Umweltpolitik: allgemeine Grundsätze und grundlegender Rahmen

Die europäische Umweltpolitik beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge, der Vorbeugung, der Beseitigung von Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung und auf dem Verursacherprinzip. Die EU ist mit komplexen Umweltproblemen konfrontiert, die vom Klimawandel über den Verlust biologischer Vielfalt bis zur Erschöpfung von Ressourcen und Verschmutzung reichen. Durch den europäischen Grünen Deal (2019), den die Kommission als zentralen Bestandteil ihrer Strategie für das Wirtschaftswachstum eingeführt hat, ist die Umweltpolitik in jüngster Zeit in den Mittelpunkt der politischen Maßnahmen der EU gerückt.

Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage sind die Artikel 11 sowie 191 bis 193 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Die EU ist befugt, in allen Bereichen der Umweltpolitik, darunter Luft- und Wasserverschmutzung, Abfallentsorgung und Klimaschutz, tätig zu werden. Begrenzt wird ihr Handlungsspielraum durch das Subsidiaritätsprinzip und die im Rat erforderliche Einstimmigkeit in Angelegenheiten, die steuerliche Fragen, die Raumordnung, die Landnutzung, die quantitative Bewirtschaftung der Wasserressourcen, die Wahl der Energiequellen und die Struktur der Energieversorgung betreffen.

Historischer Abriss

Die Umweltpolitik der EU geht auf die Tagung des Europäischen Rates von Paris im Jahr 1972 zurück, auf der die Staats- und Regierungschefs (im Nachgang zur ersten Umweltkonferenz der Vereinten Nationen) eine Umweltpolitik der Gemeinschaft als Ergänzung zur Wirtschaftspolitik für notwendig erklärten und ein Aktionsprogramm forderten. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 wurde ein neuer Titel „Umwelt“ eingeführt, wodurch die erste Rechtsgrundlage für eine gemeinsame Umweltpolitik geschaffen wurde, mit der die Qualität der Umwelt bewahrt, die Gesundheit des Menschen geschützt und für die rationelle Nutzung der natürlichen Ressourcen gesorgt werden sollte. Durch spätere Überarbeitungen der Verträge wurden das Engagement der Gemeinschaft für den Umweltschutz und die Rolle des Europäischen Parlaments bei der Gestaltung des Umweltschutzes gestärkt. Durch den Vertrag von Maastricht (1993) wurde die Umweltpolitik zu einem offiziellen Politikbereich der EU; außerdem wurde das Mitentscheidungsverfahren eingeführt, und die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat wurde zum Regelfall. Im Vertrag von Amsterdam (1999) wurde die Verpflichtung festgelegt, in sämtlichen Politikbereichen den Umweltschutz in die Maßnahmen der EU zu integrieren, um eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Die Bekämpfung des Klimawandels (2.5.2) und die nachhaltige Entwicklung im Rahmen der Beziehungen zu Drittländern wurden durch den Vertrag von Lissabon (2009) zu konkreten Zielen. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der EU zudem Rechtspersönlichkeit verliehen, wodurch ihr ermöglicht wird, internationale Abkommen zu schließen. Diese Weiterentwicklungen stärkten die Rolle der EU als wesentlicher Akteur an der globalen Umweltfront, der mit wesentlichen Initiativen wie dem europäischen Grünen Deal und dem Europäischen Klimagesetz eine Führungsrolle einnimmt.

Allgemeine Grundsätze

Die Umweltpolitik der EU beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge, der Vorbeugung, der Beseitigung von Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung und auf dem Verursacherprinzip. Das Vorsorgeprinzip ist ein Instrument des Risikomanagements, das eingesetzt wird, wenn im Hinblick auf eine mutmaßliche Gefährdung der Gesundheit des Menschen oder der Umwelt, die sich aus einer bestimmten Maßnahme oder Politik ergibt, wissenschaftliche Unsicherheit besteht. So ist es beispielsweise bei Zweifeln über mögliche schädliche Auswirkungen eines Erzeugnisses aufgrund dieses Prinzips erforderlich, dieses Erzeugnis vom Markt zu nehmen, wenn die Unsicherheit durch eine objektive wissenschaftliche Bewertung nicht ausgeräumt werden kann. Solche Maßnahmen müssen diskriminierungsfrei und verhältnismäßig sein und überprüft werden, sobald weitere wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen.

