Euroopan parlamentin päätöslauselma 14. helmikuuta 2019 erillisvirastojen parlamentaarisen valvonnan varmistavien säännösten ja yhteisen julkilausuman täytäntöönpanosta (2018/2114(INI))
Euroopan parlamentti, joka
– ottaa huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) virastoja koskevat määräykset ja erityisesti sen 5 ja 9 artiklan sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 15, 16, 71, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 277, 282, 287, 290, 291, 298 ja 325 artiklan,
– ottaa huomioon Euroopan unionin perusoikeuskirjan ja erityisesti sen 41, 42, 43, 51 ja 52 artiklan,
– ottaa huomioon Euroopan parlamentin, EU:n neuvoston ja Euroopan komission 19. heinäkuuta 2012 antaman yhteisen julkilausuman ja sen liitteenä olevan yhteisen lähestymistavan,
– ottaa huomioon työjärjestyksen 52 artiklan sekä valiokunta-aloitteisten mietintöjen laatimista koskevasta lupamenettelystä 12. joulukuuta 2002 tehdyn puheenjohtajakokouksen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja liitteen 3,
– ottaa huomioon perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunnan mietinnön sekä budjettivaliokunnan, talousarvion valvontavaliokunnan, talous- ja raha-asioiden valiokunnan, ympäristön, kansanterveyden ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunnan sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan lausunnot (A8-0055/2019),
A. toteaa, että virastoilla on tärkeä tehtävä EU:n politiikkojen täytäntöönpanossa sekä unionin tasolla että kansallisella tasolla ja että ne toteuttavat lukuisia EU:n politiikkojen täytäntöönpanoa tukevia tehtäviä, kuten luovat verkostoja ja edistävät EU:n ja jäsenvaltioiden viranomaisten välistä yhteistyötä; toteaa, että hyvä yhteistyö EU:n virastojen ja jäsenvaltioiden välillä auttaa parantamaan virastojen työn tehokkuutta ja vaikuttavuutta; toteaa, että virastot ovat myös kehittäneet keskinäistä yhteistyötään EU:n virastojen verkoston avulla;
B. toteaa, että eri virastojen ja parlamentin valiokuntien välinen koordinointi ja yhteistyö on yleensä toiminut hyvin; toteaa, että Europol on ainoa virasto, jota parlamentti valvoo yhdessä kansallisten parlamenttien kanssa yhteisparlamentaarisen valvontaryhmän välityksellä;
C. toteaa, että virastoja on perustettu ja kehitetty vähitellen ja tapauskohtaisesti; toteaa, että Lissabonin sopimuksessa tunnustettiin virallisesti EU:n täytäntöönpanovallan siirtäminen virastoille sisällyttämällä virastot virallisesti perussopimuksiin;
D. toteaa, että virastot ovat ensisijaisesti vastuussa parlamentille ja neuvostolle, joiden on varmistettava, että kyseisiä virastoja sääntelevissä säädöksissä on asianmukaisia valvontamekanismeja ja että mekanismit pannaan asianmukaisesti täytäntöön; toteaa, että EU:n toimeenpanovallan toteuttaminen virastojen kautta ei saa heikentää parlamentin SEU-sopimuksen 14 artiklan mukaisesti harjoittamaa EU:n toimeenpanovallan valvontaa;
E. toteaa, että perussopimuksiin ei sisälly erillisvirastojen määritelmää eikä niissä kuvata yleisesti toimivaltaa, joka virastoille voidaan siirtää;
F. toteaa, että useiden virastojen oikeusperustana on SEUT-sopimuksen 352 artikla ja osa taas on perustettu tietyn alan oikeusperustan nojalla;
