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Procédure : 2019/2206(INI)
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Cycle relatif au document : A9-0245/2020

Textes déposés :

A9-0245/2020

Débats :

PV 14/12/2020 - 27
CRE 14/12/2020 - 27

Votes :

PV 16/12/2020 - 2
PV 17/12/2020 - 2

Textes adoptés :

P9_TA(2020)0361

Textes adoptés
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Jeudi 17 décembre 2020 - Bruxelles
Mise en œuvre du règlement Dublin III
P9_TA(2020)0361A9-0245/2020

Résolution du Parlement européen du 17 décembre 2020 sur la mise en œuvre du règlement Dublin III (2019/2206(INI))

Le Parlement européen,

–  vu l’article 78, paragraphe 2, point e), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE),

–  vu l’article 80 du traité FUE sur le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier,

–  vu les articles 1er, 2, 3, 4, 18, 19 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,

–  vu les articles 2, 3, 5, 8 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH),

–  vu l’article 14 de la déclaration universelle des droits de l’homme adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1948,

–  vu le pacte mondial des Nations Unies sur les réfugiés,

—  vu la convention de 1951 et le protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés (convention de Genève),

—  vu le règlement (UE) nº 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte), ci-après le «règlement Dublin III»)(1),

—  vu les décisions (UE) 2015/1523 du 14 septembre 2015(2) et (UE) 2015/1601 du 22 septembre 2015 du Conseil (3), instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce,

–  vu la proposition de règlement de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(2016)0270) visant à réformer le règlement Dublin III,

–  vu le mandat de négociations adopté le 19 octobre 2017 par la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, approuvé en séance plénière le 16 novembre 2017 et confirmé par la Conférence des présidents le 17 octobre 2019,

–  vu sa résolution du 12 avril 2016 sur la situation en Méditerranée et sur la nécessité d’une approche globale des migrations de la part de l’Union européenne(4),

–  vu les arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne en lien avec le règlement (UE) nº 604/2013, notamment dans les affaires C-695/15, PPU Mirza (ECLI:EU:C:2016:188), C-63/15, Ghezelbash (grande chambre) (*) (ECLI:EU:C:2016:409), C-155/15, Karim (ECLI:EU:C:2016:410), C-578/16, PPU C.K. e.a. (*) (ECLI:EU:C:2017:127), C-528/15, Al Chodor (ECLI:EU:C:2017:213), C-36/17, Ahmed (ordonnance) (ECLI:EU:C:2017:273), C-490/16, A.S. (grande chambre) (ECLI:EU:C:2017:585), C-646/16, Jafari (grande chambre) (*) (ECLI:EU:C:207:586), C-670/16, Mengesteab (grande chambre) (ECLI:EU:C:2017:587), C-60/16, Khir Amayri (ECLI:EU:C:2017:675), C-201/16, Shiri (ECLI:EU:C:2017:805), C-360/16, Hasan (ECLI:EU:C:2018:35), C-647/16, Hassan (ECLI:EU:C:2018:368), C-213/17, X (ECLI:EU:C:2018:538), C-56/17, Fathi (ECLI:EU:C:2018:803), C-47/17, X (grande chambre) (ECLI:EU:C:2018:900), C-661/17, M.A. e.a. (grande chambre (*) (ECLI:EU:C:2019:53), C-163/17, Jawo (grande chambre) (*) (ECLI:EU:C:2019:218), C-582/17, H. (grande chambre) (*) (ECLI:EU:C:2019:280) et C-715/17, C-718/17 et C-719/17, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque,

—  vu les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme en lien avec le règlement (UE) nº 604/2013, notamment dans les affaires Sharifi c. Autriche, 5 décembre 2013 (arrêt de chambre), Mohammadi c. Autriche, 3 juillet 2014 (arrêt de chambre), Sharifi et autres c. Italie et Grèce, 21 octobre 2014 (arrêt de chambre), Tarakhel c. Suisse, 4 novembre 2014 (arrêt de grande chambre), et M.S.S. c. Belgique et Grèce, demande nº 30696/09, arrêt du 21 novembre 2011, en lien avec le règlement (CE) nº 343/2003 du 18 février 2003 (règlement Dublin II),

—  vu la communication de la Commission du 13 mai 2015 intitulée «Un agenda européen en matière de migration» (COM(2015)0240),

—  vu la «déclaration de Malte» de septembre 2019,

—  vu l’étude du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés d’août 2017 intitulée «Left in limbo» («Laissés dans l’incertitude») relative à la mise en œuvre du règlement Dublin III,

—  vu l’évaluation du règlement Dublin III de 2015 et l’évaluation de la mise en œuvre du règlement Dublin III de 2016, réalisées par ICF International pour le compte de la Commission,

—  vu le rapport spécial nº 24/2019 de la Cour des comptes européenne de novembre 2019 intitulé «Asile, relocalisation et retour des migrants: il est temps de renforcer la lutte contre les disparités entre les objectifs et les résultats»,

—  vu la communication de la Commission intitulée «COVID-19: orientations relatives à la mise en œuvre des dispositions pertinentes de l’UE régissant les procédures d’asile et de retour et à la réinstallation» (2020/C 126/02),

—  vu le rapport du Bureau européen d’appui en matière d’asile du 2 juin 2020 sur les mesures d’urgence dans les régimes d’asile et d’accueil dans le contexte de la COVID-19,

–  vu le rapport annuel 2020 du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) sur la situation de l’asile dans l’Union européenne,

—  vu l’évaluation du Service de recherche du Parlement européen (EPRS) de janvier 2019 portant sur la mise en œuvre du règlement de Dublin, réalisée par Amandine Scherrer de l’unité Évaluation ex post de la direction de l’évaluation de l’impact et de la valeur ajoutée européenne (première partie) et par l’équipe de recherche du Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (CERE), à la demande de l’unité Évaluation ex post (seconde partie),

