Risoluzione del Parlamento europeo del 13 dicembre 2023 sul trentennale dei criteri di Copenaghen: imprimere nuovo slancio alla politica di allargamento dell'UE (2023/2987(RSP))
Il Parlamento europeo,
– visto il trattato sull'Unione europea (TUE), in particolare l'articolo 49,
– vista la sua risoluzione del 22 novembre 2023 sui progetti del Parlamento europeo intesi a modificare i trattati(1),
– viste le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Copenaghen del 21 e 22 giugno 1993, anche note come "criteri di Copenaghen",
– vista la dichiarazione di Salonicco del vertice UE-Balcani occidentali, del 21 giugno 2003, concernente la prospettiva di adesione dei paesi dei Balcani occidentali all'Unione europea,
– vista la comunicazione della Commissione del 5 febbraio 2020 dal titolo "Rafforzare il processo di adesione – Una prospettiva europea credibile per i Balcani occidentali" (COM(2020)0057),
– vista la sua raccomandazione del 23 novembre 2022 al Consiglio, alla Commissione e al vicepresidente della Commissione/alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza concernente la nuova strategia dell'UE in materia di allargamento(2),
– vista la sua raccomandazione del 19 giugno 2020 al Consiglio, alla Commissione e al vicepresidente della Commissione/alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza concernente i Balcani occidentali, a seguito del vertice del 2020,
– viste le conclusioni del Consiglio europeo del 23 e 24 giugno 2022 e del 29 e 30 giugno 2023,
– visto il pacchetto allargamento 2023 della Commissione dell'8 novembre 2023,
– visti i principi fondanti dell'Unione europea, tra cui l'impegno a favore della democrazia, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani,
– vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
– visto l'articolo 132, paragrafi 2 e 4, del suo regolamento,
A. considerando che l'allargamento è, allo stato attuale, uno degli strumenti più efficaci della politica estera dell'UE e una delle politiche di maggior successo dell'Unione per promuovere le riforme necessarie sia all'interno dell'UE che nei paesi candidati; che rimane un investimento geopolitico strategico orientato al futuro per la pace, la sicurezza, la stabilità, la cooperazione, i valori condivisi e la prosperità nel continente europeo;
B. considerando che i precedenti cicli di allargamento sono riusciti a rafforzare il mercato unico, a promuovere la crescita economica e ad accrescere l'influenza globale dell'UE;
C. considerando che l'efficacia dell'allargamento è notevolmente diminuita negli ultimi anni a causa dell'incapacità dell'UE, in particolare del Consiglio, di tener fede alle sue promesse; che ingiusti ritardi e veti in seno al Consiglio hanno danneggiato sensibilmente la credibilità dell'UE e la sua capacità di incoraggiare la trasformazione politica nei paesi dell'allargamento; che il Parlamento è senza dubbio l'istituzione dell'UE più favorevole all'allargamento;
D. considerando che oltre 30 anni fa, il 21 e 22 giugno 1993, gli allora dodici capi di Stato e di governo dell'UE si sono riuniti a Copenaghen e hanno adottato una serie di criteri per l'adesione all'UE, concernenti in particolare la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, un'economia di mercato e la capacità di attuare efficacemente l'acquis dell'UE; che i criteri di Copenaghen sono fondamentali per garantire che i paesi che aspirano ad aderire all'UE condividano valori comuni, dispongano di istituzioni stabili e possano attuare con successo la legislazione dell'UE;
E. considerando che, a norma dell'articolo 2 TUE, l'Unione si fonda sui valori della democrazia, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze, che rientrano nei criteri di Copenaghen e che tutti gli Stati membri hanno l'obbligo di rispettare in ogni momento; che il meccanismo europeo per lo Stato di diritto è stato concepito per garantire la protezione efficace e coerente dello Stato di diritto in tutti gli Stati membri;