G. toteaa, että vuoden 2012 yhteinen julkilausuma ja yhteinen lähestymistapa ovat komission, parlamentin ja neuvoston perustaman toimielinten välisen sääntelyvirastotyöryhmän työn tulos ja että kyseinen työryhmä perustettiin arvioimaan virastojen johdonmukaisuutta, tehokkuutta, vastuuvelvollisuutta ja avoimuutta sen jälkeen kun komission vuonna 2005 esittämä ehdotus sääntelyvirastoja koskevasta toimielinten välisestä sopimuksesta ei saanut riittävää tukea neuvostossa ja parlamentissa;
H. toteaa, että yhteiseen lähestymistapaan sisältyy vaatimuksia virastojen rakenteesta ja hallinnosta sekä niiden toiminnasta, toimintojen suunnittelusta, rahoituksesta, talousarviovarojen hallinnoinnista, talousarviomenettelyistä, vastuuvelvollisuudesta sekä valvonnasta ja avoimuudesta, mikä auttaa varmistamaan erillisvirastojen parlamentaarisen valvonnan;
I. toteaa, että vaikka virastoihin suhtaudutaan yleensä myönteisesti, joissakin tapauksissa on ilmennyt ajoittaista epäluottamusta niiden antamia tieteellisiä ja teknisiä lausuntoja kohtaan;
Tärkeimmät huomiot
1. toteaa, että virastojen vastuullisuusmekanismeja sisältyy perussopimuksiin, virastojen perustamisasetuksiin, unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön sekä yhteiseen julkilausumaan ja yhteiseen lähestymistapaan; painottaa, että säädösvallan siirtämisen perusteella parlamentilla on erillisvirastojen suhteen valvontavaltuuksia, joita ei kuitenkaan ole yksityiskohtaisesti määritelty perussopimuksissa; toteaa tältä osin, että yhteinen julkilausuma ja yhteinen lähestymistapa ovat luonteeltaan ei-sitovia; pitää kuitenkin valitettavana, että toimielimet eivät ole vielä päässeet yksimielisyyteen sitovasta sääntelykehyksestä;
2. toteaa, että parlamentti valvoo virastoja eri tavoin:
–
toisena budjettivallan käyttäjänä tehdessään päätöksiä erillisvirastoille EU:n talousarviosta myönnettävistä määrärahoista
–
vastuuvapauden myöntävänä viranomaisena
–
nimittäessään jäseniä erillisvirastojen hallintoneuvostoihin
–
pääjohtajan nimittämistä (tai erottamista) koskevassa menettelyssä
–
kun sitä kuullaan työohjelmista
–
vuosikertomusten esittämisen yhteydessä
–
muilla tavoin (valtuuskuntien vierailut, yhteysryhmät tai -henkilöt, keskustelut, kuulemiset, katsaukset, asiantuntemuksen tarjoaminen);
3. toteaa, että perustamisasetusten säännökset poikkeavat eri tavoin yhteisessä lähestymistavassa vahvistetuista vastuumekanismeista ja parlamentaarisesta valvonnasta, mikä voi johtua virastojen hyvin erilaisista tehtävistä ja toiminnoista;
4. toteaa, että parlamentin valiokunnat ovat toteuttaneet valvontatehtäviään aktiivisesti perustamisasetusten säännösten moninaisuudesta huolimatta;
5. panee merkille yhteisen julkilausuman sekä yhteisen lähestymistavan ja sitä koskevan etenemissuunnitelman täytäntöönpanon unionin virastoissa; korostaa erityisesti erillisvirastoja käsittelevän toimielinten välisen työryhmän antamia suosituksia, jotka puheenjohtajakokous hyväksyi 18. tammikuuta 2018; panee merkille, että 12. heinäkuuta 2018 pidetyn seurantakokouksen jälkeen työryhmän työ katsottiin loppuun saatetuksi;
Suositukset