—  vu les autres études commandées par le Parlement européen, notamment l’évaluation de l’EPRS de 2016 relative à la mise en œuvre du règlement de Dublin et des procédures d’asile en Europe réalisée par Gertrud Malmersjo et Milan Remáč, l’étude de juin 2016 du département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles (direction générale des politiques internes de l’Union) sur la réforme du règlement Dublin III réalisée par Francesco Maiani, l’étude d’octobre 2018 de l’EPRS intitulée «The Cost of Non-Europe in Asylum Policy» réalisée par Wouter van Ballegooij et Cecilia Navarra et l’étude de mars 2019 de l’EPRS sur la réforme du système de Dublin réalisée par Anja Radjenovic,

—  vu l’audition du 19 février 2020 de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (commission LIBE),

—  vu les réponses des parlements des États membres transmises par l’intermédiaire du système automatisé du Centre européen de recherche et de documentation parlementaire sur leur travail relatif au règlement Dublin III,

—  vu la réponse apportée par l’Allemagne à une liste de cinq questions envoyées par le président de la commission LIBE et la rapporteure à toutes les autorités nationales concernées par le système de Dublin,

—  vu les missions d’information menées par la rapporteure à Bochum (Allemagne), Ter Apel (Pays-Bas), Bucarest (Roumanie) et Lampedusa (Italie),

–  vu l’article 54 de son règlement intérieur, ainsi que l’article 1er, paragraphe 1, point e), et l’annexe 3 de la décision de la Conférence des présidents du 12 décembre 2002 relative à la procédure d’autorisation pour l’élaboration de rapports d’initiative,

–  vu la lettre de la commission des droits de la femme et de l’égalité des genres,

—  vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A9-0245/2020),

A.  considérant que 1 393 920 demandeurs d’asile ont demandé une protection internationale dans les pays de l’UE+ en 2015 et que ce chiffre était de 1 292 740 en 2016, soit une multiplication par quatre par rapport à 2012 (373 375 demandes) et à 2013 (464 515 demandes); que le nombre de demandes de protection internationale dans les pays de l’UE+ est reparti à la hausse entre 2018 (665 920) et 2019 (738 425), ce qui représente 0,13 % de la population totale de l’Union en 2019;

B.  considérant que les enfants représentent près de la moitié des demandes d’asile présentées dans l’Union et qu’environ 17 700 mineurs non accompagnés ont introduit une demande de protection internationale en 2019; que 86 % d’entre eux étaient des garçons et 90 % étaient âgés de 14 à 18 ans;

C.  considérant qu’un État membre qui délivre un visa à un ressortissant de pays tiers est responsable de l’examen de sa demande d’une protection internationale en vertu de l’article 12 du règlement Dublin III; que l’article 14 du règlement Dublin III dispose que la demande d’un ressortissant de pays tiers ou d’une personne apatride arrivée sur le territoire d’un État membre dispensant une exemption de visa est examinée par ledit État membre;

D.  considérant qu’en 2019, 145 000 décisions relatives à des requêtes «Dublin» ont été rendues; que le taux d’acceptation des décisions relatives aux requêtes «Dublin» était de 62 % en 2019;

E.  considérant qu’un tiers des États membres a accueilli 90 % des demandeurs d’asile sur la période 2008-2017;

F.  considérant que les critères permettant d’établir la responsabilité d’un État membre à l’égard d’une demande d’asile comprennent, dans l’ordre hiérarchique, l’unité familiale, l’octroi de permis de séjour ou de visas, l’entrée irrégulière ou le séjour irrégulier et l’exemption de visa; que, lorsqu’aucun de ces critères ne s’applique, le premier État membre auprès duquel une demande d’asile a été introduite devient l’État membre responsable au titre de l’article 3, paragraphe 2; qu’en conséquence du recours disproportionné à l’article 13, qui attribue la responsabilité de l’examen d’une demande d’asile à l’État membre de première entrée irrégulière, les responsabilités ne sont pas partagées de manière équitable entre les États membres; considérant que plusieurs États membres méditerranéens «de première entrée», à savoir la Grèce, l’Italie, Malte, Chypre et l’Espagne, ont reçu une part importante des premières demandes, notamment pendant la crise de 2015-2016;

G.  considérant qu’en 2018, l’Allemagne (82,8 millions d’habitants, 18,6 % de la population totale de l’Union) enregistrait le plus grand nombre de demandes (184 180, soit 28 % du total des demandes et 0,22 % de sa population), suivie de la France (66,9 millions d’habitants, 15 % de la population totale de l’Union) avec 120 425 demandes (19 % du total des demandes, soit 0,18%), la Grèce (10,74 millions d’habitants, 2,4 % de la population totale de l’Union) avec 66 695 demandes (11 % du total des demandes, soit 0,62% de sa population), l’Italie (60,48 millions d’habitants, 13,6 % de la population totale de l’Union) avec 59 950 demandes (10 % du total des demandes, soit 0,01 % de sa population) et l’Espagne (46,66 millions d’habitants, 10,49 % de la population totale de l’Union) avec 52 700 demandes (9 % du total des demandes, soit 0,11 % de sa population);

