Europski parlament,

–  uzimajući u obzir članke 1., 2., 4. i 19. Ugovora o Europskoj uniji (UEU),

–  uzimajući u obzir članke 258., 267. i 344. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU),

–  uzimajući u obzir Izjavu br. 17 o nadređenosti priloženu Završnom aktu međuvladine konferencije na kojoj je donesen Ugovor iz Lisabona potpisan 13. prosinca 2007.(1),

–  uzimajući u obzir sudsku praksu Suda Europske unije,

–  uzimajući u obzir svoju Rezoluciju od 21. listopada 2021. o krizi vladavine prava u Poljskoj i nadređenosti prava EU-a(2),

–  uzimajući u obzir svoju Rezoluciju od 19. svibnja 2022. o Izvješću Komisije o vladavini prava za 2021.(3),

–  uzimajući u obzir studiju iz srpnja 2022. naslovljenu „The primacy of European Union law” (Nadređenost prava Europske unije), koju je naručio Odbor za pravna pitanja i objavila Glavna uprava za unutarnju politiku Unije(4),

–  uzimajući u obzir studiju od 27. travnja 2021. naslovljenu „Primacy’s Twilight? On the Legal Consequences of the Ruling of the Federal Constitutional Court of 5 May 2020 for the Primacy of EU Law” (Je li došao kraj nadređenosti? O pravnim posljedicama presude Saveznog ustavnog suda od 5. svibnja 2020. za nadređenost prava EU-a), koju je naručio Odbor za ustavna pitanja i objavila Glavna uprava za unutarnju politiku Unije(5),

–  uzimajući u obzir članak 54. Poslovnika, kao i članak 1. stavak 1. točku (e) Odluke Konferencije predsjednika od 12. prosinca 2002. o postupku odobrenja izrade izvješćâ o vlastitoj inicijativi te Prilog 3. priložen toj odluci,

–  uzimajući u obzir zajedničke rasprave Odbora za pravna pitanja i Odbora za ustavna pitanja u skladu s člankom 58. Poslovnika,

–  uzimajući u obzir izvješće Odbora za pravna pitanja i Odbora za ustavna pitanja (A9-0341/2023),

A.  budući da se Unija u skladu s člankom 2. UEU-a temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući prava pripadnika manjina, koje su zajedničke državama članicama; budući da je poštovanje tih vrijednosti preduvjet za pristupanje Uniji i obveza država članica; budući da poštovanje prava EU-a podrazumijeva poštovanje primarnog i sekundarnog prava EU-a, a time i temeljnog načela nadređenosti prava EU-a; budući da u skladu s člankom 4. stavkom 3. podstavkom 2. UEU-a države članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ ili akata institucija Unije;

B.  budući da EU, kao zajednica koja se temelji na vladavini prava, ovisi o djelotvornoj i ujednačenoj primjeni i provedbi svojeg prava od strane Suda Europske unije i sudova država članica; budući da se takva djelotvornost i ujednačenost mogu osigurati samo ako pravo EU-a ima prednost pred nacionalnim pravom u područjima u kojima se primjenjuje pravo EU-a; budući da je načelo nadređenosti stoga okosnica pravnog poretka EU-a, koji je ključan za funkcioniranje EU-a;

C.  budući da načelo nadređenosti prava EU-a nije samo pravna doktrina, već i odraz političke i gospodarske integracije EU-a; budući da, u istom duhu, to načelo doprinosi stvaranju „sve tješnje povezane unije među narodima Europe”, kako je predviđeno Ugovorima; budući da je nadređenost prava EU-a također neodvojivo povezana s načelom jednakosti pred zakonom jer svim građanima EU-a jamči jednaku zaštitu prava dodijeljenih zakonodavstvom EU-a;

D.  budući da načelo nadređenosti nije izričito sadržano u Ugovorima, ali se tijekom desetljeća razvilo u okviru sudske prakse Suda Europske unije; budući da u Izjavi br. 17 o nadređenosti, priloženoj Ugovoru iz Lisabona, Konferencija podsjeća da su, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, Ugovori i pravo koje je Unija donijela na temelju Ugovorâ nadređeni pravu država članica, pod uvjetima utvrđenima spomenutom sudskom praksom;

