Резолюция на Европейския парламент от 2 февруари 2012 г. относно темата „Към съгласуван европейски подход за колективна защита“ (2011/2089(INI))
Европейският парламент,
– като взе предвид работния документ на службите на Комисията от 4 февруари 2011 г., озаглавен „Обществено допитване: Към съгласуван европейски подход за колективна защита“ (SEC(2011)0173),
– като взе предвид публикувания от Комисията през юни 2011 г. проект на документ с насоки, озаглавен „Количествено определяне на вредата при искове за обезщетения на основание нарушение на член 101 или член 102 от Договора за функционирането на Европейския съюз“,
– като взе предвид Директива 2009/22/EО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите(1),
– като взе предвид публикувания от Комисията през 2009 г. документ за обществено допитване с цел обсъждане на последващите действия във връзка със Зелената книга относно колективната защита на потребителите,
– като взе предвид своята резолюция от 26 март 2009 г. относно Бялата книга относно исковете за обезщетение за вреди при нарушаване на антитръстовите правила на Европейската общност(2),
– като взе предвид Зелената книга на Комисията от 27 ноември 2008 г. относно колективната защита на потребителите (COM(2008)0794),
– като взе предвид своята резолюция от 20 януари 2011 г. относно доклада за политиката на конкуренция за 2009 година(3),
– като взе предвид Бялата книга на Комисията от 2 април 2008 г. относно исковете за обезщетение за вреди при нарушаване на антитръстовите правила на Европейската общност (COM(2008)0165),
– като взе предвид доклада Monti от 9 май 2010 г. относно нова стратегия за единния пазар,
– като взе предвид съобщението на Комисията от 13 март 2007 г., озаглавено „Стратегия на ЕС за политика за защита на потребителите 2007–2013 г. – Увеличаване на правата на потребителите, повишаване на тяхното благосъстояние, осигуряване на ефективната им защита“ (COM(2007)0099),
– като взе предвид своята резолюция от 25 октомври 2011 г. относно алтернативно разрешаване на спорове при граждански, търговски и семейни дела(4),
– като взе предвид своята резолюция от 13 септември 2011 г. относно прилагането в държавите членки на Директивата относно медиацията, нейното въздействие върху медиацията и възприемането й от съдилищата(5),
– като взе предвид член 48 от своя правилник,
– като взе предвид доклада на комисията по правни въпроси и становищата на комисията по икономически и парични въпроси, комисията по промишленост, изследвания и енергетика и комисията по вътрешния пазар и защита на потребителите (A7-0012/2012),
А. като има предвид, че в европейското пространство на правосъдие гражданите и дружествата трябва не само да разполагат с права, но и да имат възможност да упражняват тези права ефективно и ефикасно;
Б. като има предвид, че приетото неотдавна законодателство на ЕС има за цел да позволи на страните, попадащи в трансгранична ситуация, или да упражняват ефективно правата си(6), или да потърсят извънсъдебно уреждане на спора по пътя на медиацията(7),
В. като има предвид, че ползите от метода за алтернативно разрешаване на спорове са неоспорими, а справедливият достъп до правосъдие следва да остане на разположение на всички граждани на ЕС;
Г. като има предвид, че според Флаш Евробарометър относно нагласите на потребителите спрямо трансграничната търговия и защитата на потребителите от март 2011 г., 79 % от европейските потребители посочват, че биха имали по-голямо желание да защитават правата си в съда, ако можеха да се присъединят към иск на други потребители по същия въпрос;
Д. като има предвид, че засегнатите от правонарушение потребители, които искат индивидуално да водят съдебно дело за обезщетение, често са изправени пред значителни пречки от гледна точка на достъпността, ефективността и финансовата достъпност, които се дължат на понякога високите разноски по производството, потенциалната психологическа цена, сложните и дълги производства и липсата на информация относно наличните средства за правна защита;
Е. като има предвид, че когато група граждани са увредени от едно и също правонарушение, отделните съдебни производства могат да не бъдат ефективно средство за прекратяване на противоправните практики или за получаване на обезщетение, особено ако претърпяната индивидуална загуба е малка в сравнение с разноските по производството;