H.  considérant qu’entre 2016 et 2019, l’Allemagne et la France étaient de loin les deux principaux pays émetteurs de requêtes «Dublin» (68 % du total de l’Union), tandis que l’Espagne, l’Estonie, la Lituanie, la Lettonie, la Slovaquie, la Bulgarie, la Pologne et la Tchéquie ont émis peu de requêtes «Dublin»; que l’Espagne n’a quasiment pas introduit de requêtes «Dublin», en dépit d’un nombre important et croissant de demandes d’asile; que d’importants écarts existent entre les pays, 54,6 % des transferts ayant été effectués depuis la Grèce, 42,2 % depuis la Suède, 11,2 % depuis l’Allemagne, 6,7 % depuis la France et 1,6 % depuis l’Italie entre 2016 et 2019; que plusieurs pays accusent un déficit d’information considérable;

I.  considérant que le règlement Dublin III est fondé sur l’hypothèse fondamentale selon laquelle les demandeurs d’asile se voient accorder les mêmes droits dans tous les États membres et que chaque demande fait l’objet d’un examen équitable, quel que soit le lieu où elle est déposée dans l’Union; que l’application de ce principe est loin d’être une réalité;

J.  considérant que les États membres ont assez peu eu recours à la clause relative aux personnes à charge (article 16) et à la clause humanitaire ou discrétionnaire (article 17) prévues par le règlement; que ces clauses proposent des solutions raisonnables dans les cas de réunification familiale ou de relocalisation, y compris à la suite de débarquements;

K.  considérant que, dans la plupart des procédures de Dublin, les dispositions relatives à la hiérarchie des critères, ainsi que les délais fixés ne sont pas correctement appliqués et que les transferts ne sont pas réalisés; que, dans les situations impliquant des enfants et des familles, ces lacunes sont particulièrement préjudiciables à l’intérêt supérieur de l’enfant et au droit des demandeurs d’asile à la réunification familiale;

L.  considérant que données et les études relatives à la mise en œuvre du règlement Dublin III mettent en évidence le mépris systématique à l’égard des dispositions familiales et la mauvaise application du principe de l’intérêt supérieur de l’enfant; qu’en 2018, par exemple, le critère de l’unité familiale n’a été invoqué que dans 5 % des requêtes aux fins de la prise en charge en France (sur 12 000) et 3,7 % de ces mêmes demandes en Allemagne (sur 17 500), les chiffres étant encore inférieurs en Belgique, en Suède et en Suisse; qu’au contraire, la Grèce a introduit 79,3 % de ses requêtes aux fins de la prise en charge suivant le critère de l’unité familiale en 2018; que les demandes de réunification familiale sont moins fréquemment acceptées (48 % des cas), par comparaison avec le taux d’acceptation moyen de toutes les procédures confondues (67,6 % des cas); que la mise en œuvre effective des articles 16 et 17 du règlement pourrait garantir le caractère effectif du droit des demandeurs d’asile à la vie et à l’unité familiales;

M.  considérant que d’importantes lacunes ont été observées dans la mise en œuvre du règlement Dublin III durant la crise migratoire de 2015 et la pandémie de COVID-19, portant ainsi atteinte à la confiance mutuelle entre les États membres et au droit à la protection internationale et entraînant des violations des droits fondamentaux; que les règles de Dublin III se sont avérées inadaptées à des afflux importants de migrants et ont débouché sur un système qui fait peser des responsabilités et des charges excessives sur un petit nombre d’États membres;

N.  considérant que le mécanisme temporaire de solidarité aux fins de la recherche et du sauvetage en Méditerranée, établi par la déclaration de Malte, signée le 23 septembre 2019 par l’Allemagne, la France, l’Italie et Malte, était valable pour une période d’au moins six mois; considérant qu’aucun autre État membre n’a adhéré à cet accord ad hoc;

O.  considérant que la disposition relative à l’action préventive (article 33) n’a jamais été appliquée;

P.  considérant que l’article 28 du règlement Dublin III autorise le placement en rétention en tant que mesure exceptionnelle «en vue de garantir les procédures de transfert», lorsqu’il existe un «risque non négligeable de fuite» du demandeur; que cette définition reste imprécise et que son interprétation varie d’un État membre à l’autre;

Q.  considérant que les garanties procédurales pour les demandeurs d’asile ne sont pas respectées, en particulier lorsqu’il s’agit d’enfants; que la longueur des procédures et le manque de visibilité quant à l’issue de la procédure, associés à de mauvaises conditions d’accueil et à la précarité sociale, ont des répercussions sur le bien-être des demandeurs d’asile qui, dans de nombreux cas, ont vécu des expériences traumatisantes dans leur pays d’origine et/ou au cours de leur voyage vers l’Union;

R.  considérant que la mise en œuvre du règlement Dublin III est étroitement liée à la mise en œuvre d’autres volets de la politique européenne en matière d’immigration et d’asile; que les lacunes dans la mise en œuvre de la refonte des directives relatives aux procédures d’asile (2013/32/UE), à l’accueil (2013/33/UE) et aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides (2011/95/UE) ont eu des répercussions sur la mise en œuvre du règlement Dublin III; que la Commission européenne devrait consentir des efforts supplémentaires pour veiller au respect de ces directives par les États membres, notamment au moyen de procédures d’infraction;

S.  considérant que certaines de ces lacunes sont inhérentes à la conception du règlement de Dublin et ne peuvent être comblées par la seule amélioration de sa mise en œuvre;

T.  considérant que les déficits d’information empêchent de réaliser une évaluation complète de la mise en œuvre du règlement Dublin III; que les États membres ne transmettent pas d’informations statistiques de manière systématique et cohérente et que la minutie et la fréquence de ces retours d’information varient; que les principales lacunes en matière d’information portent sur les motifs des requêtes, la durée des procédures, les ressources, les demandes retirées, les transferts échoués, les procédures de recours et le placement en rétention;

U.  considérant que, le 6 novembre 2017, le Parlement a adopté à la majorité des deux tiers une résolution législative sur la proposition de refonte «Dublin IV»;

Intégrer le principe de solidarité dans le régime d’asile européen commun;

