Le Parlement européen,

–  vu le rapport spécial adressé par le Médiateur européen au Parlement européen,

–  vu l'article 228 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–  vu la décision 94/262/CECA, CE, Euratom du Parlement européen, du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur(1), et notamment son article 3, paragraphe 7,

–  vu l'article 205, paragraphe 2, première phrase, de son règlement,

–  vu le rapport de la commission des pétitions (A7-0022/2013),

A.  considérant que l'article 228 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne habilite le Médiateur européen à recevoir les plaintes émanant de tout citoyen de l'Union concernant des cas de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes de l'Union;

B.  considérant que les plaintes déposées par les citoyens de l'Union constituent une importante source d'information sur les éventuelles infractions au droit de l'Union;

C.  considérant que, conformément à l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, «toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes, et organismes de l'Union»;

D.  considérant que ni les traités ni le statut du Médiateur ne définissent la mauvaise administration, laissant dès lors ce soin au Médiateur européen sous réserve de l'autorité interprétative de la Cour de justice; considérant que, dans son premier rapport annuel, le Médiateur a dressé une liste non exhaustive de pratiques qui relèveraient d'une mauvaise administration;

E.  considérant qu'après avoir été invité par le Parlement à fournir une définition précise et claire de la mauvaise administration, le Médiateur européen a déclaré dans son rapport annuel de 1997 qu'«il y a mauvaise administration lorsqu'un organisme public n'agit pas en conformité avec une règle ou un principe ayant pour lui force obligatoire»;

F.  considérant que cette définition s'est accompagnée d'une déclaration selon laquelle, lorsqu'il examine si une institution ou un organe de l'Union a agi en conformité avec les règles et principes ayant pour lui force obligatoire, sa tâche prioritaire doit consister à établir s'il a agi légalement;

G.  considérant que le Médiateur contrôle également l'application des codes de bonne conduite administrative que les institutions ont signés et qui décrivent les principes généraux du droit administratif, et notamment des éléments du principe de service, ainsi que de la Charte des droits fondamentaux, qui est entièrement applicable à chaque partie de l'administration propre de l'Union européenne;

H.  considérant que le Médiateur, ayant présenté 18 rapports spéciaux en 16,5 ans, a jusqu'à présent agi de façon très coopérative et responsable en n'utilisant ces rapports au Parlement européen que comme instrument politique de dernier recours, démontrant ainsi qu'il favorise généralement les solutions consensuelles;

I.  considérant que ce rapport spécial porte sur la manière dont la Commission a traité une plainte qui lui a été soumise en 2006 par 27 organisations soutenant une initiative citoyenne luttant contre ce qu'elles considéraient comme les conséquences négatives de l'extension de l'aéroport de Vienne;

J.  considérant que l'article 2 de la directive «EIE»(2) prévoit que «les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que […] les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement […] soient soumis à une procédure de demande d'autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences»;

K.  considérant que la Commission a conclu que les travaux en vue de l'extension de l'aéroport avaient été réalisés sans avoir procédé à l'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) obligatoire et qu'elle a adressé une lettre de mise en demeure à l'Autriche le 21 mars 2007 pour avoir omis l'EIE; considérant que, dans sa réponse du 7 mai 2007, l'Autriche n'a pas pu réfuter que les mesures d'infrastructure concernées avaient entraîné et entraînaient toujours une augmentation considérable du trafic aérien et des nuisances provenant du trafic aérien au-dessus de Vienne, à savoir que ces mesures avaient des incidences environnementales notables;

L.  considérant que, les travaux étant soit achevés, soit proches de l'être, la Commission a préféré – au lieu de traduire l'Autriche devant la CJUE – chercher un accord avec les autorités autrichiennes afin de remédier autant que possible à cette omission; considérant que la Commission a convenu avec les autorités autrichiennes que ces dernières réaliseraient une EIE ex post afin de déterminer, entre autres, les mesures d'atténuation requises pour réduire les incidences sonores sur la population vivant à proximité de l'aéroport;

M.  considérant que le Médiateur a accepté ce choix de la Commission; considérant que les plaignants ont déploré la manière dont l'EIE ex post avait été effectuée, critiquant notamment le fait qu'ils n'avaient pas pu former de recours, comme le prévoit la directive «EIE», et que l'autorité chargée de mener l'EIE, à savoir le ministère autrichien des transports, était celle qui avait auparavant délivré les permis pour les travaux concernés, ce qui révélait un conflit d'intérêts;

