. keďže integrálnou súčasťou EEAS budú aj delegácie Európskej únie, ktoré by mali prijímať pokyny od podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa, podliehať jeho dozoru a administratívne prináležať ku Komisii, žiada budúceho podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa, aby sa zaviazal informovať parlamentný Výbor pre zahraničné veci a Výbor pre rozvoj o menovaniach na vedúce pozície v rámci EEAS a aby súhlasil s tým, aby výbory, ak sa tak rozhodnú, kandidátov vypočuli; žiada taktiež, aby sa budúci podpredseda Komisie/vysoký predstaviteľ zaviazal k opätovnému prerokovaniu súčasnej rámcovej dohody(8) s Európskym parlamentom, najmä pokiaľ ide o prístup k citlivým informáciám a ďalšie otázky, ktoré sú dôležité pre hladkú medziinštitucionálnu spoluprácu;
13. navrhuje, aby sa preskúmalo, do akej miery by zamestnanci zastupiteľstva Únie vyslaní z konzulárnych služieb jednotlivých krajín mohli nad rámec svojich politických a ekonomických úloh v prípade potrieb postupne preberať zodpovednosť za konzulárne úlohy vo vzťahu k štátnym príslušníkom nečlenských krajín a za úlohy súvisiace s diplomatickou a konzulárnou ochranou občanov Únie v tretích krajinách, ako sa už stanovilo v článku 20 Zmluvy o ES; ďalej navrhuje, aby sa zvážili možnosti spolupráce medzi úradníkmi Parlamentu a EEAS;
14. považuje za nevyhnutné, aby sa v odbornom vzdelávaní úradníkov Únie v oblasti vonkajších vzťahov prijali ďalšie kroky; navrhuje, aby sa zriadila Európska škola diplomacie, ktorá by v úzkej spolupráci s príslušnými orgánmi členských štátov úradníkom Únie a členských štátov, ktorí majú vykonávať funkcie v oblasti vonkajších vzťahov, poskytovala odbornú prípravu založenú na jednotne harmonizovaných študijných osnovách vrátane náležitého odborného vzdelania v oblasti konzulárnych a vyslaneckých postupov, diplomacie a medzinárodných vzťahov spolu so znalosťami o histórii a fungovaní Európskej únie;
15. vyzýva podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa, aby vypracoval návrh rozhodnutia o organizácii a spôsobe fungovania EEAS a zohľadnil pritom usmernenia stanovené v tomto uznesení; vyhradzuje si právo prijať podrobné stanovisko k tomuto návrhu podľa článku 27 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii v znení Lisabonskej zmluvy a v rámci rozpočtového postupu preskúmať finančné hľadiská; odporúča však, aby sa v skorej fáze dosiahla politická dohoda s Parlamentom vo všetkých otázkach s cieľom predísť mrhaniu cenným časom na politické spory o tom, akú podobu má získať EEAS po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy;
16. vyzýva Komisiu, aby súhlas s návrhom podpredsedu Komisie/vysokého predstaviteľa vyslovila až potom, keď bude z prevažnej časti v súlade s usmerneniami stanovenými v tomto uznesení alebo keď sa konsenzom medziinštitucionálnych kontaktných strán vrátane Parlamentu dosiahne iné kompromisné riešenie;
17. je rozhodnutý žiadať kandidáta na podpredsedu budúcej Komisie, aby pri stretnutí s výborom zodpovedným za jeho vypočutie v rámci menovania budúcej Komisie zaujal stanovisko k otázkam obsiahnutým v tomto uznesení;
18. poveruje svojho predsedu, aby toto uznesenie postúpil Rade a Komisii.
Napr. článok 6 rozhodnutia Komisie 1999/352/ES, ESUO, Euratom z 28. apríla 1999, ktorým sa zriaďuje Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) (Ú. v. ES L 136, 31.5.1999, s. 20).
2 Medziinštitucionálna dohoda zo 17. mája 2006 medzi Európskym parlamentom, Radou a Komisiou o rozpočtovej disciplíne a riadnom finančnom hospodárení (Ú. v. EÚ C 139, 14.6.2006, s. 1).
3 Nariadenie Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1).