E.  budući da je Sud Europske unije od svoje povijesne presude Costa/E.N.E.L. od 15. srpnja 1964. u predmetu C-6/64(6) u brojnim prilikama potvrdio da pravo EU-a ima prednost pred pravom država članica, bez obzira na hijerarhijsku razinu nacionalnog zakonodavstva ili vrijeme njegova donošenja; budući da se načelo nadređenosti stoga primjenjuje na sve odredbe nacionalnog prava, uključujući odredbe ustavne prirode, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda Europske unije; budući da se na temelju te iste sudske prakse to načelo primjenjuje i na međunarodne sporazume koje su sklopile države članice ako su ti sporazumi obuhvaćeni područjem nadležnosti EU-a;

F.  budući da se pravni poredak EU-a temelji na ugovorima međunarodnog javnog prava koji se provode nacionalnim aktima o ratifikaciji; budući da su na državnom području određene države članice primjenjivi i pravni poredak EU-a i pravni poredak te države članice; budući da je u slučaju kolizije između odredbi prava EU-a i odredbi nacionalnog prava potrebno imati kolizijsko pravilo; budući da je načelo nadređenosti takvo kolizijsko pravilo;

G.  budući da načelo nadređenosti ne podrazumijeva hijerarhiju između pravnog poretka EU-a i pravnih poredaka država članica, nego se njime zahtijeva da, u slučaju proturječnih odredbi prava EU-a i nacionalnog prava, nacionalne vlasti i sudovi ne primjenjuju niti provode te nacionalne odredbe i da svoje nacionalno pravo tumače u skladu s pravom EU-a; budući da iz tog načela nadalje proizlazi da se proturječne nacionalne odredbe moraju prestati primjenjivati, staviti izvan snage ili izmijeniti kako bi se osigurala potpuna usklađenost nacionalnog prava s pravom EU-a;

H.  budući da stalni dijalog između Suda Europske unije i nacionalnih vrhovnih i ustavnih sudova o tumačenju načela nadređenosti prava EU-a proizlazi iz različitog razumijevanja područja nadležnosti pravnog poretka EU-a i nacionalnih pravnih poredaka, posebno u pogledu podjele nadležnosti između njih i pitanja tko ima krajnju ovlast odrediti je li nešto obuhvaćeno nadležnostima koje su države članice dodijelile EU-u;

I.  budući da u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU-a EU mora poštovati nacionalne identitete država članica koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu; budući da se odnos između pravnog poretka EU-a i nacionalnih pravnih poredaka temelji na načelu dodjeljivanja kako je utvrđeno u članku 4. stavku 1. UEU-a; budući da se načelo nadređenosti prava EU-a primjenjuje samo u okviru područja primjene prava EU-a;

J.  budući da su države članice široko prihvatile sudsku praksu kojom se uspostavlja načelo nadređenosti; budući da su određeni nacionalni ustavni i vrhovni sudovi ipak istaknuli postojanje određenih ograničenja u pogledu načela nadređenosti, koje se uglavnom odnosi na poštovanje nadležnosti EU-a, nacionalni ustavni identitet i razinu zaštite temeljnih prava; budući da se takva tumačenja nacionalnih ustavnih ili vrhovnih sudova mogu smatrati rezervama u pogledu načela nadređenosti; budući da je jedan nacionalni ustavni sud izričito osporio načelo nadređenosti prava EU-a u odnosu na nacionalno ustavno pravo; budući da je nekoliko drugih ustavnih ili vrhovnih sudova to načelo osporilo implicitno;

K.  budući da i Sud Europske unije i nacionalni ustavni ili vrhovni sudovi imaju legitimnu ulogu u određivanju područja primjene predmetnih pravnih poredaka; budući da nacionalni sudovi i Sud Europske unije mogu u okviru prethodnog postupka pokrenuti konstruktivan dijalog o kolizijama između nacionalnog pravnog poretka i pravnog poretka EU-a;

