Резолюция на Европейския парламент от 10 декември 2013 г. относно рамката за възстановяване и оздравяване на небанковите институции (2013/2047(INI))
Европейският парламент,
— като взе предвид консултативния доклад от юли 2012 г. на Комитета по платежни и сетълмент системи и Международната организация на комисиите по ценни книжа, озаглавен „Recovery and resolution of financial market infrastructures“ („Възстановяване и преобразуване на инфраструктурата на финансовите пазари“);
— като взе предвид консултативния доклад на Комитета по платежни и сетълмент системи и Международната организация на комисиите по ценни книжа от август 2013 г., озаглавен „Recovery of Financial Market Infrastructures“ (Възстановяване на инфраструктурата на финансовите пазари),
— като взе предвид докладите на Международната асоциация на органите за застрахователен надзор от юли 2013 г., озаглавени ‘Global Systemically Important Insurers: Initial Assessment Methodology“ („Застрахователи със системно значение в глобален мащаб: методология за първоначална оценка“ и „Global Systemically Important Insurers: Policy Measures“ („Застрахователи със системно значение в глобален мащаб: политически мерки“),
— като взе предвид публикацията на Съвета за финансова стабилност от 18 юли 2013 г., озаглавена „Global systemically important insurers (G-SIIs) and the policy measures that will apply to them“ („Застрахователи със системно значение в глобален мащаб и политическите мерки, които ще се прилагат за тях“)(1);
— като взе предвид консултативния доклад на Съвета за финансова стабилност от август 2013 г., озаглавен „Application of the Key Attributes of Effective Resolution Regimes to Non-Bank Financial Institutions“ („Прилагане на основните показатели за ефективни преобразователни режими за финансовите институции“),
— като взе предвид консултациите на службите на Комисията относно възможна рамка за възстановяване и оздравяване за финансови институции, различни от банките,
— като взе предвид Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 4 юли 2012 г. относно извънборсовите деривати, централните контрагенти и регистрите на транзакции (Регламент за европейската пазарна инфраструктура)(2),
— като взе предвид предложението на Комисията за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно подобряването на сетълмента на ценни книжа в Европейския съюз и относно централните депозитари на ценни книжа (ЦДЦК), както и за изменение на Директива 98/26/ЕО (Регламент за ЦДЦК),
— като взе предвид предложението на Комисията за директива на Европейския парламент и на Съвета за създаване на рамка за възстановяване и оздравяване на кредитни институции и инвестиционни посредници (COM(2012)0280) и доклада относно това предложение на комисията по икономически и парични въпроси(3),
— като взе предвид член 48 от своя правилник,
— като взе предвид доклада на комисията по икономически и парични въпроси (A7-0343/2013),
А. като има предвид, че оценките на инфраструктурата на финансовия пазар вече са част от програмите на МВФ и Световната банка за оценка на финансовия сектор;
Б. като има предвид, че ефективните планове за възстановяване и инструменти за оздравяване са от решаващо значение за подобряване на стабилността на небанковия финансов сектор в световен мащаб;
В. като има предвид, че инфраструктурите на финансовия пазар се характеризират с широко организационно разнообразие; като има предвид, че за улесняване на разработването на подходящи планове за възстановяване и най-вече за оздравяване, е необходимо тяхното разграничаване въз основа на сложността на организационния модел, географското разположение на дейността и бизнес модела;
Г. като има предвид, че въпреки че регламентът за европейската пазарна инфраструктура и регламентът за централните депозитари на ценни книжа (Регламентът за ЦДЦК) имат за цел намаляване на системния риск чрез добре регулирана пазарна инфраструктура, съществува вероятност за непредвидени последици;
Д. като има предвид, че въпреки че задължителният централен клиринг допринася положително за намаляването на общия системен риск на финансовите пазари, той все пак увеличи концентрацията на системен риск в централните контрагенти (ЦК) и че всички ЦК са от системно значение на своите пазари;
Е. като има предвид, че за най-големите клирингови членове е характерно участие в повече от един ЦК, така че ако един ЦК се изпадне в неплатежоспособност, съществува вероятност и други да бъдат поставени в затруднено положение;