N.  considérant qu'après avoir examiné l'affaire, le Médiateur a estimé qu'il était dans l'impossibilité de conclure que la Commission avait veillé à ce que l'EIE ex post soit effectuée dans les règles; considérant qu'il a toutefois clos son enquête en considérant qu'il ne devait prendre aucune autre mesure, étant donné que la procédure était en cours et que la Commission avait déclaré qu'elle ne clôturerait la procédure d'infraction que lorsqu'elle serait convaincue que les mesures nécessaires avaient été prises par les autorités autrichiennes;

O.  considérant qu'en novembre 2010, les plaignants se sont adressés une nouvelle fois au Médiateur, qui a ouvert une deuxième enquête, au cours de laquelle il a examiné le dossier de la Commission; considérant que son examen a révélé que le dossier ne démontrait pas que les protestations formulées par les plaignants durant la période de réalisation de l'EIE ex post avaient été abordées avec les autorités autrichiennes, ni que la décision du Médiateur sur la première plainte avait donné lieu à des échanges de correspondance, outre les rapports sur l'EIE transmis par l'Autriche;

P.  considérant que cette situation a amené le Médiateur à conclure que la Commission n'avait pas tenu compte des conclusions de sa première enquête, notamment que ses réponses au Médiateur n'avaient pas été cohérentes eu égard à la possibilité de recours juridique contre l'EIE ex post et qu'elle n'avait pas insisté pour désigner une entité chargée de mener l'EIE qui ne soit pas le ministère des transports, qui avait autorisé les travaux;

Q.  considérant que le Médiateur a émis un projet de recommandation demandant instamment à la Commission de «revoir sa position au sujet du traitement de la plainte en infraction des plaignants concernant l'aéroport de Vienne et d'aborder les lacunes mises en lumière par le Médiateur» et soulignant que cela signifiait que «les actions ultérieures de la Commission dans les procédures d'infraction doivent tenir compte de l'obligation des autorités nationales de veiller à ce que i) les plaignants puissent former un recours et que ii) des mesures soient prises pour faire face à un conflit d'intérêt manifeste dans l'application de la directive 85/337/CEE»;

R.  considérant que la Commission a soutenu dans sa réponse au Médiateur sur la première question qu'elle avait abordé le sujet du recours juridique avec les autorités autrichiennes, mais qu'elle avait accepté leur position selon laquelle cela aurait posé des problèmes au niveau du droit national en matière de procédure judiciaire et qu'elle a souligné que les autorités autrichiennes s'étaient engagées à garantir que les effets cumulatifs des travaux précédents, évalués uniquement ex post, seraient pleinement pris en considération lors d'une EIE d'une nouvelle troisième piste contre laquelle un recours juridique total serait possible;

S.  considérant que l'argument opposé par la Commission concernant la deuxième allégation de mauvaise administration était que la directive «EIE» ne prévoyait aucune disposition relative à la répartition des compétences dans la procédure EIE devant être menée dans les États membres; considérant que, conformément au principe de subsidiarité, il revient entièrement aux États membres, qui sont responsables de l'organisation de leur propre administration, de décider quelle autorité serait chargée des procédures au titre de la directive «EIE», et considérant qu'il relève d'un principe général du droit administratif dans tous les États membres qu'une autorité ayant pris une décision illégale qui a fait l'objet d'un recours administratif ou d'une décision judiciaire soit chargée de remédier à la situation;

T.  considérant que le projet de recommandation n'a dès lors pas porté ses fruits et que le Médiateur a estimé que cette affaire constituait un exemple de situation dans laquelle la Commission n'a pas pris les mesures correctrices qui s'imposaient en présence d'une infraction manifeste au droit de l'Union, en garantissant que l'évaluation des incidences sur l'environnement ex post soit menée impartialement, et n'a pas suivi comme il se doit les conseils du Médiateur concernant la possibilité de former un recours juridique contre cette évaluation;

U.  considérant que le Médiateur a dès lors estimé qu'il était nécessaire de porter la question à l'attention du Parlement;

V.  considérant que la Commission a adopté une proposition de révision de la directive «EIE» le 26 octobre 2012; considérant que sa commission des affaires juridiques a rédigé un rapport d'initiative législative demandant un règlement général de procédure administrative pour l'administration de l'Union;

Les recommandations du Médiateur

1.  salue le rapport spécial du Médiateur, qui relève des questions importantes liées aux problèmes relatifs à l'application de la directive «EIE» et au déroulement de la procédure d'infraction;