L.  budući da je, u skladu s prvim stavkom članka 267. UFEU-a, Sud Europske unije nadležan za odlučivanje o svim pitanjima koja se odnose na tumačenje Ugovorâ te valjanost i tumačenje akata institucija, tijela, ureda ili agencija Unije u okviru prethodnog postupka; budući da Sud Europske unije stoga ima isključivu nadležnost za konačno tumačenje prava EU-a;

M.  budući da su, u skladu s trećim stavkom članka 267. UFEU-a, nacionalni sudovi najvišeg stupnja dužni pokrenuti prethodni postupak ako se postavi takvo pitanje; budući da nacionalni sudovi najvišeg stupnja mogu Sudu Europske unije uputiti dodatna prethodna pitanja u slučaju da nacionalni sud ne može na temelju prethodnog odgovora odlučiti o predmetu; budući da se, u skladu s člankom 344. UFEU-a, države članice obvezuju da sporove o tumačenju ili primjeni Ugovorâ neće rješavati ni na koji drugi način osim onog koji je njima predviđen;

N.  budući da Komisija, kao čuvarica Ugovora, u skladu s člankom 258.UFEU-a ima ovlasti pokrenuti postupak zbog povrede pred Sudom Europske unije protiv države članice koja nije ispunila obveze na temelju Ugovorâ i budući da je, s obzirom na sudsku praksu Suda Europske unije i Izjavu br. 17 o nadređenosti priloženu Ugovoru iz Lisabona, taj postupak primjenjiv i u slučaju povrede obveza koje proizlaze iz načela nadređenosti prava EU-a; budući da, u skladu s člankom 40. Statuta Suda Europske unije i člankom 149. stavkom 4. Poslovnika Europskog parlamenta, Parlament može intervenirati i poduprijeti Europsku komisiju u takvim postupcima zbog povrede na temelju članka 258. UFEU-a;

O.  budući da u skladu s člankom 7. UEU-a Vijeće može odlučiti suspendirati određena prava koja proizlaze iz primjene Ugovorâ na državu članicu ako je Europsko vijeće utvrdilo da dotična država članica teško krši vrijednosti iz članka 2. UEU-a;

Glavni zaključci

1.  ponavlja da su države članice svojim pristupanjem EU-u prihvatile cjelokupno pravo EU-a, uključujući sudsku praksu Suda Europske unije, i sve vrijednosti i načela EU-a iz članka 2. UEU-a, koji su im stoga svima zajednički i koje su se obvezale uvijek poštovati; podsjeća da se to odnosi, među ostalim, i na načelo nadređenosti, koje je ključno za osiguravanje dosljedne primjene prava EU-a u cijeloj Uniji i jamčenje jednakosti građana EU-a pred zakonom;

2.  priznaje da je zaštita temeljnih vrijednosti i načela kao što je učinkovita zaštita ljudskih prava, demokracije i vladavine prava zajednička zadaća pravnog poretka EU-a i nacionalnih pravnih poredaka država članica te sudova zaduženih za tumačenje tih pravnih poredaka;

3.  naglašava da je potrebno osigurati učinkovitu provedbu zajedničkih politika i ciljeva EU-a u svim državama članicama, osiguravajući ravnopravne uvjete i promičući uzajamno povjerenje među državama članicama;

4.  podsjeća da se načelo nadređenosti prava EU-a, iako nije izričito sadržano u Ugovorima, u svakom trenutku primjenjuje na sva tijela država članica te su njegovi učinci obvezujući za njih; u pogledu pitanja nadređenosti ističe učinak Izjave br. 17 priložene Ugovoru iz Lisabona;

5.  podsjeća da je načelo nadređenosti prava EU-a ili načelo nadređenosti međunarodnog prava u odnosu na nacionalno pravo sadržano u ustavnim poretcima više država članica;