Ж. като има предвид, че изпадането в неплатежоспособност на множество членове на един ЦК ще има разрушителни последствия не само за участниците на финансовите пазари, но и за съответните общества като цяло;
З. като има предвид, че целта на използването на ЦК е да се намали рискът от контрагента чрез правилно допълнително обезпечение на продуктите преди предлагането им за централен клиринг, така че неизпълнението на задълженията на отделен контрагент да не засегне останалата част от пазара;
И. като има предвид, че процесите на управление на риска показват, че ЦК намаляват риска от контрагента и несигурността и предотвратяват заразяването;
Й. като има предвид, че в регламента за европейската пазарна инфраструктура не се разглеждат напълно рисковете, произтичащи от неправилна оценка на изискванията за допълнително обезпечение за цял клас продукти от страна на ЦК;
К. като има предвид, че ЦК са заинтересовани да прилагат по-ниски допълнителни обезпечения, особено при пускането на нови продукти или класове активи, за да привличат клиенти; като има предвид, че ефективността на гаранционните фондове, разделени по продукти или класове активи все още предстои да бъде оценена;
Л. като има предвид, че рисковете от кръстосано определяне на допълнителни обезпечения на продукти (допълнително обезпечаване на ниво портфейл) чрез използването на обособяване на активите в рамките на гаранционния фонд на ЦК все още не са проверени и че поради това, въпреки че намаляването на изискванията за обезпечаване може да намали разходите в краткосрочен план, използването на кръстосано определяне на допълнителни обезпечения не следва да застрашава способността на ЦК да управляват риска правилно и следва да отчита ограниченията при анализа на стойността, изложена на риск;
М. като има предвид, че предимствата, които клиринговият член предлага на клиентите е в предоставянето на защитна стена срещу риск от контрагента по отношение както на ЦК, така и на другите клирингови членове;
Н. като има предвид, че международните централни депозитари на ценни книжа на ЕС са институции от глобално системно значение, които улесняват функционирането на пазара на еврооблигации, и че понастоящем те работят с лицензи за банкова дейност;
О. като има предвид, че централният клиринг увеличи необходимостта от управление на обезпеченията и свързаните с това услуги, които сега се изпълняват от централните депозитари на ценни книжа (ЦДЦК), както и от банки-попечители;
П. като има предвид, че предстоящото въвеждане на Target2Securities накара ЦДЦК да проучват възможностите за нови услуги;
Р. като има предвид, че стандартните режими за обявяване в несъстоятелност няма да осигурят пълна рамка за третиране на активите на клиентите в случай на неплатежоспособност на ЦДЦК без прилагането на законодателството в областта на ценните книжа;
С. като има предвид, че през юли 2013 г. Международната асоциация на органите за застрахователен надзор докладва относно застрахователните институции със системно значение в глобален мащаб и заключи, че макар традиционният модел на застрахователната дейност да се е доказал като значително по-устойчив по време на финансови кризи от този на банките, големите, тясно свързани помежду си трансгранични застрахователи, особено тези, които осъществяват значителна дейност извън традиционното поемане на емисии, като кредитни и инвестиционни гаранции, могат да представляват значителен системен риск; като има предвид, че въз основа на метода за оценка на Международната асоциация на органите за застрахователен надзор, Съветът за финансова стабилност установи девет големи застрахователи със системно значение, пет от които са със седалище в Съюза;
Т. като има предвид, че въпреки че системният риск при провал на лице, което управлява активи не е толкова явен, колкото този при провал на жизненоважна пазарна инфраструктура, в процеса на своето развитие бизнес моделите на лицата, които управляват активи могат да придобият по-голямо системно значение, фактор, който Съветът за финансова стабилност разглежда в своята работа по банкирането в сянка;
1. Призовава Комисията да дава приоритет на възстановяването и оздравяването на ЦК и на онези ЦДЦК, които са изложени на кредитен риск и, когато преценява дали е подходящо да се изготви подобно законодателство и за други финансови институции, правилно да разграничава между всеки отделен вид, като обръща необходимото внимание на тези, които имат потенциала да представляват системен риск за икономиката;