6. katsoo, että tiettyjä virastojen perustamisasetusten hallintoa ja vastuullisuusmekanismeja koskevia säännöksiä voitaisiin pyrkiä yhtenäistämään enemmän ottaen huomioon nykyiset erityyppiset virastot ja määrittämällä EU:n toimielinten ja virastojen väliseen suhteeseen sovellettavat yleiset periaatteet; painottaa, että näitä seikkoja olisi tarkasteltava vaikutustenarvioinneissa aina, kun viraston perustamista esitetään; tähdentää, että virastoilta vaaditaan tiettyä organisatorista joustavuutta, jotta ne mukautuisivat paremmin suunniteltuihin tehtäviin ja tarpeisiin, joita ilmaantuu niiden suorittaessa tehtäviään; suhtautuu myönteisesti siihen, että samanlaisilla aloilla toimivien virastojen sisäinen organisaatio perustuu klustereihin ja klusterienvälisyyteen;
7. kehottaa näin ollen arvioimaan yhteisen lähestymistavan täytäntöönpanoa perusteellisesti ja kaikilta osin tekemällä yksityiskohtaisia analyyseja, jollaisia tehtiin myös vuonna 2010 ja joissa keskitytään hallintotapaan liittyviin näkökohtiin, arvioimaan erityisesti säännösten yhteensopivuutta parlamentin yhteispäätösmenettely- ja valvontavallan kanssa ja ottamaan huomioon erillisvirastojen toimintaympäristöjen moninaisuudesta johtuvan joustavuuden tarpeen;
8. pitää valitettavana, ettei parlamentti demokratian periaatteen noudattamisen pääasiallisena takaajana unionissa voinut osallistua täysimääräisesti Euroopan lääkeviraston ja Euroopan pankkiviranomaisen uuden kotipaikan valintamenettelyyn; muistuttaa tässä yhteydessä pyynnöstään vuoden 2012 yhteisen julkilausuman ja yhteisen lähestymistavan mahdollisimman pikaisesta tarkistamisesta sekä neuvoston sitoumuksesta ottaa osaa tähän tarkistamiseen ja kehottaa komissiota toimittamaan huhtikuuhun 2019 mennessä perinpohjaisen analyysin erillisvirastojen sijaintia koskevasta yhteisestä julkilausumasta ja yhteisestä lähestymistavasta;
9. korostaa, että viraston sijaintipaikka ei saisi vaikuttaa tapaan, jolla virasto toteuttaa toimivaltaansa ja tehtäviään, eikä sen hallintorakenteeseen, sen pääasiallisen organisaation toimintaan tai sen toimintojen pääasialliseen rahoittamiseen;
10. edellyttää, että parlamentin ja neuvoston oikeuksia lainsäätäjinä kunnioitetaan täysimääräisesti virastojen sijaintia ja siirtämistä koskevissa tulevissa päätöksissä; katsoo, että parlamentin olisi voitava osallistua järjestelmällisesti läpi koko lainsäädäntöprosessin ja komission ja neuvoston kanssa tasavertaisesti kaikkien unionin elinten ja virastojen sijaintia koskevien kriteerien sisällön ja painotuksen määrittelyyn avoimella tavalla; huomauttaa, että parlamentti, neuvosto ja komissio sitoutuivat 13. huhtikuuta 2016 tehdyssä parempaa lainsäädäntöä koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa vilpittömään ja avoimeen yhteistyöhön ja että sopimuksessa korostetaan lainsäädäntövallan käyttäjien perussopimuksissa vahvistettua yhdenvertaisuutta; korostaa paremman tiedonvaihdon arvoa virastojen sijaintia koskevien tulevien menettelyjen alkuvaiheista lähtien, sillä tällaisen varhaisen tiedonvaihdon ansiosta kaikkien kolmen toimielimen olisi helpompaa käyttää oikeuksiaan ja valtaansa;
11. pitää päätöstä viraston sijoittamisesta erittäin tärkeänä ja katsoo, että unionin toimielinten on otettava huomioon objektiiviset kriteerit, kuten saavutettavuus, hallinnollinen synergia ja läheisyys sidosryhmiin, parhaan mahdollisen päätöksen tekemiseksi;
12. pyytää komissiota erillisvirastojen resursseja käsittelevän toimielinten välisen työryhmän suositusten mukaisesti esittämään nopeasti arvioinnin virastoista, joilla on useampi toimipaikka, ja käyttämään niiden tuoman lisäarvon arvioinnissa yhtenäistä lähestymistapaa ottamalla huomioon aiheutuneet kustannukset; kehottaa ryhtymään merkittäviin toimenpiteisiin arvioinnin tulosten perusteella, jotta voidaan tarvittaessa vähentää toimipaikkojen määrää;