6.  podsjeća da je nacionalni identitet država članica priznat člankom 4. stavkom 2. UEU-a, što se odnosi i na njihove ustavne strukture; ponavlja da se u praktičnom smislu pristup Suda Europske unije članku 4. stavku 2. UEU-a temelji na analizi zajedničkih europskih vrijednosti iz članka 2. UEU-a; stoga ističe da se upućivanja nacionalnih ustavnih ili vrhovnih sudova na članak 4. stavak 2. UEU-a nikada ne bi smjela koristiti za ugrožavanje zajedničkih europskih vrijednosti; ističe da primjena članka 4. stavka 2. i članka 5. UEU-a podrazumijeva aktivan dijalog između nacionalnih sudova i Suda Europske unije; podsjeća da Sud Europske unije, s obzirom na svoju isključivu nadležnost za konačno tumačenje prava EU-a, utvrđuje područje primjene načela nadređenosti na temelju primjene Ugovora;

7.  naglašava da velika većina sudova država članica primjenjuje načelo nadređenosti prava EU-a; napominje da je od presude u predmetu Costa/E.N.E.L. od 15. srpnja 1964. tek u nekoliko slučajeva nacionalni sud odbio primijeniti zaključke iz prethodne odluke, u usporedbi s velikim ukupnim brojem zahtjeva za prethodnu odluku;

8.  ističe, međutim, negativne posljedice odluka nacionalnih ustavnih ili vrhovnih sudova kojima se dovodi u pitanje ili ne primjenjuje načelo nadređenosti prava EU-a; naglašava da bi djelotvornost i ujednačenost prava EU-a, a time i jamstvo jednakog postupanja prema građanima i poduzećima diljem Unije, bili ozbiljno ugroženi kad bi svaki nacionalni ustavni ili vrhovni sud mogao odlučivati o ograničenjima nadređenosti prava EU-a; naglašava da bi osporavanje presuda Suda Europske unije na temelju nacionalnih ustavnih rezervi u pogledu poštovanja nadležnosti EU-a ili nacionalnog ustavnog identiteta bez upućivanja prethodnih pitanja o tumačenju tih presuda Sudu Europske unije moglo potkopati njegov autoritet; smatra da sudska praksa bilo kojeg nacionalnog ustavnog ili vrhovnog suda kojom se osporava načelo nadređenosti može potaknuti ustavne i vrhovne sudove i drugih država članica da dovedu u pitanje nadređenost prava EU-a;

9.  podsjeća na raznolikost pravnih tradicija specifičnih za svaku državu članicu; smatra da su takve razlike jedan od čimbenika koji doprinose tome da nacionalni ustavni ili vrhovni sudovi osporavaju presude Suda Europske unije; naglašava da Sud Europske unije uspostavlja opća načela na temelju zajedničkih ustavnih tradicija pravnih poredaka država članica;

10.  ističe da je konstruktivan dijalog između nacionalnih ustavnih ili vrhovnih sudova i Suda Europske unije koristan za razvoj prava EU-a jer može poslužiti kao način rješavanja napetosti između europskih i nacionalnih pravnih poredaka u pogledu podjele nadležnosti; naglašava da bi takav dijalog trebao biti konstruktivan i da se njime ne opravdava nepoštovanje odluka Suda Europske unije;

11.  smatra da prethodni postupak ima ključnu ulogu u poticanju slobodnog i konstruktivnog pravosudnog dijaloga te da je ključan instrument za rješavanje sukoba između nacionalnih sudova najvišeg stupnja i Suda Europske unije; poziva nacionalne ustavne i vrhovne sudove da prema potrebi primjenjuju prethodni postupak; naglašava da je prethodni postupak, s obzirom na to da se njime osigurava ujednačeno tumačenje prava EU-a, preduvjet za dosljednost i autonomiju pravnog poretka EU-a; podsjeća da je Sud Europske unije u određenim slučajevima već pokazao spremnost da promijeni svoje stajalište u drugoj prethodnoj odluci koju je zatražio isti nacionalni ustavni sud koji je pokrenuo prvi prethodni postupak, iz čega se može zaključiti da taj postupak omogućuje učinkovit dijalog među sudovima; smatra da bi sukobi između određenih nacionalnih ustavnih ili vrhovnih sudova i Suda Europske unije mogli biti znak manjka dijaloga tijekom postupka;