2. Подчертава значението на това, законодателството на ЕС да следва международно приети принципи, така както са договорени в Комитета по платежни и сетълмент системи и Международна организация на комисиите по ценни книжа, Съвета за финансова стабилност и Международна асоциация на органите за застрахователен надзор;
3. Подчертава значението на ясни разпоредби за „градация на степените на намеса“ във всички разпоредби за възстановяване на небанковите финансови институции, според които компетентните органи да наблюдават разработените за целта показатели за финансово състояние и да имат право да се намесват на ранен етап в случай на финансово напрежение за даден субект, като изискват от него да предприеме коригиращи мерки в съответствие с предварително одобрен план за възстановяване, за да се предотврати прибягването до потенциално проблемната крайна мярка от поставянето на субекта в процедура по оздравяване;
4. Счита, че самите небанкови финансови институции следва да разработят всеобхватни и реални планове за възстановяване, които да установят важните операции и услуги и да предвиждат необходимите стратегии и мерки за гарантиране на продължаването на тяхното предоставяне и че тези планове за възстановяване следва да бъдат разглеждани от съответния надзорен орган; счита, че надзорният орган следва да може да изисква промени в плана за възстановяване и следва да насочва и да се консултира с органа по оздравяване, който, ако е различен, може да дава препоръки на надзорния орган;
5. Счита, че надзорните органи следва да имат правомощието да се намесват на основания, свързани с финансовата стабилност и да изискват прилагането на части от плановете за възстановяване, които все още не са задействани, или предприемането на други действия, ако е необходимо; органите обаче следва също така да са наясно с риска от създаване на пазарна несигурност при вече съществуващи неблагоприятни обстоятелства;
6. Счита, че оздравителните и надзорните органи във всяка държава следва да се стремят да си сътрудничат и взаимно да се информират;
7. Счита, че за групи субекти в различни юрисдикции оздравителният план за групата следва да се съгласува между различните оздравителни органи; тези планове следва да се основават на презумпцията за сътрудничество между органите в различните юрисдикции;
8. Счита, че оздравителните мерки следва да правят разграничение между различните услуги и дейности, които съответната институция на финансовия пазар е оторизирана да предоставя или извършва;
9. Подчертава необходимостта да бъдат избягвани конфликти между плановете за възстановяване и оздравяване и съществуващото законодателство, по-специално Директивата относно финансовите обезпечения и Регламента за европейската пазарна инфраструктура, тъй като те биха могли да ограничат правомощията на ЦК и ЦДЦК за възстановяване и оздравяване или да им попречат да бъдат ефективни;
10. Подчертава спешната необходимост, в контекста на оценката на целесъобразността на специфичните оздравителни режими за пазарната инфраструктура, финансовите институции и банковите субекти в сянка, от разработването на инструменти за ефективен мониторинг в близко бъдеще на наличието и размера на финансов риск в рамките на корпоративните, секторни и национални граници на Съюза и между Съюза и други региони в света; настоятелно призовава Комисията да гарантира, че съответните данни, предоставени съгласно законодателството относно банките, застраховането и пазарната инфраструктура, се използват ефективно за тази цел от ЕССР, ЕНА и други компетентни органи;
Централни контрагенти (ЦК)
11. Призовава Комисията да гарантира, че ЦК имат стратегия за управление на неизпълнението за всички продукти, на които е извършен клиринг от ЦК, като част от по-широк план за възстановяване, одобрен от надзорния орган, с особен акцент върху тези продукти, за които има задължение за централен клиринг, тъй като в тези случаи има по-голяма вероятност от натрупване на риск;
12. Подчертава значението на наблюдаването на рисковете за ЦК, произтичащи от концентрацията на клирингови членове и призовава надзорните органи да информират Европейския банков орган (ЕБО) за десетте най-големи клирингови членове на всеки ЦК, така че рискове като взаимосвързаност, заразяване и опасност от неплатежоспособност на повече от един ЦК в даден момент, да могат да бъдат наблюдавани и оценявани централно;