13. ehdottaa, että yhteisen lähestymistavan tarkastelun pohjalta olisi harkittava uudelleen virastoja koskevan toimielinten välisen sopimuksen laatimista ja että sopimukseen olisi sisällytettävä määräyksiä virastojen perustamista ja toimintaa koskevien periaatteiden tarkistamisesta viiden vuoden välein merkittävissä asemissa olevista henkilöistä koostuvan ryhmän asiantuntemuksen perusteella;
14. katsoo, että tässä toimielinten välisessä sopimuksessa olisi otettava huomioon parlamentin valtuudet yhteispäätösmenettelyissä ja sen olisi katettava myös viraston ja sen sijaintipaikkana toimivan jäsenvaltion instituutioiden välinen suhde, avoimuutta edistävät toimet, menettelyt eturistiriitojen välttämiseksi ja hallinto- ja neuvoa-antavien elinten jäsenten tasapainoisen sukupuolijakauman varmistamiseksi ja sukupuolten tasa-arvon valtavirtaistaminen virastojen kaikessa toiminnassa;
15. katsoo, että toimielinten välisen sopimuksen laadinnassa olisi käsiteltävä myös useita demokraattista valvontaa lujittavia, unionin virastojen tilivelvollisuutta parantavia ja parlamentille tehtävän raportoinnin järjestelmää vahvistavia konkreettisia ehdotuksia, kuten ehdotukset, joiden mukaan
–
asetetaan määräaika, jonka kuluessa virastojen tulee vastata parlamentin tai neuvoston niille osoittamiin kysymyksiin;
–
tehdään järjestelyjä arkaluonteisten tai luottamuksellisten tietojen jakamista ja tarvittaessa parlamentin valiokuntien kuulemista varten;
–
pohditaan, tulisiko parlamentin nimittää tietty osa virastojen hallintoneuvostojen jäsenistä;
–
pohditaan, tuottaisiko parlamentin edustajien osallistuminen hallintoneuvostojen ja virastojen sidosryhmien kokouksiin lisäarvoa;
–
virtaviivaistetaan parlamentin osallistumista virastojen vuotuisiin ja monivuotisiin työohjelmiin;
–
yksinkertaistetaan ja yhdenmukaistetaan raportointivelvoitteita etenkin vuotuisen toimintakertomuksen, talousarvio- ja varainhallintoa koskevan kertomuksen ja lopullisen tilinpäätöksen osalta;
–
parlamentille tiedotetaan yksityiskohtaisesti toimenpiteistä, joita on tehty vastuuvapauden myöntävän viranomaisen (mietinnöt vastuuvapausmenettelyn seurannasta) ja tilintarkastustuomioistuimen suositusten noudattamiseksi;
16. katsoo lisäksi, että parlamentin roolia erillisvirastojen hallinnollisen ulottuvuuden valvonnassa voitaisiin huomattavasti parantaa; ehdottaa myös yhteistyön vahvistamista yhteisparlamentaarisen valvontaryhmän kanssa ja virastoihin tehtäviä virkamatkoja koskevien sääntöjen tarkistamista parlamentin valiokuntien ja niiden vastuualaan kuuluvien virastojen välisen säännöllisen yhteydenpidon mahdollistamiseksi;
17. ehdottaa, että perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunta järjestää viisivuotisen tarkastelujakson puitteissa vuosittain keskustelun virastojen toiminnasta ja hallinnosta valiokuntien vastuualaansa kuuluvissa virastoissa suorittamien valvontatoimien lisäksi ja niiden pohjalta ja että sen jälkeen käydään tarvittaessa keskustelu aiheesta täysistunnossa, jotta voidaan vahvistaa parlamentissa harjoitettua virastojen valvontaa ja tehdä siitä järjestelmällisempää; ehdottaa lisäksi kuulemisaikaa, jonka aikana kansalliset parlamentit voivat halutessaan esittää oman kantansa, sillä virastot toimivat välittävässä roolissa EU:n ja jäsenvaltioiden välillä;