1.  estime que le règlement Dublin III actuel fait peser une responsabilité disproportionnée sur une minorité d’États membres, en particulier lorsque les arrivées sont très nombreuses; considère que le critère de première entrée prévu par le règlement Dublin III fait peser une charge sans précédent et disproportionnée sur les pays se trouvant en première ligne en raison de leur situation géographique sur le plan de l’enregistrement et de l’accueil des demandeurs d’asile; fait valoir que le règlement Dublin III, dans sa conception et sa mise en œuvre, n’a pas atteint son principal objectif, à savoir la détermination rapide de l’État membre responsable d’une demande d’asile et, dès lors, n’est pas parvenu à garantir une répartition équitable de la responsabilité entre les États membres ni un accès rapide aux procédures d’asile;

2.  souligne que l’introduction en 2015 des «zones d’attente», associées au programme de relocalisation temporaire proposé par la Commission, visait à faciliter la gestion des demandes d’asile à l’arrivée des demandeurs sur le territoire de l’Union, et relevait d’une approche pragmatique aplanissant les lacunes du règlement Dublin III qui étaient alors apparues au grand jour; rappelle par ailleurs la contribution des agences de l’Union telles que l’EASO et Frontex à l’appui des États membres confrontés à des charges excessives dans la mise en œuvre de l’acquis en matière d’asile et souligne la nécessité d’améliorer la coopération entre ces agences;

3.  souligne que l’application inadéquate de la hiérarchie des critères et notamment le recours excessif au critère du pays de première entrée et la non-réalisation des transferts ont accru la responsabilité disproportionnée assumée par certains États membres, tout particulièrement ceux se trouvant en première ligne; est d’avis que l’Union a besoin, par conséquent, d’un mécanisme de réciprocité durable, qui fixe des règles équitables aux fins de l’attribution de la responsabilité entre les États membres conformément à l’article 80 du traité FUE et dans le plein respect du droit fondamental des demandeurs d’asile à la sécurité et à la protection;

4.  estime qu’il est essentiel de fournir davantage de ressources et de capacités aux États membres situés en première ligne, par exemple par l’intermédiaire de l’EASO, tant que le règlement de Dublin n’est pas réformé;

5.  réaffirme que le droit d’asile est un droit fondamental; souligne que la procédure d’asile sert à examiner les demandes et à accorder une protection internationale aux demandeurs qui remplissent les conditions, tout en rendant une décision rapide et équitable pour ceux dont ce n’est pas le cas;

6.  fait observer qu’en vertu de l’article 24, paragraphe 4, du règlement Dublin III, les États membres peuvent décider soit de reprendre en charge les personnes dont la demande de protection internationale a été rejetée par une décision définitive dans un État membre, soit d’engager une procédure de retour; souligne que, dans le cadre de l’application de l’article 24, paragraphe 4, le retour des personnes qui ne remplissent pas les conditions d’octroi de la protection internationale, tout particulièrement s’il se fait sur la base du volontariat, pourrait contribuer au bon fonctionnement des politiques migratoires de l’Union;

7.  salue les décisions de relocalisation adoptées par le Conseil en 2015 et 2016 à titre de mesures de solidarité d’urgence; déplore le non-respect par les États membres de leurs engagements en faveur de la solidarité et du partage des responsabilités, tout en reconnaissant la contribution positive de certains États membres; rappelle que la Commission européenne n’a pas suivi l’appel du Parlement européen exprimé dans sa résolution du 18 mai 2017 proposant de prolonger les mesures de relocalisation jusqu’à l’adoption de la réforme du règlement Dublin III; souligne que les accords ad hoc en matière de relocalisation ne sauraient remplacer un régime d’asile européen commun (RAEC) harmonisé et durable;

8.  regrette que le Conseil, contrairement au Parlement n’ait pas pris position sur la proposition de refonte «Dublin IV» et ait donc fait obstruction aux efforts de réforme du règlement Dublin III, en dépit des lacunes avérées de ce dernier; est d’avis que ce blocage pourrait être interprété comme une violation du principe de coopération loyale entre les institutions de l’Union consacré à l’article 13, paragraphe 2, du traité UE, compte tenu également du fait que le Conseil a toujours recherché un accord unanime alors que la majorité qualifiée suffisait; juge tout particulièrement regrettable le fait que l’Union suive toujours un ensemble de règles qui s’est avéré inefficace pour faire face à grand nombre d’arrivées; appelle de ses vœux une réforme dans les meilleurs délais;

9.  fait observer que le mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise prévu à l’article 33 n’a pas été appliqué à ce jour, y compris lors des arrivées très nombreuses de 2015-2016; relève en outre que les dispositions de la directive relative à une protection temporaire visant à permettre une protection temporaire en cas d’afflux importants de personnes déplacées n’étant pas en mesure de rentrer dans leur pays d’origine n’ont pas encore été invoquées;

10.  est d’avis qu’un mécanisme de réciprocité devrait être mis en place dans l’Union pour assurer la continuité du droit fondamental d’asile dans l’Union, de manière à garantir l’accès à l’asile et le partage des responsabilités entre les États membres; souligne que la protection des droits fondamentaux des demandeurs d’asile devrait toujours rester au cœur de ce mécanisme; considère qu’un tel mécanisme devrait permettre la participation d’organisations de la société civile qui offrent une assistance professionnelle, en particulier de nature juridique, aux personnes ayant besoin d’une protection internationale;