Ж. като има предвид, че в някои държави членки цялостното действие на съществуващите на равнище ЕС средства за правна защита на потребителите и за правоприлагане се счита за незадоволително или че тези механизми не са достатъчно добре известни, което води до ограничената им употреба;
З. като има предвид, че интеграцията на европейските пазари и последващото увеличение на трансграничните дейности подчертават необходимостта от общовалиден за ЕС, съгласуван подход за разглеждане на дела, в които потребителите са оставени с празни ръце, тъй като производствата по колективен иск за обезщетение, въведени в много държави членки, не предоставят трансгранични решения;
И. като има предвид, че националните и европейските органи изпълняват основна роля в прилагането на правото на ЕС и че правоприлагането по частноправен ред следва само да допълни, но не и да замени правоприлагането от публични органи;
Й. като има предвид, че правоприлагането от публичните органи за преустановяване на нарушенията и налагане на глоби само по себе си не предоставя възможност на потребителите да бъдат обезщетени за претърпените вреди;
К. като има предвид, че обединяването на исковете в една процедура за колективна правна защита или даването на възможност подобен иск да бъде внесен от представителен субект или орган, действащ в името на публичния интерес, би могло да опрости процеса и да намали разходите за страните;
Л. като има предвид, че система, основана на колективни действия за правна защита, може да бъде от полза като допълнение към индивидуалната правна защита, но не и да я замества;
М. като има предвид, че Комисията трябва да спазва принципите на субсидиарност и пропорционалност по отношение на всяко предложение, което не попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза;
1. Приветства горецитираната хоризонтална консултация и подчертава, че увредените от противоправни практики лица, както граждани, така и дружества, трябва да могат да предявяват иск за обезщетение за понесени от тях индивидуални загуби или за претърпени вреди, особено в случай на разпокъсани и разпръснати вреди, при които разноските по делото могат да не са пропорционални на претърпените вреди;
2. Отбелязва усилията, положени от Върховния съд на САЩ за ограничаване на неоснователните искове и злоупотребата със съществуващото в САЩ производство по колективни искове(8), и подчертава, че Европа трябва да се въздържа от въвеждането на производство по колективни искове по модела на САЩ или всяко друго производство, което не зачита европейските правни традиции;
3. Приветства усилията на държавите членки да засилят правата на лицата, увредени от противоправно поведение, чрез въвеждане или планирано въвеждане на законодателство, имащо за цел да улесни правната защита, като се избягва установяването на култура на злоупотреба при предявяването на искове, но също така признава, че националните механизми за колективна правна защита се различават значително, в частност що се отнася до обхвата и процесуалните характеристики, което може да накърни упражняването на правата от страна на гражданите;
4. Приветства работата на Комисията за създаване на съгласуван европейски подход за колективна правна защита и призовава Комисията да демонстрира в своята оценка на въздействието, че в съответствие с принципа на субсидиарност са необходими действия на равнище ЕС, за да се подобри съществуващата регулаторна рамка на ЕС, така че да се позволи увредени от нарушение на правото на ЕС лица да бъдат обезщетени за претърпените от тях вреди и по този начин да се допринесе за доверието на потребителите и за по-гладкото функциониране на вътрешния пазар;
5. Подчертава възможните ползи от колективните съдебни искове във връзка с по-ниските разходи и по-голямата правна сигурност за ищците, за ответниците и за съдебната система чрез предотвратяване на паралелни съдебни спорове по подобни искове;
6. Счита, че по отношение на сектора на конкуренцията публичното правоприлагане е от основно значение за прилагане на разпоредбите на Договорите, за пълно постигане на целите на ЕС и за гарантиране на прилагането на конкурентното право на ЕС от страна на Комисията и националните органи за защита на конкуренцията;