18. katsoo, että EU:n virastojen olisi sovellettava hyvän hallinnon ja paremman lainsäädännön sääntöjä ja periaatteita, kuten avointen julkisten kuulemisten järjestämistä sekundääri- ja tertiäärisäädöksiä koskevista ehdotusluonnoksista, mikäli kyseessä olevan viraston toimiala sen mahdollistaa; ehdottaa, että virastoihin sovelletaan samoja avoimuussääntöjä kuin komissioon, edunvalvojia koskevat säännöt ja velvoitteet mukaan lukien;
19. tähdentää, että samalla kun huolehditaan siitä, että kaikki säädöskehyksestä johtuvat tehtävät suoritetaan kaikilta osin ja määräajassa, unionin virastojen olisi pitäydyttävä tarkasti tehtävissään ja toimittava parlamentin ja neuvoston niille antamien toimivaltuuksien mukaisesti; pitää välttämättömänä, että unionin virastot hoitavat tehtäviään avoimesti;
20. ehdottaa, että kaikkien virastojen olisi voitava toimittaa ei-sitovia lausuntoja niiden vastuualaa koskevista ajankohtaisista asioista;
21. katsoo lisäksi, että mahdollisten tulevien perussopimusten muutosten yhteydessä olisi tarkasteltava myös sitä, miten virastot voitaisiin ankkuroida entistä tiukemmin perussopimuksiin, erityisesti SEU 13 ja 14 artiklaan ja SEUT 290 ja 291 artiklaan, määrittelemällä selkeästi erityyppiset virastot ja se, millainen toimivalta niille voidaan antaa, sekä niiden parlamentaarisen valvonnan takaavat yleiset periaatteet;
Talousarvioasiat
22. toteaa, että virastojen maksuperusteisen rahoituksen määrä on nykyään noin miljardi euroa vuodessa, mikä voi lieventää EU:n talousarvioon kohdistuvia paineita ja olla tehokas tapa rahoittaa virastojen toimintaa toimintamallin salliessa; on kuitenkin huolissaan mahdollisista eturistiriidoista, joita saattaa syntyä, jos virastojen on käytettävä jäsenmaksuja pääasiallisena tulonlähteenään: vaatii, että toteutetaan suojatoimenpiteitä kaikenlaisten eturistiriitojen välttämiseksi;
23. painottaa lisäksi, että on tarpeen ottaa huomioon seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä asetettavat uudet ilmastoa, kestävää kehitystä ja ympäristönsuojelua koskevat painopisteet ja tietyille virastoille tämän rahoituskehyksen täytäntöönpanoa varten osoitetut tehtävät;
24. toteaa, että vaikka erillisvirastoilla on budjettihallinnon kannalta monia yhtäläisyyksiä, on osoittautunut, että ”yksi sopii kaikille” -lähestymistavat vahingoittavat tiettyjen virastojen hallinnon tehokkuutta ja tuloksellisuutta; pitää henkilöstön vähentämistä koskevaa 5 prosentin tavoitetta ja erillisvirastojen uudelleen kohdennettavien virkojen varantoa kertaluonteisena toimenpiteenä; toteaa jälleen aikovansa vastaisuudessa vastustaa tällaista lähestymistapaa;
25. panee huolestuneena merkille, että työskentelyolosuhteiden vuoksi monilla virastoilla on vaikeuksia houkutella pätevää henkilöstöä; katsoo, että unionin elinten on kyettävä houkuttelemaan pätevää henkilöstöä, jotta ne voivat hoitaa tehtävänsä tehokkaasti ja tuloksellisesti; kehottaa tästä syystä toteuttamaan konkreettisia toimia näiden tavoitteiden saavuttamiseksi;