13. Призовава Комисията да разработи инструменти за измерване на риска в рамките на деня за ЦК, за да се гарантира, че салдото за деня по банковите сметки на ЦК в търговски банки за управление на сметки и за плащания не надхвърля предварително определените лимити, които иначе биха застрашили функционирането на ЦК;
14. Счита, че за да се поддържат стимули за добро управление на ЦК, следва да се спазва каскадният принцип при неизпълнение, установен от Регламента за европейската пазарна инфраструктура, т.е изчерпване на предварително предвидените собствени ресурси на ЦК, преди използване на вноските в гаранционния фонд на клиринговите членове, които не са в неизпълнение;
15. Призовава Комисията да гарантира, че ЦК действат в обществен интерес и приемат своите бизнес стратегии, така че значително да намалят вероятността от задействане на сценариите за възстановяване и оздравяване;
16. Призовава Комисията да има предвид, че въпреки че целта на обособяването на активите по класове в рамките на гаранционен фонд на ЦК е да се ограничи заразяването, не е ясно дали това ще бъде достатъчно за ограничаване на заразяването на практика, имайки предвид че търговските стимули, свързани с кръстосаното определяне на допълнителни обезпечения, могат да повишат риска в системата; призовава Комисията да предложи допълнителни мерки, за да сведе до минимум този риск от заразяване;
17. Призовава Комисията да гарантира установяването на стабилни принципи, които да управляват договорните споразумения между ЦК и неговите клирингови членове, както и начина, по който клиринговите членове предават загубите си на своите клиенти, така че гаранционният фонд на клиринговия член да бъде изчерпан преди загубите на клирингов член в неизпълнение да могат да бъдат предадени на клиента като част от един прозрачен процес на разпределение на загубите;
18. Счита, че във всички договорни споразумения между ЦК и неговите клирингови членове следва да се прави разграничение между загубите, произтичащи от неизпълнение на даден член, и загубите вследствие на други причини, като загуби в резултат на лоши инвестиционни решения от страна на ЦК; призовава Комисията да гарантира, че комитетът по риска на ЦК се уведомява подробно за инвестициите на ЦК, за да упражнява необходимия надзор; счита, че инструментите за възстановяване, като например спиране на дивидентите и изплащане на променливо възнаграждение или доброволно преструктуриране на задълженията чрез преобразуване на дълга в собствен капитал, следва да се разглеждат като най-подходящите инструменти, които могат да се използват при тези обстоятелства;
19. Счита, че всички ЦК следва да разполагат с всеобхватни мерки за възстановяване, които осигуряват защита над средствата и ресурсите, изисквани от Регламента за европейската пазарна инфраструктура; тези планове за възстановяване следва да осигуряват защита срещу всички предвидими обстоятелства и следва да бъдат включени и публикувани като част от правилата на ЦК;
20. твърди, че разделната линия между възстановяване и оздравяване в случая с ЦК е изчерпването на каскадния принцип при неизпълнение и на капацитета за поемане на загуби на ЦК; счита, че в този момент надзорният орган следва активно да разгледа варианта за отстраняване на управителния съвет на ЦК и дали да прехвърли услугите от критично значение на ЦК или да предаде оперативния контрол на ЦК на друг доставчик; счита, че оздравителните органи трябва да разполагат с необходимата свобода на преценка на ситуацията, както и с известна свобода на действие, които да им дадат възможност да мотивират своите решения;
21. Счита, че органите по оздравяване следва да прилагат тази свобода на преценка в следните съвсем конкретни случаи:
i)
когато устойчивостта на финансовата инфраструктура на пазара е сериозно компрометирана или в процес на компрометиране поради неспособността ѝ да спазва приложимите пруденциални изисквания;
ii)
когато не съществува алтернатива на навлизането в режим на оздравяване ако ситуацията трябва да бъде поправена ефективно и без да се компрометира стабилността на финансовата система;
iii)
когато дадена оздравителна мярка стане необходима за обществения интерес, доколкото позволява да се постигнат, чрез пропорционални средства, една или повече цели на оздравяването;
22. Подчертава необходимостта „непрекъснатостта на услугата“ да се разглежда като основна цел на оздравяването;