F. considerando che, alla luce della guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina e della crescente minaccia russa per la pace e la stabilità europee, una politica di allargamento rafforzata rimane uno strumento politico molto forte a disposizione dell'UE per proteggere e promuovere la pace, la sicurezza, la stabilità, la cooperazione e i valori democratici nel continente europeo;
G. considerando che l'adesione all'UE deve sempre essere una procedura meritocratica nell'ambito della quale ciascun richiedente è valutato in base ai rispettivi meriti nel soddisfare i criteri di Copenaghen, in particolare quelli volti a garantire il pieno rispetto dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto, per garantire che l'allargamento dell'UE rafforzi, anziché indebolire, l'UE e il suo mercato unico; che il processo di adesione è definito all'articolo 49 TUE; che occorre tenere conto anche della capacità di integrazione dell'UE, come previsto dalle conclusioni del Consiglio europeo di Copenaghen del 1993; che il Parlamento ha chiesto una scadenza chiara per la conclusione dei negoziati con i paesi in via di adesione, al più tardi entro la fine del decennio in corso;
H. considerando che una riforma delle strutture di governance dell'UE, compresa la razionalizzazione delle procedure decisionali, è già necessaria nell'attuale composizione dell'UE ed è indispensabile per il corretto ed efficace funzionamento di un'Unione europea allargata; che un'Unione riformata e meglio funzionante è nell'interesse degli Stati membri sia attuali che futuri;
I. considerando che il programma di allargamento ha acquisito nuovo slancio nel giugno 2022; che, nel suo pacchetto allargamento 2023, la Commissione ha raccomandato di avviare i negoziati di adesione con l'Ucraina e la Repubblica di Moldova, nonché con la Bosnia-Erzegovina una volta che quest'ultima avrà attuato le misure necessarie, e di concedere lo status di candidato alla Georgia una volta che questa avrà raggiunto la conformità con i criteri di adesione; che il 14 e 15 dicembre 2023 il Consiglio europeo adotterà una decisione in merito a tali raccomandazioni; che attualmente il Montenegro, la Serbia, la Macedonia del Nord, l'Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Turchia, la Repubblica di Moldova e l'Ucraina sono paesi candidati all'adesione all'UE; che il Kosovo e la Georgia sono considerati "candidati potenziali"; che il Consiglio europeo ha concesso lo status di paese candidato all'Ucraina e alla Repubblica di Moldova il 23 e 24 giugno 2022 e alla Bosnia-Erzegovina il 15 dicembre 2022;
J. considerando che, nella sua comunicazione del 2023 sulla politica di allargamento dell'UE, la Commissione osserva che i paesi candidati all'adesione dovranno agire con maggiore determinazione per attuare le riforme necessarie e compiere progressi tangibili sulle questioni fondamentali al fine di sfruttare appieno il nuovo slancio;
K. considerando che il 17 ottobre 2023 il primo ministro armeno Nikol Pashinyan ha dichiarato dinanzi al Parlamento europeo che la Repubblica di Armenia è pronta ad avvicinarsi all'Unione europea, nella misura in cui l'Unione europea lo ritenga possibile;
1. alla luce di quanto precede, esorta il Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 2023 ad approvare le raccomandazioni della Commissione presentate nel suo pacchetto allargamento 2023 dell'8 novembre 2023 e a decidere di avviare i negoziati di adesione con l'Ucraina e la Repubblica di Moldova, di avviare i negoziati di adesione con la Bosnia-Erzegovina e di concedere lo status di paese candidato alla Georgia, a condizione che siano adottate determinate misure; plaude al nuovo piano di crescita per i Balcani occidentali annunciato dalla Commissione durante la presentazione del pacchetto allargamento 2023; invita inoltre il Consiglio ad adottare senza ritardo il quadro negoziale una volta soddisfatti i requisiti pertinenti relativi a ciascuno dei paesi candidati, al fine di avviare rapidamente i negoziati di adesione;