Das Verursacherprinzip wird durch die Umwelthaftungsrichtlinie umgesetzt, mit der Umweltschädigungen geschützter Arten, natürlicher Lebensräume, der Gewässer und des Bodens verhindert oder behoben werden sollen. Betreiber bestimmter wirtschaftlicher Tätigkeiten, etwa der Beförderung gefährlicher Stoffe, oder von Tätigkeiten, die zur Einleitung von Abwässern in Gewässer führen, müssen für den Fall einer unmittelbaren Gefährdung der Umwelt Vorsorgemaßnahmen treffen. Falls bereits Schäden eingetreten sind, sind die Betreiber verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Behebung der Schäden zu ergreifen und die Kosten zu tragen. Der Anwendungsbereich der Richtlinie ist dreimal ausgeweitet worden, sodass er sich nunmehr auch auf die Bewirtschaftung mineralischer Abfälle, den Betrieb geologischer Speicherstätten und die Sicherheit von Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten erstreckt.

Außerdem ist die Integration von Umweltbelangen in andere Politikbereiche der EU nach der Tagung des Europäischen Rates in Cardiff von 1998 zu einem wichtigen Konzept in der EU-Politik geworden. In den vergangenen Jahren wurden bei der Integration der Umweltpolitik beträchtliche Fortschritte erzielt, beispielsweise im Bereich der Energiepolitik. Dies zeigt sich an der parallelen Ausarbeitung des Klima- und Energiepakets der EU und am Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO₂-armen Wirtschaft bis 2050.

Im Dezember 2019 rief die Kommission den europäischen Grünen Deal ins Leben, durch den Europa zum ersten klimaneutralen Kontinent der Welt gemacht werden soll. 2021 wurde das Europäische Klimagesetz angenommen, mit dem die EU zur Verwirklichung der Klimaneutralität bis 2050 verpflichtet und das Ziel gesetzt wurde, die Nettotreibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55% gegenüber dem Stand von 1990 zu senken.

Grundlegender Rahmen

A. Umweltaktionsprogramme

Seit 1973 verabschiedet die Kommission mehrjährige Umweltaktionsprogramme (UAP), in denen anstehende Legislativvorschläge und Ziele der EU-Umweltpolitik dargelegt werden. Im Mai 2022 trat das 8. UAP in Kraft, bei dem es sich um die rechtlich vereinbarte gemeinsame Agenda der EU für die Umweltpolitik bis Ende 2030 handelt.

Es enthält das erneute Bekenntnis zu der Vision für 2050: die Sicherstellung des Wohlergehens aller unter Achtung der vom Planeten gesetzten Grenzen.

Mit dem neuen Programm werden die Umwelt- und Klimaziele aus dem europäischen Grünen Deal, nach dem es ausgerichtet ist, im Sinne sechs vorrangiger Ziele unterstützt:

• Erreichen der Zielvorgaben für die Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 und der Klimaneutralität bis 2050;
• Verbesserung der Anpassungsfähigkeit, Stärkung der Resilienz und Reduzierung der Anfälligkeit gegenüber dem Klimawandel;
• Fortschritte hin zu einem regenerativen Wachstumsmodell, Entkopplung des Wirtschaftswachstums von Ressourcennutzung und Umweltzerstörung und Beschleunigung des Übergangs zu einer Kreislaufwirtschaft;
• Verfolgung der Null-Schadstoff-Strategie, unter anderen in Bezug auf Luft, Wasser und Boden, sowie Schutz der Gesundheit und des Wohlergehens der Europäerinnen und Europäer;
• Schutz, Erhaltung und Wiederherstellung der biologischen Vielfalt und Verbesserung des Naturkapitals, insbesondere in Bezug auf Luft, Wasser, Boden, Wälder, Süßwasser, Feuchtgebiete und Meeresökosysteme;
• Reduzierung der Umwelt- und Klimabelastung infolge von Erzeugung und Verbrauch, insbesondere in den Bereichen Energie, industrielle Entwicklung, Gebäude und Infrastruktur, Mobilität und Lebensmittelsystem.