12.  pozdravlja pokretanje zakonodavnog postupka s ciljem izmjene Protokola br. 3 o Statutu Suda Europske unije; smatra da bi uravnoteženija raspodjela rada između Suda i Općeg suda trebala omogućiti intenzivniji pravosudni dijalog između sudova EU-a i država članica, čime bi im se omogućilo da riješe trajne napetosti u pogledu načela nadređenosti prava EU-a;

13.  pozdravlja sve postojeće neformalne mehanizme kojima se omogućuje jačanje pravosudnog dijaloga između nacionalnih ustavnih i vrhovnih sudova te Suda Europske unije, kao što su sastanci sudaca na kojima se predsjednik Suda Europske unije sastaje s predsjednicima ustavnih i vrhovnih sudova te Pravosudna mreža Europske unije uspostavljena na njihovu inicijativu 2017.;

14.  naglašava da se transparentnost donošenja odluka kao demokratskog načela primjenjuje i na pravosuđe te da se njome jača povjerenje javnosti u sudski postupak; smatra da javni pristup sudskim dokumentima, spisima i evidencijama doprinosi transparentnosti i odgovornosti pravosuđa u državama članicama i na razini EU-a;

Preporuke

15.  naglašava da izvršna i zakonodavna tijela država članica također imaju odgovornost pobrinuti se da njihove države članice poštuju pravo EU-a; u tom pogledu naglašava da bi izvršna i zakonodavna tijela trebala poduzeti mjere za izmjenu ili povlačenje pravnih akata za koje je utvrđeno da krše pravo EU-a;

16.  napominje da je pravilna provedba prava EU-a i sudske prakse Suda Europske unije ključna za poštovanje načela nadređenosti prava EU-a; stoga poziva Komisiju da, kao čuvarica Ugovora, trenutačno stanje provedbe sudske prakse Suda Europske unije analizira na temelju godišnjih izvješća o praćenju primjene prava EU-a, uključujući pregled usklađenosti s presudama Suda Europske unije u državama članicama; također poziva Komisiju da pokrene odgovarajuće postupke protiv država članica koje ne provode pravo EU-a, uključujući postupke zbog povrede prava;

17.  podsjeća da Komisija kao čuvarica Ugovora ima obvezu pomno pratiti presude nacionalnih sudova u pogledu nadređenosti prava EU-a te informirati Parlament o poduzetim mjerama s obzirom na te presude; poziva Komisiju da, u svjetlu svoje odgovornosti prema Parlamentu u skladu s Ugovorima, pruža potpune informacije o svim eventualnim kolizijama;

18.  poziva Komisiju da u slučaju neuspjeha drugih oblika dijaloga pokrene postupke zbog povrede u skladu s člankom 258. UFEU-a kao odgovor na presude nacionalnih ustavnih ili vrhovnih sudova kojima se osporava načelo nadređenosti i time dovodi do povrede prava EU-a; predlaže, nadalje, da se poveća učinkovitost postupaka zbog povrede prava;

19.  snažno preporučuje da Sud Europske unije i nacionalni ustavni ili vrhovni sudovi sudjeluju u redovitom neformalnom dijalogu, usporedno sa sudskim postupcima kao što je prethodni postupak; potiče uspostavu foruma u okviru kojeg bi se ti sudovi mogli okupiti u tu svrhu, u duhu uzajamne suradnje s ciljem poticanja usklađivanja tumačenja prava EU-a u svim pravosudnim sustavima; potiče države članice i Komisiju da podrže te napore; potiče akademske institucije i pravna tijela unutar EU-a da u svoje obrazovne programe uključe sveobuhvatne module o načelu nadređenosti, s ciljem poticanja boljeg razumijevanja i uvažavanja tog temeljnog načela među budućim pravnicima i tvorcima politika;