23. Подчертава, че всяко участие на клирингови членове в разпределянето на загуби преди отстраняването на ръководството на ЦК не следва да става с пари или активи на преки или косвени клиенти, като оздравителният орган, след като поеме отговорността, може да използва инструменти за разпределяне на загубите, като понижаване на маржа на колебание или възстановяване на гаранционния фонд от клиринговите членове, които не са в неизпълнение, като се придържа възможно най-близо към оздравителния план;
24. Счита, че ако оздравителният орган има възможност да наложи отлагане на права за предсрочно прекратяване, което да замрази дейността на ЦК за срок от до два дни, това би позволило на пазара да направи правилна преоценка на договорите, което от своя страна би позволило по-организирана дифузия на риска; наличието и упражняването на това правомощие следва да бъде внимателно обмислено, така че най-малкото да бъде в зависимост от установяването от оздравителния орган, че е необходимо отлагане в интерес на финансовата стабилност, като се имат предвид целите за оздравяване, взаимодействието със съответната банка или други оздравителни режими, приложими за клиринговите членове, управлението на неизпълнението и риска на ЦК, и въздействието върху пазарите на ЦК, клиринговите участници и финансовите пазари като цяло; необходимо е това да бъде придружено от правомощие за отмяна на клиринговото задължение като крайна мярка, след като най-малкото е било проучено дали друг ЦК може да осигури клиринг в краткосрочен план;
25. Признава, че ЦК имат клирингови членове от голям брой държави; поради това счита, че оздравителната рамка за ЦК ще бъде ефективна, когато е ефективна във всички участващи юрисдикции; счита, че поради това националните рамки по несъстоятелност трябва да се актуализират, за да се приведат в съответствие с новия европейски режим за оздравяване;
26. Счита, че централните контрагенти, притежаващи лиценз за банкова дейност, следва да подлежат на специален за централните контрагенти режим, а не на режима за възстановяване и оздравяване на банките, предложен в Директивата за възстановяване и оздравяване на банките; от особено значение в този смисъл е фактът, че предложеният режим за банките ще изисква от тях да притежават общия размер на дълга, който може да бъде рекапитализиран; е на мнение, че такова правомощие би било неподходящо за централните контрагенти, притежаващи лиценз за банкова дейност, защото те обикновено не издават такива дългови инструменти;
Централни депозитори на ценни книжа (ЦДЦК)
27. Отбелязва, че е отговорност на ЦДЦК да гарантират, че плановете им за възстановяване ясно предвиждат продължаване на функционирането при умерени сценарии на криза, така че дори да бъдат преустановени други части от тяхната дейност, ЦДЦК или съществуваща трета страна доставчик, оторизирана съгласно регламента за ЦДЦК, да продължат да изпълняват основната си функция по сетълмент, както и другите си основни услуги;
28. Призовава, в отсъствието на предстоящо законодателно предложение, за включване в регламента за ЦДЦК на изискване националните компетентни органи да гарантират създаването на подходящи планове за възстановяване и оздравяване в съответствие с международните стандарти на Съвета а финансова стабилност и Комитета по платежни и сетълмент системи и Международна организация на комисиите по ценни книжа за всички ЦДЦК, включително позовавания на членове от директивата за възстановяване и оздравяване на банките, които да се отнасят до ЦДЦК, които работят с лицензи за банкова дейност;
29. Призовава държавите членки, при отсъствие на законодателство в областта на ценните книжа, да развият и координират съществуващите си специални административни режими за ЦДЦК, за да подобрят сигурността относно начина, по който функционирането се поддържа по време на криза, по-специално чрез гарантиране на достъп на оздравителния орган или на националния компетентен орган до регистрите, записите или счетоводните сметки на ЦДКЦ, така че той да може лесно да установи притежателите на активите;
30. Призовава Комисията да гарантира, че предложената рамка за възстановяване и оздравяване за ЦДЦК осигурява, доколкото е възможно, непрекъснатостта на функционирането на ЦДЦК по време на възстановяването и оздравяването;