2. commemora il trentennale dei criteri di Copenaghen, apprezzandone l'importanza storica nel fornire un quadro chiaro ed efficace per l'allargamento dell'UE e celebrando i risultati e i progressi compiuti da varie nazioni nel loro percorso verso l'adesione all'UE; accoglie con favore l'interesse e la volontà politica di aderire all'UE dimostrati da così tanti paesi e riconosce i seri sforzi compiuti da molti paesi candidati per soddisfare i requisiti di adesione; ribadisce il proprio impegno a favore della futura adesione all'UE dei paesi candidati e potenziali candidati; sottolinea la necessità di stabilire un chiaro calendario dell'allargamento per i paesi candidati all'adesione affinché questi concludano i relativi negoziati entro la fine del decennio in corso; sottolinea che non può esserci nessuna procedura accelerata per l'adesione; sottolinea che non ci possono essere scorciatoie per quanto riguarda i valori fondamentali;
3. ribadisce l'importanza dei criteri di Copenaghen nel garantire che i paesi candidati e potenziali candidati dimostrino un impegno coerente e duraturo verso la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze e le riforme economiche, adattandosi nel contempo all'evoluzione delle esigenze e delle sfide dell'UE; invita la Commissione e il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) ad adottare un approccio più credibile e meritocratico, saldamente ancorato ai criteri di Copenaghen;
4. ritiene che l'allargamento sia di importanza strategica per l'UE, soprattutto di fronte alla guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina; sottolinea che una politica di allargamento rafforzata è diventata uno degli strumenti geopolitici più forti a disposizione dell'UE e che non sussistono più zone grigie nel suo vicinato; osserva che l'allargamento è un investimento strategico per la pace, la sicurezza, la stabilità e la prosperità, nonché un motore per la democrazia e i valori europei nel continente;
5. sottolinea l'importanza geopolitica di includere nell'UE i paesi dei Balcani occidentali, l'Ucraina, la Repubblica di Moldova e la Georgia, sottolineando i loro molteplici sforzi e l'importanza della loro integrazione per la stabilità e la sicurezza regionali, e incoraggiando il dialogo e la cooperazione costanti per risolvere attuali conflitti e divergenze; deplora vivamente, a tal proposito, le dichiarazioni del primo ministro dell'Ungheria concernenti l'avvio dei negoziati di adesione con l'Ucraina e il cambiamento di politica del paese nei confronti del Kosovo, e osserva che le dichiarazioni del sig. Orban ostacolano il processo di allargamento dell'UE; ricorda al Consiglio le potenziali conseguenze negative dell'assunzione della presidenza dell'UE da parte dell'Ungheria nel luglio 2024;
6. ribadisce la propria preoccupazione per le notizie secondo cui il commissario per il Vicinato e l'allargamento Olivér Várhelyi sta cercando deliberatamente di aggirare e compromettere la centralità delle riforme nei settori della democrazia e dello Stato di diritto nei paesi in fase di adesione all'UE; ribadisce l'appello rivolto alla Commissione affinché avvii un'indagine indipendente su tale questione e informi il Parlamento e il Consiglio in merito all'esito di tale indagine;
7. plaude alla volontà del governo armeno di avvicinarsi all'Unione europea e chiede alla Commissione di prendere in considerazione la possibilità di andare oltre l'accordo di partenariato globale e rafforzato nelle relazioni bilaterali;
8. giunge alla conclusione che il governo turco non ha alcun interesse a colmare il persistente e crescente divario tra la Turchia e l'UE in materia di valori e norme, in quanto il paese ha dimostrato negli ultimi anni una chiara mancanza di volontà politica di attuare le riforme necessarie, in particolare per quanto riguarda lo Stato di diritto, i diritti fondamentali e la protezione e l'inclusione di tutte le minoranze etniche, religiose e sessuali; giunge inoltre alla conclusione che il governo turco non ha mostrato alcun interesse a rispettare e sostenere i criteri di Copenaghen e ad allinearsi alle politiche e agli obiettivi dell'UE;