2.  rappelle qu'il y a mauvaise administration lorsqu'un organisme public n'agit pas en conformité avec une règle ou un principe ayant pour lui force obligatoire;

3.  observe que les allégations de mauvaise administration concernaient la manière dont la Commission avait géré la procédure d'infraction à l'encontre de l'Autriche, et notamment son incapacité à garantir à la fois que l'autorité qui avait délivré les permis pour les travaux sans l'évaluation des incidences requise ne soit pas responsable de l'exécution de l'EIE ex post et que le plaignant ait la possibilité de former un recours juridique contre cette évaluation;

4.  souligne que ce rapport spécial n'aborde pas la question de savoir si les autorités autrichiennes ont mal agi, mais si la Commission a manqué à ses obligations lors de l'examen et du traitement d'une plainte qu'elle avait reçue et en réponse aux demandes et recommandations du Médiateur dès la première enquête de ce dernier concernant cette affaire;

5.  partage l'inquiétude du Médiateur concernant les effets négatifs potentiels des conflits d'intérêts lors de la réalisation des évaluations des incidences sur l'environnement et convient qu'il y a lieu de chercher des moyens de remédier à ce problème, tout en comprenant les préoccupations de la Commission quant au dépassement de ses compétences si elle avait demandé aux autorités autrichiennes de désigner une autre entité en tant que responsable de l'évaluation ex post;

6.  conseille aux autorités compétentes dans les États membres d'être attentives aux conflits d'intérêts potentiels en l'état actuel du droit et de se préparer à ce que des modifications du droit de l'Union soient finalement adoptées à cet égard; souligne que les médiateurs nationaux jouent un rôle important pour aider les citoyens à agir contre d'éventuels conflits d'intérêts ou contre des cas de mauvaise administration en général au sein de l'administration des États membres;

7.  considère, en ce qui concerne la deuxième allégation du Médiateur, qu'il est en général essentiel de faire participer la population locale de manière honnête, active et complète à l'application de la directive «EIE», et estime donc qu'il convient de mener plus fréquemment des procédures de médiation ouvertes et transparentes avant la mise en œuvre de projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement local et la santé humaine; dans ce contexte, salue la médiation publique menée avant l'EIE concernant la construction d'une troisième piste à l'aéroport de Vienne par laquelle l'effet cumulatif (notamment les nuisances sonores) des agrandissements qui ont déclenché la procédure d'infraction en question a également été évalué et contre laquelle un recours total est possible;

8.  partage l'opinion du Médiateur selon lequel il relève d'une bonne administration de conserver et de tenir à jour des archives claires, car elles permettent par exemple au Médiateur européen de vérifier que ses recommandations ont été adéquatement prises en considération;

9.  considère également qu'il est recommandable, et qu'il s'agit d'un élément important en matière de bonne pratique administrative, d'entretenir une correspondance adéquate, claire et cohérente avec les plaignants pendant les procédures d'infraction, ainsi qu'avec le Médiateur pendant ses enquêtes;

10.  se félicite de la déclaration de la Commission selon laquelle elle a l'intention d'améliorer ses pratiques sur ces deux questions – des archives écrites et une correspondance suivie – afin d'éviter les problèmes de communication rencontrés dans l'affaire en question;

11.  souligne que la Commission et les autorités autrichiennes n'ont violé aucune législation européenne en vigueur lors de la réalisation de l'EIE ex post, qui se fondait sur une procédure sui generis négociée ad hoc; met cependant en évidence qu'une telle procédure, pour laquelle le droit européen ne prévoit aucune base juridique, doit rester exceptionnelle et qu'elle a été la conséquence d'un non-respect antérieur de la directive, sur lequel il est impossible de revenir;

12.  considère que, dans ses négociations avec les autorités autrichiennes, la Commission aurait pu déployer davantage d'efforts concernant la disponibilité d'un recours judiciaire, en gardant à l'esprit la transposition des dispositions en la matière (article 10 bis) en droit autrichien en 2005, et concernant le conflit d'intérêts du ministère autrichien responsable, en se fondant sur le principe fondamental de la jurisprudence de l'Union selon lequel il convient non seulement de respecter la lettre de la loi, mais également de tenir compte de son objet et de son esprit;

L'affaire de l'aéroport de Vienne, la révision de la directive «EIE» et le règlement relatif à la bonne administration