11.  souligne que la clause discrétionnaire visée à l’article 17, qui permet à un État membre de prendre en charge une demande d’asile même s’il n’a pas été désigné comme l’État membre responsable en vertu du règlement Dublin III, est utilisée de différentes manières, peu fréquemment et par une minorité d’États membres; constate que l’Allemagne, les Pays-Bas et la France représentaient la majorité de ces cas en 2018; invite l’ensemble des États membres à faire un meilleur usage de la clause discrétionnaire de l’article 17 afin de faire face aux situations difficiles et aux urgences humanitaires en l’absence d’un mécanisme de réciprocité permanent; est d’avis que les clauses discrétionnaires visées à l’article 17 devraient être utilisées comme un outil de solidarité aux fins du partage des responsabilités, notamment dans les situations où le nombre d’arrivées par terre et par mer est élevé, ou du transfert de demandeurs d’asile vivant actuellement dans des zones d’attentes, dans des conditions inhumaines, dégradantes, insalubres et peu sûres et sans accès à un soutien suffisant en matière de santé physique et mentale;

12.  estime que les dispositions relatives à l’unité familiale, qui arrivent en tête de la hiérarchie des critères régissant l’attribution de la responsabilité, devraient être efficacement mises en œuvre, et que les dispositions relatives aux personnes à charge (article 16) ainsi que les clauses discrétionnaires (article 17) devraient être utilisées plus largement pour favoriser l’unité familiale;

13.  met en avant les nombreuses difficultés de mise en œuvre du règlement Dublin III; mesure l’important soutien opérationnel et technique apporté par l’EASO aux autorités des États membres dans la mise en œuvre du système de Dublin, en particulier dans les zones d’attente;

14.  demande à la Commission et aux États membres de faciliter le travail des agents de l’EASO en permettant la tenue d’entretiens de demande d’asile dans une langue autre que celle du pays traitant la demande, tout en s’assurant que le demandeur bénéficie des services d’un interprète dans une langue qu’il comprend; souligne la nécessité pour l’EASO de respecter, dans ses activités opérationnelles, les normes les plus élevées, et de placer les intérêts des demandeurs ayant besoin d’une protection internationale, y compris l’intérêt supérieur de l’enfant, au centre de son travail; appelle de ses vœux la création de l’Agence européenne de l’asile dotée de moyens financiers et humains adéquats en vue de soutenir les États membres dans le cadre des procédures de Dublin; demande instamment une organisation et une dotation en personnel adéquates des unités «Dublin» européennes, afin de rationaliser et d’accélérer l’achèvement des procédures liées au règlement de Dublin et notamment de garantir la bonne application du chapitre III du règlement Dublin III, qui lie un demandeur d’asile à un État membre particulier;

Protéger les droits fondamentaux

15.  rappelle que la protection des droits fondamentaux doit être au centre de la mise en œuvre de toutes les mesures prises pour mettre en œuvre le règlement Dublin III, notamment la protection des enfants, des victimes de trafic, des personnes LGBTI et de toute autre personne en situation de vulnérabilité; souligne le coût humain que les carences du RAEC entraînent pour les demandeurs d’asile, dont la santé mentale est déjà affaiblie par les traumatismes qu’ils ont subis dans leur pays d’origine et potentiellement pendant leur périple migratoire;

16.  rappelle que les demandeurs d’asile ont le droit d’être pleinement informés des procédures; regrette que le niveau d’information fourni aux demandeurs d’asile diffère considérablement d’un État membre à l’autre; demande instamment aux États membres de s’assurer que les mineurs bénéficient d’informations personnalisées, adaptées à leur âge, et d’un soutien spécifique; souligne que, pour garantir le droit des demandeurs à l’information, il est primordial de leur fournir une assistance juridique et des services d’interprétation;

17.  souligne que les transferts de demandeurs d’asile, et en particulier des personnes vulnérables, des mineurs et des familles, peuvent entraîner des violations de leurs droits fondamentaux; répète que le non-refoulement et les violations des droits de l’homme constituent une raison suffisante pour suspendre un transfert, même lorsque le pays de destination ne présente pas de problèmes systémiques; invite les États membres à évaluer correctement les risques auxquels les demandeurs peuvent s’exposer dans les États membres de destination; souligne, en particulier, que les transferts doivent être effectués de manière à ne jamais exposer les individus à un risque de refoulement;

18.  rappelle que, conformément à l’article 28, la rétention des demandeurs d’asile dans le cadre de la procédure de Dublin ne peut être imposée que comme une mesure de dernier ressort, et uniquement dans les cas où la rétention est conforme au principe de proportionnalité, où aucune autre mesure alternative moins coercitive ne peut être appliquée efficacement pour assurer la procédure de transfert et où il existe un risque non négligeable de fuite; appelle les États membres à agir concrètement pour trouver des alternatives valables à la rétention;

19.  considère que la durée du placement en rétention doit être aussi courte que possible et ne pas excéder la durée raisonnablement nécessaire pour mener à bien la procédure administrative requise avec toute la diligence voulue jusqu’à l’exécution du transfert au titre du présent règlement; souligne qu’en l’absence de critères harmonisés pour déterminer le risque de fuite, les États membres ont adopté des critères divergents et parfois controversés; demande aux États membres et à la Commission de clarifier la notion de «risque non négligeable de fuite»;

20.  prie instamment les États membres et la Commission d’indiquer clairement que la rétention n’est jamais dans l’intérêt supérieur de l’enfant;

21.  rappelle que, selon la Cour européenne des droits de l’homme(5), il est illégal d’imposer une mesure de rétention à un mineur sans tenir compte de son intérêt supérieur et de sa situation individuelle éventuelle de mineur non accompagné, sans évaluer la proportionnalité de la mesure ou sans qu’il existe d’autres solutions que la rétention;

22.  souligne que l’objectif ultime de protéger les enfants, par exemple de la traite, doit toujours prévaloir, afin de garantir aux enfants migrants un accès rapide à l’éducation, aux soins de santé et à un hébergement approprié; souligne que les mineurs non accompagnés devraient bénéficier de mesures de protection appropriées, par exemple une tutelle effective;