9. sottolinea che l'adesione all'UE deve avvenire a norma dell'articolo 49 TUE, sulla base del rispetto delle pertinenti procedure e condizionatamente al rispetto dei criteri stabiliti, in particolare dei criteri di Copenaghen per l'adesione all'UE; sottolinea che l'adesione dovrebbe sempre rimanere un processo meritocratico che richiede l'adozione e l'attuazione delle riforme pertinenti da parte dei paesi dei Balcani occidentali, dell'Ucraina, della Repubblica di Moldova e della Georgia, in particolare negli ambiti della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti umani, delle libertà fondamentali, del rispetto e della tutela delle minoranze, dell'economia di mercato e dell'attuazione dell'acquis dell'UE; accoglie con favore gli sforzi compiuti dalle autorità di diversi paesi candidati e potenziali candidati per portare avanti un programma di riforme e li incoraggia a raddoppiare gli sforzi per progredire verso l'adesione all'UE, in linea con le raccomandazioni formulate dalla Commissione; conta su progressi concreti nel prossimo periodo nel dialogo Belgrado-Pristina facilitato dall'UE e si attende che le parti rispettino i propri impegni; rinnova l'invito alla Commissione e al Consiglio a revocare le misure restrittive adottate nei confronti del Kosovo; sottolinea che durante il processo di allargamento dell'UE si deve evitare di ricorrere a controversie bilaterali e regionali irrisolte per bloccare i processi di adesione dei paesi candidati; invita la Commissione a proporre un meccanismo che garantisca che la risoluzione e l'arbitrato di tali controversie siano separati dall'adesione dei paesi candidati all'UE; osserva che l'utilizzo delle questioni bilaterali da parte degli Stati membri a proprio vantaggio è contrario allo spirito dei trattati dell'UE; deplora, in tale contesto, il riemergere di richieste storiche unilaterali da parte di taluni Stati membri, che ostacolano il percorso di adesione all'UE di alcuni paesi candidati e minano notevolmente la credibilità dell'Unione;
10. accoglie con favore la proposta di regolamento, presentata dalla Commissione, che istituisce lo strumento per l'Ucraina(3), che sosterrà anche le riforme connesse all'adesione; ribadisce la sua posizione sullo strumento adottata nell'ottobre 2023; esprime preoccupazione per la mancanza di progressi nella procedura legislativa ed esorta il Consiglio ad adottare rapidamente un approccio generale sul regolamento e sulla revisione globale del quadro finanziario pluriennale, affinché i negoziati interistituzionali possano iniziare senza ulteriori ritardi;
11. è fermamente convinto che l'allineamento alla politica estera e di sicurezza comune dell'UE sia una necessità fondamentale per i paesi candidati e potenziali candidati, e anche un modo per dimostrare la piena aderenza ai principi fondamentali dell'UE e un indicatore importante per una futura adesione sostenibile; ribadisce che l'adesione può procedere solo una volta che un paese si allinea alle sanzioni dell'UE contro la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina;
12. invita l'UE e i suoi Stati membri ad accelerare l'integrazione dei paesi che dimostrano un orientamento strategico e un impegno incrollabile verso le riforme connesse all'UE, il consolidamento democratico, i valori fondamentali e l'allineamento della politica estera e di sicurezza;
13. incoraggia l'applicazione coerente delle norme e delle regole a tutti i paesi candidati e invita la Commissione a garantire la continua efficacia, trasparenza e integrità del processo di allargamento e a far sì che tutte le decisioni siano prese in modo equo, imparziale e conforme ai principi fondamentali dell'Unione;
14. invita la Commissione ad applicare una rigorosa condizionalità e a valutare formalmente i paesi candidati all'adesione nel quadro del meccanismo dell'UE per lo Stato di diritto al fine di fornire un quadro obiettivo e chiaro della situazione per prevenire una persistente assenza di progressi, gravi lacune e regressioni; prende atto degli sforzi limitati compiuti da alcuni paesi dell'allargamento per soddisfare i requisiti per l'adesione in linea con i criteri di Copenaghen; deplora la grave e preoccupante mancanza di progressi – e persino il regresso – di alcuni paesi dell'allargamento nel loro percorso verso l'adesione all'UE; invita la Commissione, a tale proposito, e a erogare i fondi solamente ai paesi che conseguono risultati concreti e attuano riforme nel settore delle "questioni fondamentali";