13.  considère que les circonstances qui ont donné lieu à l'ouverture de la procédure d'infraction de la Commission et, par conséquent, à la plainte auprès du Médiateur européen, soulèvent d'importantes questions concernant la mise en œuvre par un État membre, dans ce cas l'Autriche, de la directive 85/337/CEE à cette époque; se félicite de ce que la révision de 2009 de la loi fédérale autrichienne transposant la directive «EIE» a dûment tenu compte, entre autres, des conclusions de la procédure d'infraction en question, mettant ainsi la législation autrichienne en conformité avec le droit européen à cet égard;

14.  rappelle qu'au fil des ans, plusieurs affaires dans lesquelles des États membres ont prétendument permis que des projets soient autorisés et réalisés sans l'EIE requise ont été portées à l'attention de sa commission des pétitions;

15.  estime que, dans les affaires où des projets sont très probablement en infraction avec les exigences essentielles de la directive «EIE», il convient que les citoyens concernés disposent d'instruments juridiques efficaces pour demander à l'autorité compétente en matière d'EIE d'apporter immédiatement des éclaircissements concernant la conformité des projets avec la législation de l'Union, afin de prévenir des dégâts irréversibles sur l'environnement lors de la mise en œuvre de ces projets;

16.  observe également que la notion d'une EIE ex post n'est pas présente dans la directive «EIE» actuelle et que cet instrument a été négocié par la Commission pour tenter de faire face à une situation de fait, dans laquelle les permis avaient déjà été accordés et les travaux réalisés;

17.  souligne que le cas de l'aéroport de Vienne met en lumière les faiblesses de la directive «EIE» actuelle, comme la manière de traiter les projets qui sont pratiquement irréversibles parce qu'ils ont déjà été mis en œuvre et que d'éventuels dégâts ont déjà été causés à l'environnement, ainsi que le problème des conflits d'intérêts au sein des autorités responsables, comme présumé dans l'affaire en question;

18.  cite le rapport annuel 2011 de sa commission des pétitions, qui souligne la nécessité de garantir l'objectivité et l'impartialité en matière d'EIE; rappelle que la Commission a été invitée à renforcer la directive «EIE» «en arrêtant des paramètres plus clairs en ce qui concerne l'indépendance des études d'experts, la définition de seuils communs pour l'Union, le délai maximal pour conclure la procédure (en ce compris une consultation publique effective), l'obligation de justification des décisions, l'évaluation obligatoire des alternatives raisonnables et l'établissement d'un mécanisme de contrôle de la qualité»;

19.  salue la proposition de la Commission visant à réviser la directive «EIE» en vue de la renforcer; se déclare prêt à collaborer pleinement avec la Commission et le Conseil au cours de cette procédure de telle sorte que cette importante directive serve ses objectifs d'une manière toujours plus efficace et objective(3);

20.  fait observer que la directive actuelle ne contient aucune exigence relative à l'objectivité et à l'impartialité des autorités responsables de l'octroi de l'autorisation et qu'elle ne fixe aucune condition de ce type pour les organismes qui réalisent une EIE; remarque que la directive ne renferme aucune disposition indiquant comment procéder lorsqu'un projet a déjà été mis en œuvre ou qu'il est presque terminé, ou comment les citoyens concernés pourraient, au moyen d'une procédure claire et non bureaucratique, obtenir immédiatement de l'autorité compétente en matière d'EIE des éclaircissements concernant la conformité avec la législation de l'Union de ces projets, qui sont très probablement en infraction avec les dispositions de base de la directive «EIE»; considère dès lors que la révision de la directive «EIE» offre une bonne occasion d'instaurer de telles conditions et dispositions;

21.  considère que cette affaire montre également qu'outre les mesures destinées à renforcer les dispositions de la directive «EIE», il est nécessaire d'établir des procédures plus claires concernant les procédures d'infraction, de préférence par l'adoption d'un règlement général relatif aux procédures administratives pour l'administration de l'Union, renforçant ainsi la position du plaignant; considère qu'un tel règlement constituerait un cadre idéal pour préciser les obligations des autorités dans leur communication avec les plaignants dans une affaire d'infraction ou avec les organes représentant les citoyens européens (tels que la commission des pétitions et le Médiateur), notamment en instaurant l'obligation de réagir dans les plus brefs délais aux recommandations du Médiateur afin d'éviter des erreurs d'interprétation comme celles qui se sont produites dans l'affaire en question;

o
o   o

22.  charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, au Médiateur européen, au Réseau européen des médiateurs ainsi qu'aux parlements des États membres.

(1) JO L 113 du 4.5.1994, p. 15. (2) Directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (85/337/CEE), telle que modifiée. (3) COM(2012)0628.