7. Припомня, че понастоящем само държавите членки приемат законодателство по отношение на националните правила за количествено определяне на размера на обезщетението, което може да бъде присъдено; отбелязва освен това, че прилагането на националното право не трябва да възпрепятства еднаквото прилагане на европейското право;
8. Призовава Комисията да проучи обстойно целесъобразното правно основание за всяка мярка в областта на колективната правна защита;
9. Отбелязва, че според наличната към момента информация, по-конкретно проведено през 2008 г. изследване за ГД „Здраве и потребители“, озаглавено „Оценка на ефективността и ефикасността на механизмите за колективна правна защита в Европейския съюз“, съществуващите механизми за колективна правна защита в ЕС не са довели до непропорционални икономически последици;
Действащо законодателство на ЕС и искове за преустановяване на нарушения
10. Отбелязва, че на равнище ЕС вече съществуват някои механизми за правоприлагане по отношение на индивидуални дела, като например Директива 2008/52/ЕО относно някои аспекти на медиацията по гражданскоправни и търговскоправни въпроси и Регламент (ЕО) № 805/2004 за въвеждане на европейско изпълнително основание при безспорни вземания, и счита, че по-специално Регламент (ЕО) № 861/2007 за създаване на европейска процедура за искове с малък материален интерес осигурява достъп до правосъдие, като опростява уреждането на трансгранични спорове и намалява разходите по искове за суми под 2 000 EUR, но отбелязва, че това законодателство няма за цел да осигурява ефективен достъп до правосъдие в случаите, в които голям брой увредени лица са претърпели сходни вреди;
11. Изразява мнението, че исковете за преустановяване на нарушения също така изпълняват важна роля за гарантиране на правата, с които се ползват гражданите и дружествата по силата на правото на ЕС, и счита, че механизмите, въведени с Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество за защита на потребителите(9), както и с Директива 2009/22/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите, могат да бъдат значително подобрени, така че да насърчат сътрудничеството и исковете за преустановяване на нарушения в трансгранични ситуации;
12. Счита, че необходимостта от подобряване на правната защита във връзка с исковете за преустановяване на нарушения е особено голяма в сектора на околната среда; призовава Комисията да проучи възможностите за разширяването на обхвата на правната защита, като включи този сектор;
13. Счита, че исковете за преустановяване на нарушения следва да се съсредоточават върху защитата както на индивидуалните, така и на публичните интереси, и призовава да се подхожда предпазливо при разширяването на достъпа до правосъдие за организации, тъй като те не следва да се ползват с по-лесен достъп до правосъдие от физическите лица;
14. Поради това призовава Комисията да засили и повиши ефективността на инструментите, които са в сила, като Директива 98/27/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите и Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите, с цел гарантиране на подходящо публично прилагане на правата на потребителите в ЕС; въпреки това подчертава факта, че нито Директива 98/27/ЕО, нито Регламент (ЕО) № 2006/2004 позволяват потребителите да бъдат обезщетени за претърпените вреди;
Правно обвързваща хоризонтална рамка и защитни механизми
15. Счита, че достъпът до правосъдие чрез колективна правна защита попада в сферата на процесуалното право, и изразява загриженост във връзка с това, че некоординираните инициативи на ЕС в областта на колективната правна защита ще доведат до раздробяване на националното процесуално право и разпоредбите, уреждащи предоставянето на обезщетения, което ще отслаби, вместо да укрепи, достъпа до правосъдие в рамките на ЕС; призовава, в случай че след подробен анализ се вземе решение, че е необходимо и желателно производство на Съюза за колективна правна защита, всяко едно предложение в областта на колективната правна защита да бъде под формата на хоризонтална рамка, включващата общ набор от принципи, който предоставя еднакъв достъп до правосъдие чрез колективни искове в рамките на ЕС и който разглежда конкретно, но не само, нарушения на правата на потребителите;
16. Подчертава необходимостта да се вземат надлежно предвид правните традиции и правният ред на отделните държави членки и да се подобри координацията на добри практики между държавите членки и счита, че работата относно схема на ЕС за насърчаване на ефективни средства за правна защита както за потребителите, така и за малките и средните предприятия не следва да предизвиква забавяния при приемането на хоризонталната рамка;