15. invita l'UE a garantire che si preparerà anche ad accogliere nel mercato unico dell'UE qualsiasi paese candidato al processo di adesione che abbia dimostrato di essere in grado di assumersi gli obblighi richiesti e di instaurare un solido Stato di diritto; chiede, in tale contesto, l'introduzione di modelli di condizionalità positiva laddove si registrino progressi, la concessione dell'accesso al mercato unico dell'UE e ad altre politiche e iniziative dell'UE sulla base di un piano d'azione prioritario e di programmi settoriali pertinenti, nonché l'accesso ai pertinenti fondi dell'UE, consentendo ai cittadini dei paesi candidati di beneficiare dei vantaggi dell'adesione durante il processo e non solo alla sua conclusione; chiede inoltre di attivare una condizionalità negativa in caso di regresso o di persistente mancanza di progressi, sotto forma di sospensione dei finanziamenti di preadesione e dei negoziati di adesione; chiede, in particolare, l'introduzione di un obbligo di rendiconto più rigoroso e attuabile per quanto riguarda la spesa di tali finanziamenti; sottolinea che i vantaggi e le iniziative quali la Comunità politica europea non sono alternative per sostituire l'allargamento, in quanto ciò vanificherebbe le legittime aspirazioni dei paesi che desiderano diventare membri dell'Unione;
16. chiede che sia presa in considerazione la nomina di un capo negoziatore dell'UE, responsabile dinanzi al Parlamento europeo, per condurre i negoziati nell'ambito di un ampio mandato per ciascun paese;
17. sottolinea che è necessario rafforzare il controllo parlamentare sulla politica di allargamento dell'UE; insiste sulla necessità di rafforzare il ruolo del Parlamento durante l'intero processo di adesione, anche consentendogli di esaminare pienamente i progressi compiuti da molti paesi candidati e potenziali candidati in tutti i settori di intervento; invita la Commissione e il Consiglio a tenere in debita considerazione le preoccupazioni e le richieste avanzate dal Parlamento; sottolinea il ruolo specifico degli organi parlamentari nei paesi dell'allargamento e chiede che il loro ruolo sia rafforzato nel processo di adesione all'UE, in considerazione del ruolo specifico e fondamentale che essi svolgono nel necessario processo di riforma attraverso il riavvicinamento normativo, il controllo e la sensibilizzazione dei cittadini;
18. sottolinea la necessità di riforme interne all'UE parallelamente al processo di allargamento, al fine di rafforzare la capacità dell'UE di integrare efficacemente i nuovi membri, come previsto dalle conclusioni del Consiglio europeo di Copenaghen del 1993, di garantire che il processo di allargamento contribuisca positivamente alla coesione e alla stabilità globali dell'Unione e di rafforzare la capacità di azione dell'UE riformando il processo decisionale attraverso l'introduzione del voto a maggioranza qualificata, anche per le decisioni in materia di politica estera e di sicurezza e nei settori pertinenti al processo di adesione; chiede l'abolizione, in particolare, del requisito dell'unanimità al momento di decidere sull'avvio del processo negoziale, nonché sull'apertura e la chiusura di singoli capitoli e gruppi di capitoli negoziali, ma sottolinea che la decisione finale sull'adesione di ciascun paese candidato dovrebbe rimanere unanime; chiede inoltre di garantire l'efficace funzionamento di un'Unione allargata nel suo complesso; rammenta che il superamento del requisito dell'unanimità sarebbe possibile anche grazie alla piena realizzazione del potenziale del trattato di Lisbona; ricorda che le riforme possono garantire l'efficace funzionamento di un'Unione allargata nel suo complesso, parallelamente ai negoziati di adesione con i paesi candidati, affinché l'UE sia pronta ad accogliere nuovi membri entro un lasso di tempo ragionevole e al più tardi entro la fine dell'attuale decennio;