31. Призовава Комисията да гарантира, че предложението за рамка за възстановяване и оздравяване за ЦДЦК осигурява приемственост на правната среда за ЦДЦК, по-специално чрез спазване на Директивата относно окончателността на сетълмента, правилата за доставка срещу плащане, действието на всички връзки на ЦДЦК и договорите с критични доставчици на услуги по време на възстановяването и оздравяването;
Застрахователни дружества
32. Отбелязва, че в ЕС отдавна има пруденциално регулиране за застраховането; подчертава значението на един последователен и съгласуван подход от страна на държавите членки по отношение на прилагането на Директива „Платежоспособност ІІ“ в разумен срок, както е посочено в Омнибус 2; призовава за завършване на преговорите по Омнибус 2, за да може своевременно да се финализират първо и второ равнище от Директива „Платежоспособност ІІ“ и по този начин да се сведе до минимум вероятността от намеса на оздравителните органи;
33. Призовава Комисията точно да вземе предвид работата на Международна асоциация на органите за застрахователен надзор по възстановяване и оздравяване на застрахователи и да я разгледа в контекста на второ равнище от Директива „Платежоспособност II“, законодателството за финансовите конгломерати и Директивата за застрахователното посредничество, и да работи с международните партньори за следване на графика, установен от Съвета за финансова стабилност за прилагането на политическите препоръки, включително изискването застрахователите от системно значение да имат планове за възстановяване и оздравяване, както и оценка на вероятността за успешно оздравяване, за повишен групов надзор и по-високи изисквания за преодоляване на загубите; признава, че дългосрочният характер на застрахователните задължения и инструментите, различните срокове, дългите периоди на изтичане и бизнес естеството на застраховането в сравнение с банкирането, както и инструментите, с които разполагат регулаторите, вече осигуряват ефективни практики за оздравяване; счита, че следователно акцентът следва да бъде върху възстановяването;
34. Изразява съжаление, че Международната асоциация на органите за застрахователен надзор и Съветът за финансова стабилност са отложили публикуването на насоки за оценка на системното състояние на и политически препоръки за презастрахователите за юли 2014 г.; призовава Комисията да разгледа внимателно системния риск, който презастрахователите представляват, особено по отношение на централната им роля в управлението на застрахователния риск, високата им степен на взаимосвързаност и ниска взаимозаменяемост;
Управление на активи
35. Призовава Комисията внимателно да преценява дали е необходимо лица, които управляват активи да бъдат определени като управляващи активи лица от системно значение, като взема предвид мащаба на тяхната дейност и използва пълен набор от показатели, като: големина, бизнес модел, географско разположение, рисков профил, кредитоспособност, дали търгуват за собствена сметка или не, дали подлежат на изисквания относно разпределението на активите на своите клиенти, както и други фактори от значение;
36. Отбелязва, че активите на клиентите са отделени и се държат от попечители и че следователно възможността тези активи да бъдат прехвърлени към друго лице, което управлява активи представлява съществена гаранция;
37. Счита, че един ефективен правен режим по отношение на ценните книжа би могъл да смекчи много от проблемите в случай на неплатежоспособност на голямо лице, управляващо активи, упражняващо трансгранична дейност;
Системи за разплащане
38. Призовава Комисията да работи съвместно със съответните международни финансови надзорни и други органи, за установяване на евентуални слабости в системи за разплащане от глобално системно значение и в разпоредбите за гарантиране на продължаване на услугата в случай на неплатежоспособност;
39. Счита, че тъй като платежните системи са в основата на всички парични преводи, е ясно, че сътресение в една такава система би оказало значително въздействие и върху други участници на финансовите пазари; отбелязва, че Директивата относно окончателността на сетълмента от 1998 г. вече има за цел намаляването на евентуалните рискове, свързани с платежните системи, но счита, че тя не се задълбочава достатъчно в оздравяването и преструктурирането и че следователно е необходимо да се предвидят специални разпоредби, които да дадат възможност на платежните системи да реагират адекватно при неблагоприятни обстоятелства;
o o o
40. Възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета и на Комисията.