17. Подчертава, че всяка правно обвързваща хоризонтална рамка трябва да обхваща основните аспекти на получаването на обезщетение по колективен път; подчертава освен това, по-конкретно, че принципите на процесуалното и международното частно право трябва да се прилагат спрямо колективните искове като цяло, независимо от засегнатия сектор, като същевременно ограничен брой секторни правила, приложими към защитата на потребителите или конкурентното право, които се отнасят до въпроси като евентуалната задължителна правна сила на решения, приети от националните органи по конкуренцията, биха могли да бъдат определени, например, в отделни членове или глави на самия хоризонтален инструмент или в отделни правни инструменти успоредно с приемането на хоризонталния инструмент или след неговото приемане;
18. Счита, че индивидуалното обезщетение за претърпени вреди или загуби играе основна роля при вземането на решение за предявяване на иск, тъй като тези вреди или загуби неминуемо се сравняват с евентуалните разходи по предявяването на иска; следователно напомня на Комисията за необходимостта една хоризонтална рамка относно колективната правна защита да бъде ефикасен и разходно-ефективен инструмент за всички страни и счита, че в националните процесуални правила на държавите членки може да се използва Регламент (ЕО) № 861/2007 за създаване на европейска процедура за искове с малък материален интерес като отправна точка за целите на колективната правна защита в случаите, когато стойността на иска не надвишава изискването за приложното поле на този регламент;
19. Счита, че колективните искове по силата на хоризонтална рамка биха донесли най-голяма полза в случаите, при които ответникът и представляваните увредени лица не пребивават в една и съща държава членка (трансгранично измерение), и когато правата, за които се твърди, че са нарушени, са предоставени от законодателството на ЕС (нарушаване на правото на ЕС); призовава за по-нататъшно разглеждане на въпроса как да се подобри правната защита в случаите на нарушения на националното законодателство, които могат да имат големи трансгранични последици;
20. Отново заявява, че трябва да се създадат защитни механизми в рамките на хоризонталния инструмент с цел да се избегне предявяването на неоснователни искове и злоупотреба с колективната правна защита, така че да се гарантира справедливо съдебно производство, и подчертава, че подобни защитни механизми трябва да обхващат, наред с другото, следните елементи:
Статут
–
за да бъде допустим един представителен иск, налице трябва да бъде ясно идентифицирана група, като идентификацията на членовете на групата трябва да е извършена, преди искът да бъде внесен;
–
европейският подход към колективната правна защита трябва да се основава на принципа на включване в иск при желание („opt-in“), при което увредените лица са ясно идентифицирани и вземат участие в производството единствено ако изрично са изразили такова желание, с цел избягване на евентуални злоупотреби; подчертава необходимостта да се зачитат съществуващите национални системи в съответствие с принципа на субсидиарност; призовава Комисията да разгледа въпроса за създаване на система, която да предоставя съответна информация на всички потенциални участващи увредени лица, да увеличи представителността на колективните искове, да позволи на най-голям брой увредени лица да търсят обезщетение, и да осигури на гражданите на ЕС опростен и ефективен достъп до правосъдие на достъпна цена, като по този начин се избягват прекомерните съдебни дела и последващите ненужни индивидуални или колективни искове относно едно и също правонарушение; призовава държавите членки да създадат ефективни механизми, които да гарантират, че възможно най-много лица, претърпели вреди, са информирани и са наясно със своите права и задължения, по-специално когато те пребивават в няколко държави членки, като същевременно се избягва нанасянето на неоправдани вреди на доброто име на съответната страна, за да се спазва принципът на презумпцията за невиновност;
–