23.  dénonce de nombreuses lacunes systématiques concernant le respect de la hiérarchie des critères; souligne que l’unité familiale est loin d’être le critère le plus fréquemment appliqué, alors qu’il figure au sommet de la hiérarchie selon le chapitre III du règlement; estime que les États membres, sur la base du principe de coopération mutuelle, devraient aider les autorités compétentes et les ressortissants de pays tiers à améliorer l’établissement de liens familiaux avérés dans le cadre de la procédure de détermination des États membres responsables; demande à la Commission de garantir le plein respect de la hiérarchie des critères;

24.  estime nécessaire de préciser les conditions d’application du regroupement familial et d’harmoniser, comme le prévoit l’article 7, paragraphe 3 du règlement, le niveau de preuve requis à l’application des articles 8, 10 et 16 comme critères principaux de détermination de l’État membre responsable l’examen d’une demande d’asile, afin de garantir l’effectivité du droit au regroupement familial, et d’accélérer l’exécution des décisions en la matière; invite la Commission et les États membres à harmoniser le niveau de preuve requis en ce qui concerne le regroupement familial pour que les critères et les exigences soient plus faciles à remplir; souligne que l’interprétation de ce qui constitue une «famille» varie d’un État membre à l’autre, ce qui alimente le non-respect de la hiérarchie des critères et les dysfonctionnements du système; invite dès lors la Commission à veiller attentivement à ce que les États membres appliquent correctement les définitions relatives à la famille définies à l’article 3 du règlement;

25.  rappelle que, selon le règlement, l’intérêt supérieur de l’enfant devrait être la considération première dans toutes les procédures de Dublin et décisions concernant les enfants; regrette que les États membres appliquent des interprétations différentes de la notion d’«intérêt supérieur de l’enfant»;

26.  regrette que les lacunes des mécanismes d’identification et l’évaluation parfois inexacte de l’âge aggravent souvent la situation des mineurs en occasionnant des retards ou en ayant des effets négatifs sur le résultat des procédures de Dublin; constate que certains États membres ont adopté de bonnes pratiques, telles que le recours à du personnel spécialisé pour les mineurs non accompagnés ou une détermination multidisciplinaire de l’âge;

27.  est vivement préoccupé par le fait que, pour des raisons pratiques, la désignation d’un représentant chargé d’assister les mineurs non accompagnés dans le cadre des procédures de Dublin soit souvent retardée, voire non assurée, dans de nombreux États membres; constate également que, dans certains pays, ces représentants sont insuffisamment informés des procédures de Dublin, et que les mineurs non accompagnés ne bénéficient pas toujours d’un soutien adapté à leur âge;

Simplifier les procédures, réduire sensiblement les délais et défendre le droit à un recours effectif

28.  souligne que les procédures de transfert ont fortement augmenté en 2016-2017 et génèrent des coûts humains, matériels et financiers considérables; déplore toutefois que les transferts n’aient été effectués que dans 11 % des cas, ce qui aggrave encore la surcharge souvent importante des régimes d’asile et confirme le manque d’efficacité du règlement; juge essentiels les efforts visant à garantir l’accès à l’information et des procédures rapides pour le regroupement familial et les transferts de demandeurs d’asile;

29.  souligne l’important corpus de jurisprudence établi par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ces dernières années, qui a clarifié les motifs recevables de refus des transferts au titre du règlement de Dublin, en particulier toute source de risque pour la personne concernée; observe plus particulièrement la multiplication des décisions prises par des juridictions européennes et nationales en vue de suspendre les transferts vers des États membres dans lesquels les demandeurs d’asile se verraient refuser injustement la protection internationale (cas de refoulement indirect) ou seraient privés de leurs droits dans la procédure de Dublin; regrette que les demandeurs d’asile soient victimes de traitements inhumains ou dégradants dans certains États membres;

30.  relève que des lacunes concernant l’organisation structurelle, les ressources et le fonctionnement des autorités nationales compétentes en matière d’asile ont contribué à retarder les procédures de Dublin et entravé l’application du règlement; constate que s’il n’existe dans la plupart des pays qu’une autorité responsable des questions d’asile, certains États membres ont préféré confier cette responsabilité à plusieurs autorités, ce qui fait parfois naître des difficultés d’ordre pratique pour les demandeurs d’asile et donne lieu à des divergences dans la mise en œuvre du règlement;

31.  souligne que l’efficacité des procédures de Dublin dépend aussi de la qualité et de la taille des effectifs au sein de chaque autorité nationale compétente en matière d’asile; relève des écarts importants entre les autorités chargées des questions d’asile pour ce qui est du nombre d’agents par demandeur d’asile; souligne que les unités nationales «Dublin» sont insuffisamment dotées en effectifs, alors que leur charge de travail augmente sensiblement; invite les États membres à augmenter les ressources nécessaires, notamment le nombre d’agents chargés de l’asile, pour que le règlement Dublin III soit opérationnel;

32.  souligne le manque de coopération et de partage d’informations entre les États, ce qui compromet activement le principe de solidarité dans l’Union et contribue directement à surcharger les systèmes de certains États membres;

33.  souligne que l’application excessive et partiellement inappropriée du critère «entrée irrégulière» fait peser une charge disproportionnée sur les pays de première entrée, qui ne disposent souvent pas des ressources ni des capacités nécessaires pour accueillir et enregistrer les demandeurs d’asile; constate que les requêtes de reprise en charge représentent le principal type de procédures de Dublin menées ces dernières années, ce qui signifie que la plupart des personnes engagées dans une procédure de Dublin avaient déjà introduit une demande d’asile dans un autre État membre; fait observer que des mesures adéquates pour empêcher les mouvements secondaires devraient s’appliquer aux États membres qui font partie de l’espace Schengen, ainsi qu’à ceux qui n’en font pas partie;