26. toteaa, että erillisvirastojen välinen tiiviimpi yhteistyö palvelujen keskinäisessä jakamisessa on tuottanut säästöjä muun muassa yhteisen hankintaportaalin perustamisen avulla; kannustaa edelleen tutkimaan mahdollisuuksia jakaa palveluja joko virastojen kesken tai komission ja virastojen välillä, jotta luodaan uusia synergioita ja optimoidaan nykyiset; katsoo, että tarvittaessa budjettitehokkuutta voitaisiin lisätä edelleen siten, että toistensa välittömässä läheisyydessä sijaitsevilla unionin elimillä ja virastoilla voisi olla yhteiset hallinnolliset tukipalvelut ja tilapalvelut;
27. toteaa, että virastojen talousarvioita laadittaessa olisi noudatettava tulosbudjetoinnin periaatetta ja otettava huomioon viraston tavoitteet ja sen tehtävistä odotettavat tulokset; kehottaa noudattamaan erillisvirastojen budjetoinnissa aihekohtaista lähestymistapaa, jotta voidaan asettaa virastojen tehtävät entistä paremmin tärkeysjärjestykseen, lisätä yhteistyötä ja välttää päällekkäisyyksiä etenkin samalla politiikan alalla toimivien virastojen kesken;
28. panee huolestuneena merkille, että jotkin hallinnolliset vaatimukset ovat kohtuuttomia sellaisille virastoille, jotka eivät ole saavuttaneet tiettyä kokoa; odottaa komission ja neuvoston varmistavan, että sovellettavat hallinnolliset vaatimukset ovat oikeassa suhteessa kaikkien virastojen taloudellisiin ja henkilöresursseihin;
29. muistuttaa, että lainsäädäntömenettely johtaa komission alkuperäiseen ehdotukseen tehtäviin muutoksiin; panee huolestuneena merkille, että ajan tasalle saatetut tilinpäätökset ovat yleensä saatavilla vasta lainsäädäntömenettelyn loppuvaiheessa, jos silloinkaan; muistuttaa, että parlamentilla ja neuvostolla on kaksi roolia, sillä ne käyttävät sekä lainsäädäntö- että budjettivaltaa;
30. suhtautuu myönteisesti komission laatimaan erillisvirastoja koskevan varainhoidon puiteasetuksen tarkistettuun tekstiluonnokseen ja etenkin siihen sisältyviin suunnitelmiin vahvistaa virastojen hallintoa;
31. katsoo kuitenkin, että vielä on useita ratkaisemattomia kysymyksiä, ja kehottaa komissiota toimittamaan viipymättä työryhmän suosituksen mukaisesti arvioinnin virastoista, joilla on useampi kuin yksi sijaintipaikka, sekä ehdotuksia niiden mahdollisesta yhdistämisestä, sulkemisesta ja/tai tehtävien siirtämistä komissiolle huolellisen ja perusteellisen analyysin ja selkeiden ja avoimien perusteiden pohjalta; toteaa että tämä mainittiin työryhmän tehtävänkuvauksessa mutta sitä ei koskaan varsinaisesti tutkittu, sillä komissio ei antanut asiaan liittyviä ehdotuksia;
32. huomauttaa, että erillisvirastojen tarkastaminen on edelleen ”täysin tilintarkastustuomioistuimen vastuulla” ja että se ”hallinnoi kaikki tarvittavat hallinnolliset ja hankintamenettelyt ja rahoittaa [ne]”; toteaa jälleen, että yksityisen sektorin tarkastajien toteuttamat tarkastukset ovat lisänneet huomattavasti virastojen hallinnollista rasitetta ja tarkastussopimusten hankintaan ja hallinnointiin kuluvasta ajasta on aiheutunut lisämenoja, mikä on rasittanut entisestään virastojen hupenevia resursseja; pitää ehdottoman tärkeänä ratkaista tämä kysymys yhteisen lähestymistavan mukaisesti varainhoidon puiteasetuksen tarkistamisen yhteydessä; kehottaa kaikkia tähän tarkistamisprosessiin osallistuvia selventämään tätä kysymystä kiireellisesti, jotta voidaan merkittävästi vähentää liiallista hallinnollista rasitetta;
o o o
33. kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman neuvostolle ja komissiolle, Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle sekä EU:n erillisvirastoille.