система за колективна правна защита, при която увредените лица не са идентифицирани преди вземане на съдебното решение, трябва да бъде отхвърлена на основание на това, че противоречи на правния ред в много от държавите членки, както и че нарушава правата на увредени лица, които биха могли да участват в производството без свое знание и въпреки това съдебното решение да има задължителна правна сила спрямо тях;
–
държавите членки следва да гарантират, че съдия или сходен орган продължава да разполага с дискреционни правомощия под формата на предварителна проверка за допустимост на всеки потенциален колективен иск, чрез която да се потвърждава, че са спазени критериите за допустимост и че искът може да бъде разгледан;
–
държавите членки следва да определят организации, квалифицирани да внасят представителни искове, като биха били полезни европейски критерии, които ясно да дефинират въпросните квалифицирани субекти; посочените критерии биха могли да се основават на член 3 от Директива 2009/22/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите, но е необходимо да бъдат допълнително уточнени, за да гарантират както избягването на злоупотреба при предявяване на искове, така и достъпа до правосъдие; тези критерии следва да обхващат, наред с другото, финансовите и човешките ресурси на отговарящите на изискванията организации;
–
във всички случаи увредените лица трябва да имат свободата като алтернатива да предявяват в компетентен съд индивидуален иск за получаване на обезщетение;
Пълно обезщетение за действително претърпени вреди
–
хоризонталната рамка следва да обхваща обезщетения единствено за действително причинени вреди, а обезщетенията с наказателен характер трябва да се забранят; по силата на концепцията за обезщетението за претърпени вреди присъденото обезщетение трябва да се разпредели между отделните увредени лица съразмерно на претърпяната от тях индивидуална вреда; адвокатските хонорари според присъденото обезщетение са до много голяма степен непознати в Европа и следва да не се включват в задължителната хоризонтална рамка;
Достъп до доказателства
–
вносителите на колективен иск не трябва да бъдат в по-добра позиция от вносителите на индивидуален иск по отношение на достъпа до доказателства от ответника, като всеки ищец трябва да представи доказателства в подкрепа на своя иск; задължението за оповестяване на документи пред ищците („разкриване“) е почти непознато в Европа и не трябва да се включва в хоризонталната рамка;
Принцип „загубилият плаща“
–
не е възможно производство без финансов риск, поради което държавите членки трябва да определят собствени правила за справедливо присъждане на разноските, според които загубилата делото страна трябва да поеме разноските на другата страна, за да се избегне нарастването на броя на неоснователните искове, в рамките на механизъм за колективна правна защита на равнище ЕС;
Недопускане на финансиране от трета страна
–
Комисията не трябва да определя никакви условия или насоки относно финансирането на исковете за обезщетение за вреди, тъй като използването на финансиране от трета страна, например с предлагане на дял от присъденото обезщетение, е непознато в правните системи на повечето държави членки; това не пречи на държавите членки да определят условия или насоки относно финансирането на исковете за обезщетение за вреди;
21. Предлага, ако Комисията внесе предложение за хоризонтална рамка, уреждаща колективната правна защита, да се въведе, когато е уместно, принцип на последващи искове, според който правоприлагането по частноправен ред в рамките на колективната правна защита може да бъде осъществено, ако е налице предварително решение за установяване на нарушение, прието от Комисията или от национален орган за защита на конкуренцията; отбелязва, че установяването на принципа на последващи искове не възпрепятства в общия случай възможността да се предвидят както самостоятелни искове, така и последващи искове;
22. Призовава Комисията да проучи начини за повишаване осведомеността на потребителите за наличността на механизми за колективна правна защита и за улесняване на сътрудничеството между субектите, квалифицирани да предявяват колективни искове; подчертава ключовата роля, която могат да изпълняват организациите на потребителите и Мрежата на европейските потребителски центрове (ECC-Net) при предаването на информация до възможно най-голям брой лица, увредени вследствие на нарушения на правото на ЕС;