34.  rappelle que les délais fixés aux différentes étapes de la procédure de Dublin ont pour but de garantir la brièveté de cette procédure et de permettre un accès rapide à la procédure d’asile; observe que le calcul des délais et la détermination du moment qui marque le début de chaque procédure manquent encore de clarté et varient entre les États membres; propose de clarifier et d’harmoniser les conditions qui déclenchent les procédures de transfert;

35.  considère que, dans certains cas, les règles de transfert de responsabilité sous Dublin III portent atteinte à l’efficacité des procédures d’asile et à l’exécution des transferts en augmentant le risque de fuite; regrette les motifs souvent fantaisistes, avancés par les États membres pour refuser les transferts; estime que ces facteurs ont, entre autres, contribué à l’augmentation du nombre de mouvements secondaires en encourageant les demandeurs d’asile à se maintenir en dehors du système; demande à la Commission de réviser les règles afin d’améliorer l’exécution des transferts et de supprimer le transfert de responsabilité en cas de fuite d’un demandeur d’asile, afin de renforcer la confiance entre les États membres, de suivre la situation et, le cas échéant, d’imposer des sanctions aux États membres qui refusent les transferts;

36.  constate que l’application incorrecte des règles relatives à la hiérarchie des critères, notamment en ce qui concerne le regroupement familial et la situation des mineurs non accompagnés, ainsi que l’utilisation disproportionnée du critère du premier pays d’entrée irrégulière affaiblissent également les procédures d’asile; note que ces lacunes dans la mise en œuvre peuvent encourager les demandeurs d’asile à rester en dehors du système; souligne que l’harmonisation accrue des systèmes d’asile des États membres est essentielle pour garantir le bon fonctionnement du règlement Dublin III et empêcher les mouvements secondaires; invite la Commission à proposer un système qui tienne dûment compte des liens significatifs avérés entre les demandeurs d’asile et un État membre, tels qu’un séjour légal antérieur ou des diplômes, et qui garantisse que les demandeurs d’asile soient traités de manière relativement égale dans toute l’Union;

37.  considère qu’il est fondamental de fournir aux demandeurs d’asile une assistance juridique pour les procédures de Dublin, en particulier dans les hotspots, pour que les demandeurs soient informés de leurs droits et obligations au cours d’une procédure de Dublin; souligne que cela permettrait de renforcer les procédures respectueuses des droits, de simplifier les procédures de Dublin et d’améliorer la prise de décision; relève qu’un représentant légal peut s’assurer que chaque dossier est complet et exact, ce qui contribuerait à réduire le taux de recours et à préserver le droit au non-refoulement; constate avec inquiétude que certains problèmes spécifiques demeurent au niveau des États membres, tels que l’accès limité à des représentants juridiques indépendants dans les centres d’accueil éloignés, les faibles compensations financières allouées à l’assistance juridique, le manque de locaux adaptés pour les entretiens préparatoires et privés, et l’insuffisance de l’aide juridique fournie aux demandeurs dans les centres de rétention; invite les États membres et la Commission à augmenter les fonds disponibles pour la fourniture d’une assistance juridique pendant la procédure de Dublin;

38.  insiste sur le fait que la qualité et la quantité d’informations fournies aux demandeurs sous la procédure de Dublin sont loin d’être satisfaisantes et varient fortement entre les États, voire au sein même des États; constate que différents facteurs ont des effets sur le respect du droit à l’information, notamment la qualité et la clarté des informations, l’accès à un interprète, la disponibilité de documents traduits et l’accès à l’information en temps utile; rappelle que le droit à l’information consacré par l’article 4 du règlement est essentiel au vu de la nature complexe des procédures de Dublin, et pour garantir un accès à un traitement juste de la demande d’asile dans l’Union; souligne qu’il existe des lacunes dans ce domaine, lesquelles peuvent être liées au manque de ressources, mais également résulter de choix politiques délibérés de la part de certains États où ont été désignés très peu de représentants; invite instamment les États membres, avec le soutien de la Commission et du Bureau européen d’appui en matière d’asile, à fournir aux demandeurs d’asile des informations claires et accessibles à tous sur les complexes procédures de Dublin, notamment en matière de regroupement familial, conformément aux articles 4 et 26 du règlement, et d’accès à un recours effectif et à une assistance juridique, conformément à l’article 27;

39.  invite la Commission à évaluer la mise en œuvre globale du RAEC, ainsi que les lacunes et défauts éventuels du règlement Dublin III qui entraînent une charge disproportionnée de responsabilité pour les pays situés aux frontières extérieures de l’Union;

Une application uniforme et centrée sur le respect des droits d’asile du système de Dublin dans toute l’Union

40.  souligne que le principe d’une demande d’asile unique dans l’Union ne peut être maintenu, ce qui va à l’encontre de l’objectif même du règlement Dublin III; constate que la mise en œuvre de ce principe est entravée par divers facteurs, ce qui signifie qu’il existe de multiples raisons de présenter des demandes d’asile ultérieures; considère que les autorités nationales compétentes devraient partager leurs informations utiles, notamment en ce qui concerne les demandes d’asile acceptées et rejetées, sur une base de données européenne telle qu’Eurodac, pour accélérer les procédures et éviter les demandes d’asile multiples, dans le respect de la protection des données personnelles; estime que l’enregistrement de tous les demandeurs et migrants franchissant les frontières reste une priorité