B. Horizontale Strategien

Im Jahr 2001 führte die EU ihre erste Strategie für nachhaltige Entwicklung ein und brachte damit Umweltaspekte in die Lissabon-Strategie ein. Als Reaktion auf die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, die von den Vereinten Nationen 2015 angenommen wurde, veröffentlichte die Kommission im Jahr 2016 eine Mitteilung mit dem Titel „Auf dem Weg in eine nachhaltige Zukunft – Europäische Nachhaltigkeitspolitik“, in der sie darlegt, wie die Ziele für nachhaltige Entwicklung in die politischen Prioritäten der EU eingebunden werden sollen.

Im Januar 2019 stellte die Kommission ein Reflexionspapier zu den Zielen für nachhaltige Entwicklung vor. Es trägt den Titel „Auf dem Weg zu einem nachhaltigen Europa bis 2030“ und enthält drei Zukunftsszenarien zur Erreichung der Ziele für Nachhaltige Entwicklung. Das Parlament hat seine Unterstützung für das weitreichendste Szenario erklärt, bei dem vorgeschlagen wird, dass alle Maßnahmen der EU und ihrer Mitgliedstaaten an festzulegenden spezifischen Zielen für die Umsetzung der SDG, vorzuschlagenden konkreten Zielen für 2030 und einem Mechanismus zur Berichterstattung und Überwachung der Fortschritte bei der Verwirklichung der SDG ausgerichtet werden.

Im Jahr 2011 hat die EU ihre Biodiversitätsstrategie 2020 angenommen, in der sich die Verpflichtungen nach dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt der Vereinten Nationen niederschlagen, dem wichtigsten internationalen Übereinkommen auf dem Gebiet der biologischen Vielfalt, dem die EU beigetreten ist. Als Beitrag zu den Debatten über einen weltweiten Rahmen für die biologische Vielfalt nach 2020 (UN-Biodiversitätskonferenz 2022 (COP15)) stellte die Kommission im Mai 2020 ihre EU-Biodiversitätsstrategie für 2030 als einen umfassenden, ambitionierten und langfristigen Plan zum Schutz der Natur und zur Umkehrung der Schädigung der Ökosysteme vor. Im Juni 2021 billigte das Parlament diese Strategie und machte weitere Vorschläge für ihre Stärkung.

Im Rahmen des europäischen Grünen Deals stellte die Kommission im Mai 2020 ihre Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ vor, mit der die Lebensmittelsysteme fair, gesund und umweltfreundlich gestaltet werden sollen. Das Parlament hat die Vision und die Ziele dieser Strategie im Oktober 2021 weitgehend gebilligt.

C. Internationale Zusammenarbeit in Umweltfragen

Der EU kommt bei internationalen Umweltverhandlungen eine Schlüsselrolle zu. Sie ist Vertragspartei zahlreicher weltweiter, regionaler und subregionaler multilateraler Umweltübereinkommen zu verschiedenen Themen wie Naturschutz und biologischer Vielfalt, Klimawandel und grenzüberschreitender Luft- und Wasserverschmutzung. Die EU hat auch zur Ausarbeitung mehrerer wichtiger internationaler Übereinkommen beigetragen, die 2015 auf der Ebene der Vereinten Nationen angenommen wurden. Dazu gehören die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, die die 17 globalen Ziele für nachhaltige Entwicklung und die damit verbundenen 169 Zielvorgaben umfasst, das Pariser Klimaübereinkommen und der Sendai-Rahmen für Katastrophenvorsorge. Außerdem ist sie dem Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten (CITES) beigetreten und bekräftigte damit ihr Engagement für den Erhalt der biologischen Vielfalt und die Eindämmung des illegalen Artenhandels.