23. Подчертава, че много от нарушенията на правото на Съюза, установени от Комисията в областта на мерките на ЕС за защита на потребителите, налагат укрепване по отношение на исковете за преустановяване на нарушения(10), като същевременно признава, че исковете за преустановяване на нарушения не са достатъчни, когато увредените лица са претърпели вреди и имат право на обезщетение; иска от Комисията да установи кои са законодателните норми на ЕС, по отношение на които е трудно да се получи обезщетение;
24. Счита, че това следва да се направи, за да се установят точно областите, в които хоризонталната рамка би могла да предвиди колективна правна защита за обезщетение за нарушаване на подобни законодателни норми, както и за нарушаване на антитръстовото законодателство на ЕС; призовава съответното законодателство на ЕС да бъде изброено в приложение към хоризонталния инструмент;
Алтернативно разрешаване на спорове
25. Отбелязва, че механизмите за алтернативно разрешаване на спорове често зависят от желанието на търговеца да сътрудничи, и счита, че наличието на ефективна система за съдебна защита би дало силен стимул за страните да сключват извънсъдебни споразумения, чрез което е вероятно да се избегнат значителен брой съдебни процеси; насърчава създаването на схеми за алтернативно разрешаване на спорове на европейско равнище по начин, който ще даде възможност за бързо и евтино разрешаване на спорове като по-привлекателна възможност от съдебното производство, и предлага съдиите, които извършват предварителната проверка на допустимостта на колективен иск, да имат също така правомощие да разпоредят на страните първо да потърсят колективно решаване на иска по взаимно съгласие, преди да образуват колективно съдебно производство; счита, че критериите, разработени от Съда(11), следва да бъдат отправна точка за установяването на посоченото правомощие; подчертава обаче, че тези механизми следва да останат, както предполага и тяхното наименование, само алтернатива на съдебната защита, а не предварително условие за нея;
Компетентност и приложимо право
26. Подчертава, че една хоризонтална рамка следва сама да определя правила за предотвратяване на наплив към съдилищата (търсене на най-благоприятна правна система, „forum shopping“), като същевременно не се застрашава достъпът до правосъдие и че регламентът Брюксел I следва да се вземе като отправна точка за определяне на компетентните съдилища;
27. Призовава за по-нататъшен анализ на начина, по който стълкновителните норми биха могли да бъдат изменени; счита, че едно от възможните решения е да се прилага законът по местожителство на по-голямата част от увредените лица, като се има предвид, че отделните увредени лица следва да имат свободата да не се включват при предявяване на колективния иск, а вместо това да предявят индивидуален иск в съответствие с общите правила на международното частно право, установени в регламентите Брюксел І, Рим І и Рим ІІ;
28. Подчертава, че вследствие на решението на Съда по дело C-360/09, Pfleiderer, Комисията трябва да гарантира, че колективната правна защита не компрометира ефективността на системата за освобождаване от санкции в областта на конкурентното право и на процедурата за уреждане на спорове;
Обикновена законодателна процедура
29. Настоява Европейският парламент да бъде включен в рамките на обикновената законодателна процедура във всяка законодателна инициатива в областта на колективната правна защита и всяко предложение да се основава на подробна оценка на въздействието;
o o o
30. Възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета, Комисията, правителствата и парламентите на държавите членки, както и на социалните партньори на равнище ЕС.
Регламент (ЕО) № 861/2007 за създаване на европейска процедура за искове с малък материален интерес (ОВ L 199, 31.7.2007 г., стр. 1); Регламент (ЕО) № 1896/2006 за създаване на процедура за европейска заповед за плащане (ОВ L 399, 30.12.2006 г., стр. 1); Регламент (ЕО) № 805/2004 за въвеждане на европейско изпълнително основание при безспорни вземания (ОВ L 143, 30.4.2004 г., стр. 15).
Проучване по отношение на проблемите, срещани от потребителите при получаване на правна защита за нарушение на законодателството в областта на защитата на потребителите и икономическите последици от подобни проблеми, 26 август 2008 г., Част І: Основен доклад, стр. 21 и сл.