41.  note que le niveau de protection des demandeurs d’asile diverge de manière très importante entre États membres pour certaines nationalités et que cela peut contribuer à créer des mouvements secondaires; considère que la prise en compte des besoins individuels du demandeur dans les procédures de Dublin permettrait de réduire les mouvements secondaires; estime que la prise en compte de «liens significatifs avérés» avec un État membre donné constitue une approche efficace pour réduire les mouvements secondaires, et demande que cette approche soit incluse en tant que critère de relocalisation;

Renforcer la gouvernance et la convergence entre les États

42.  souligne que le réseau Dublin des États membres mis en place par la Commission ne s’est réuni qu’une ou deux fois cette année et n’a joué aucun rôle opérationnel; considère que le manque de coordination du réseau des unités Dublin de l’ESAO empêche le règlement Dublin III de bien fonctionner; constate, cependant, que ce réseau a été plus actif, et que l’ESAO a mené plusieurs missions ayant permis de soutenir les États membres dans la mise en œuvre du règlement Dublin III, telles que l’élaboration de documents d’orientation et d’analyse, l’organisation de formations ou le déploiement d’agents; appelle instamment à renforcer la coopération entre les autorités nationales compétentes en matière d’asile afin de partager les informations, d’uniformiser les procédures, d’adopter les bonnes pratiques, de rationaliser les transferts et de contribuer à prévenir les cas de demandes multiples; propose de charger l’EASO de la mise en place d’une gouvernance renforcée sur l’application du règlement à l’examen, comprenant un dialogue opérationnel mensuel entre les autorités nationales ainsi qu’une plateforme d’échange et de partage d’informations et de bonnes pratiques;

43.  invite la Commission et les États membres à inclure, parmi les sources utilisées pour le contrôle de la mise en œuvre du règlement, des informations fiables et actualisées fournies les acteurs non étatiques, notamment les organisations internationales et les ONG;

44.  constate qu’entre 2008 et 2017, un nombre important de demandes d’asile ont été introduites par des ressortissants de pays tiers qui ont voyagé sans visa ou avec un visa de court séjour pour entrer dans l’espace Schengen(6); constate, en outre, que certaines de ces demandes ont été introduites dans un État membre autre que celui pour lequel le visa a été délivré; souligne que, pour les procédures de Dublin ultérieures, il a été prouvé que les règles énoncées aux articles 12 et 14 ne sont pas suffisamment claires, ce qui rend plus difficile de déterminer quel est l’État membre responsable; invite la Commission à préciser comment les articles 12 et 14 du règlement devraient être appliqués lorsqu’il s’agit de déterminer quel État membre doit être responsable d’une demande d’asile; propose d’évaluer, dans la hiérarchie des critères, l’incidence possible des demandes d’exemption de visa sur le bon fonctionnement du système de Dublin;

45.  indique que des accords bilatéraux ont été conclus entre les États membres pour renforcer l’efficacité des procédures Dublin ou garantir le transfert des demandeurs d’asile; souligne toutefois que ces accords ont également eu un effet négatif, affaiblissant, dans certains cas, la réalisation des objectifs du règlement au niveau européen; prie instamment la Commission et tous les États membres de plutôt recenser les facteurs d’amélioration, d’adopter des mesures conjointes et coordonnées pour optimiser la mise en œuvre effective du règlement Dublin III et d’œuvrer à l’harmonisation de la mise en œuvre du règlement;

46.  note que les États membres peuvent, avec l’aide de la Commission et en coordination avec elle, élaborer des plans de prévention lorsque l’application du règlement pourrait être compromise par un risque avéré de pressions particulières sur les régimes d’asile des États ou de problèmes de fonctionnement de ces régimes, comme indiqué à l’article 33 considère que ces mesures préventives pourraient tenir compte des informations fournies par la Commission et l’ESAO, pourraient conduire à la solidarité réelle et concrète visée à l’article 80 du traité FUE, d’une part avec les États membres dont les régimes d’asile en général sont particulièrement sollicités, y compris du fait de flux migratoires mixtes, et d’autre part avec les demandeurs, et permettrait une meilleure préparation en cas de nouvelle crise en matière d’asile;

47.  considère que la mise en œuvre du règlement Dublin III n’est pas efficace, étant donné que ses objectifs principaux, tels que la détermination rapide et équitable de l’État membre responsable d’une demande de protection internationale, ne sont pas atteints; rappelle que des lacunes considérables ont été constatées dans la mise en œuvre de plusieurs dispositions du règlement de Dublin; souligne que la mise en œuvre du règlement est très inefficace par rapport aux efforts, aux ressources humaines et au personnel que les États membres y consacrent;

48.  invite le Conseil à adopter le vote à la majorité qualifiée lors de la réforme du règlement Dublin III et lorsqu’il statue conformément à l’article 78, paragraphe 2, du traité FUE;

49.  regrette que la Commission n’ait toujours pas publié son rapport d’évaluation au titre de l’article 46; demande à la Commission d’assurer plus efficacement l’application du règlement à l’examen;

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50.  charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux parlements nationaux.

(1) JO L 180 du 29.6.2013, p. 31.
(2) JO L 239 du 15.9.2015, p. 146.
(3) JO L 248 du 24.9.2015, p. 80.
(4) JO C 58 du 15.2.2018, p. 9.
(5) EDAL, CEDH – Rahimi/Grèce, requête nº 8687/08, arrêt du 5 juillet 2011. https://www.asylumlawdatabase.eu/en/content/ecthr-rahimi-v-greece-application-no-868708-1
(6) Commission européenne, Réseau européen des migrations, Impact of Visa Liberalisation on Countries of Destination, mars 2019: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/00_eu_visa_liberalisation_2019_synthesis_report_en_0.pdf

Dernière mise à jour: 16 mars 2021Avis juridique - Politique de confidentialité