20.  naglašava da je za uspješan dijalog i pravilnu provedbu načela nadređenosti prava EU-a ključan odgovarajući razvoj kapaciteta; stoga poziva na korištenje programa Europske unije kojim bi se ponudilo temeljito osposobljavanje usmjereno na pravosudne sustave država članica, uključujući suce, odvjetnike, državne odvjetnike i osobe koje rade u javnom sektoru te tvorce politika, i na nacionalnoj razini i na razini EU-a, kako bi se potaknulo bolje razumijevanje nadređenosti prava EU-a, pravnog poretka EU-a općenito te posljedica nepravilne provedbe prava EU-a i sudske prakse Suda Europske unije;

21.  napominje da se neki slučajevi neslaganja nacionalnih ustavnih ili vrhovnih sudova s odlukama Suda Europske unije odnose na zaštitu temeljnih prava, konkretno kada nacionalni sudovi tumače da temeljna prava zajamčena pravom EU-a pružaju manju zaštitu od temeljnih prava zajamčenih nacionalnim ustavom; smatra da bi se pristupanjem Unije Europskoj konvenciji o ljudskim pravima mogao smanjiti rizik od kolizija u tom području uvođenjem dodatnih zaštitnih mjera u pogledu temeljnih prava građana EU-a i osoba s boravištem u EU-u te osigurati dodatni mehanizam za provedbu ljudskih prava, odnosno mogućnost podnošenja pritužbe Europskom sudu za ljudska prava u vezi s kršenjem ljudskih prava koje proizlazi iz akta institucije EU-a ili države članice koja provodi pravo EU-a, što je u nadležnosti tog suda; poziva Komisiju i države članice da osiguraju brzo zaključenje tog procesa pristupanja;

22.  primjećuje da su države članice obuhvaćene postupkom iz članka 7. zbog sustavnog ugrožavanja vladavine prava iz političkih razloga strateški dovele u pitanje načelo nadređenosti prava EU-a; smatra da su takvi slučajevi sustavnog ugrožavanja vladavine prava prijetnja pravnom poretku dotične države članice i lojalnoj suradnji među državama članicama, kao i propust te države članice da ispuni svoje obveze iz Ugovora; ponavlja svoj poziv Komisiji da u potpunosti iskoristi svoje ovlasti za rješavanje postojećih i potencijalnih kršenja vrijednosti iz članka 2. UEU-a; naglašava odlučnost Parlamenta da pokrene postupak iz članka 7. UEU-a u slučajevima u kojima postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti EU-a te ponavlja svoj poziv Vijeću da poduzme konkretne i vjerodostojne napore kako bi se nastavili svi tekući postupci iz članka 7.;

23.  primjećuje da je niz zemalja kandidatkinja trenutačno u postupku pristupanja EU-u; u tom kontekstu pozdravlja činjenicu da proces pristupanja uključuje izgradnju kapaciteta u pogledu pravnog poretka EU-a i primjene prava EU-a; predlaže uspostavu redovitog strukturiranog dijaloga između Suda Europske unije i nacionalnih ustavnih ili vrhovnih sudova zemalja kandidatkinja;

24.  preporučuje da se u slučaju revizije Ugovora načelo nadređenosti uvrsti kao izričita odredba Ugovora; podsjeća da je nadređenost prava EU-a izričito utvrđena u Ugovoru o Ustavu za Europu; žali zbog činjenice da ta klauzula o nadređenosti nije bila uvrštena u Ugovor iz Lisabona;

o
o   o

25.  nalaže svojoj predsjednici da ovu Rezoluciju proslijedi Vijeću i Komisiji.

(1) SL C 202, 7.6.2016., str. 344. (2) SL C 184, 5.5.2022., str. 154. (3) SL C 479, 16.12.2022., str. 18. (4) Studija – „The primacy of European Union law”, Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku Unije, Resorni odjel C – Prava građana i ustavna pitanja, srpanj 2022. (5) Studija – „Primacy’s Twilight? On the Legal Consequences of the Ruling of the Federal Constitutional Court of 5 May 2020 for the Primacy of EU Law”, Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku Unije, Resorni odjel C – Prava građana i ustavna pitanja, 27. travnja 2021. (6) Presuda Suda Europske unije od 15. srpnja 1964., Costa/E.N.E.L., C-6/64, ECLI:EU:C:1964:66.