D. Umweltverträglichkeitsprüfungen und Beteiligung der Öffentlichkeit

Bestimmte öffentliche oder private Projekte, bei denen davon auszugehen ist, dass sie erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, zum Beispiel der Bau einer Autobahn oder eines Flughafens, werden einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterzogen. Darüber hinaus wird eine Reihe öffentlicher Vorhaben und Programme (z. B. in den Bereichen Landnutzung, Verkehr, Energie, Abfall oder Landwirtschaft) einem ähnlichen Verfahren unterzogen, das als strategische Umweltprüfung (SUP) bezeichnet wird. Dabei werden umweltbezogene Erwägungen bereits in der Planungsphase einbezogen, und mögliche Folgen werden vor der Genehmigung oder Zulassung des Projekts berücksichtigt, um für ein hohes Umweltschutzniveau zu sorgen. In beiden Fällen kommt der Anhörung der Öffentlichkeit eine zentrale Rolle zu. Diese geht auf das Übereinkommen von Aarhus zurück, ein 2001 in Kraft getretenes, multilaterales Umweltübereinkommen, das unter der Federführung der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE) geschlossen wurde und dem alle Mitgliedstaaten der EU beigetreten sind. Der Öffentlichkeit werden darin drei Rechte zugesprochen: das Recht auf öffentliche Beteiligung am Entscheidungsverfahren in Umweltfragen, das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen, über die die Behörden verfügen (z. B. über den Zustand der Umwelt oder die Gesundheit des Menschen, soweit diese durch den Zustand der Umwelt beeinflusst wird), und das Recht auf den Zugang zu Gerichten, wenn die beiden anderen Rechte missachtet wurden.

E. Umsetzung, Durchsetzung und Überwachung

Das EU-Umweltrecht wird seit den 1970er-Jahren aufgebaut. Heute sind in diesem Bereich mehrere hundert Richtlinien, Verordnungen und Beschlüsse in Kraft. Die Wirksamkeit der Umweltpolitik der EU hängt jedoch weitgehend von der Umsetzung auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene ab, und mangelhafte Anwendung und Durchsetzung sind nach wie vor ein wichtiges Thema. Die Überwachung sowohl des Zustands der Umwelt als auch des Grades der Umsetzung des EU-Umweltrechts ist von grundlegender Bedeutung.

Um die großen Unterschieden bei der Umsetzung zwischen den Mitgliedstaaten anzugehen, hat die EU im Jahr 2001 (unverbindliche) Mindestkriterien für Umweltinspektionen festgelegt. Damit die Durchsetzung des EU-Umweltrechts verbessert wird, müssen die Mitgliedstaaten bei den schwerwiegendsten Umweltstraftaten für wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen sorgen. Zu diesen Straftaten zählen beispielsweise der illegale Ausstoß bzw. die illegale Einleitung von Stoffen in die Luft, das Wasser und den Boden, der illegale Artenhandel, der illegale Handel mit ozonabbauenden Stoffen und die illegale Verbringung und Entsorgung von Abfall. Mit dem Gemeinschaftsnetz für die Anwendung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Umweltrechts (IMPEL) besteht ein internationales Netz der Umweltbehörden der EU-Mitgliedstaaten, der Beitrittsländer, der Bewerberländer und Norwegens. Es wurde geschaffen, um die Durchsetzung der Rechtsvorschriften zu fördern, indem politischen Entscheidungsträgern, Umweltinspektoren und Beamten der Strafverfolgungsbehörden eine Plattform für den Austausch von Ideen und bewährten Verfahren geboten wird.