19. chiede un solido meccanismo di monitoraggio per seguire le riforme e i progressi compiuti dai paesi candidati per quanto concerne il rispetto di tutti i criteri politici; chiede, in particolare, l'istituzione di un meccanismo di controllo specifico ed efficace per tutelare i valori fondamentali e gli interessi finanziari dell'Unione nel contesto delle procedure di adesione; chiede che in vista del prossimo allargamento siano rafforzati il meccanismo a tutela dello Stato di diritto e dei principi e valori fondamentali dell'UE, nonché la capacità di monitoraggio per garantirne il rispetto; sottolinea la necessità di un più ampio meccanismo di condizionalità dello Stato di diritto che copra l'intero bilancio dell'Unione e tutti i valori fondamentali dell'Unione, come stabilito all'articolo 2 TUE;
20. ribadisce il suo invito alla Commissione ad attuare le raccomandazioni contenute nella relazione speciale 01/2022 della Corte dei conti europea al fine di garantire un impatto efficace dell'assistenza finanziaria dell'UE a sostegno dello Stato di diritto nei Balcani occidentali, in particolare elaborando linee guida e parametri di riferimento chiari sull'applicazione delle disposizioni dello strumento di assistenza preadesione (IPA III) sulla modulazione e la condizionalità; invita la Commissione a includere i nuovi paesi in via di adesione all'IPA III;
21. invita la Commissione a tener conto delle riflessioni in corso sulle prospettive di riforma a lungo termine delle politiche dell'UE nel processo di allargamento;
22. invita l'UE e i suoi Stati membri a intensificare in modo significativo l'impegno pubblico e a rafforzare la comunicazione strategica sui vantaggi dell'allargamento sia nei paesi in fase di adesione che negli Stati membri; invita le autorità dei paesi candidati all'adesione a contribuire pienamente a tali sforzi; invita l'UE e i suoi Stati membri a impegnarsi attivamente nella risoluzione dei conflitti e nella promozione di relazioni di buon vicinato nei paesi in via di adesione; invita la Commissione a prestare sostegno finanziario ai paesi in fase di adesione che si stanno realmente adoperando per costruire relazioni di buon vicinato e una riconciliazione sostenibile e che sono pienamente allineati agli obiettivi strategici, ai valori e agli interessi dell'UE, inclusa la politica estera e di sicurezza comune dell'UE;
23. invita l'UE e i suoi Stati membri a continuare a sostenere l'alfabetizzazione mediatica e l'indipendenza dei media, nonché la società civile, nei paesi candidati e potenziali candidati e a sostenerli nella loro lotta contro la manipolazione delle informazioni e le ingerenze straniere malevole, al fine di rafforzare le istituzioni e i valori democratici; sottolinea l'importanza di coinvolgere strutturalmente le organizzazioni della società civile nel processo di allargamento; invita l'UE, in tale contesto, a destinare risorse aggiuntive agli attori della società civile che operano a favore dei valori e dei principi dell'UE, della democrazia, della costruzione della pace e dei contatti interpersonali; sottolinea la necessità di integrare l'uguaglianza di genere, i diritti umani (in particolare la libertà di espressione), la protezione delle minoranze e la protezione dei difensori dei diritti umani in tali settori, come pure di applicare pienamente il principio di non discriminazione durante l'intero processo di adesione; sottolinea l'importanza di intensificare i contatti interpersonali tra gli Stati membri dell'UE e i paesi dell'allargamento;
24. invita il prossimo Collegio dei commissari a nominare un commissario per l'Allargamento e a ripristinare la direzione generale per l'Allargamento;
25. incarica la sua Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione, al vicepresidente della Commissione / alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, ai governi e ai parlamenti degli Stati membri, nonché ai governi e parlamenti dei paesi in via di adesione.