Im Mai 2016 brachte die Kommission die Initiative zur Überprüfung der Umsetzung der Umweltpolitik auf den Weg. Dabei handelt es sich um ein neues Instrument, mit dem zur vollständigen Umsetzung des EU-Umweltrechts beigetragen werden soll und das mit der im Rahmen des sogenannten REFIT-Programms (Programm zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung) durchgeführten Überprüfung einhergeht, die die Überwachungs- und Berichterstattungspflichten im Rahmen der geltenden EU-Rechtsvorschriften betrifft, wobei das Ziel darin besteht, diese einfacher und kostengünstiger zu gestalten.

1990 wurde die Europäische Umweltagentur (EUA) mit Sitz in Kopenhagen gegründet, um die Entwicklung, Umsetzung und Bewertung der Umweltpolitik zu unterstützen und die Öffentlichkeit über diesen Themenkreis zu unterrichten. Sie veröffentlichte 2020 ihren sechsten Bericht zum Thema „Die Umwelt in Europa – Zustand und Ausblick“.

Die EU betreibt außerdem das Europäische Erdbeobachtungsprogramm (Copernicus), durch das Daten der Satellitenbeobachtung von Boden, Meer, Atmosphäre und Klimawandel bereitgestellt werden. Im Hinblick auf Schadstoffe, die in die Luft, die Gewässer oder den Boden abgegeben bzw. eingeleitet werden, bietet das Europäische Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregister (Europäisches PRTR) wichtige Umweltdaten aus mehr als 30 000 Industrieanlagen in der EU.

Rolle des Europäischen Parlaments

Dem Parlament kommt bei der Ausgestaltung des EU-Umweltrechts eine wesentliche Rolle zu. In seiner 8. Wahlperiode (2014-2019) befasste es sich unter anderem mit Rechtsvorschriften, die auf dem Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft beruhen (u. a. zu den Themen Abfall, Batterien, Altfahrzeuge, Deponierung), sowie mit Klimaschutzfragen (u. a. Ratifizierung des Übereinkommens von Paris, Lastenteilung, Anrechnung von Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft im Rahmen der Klimaschutzverpflichtungen der EU, Reform des Emissionshandelssystems).

Das Europäische Parlament hat wiederholt die Notwendigkeit einer verbesserten Umsetzung als zentrale Priorität anerkannt. In einer Entschließung mit dem Titel „Konkretere Vorteile aus den Umweltmaßnahmen der EU: Schaffung von Vertrauen durch mehr Information und größere Reaktionsbereitschaft der Behörden“ kritisierte das Parlament die unzureichende Umsetzung des Umweltrechts in den Mitgliedstaaten und gab eine Reihe von Empfehlungen für eine effizientere Umsetzung ab, wie zum Beispiel die Weitergabe bewährter Verfahren unter den Mitgliedstaaten und unter den regionalen und kommunalen Behörden. Während der 9. Wahlperiode (2019-2024) kam dem Parlament eine zentrale Rolle bei den Erörterungen der von der Kommission im Rahmen des europäischen Grünen Deals vorgelegten Vorschläge zu. Es hat auf diese Vorschläge nicht nur reagiert, sondern auch darauf hingewiesen, in welchen Bereichen es weitere Ambitionen und Maßnahmen erwartet. Am 29. November 2019 hat das Parlament hat einen Klima- und Umweltnotstand in Europa und weltweit ausgerufen. Im Oktober 2021 nahm das Parlament die mit den Mitgliedstaaten ausgehandelte Verordnung zur Änderung des Übereinkommens von Aarhus an, um den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auszuweiten.

2021 wurde im Parlament außerdem das Europäische Klimagesetz angenommen, mit dem die EU rechtsverbindlich dazu verpflichtet wird, Maßnahmen zum Klimaschutz zu ergreifen. Darüber hinaus verabschiedete das Parlament im April 2023 Rechtsvorschriften im Rahmen des Pakets „Fit für 55“, mit dem Klimaziele erreicht werden sollen.

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI).

 

Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer

10-2023