La Ronda de Doha y la agricultura

La Ronda de Doha es la ronda de negociaciones más reciente de la OMC. Comenzó en 2001 y supuso el inicio de un nuevo proceso de negociaciones agrícolas: los miembros de la OMC se comprometieron a garantizar mejoras sustanciales en el acceso a los mercados y la eliminación gradual de todas las modalidades de subvención a las exportaciones que constituyesen ayudas internas causantes de distorsiones en el comercio, teniendo debidamente en cuenta la necesidad de conceder a los países en desarrollo un trato especial y diferenciado.

Base jurídica

Artículo 207, apartado 3, y artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

El marco de las negociaciones agrícolas actuales se define en el artículo 20 del Acuerdo de Marrakech sobre la Agricultura. Según este artículo, los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) confirmaban que la reducción de las ayudas y de la protección agrícola constituía un proceso continuo, que se debía aplicar de modo progresivo. Por otra parte, en la letra d) del artículo 20, se precisaba que dichas negociaciones debían tener en cuenta consideraciones no comerciales (como la protección medioambiental, la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, el bienestar de los animales, etc.) y el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo.

La Ronda de Doha: de Cancún a Buenos Aires

La cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Doha (Qatar), en noviembre de 2001, puso en marcha la Ronda de Doha (también denominada «Programa de Doha para el Desarrollo»).

A. De Cancún a Buenos Aires

Desde entonces, se han respetado muy pocos de los plazos acordados. La Conferencia Ministerial de Cancún de 2003 se saldó con un fracaso. Sin lugar a dudas, varios factores contribuyeron a ello, y en particular, la falta de voluntad política de acercar las posiciones de los miembros, o también la controversia en torno a los denominados «temas de Singapur»: el comercio y las inversiones, la política en materia de competencia, la transparencia de los mercados públicos y la facilitación del comercio. No obstante, si las cuestiones relativas a la agricultura resultaron ser un escollo considerable, la negativa por parte de los países en desarrollo a que se abordaran los temas de Singapur contribuyó de forma decisiva al fracaso de la Conferencia.

El proceso fue retomado a principios de 2004, con un acuerdo marco del Consejo General en el que se fijaban principios clave con respecto a las «modalidades» de negociación. Por otra parte, esta decisión suprimió del Programa de Doha tres de los puntos que formaban parte de los temas de Singapur. Las divergencias entre los miembros pudieron reducirse aún más con ocasión de la Conferencia Ministerial de Hong Kong de diciembre de 2005. Finalmente, en 2008 se presentaron proyectos revisados de modalidades, un esbozo del acuerdo final que se decidiría en Ginebra. El «paquete de julio de 2008» (TN/AG/W/4/Rev.3) trataba los siguientes puntos:

a. Ayuda interna

• La «ayuda interna global causante de distorsión del comercio» (compartimento ámbar + compartimento azul + cláusula de minimis) (3.2.11) disminuiría un 75-85 % para la Unión, un 66-73 % para los Estados Unidos y Japón, y un 50-60 % para el resto de los miembros (a lo largo de cinco años para los países desarrollados y de ocho años para los países en desarrollo). Se aplicaría una reducción inmediata de un 33 % a los Estados Unidos, la Unión y Japón, y de un 25 % al resto.
• El «compartimento ámbar» (o MGA) (3.2.11) se reduciría globalmente un 70 % para la Unión, un 60 % para los Estados Unidos y Japón, y un 45 % para los demás. El precio y las ayudas por producto se verían limitados a la media de la ayuda ámbar notificada con respecto al periodo 1995-2000.
• El «compartimento azul» (3.2.11) se vería limitado a un 2,5 % de la producción para los países desarrollados y a un 5 % para los países en desarrollo, con máximos por producto (n. b.: estos límites ya no se aplican).
• La «cláusula de minimis» (3.2.11) permanecería limitada a un 2,5 % de la producción para los países desarrollados (este límite es ahora del 5 %) y a 6,7 % (ahora un 10 %) para los países en desarrollo (pero no se aplicaría reducción alguna si la ayuda concierne principalmente a productores con recursos escasos o que practican una agricultura de subsistencia).
• Las condiciones relativas al «compartimento verde» (3.2.11) serían más rigurosas.

b. Acceso a los mercados

• Los aranceles serían rebajados mediante la aplicación de una fórmula que prescribiese recortes mayores en los aranceles más elevados. Para los países desarrollados, las reducciones irían desde 50 % (para los aranceles inferiores a 20 %) hasta 70 % (para los aranceles superiores a 75 %), con una disminución media mínima de 54 % para los países desarrollados y de 33,3 % a 44-48 % para los países en desarrollo. Los países menos adelantados (PMA) estarían exentos de toda reducción.
• Los «productos sensibles» (para todos los países) y los «productos especiales» (para los países en desarrollo) serían objeto de reducciones inferiores. Sin embargo, las reducciones relativas a los productos sensibles podrían verse compensadas mediante contingentes arancelarios con tipos preferenciales, y los productos especiales podrían quedar exentos de reducción.
• La «cláusula de salvaguardia especial» (3.2.11) sería eliminada de forma progresiva en los países desarrollados. Los países en desarrollo contarían con un nuevo mecanismo de salvaguardia especial (MSE) para un 2,5 % de las líneas arancelarias, que les permitiría incrementar de manera temporal los aranceles con el fin de afrontar los aumentos de las importaciones y las disminuciones de los precios.

c. Competencia de las exportaciones

• Las subvenciones a la exportación (3.2.11) se eliminarían, incluidas las subvenciones disimuladas como créditos a la exportación, en disciplinas relativas a las empresas comerciales de Estado exportadoras, o en ayudas alimentarias que no sean ayudas de urgencia.

El 6 de diciembre de 2008, el presidente de las negociaciones sobre la agricultura divulgó su último proyecto de modalidades revisado. En este marco, la novena Conferencia Ministerial de diciembre de 2013, en Bali, eligió algunos temas agrícolas con vistas a establecer acuerdos parciales. Finalmente, la décima Conferencia Ministerial, que se celebró en diciembre de 2015 en Nairobi, concluyó con un acuerdo.

B. El paquete de Nairobi (2015)

La Conferencia Ministerial de Nairobi adoptó cuatro nuevas decisiones en materia de agricultura relativas a:

• La competencia de las exportaciones: esta decisión comprende las subvenciones a la exportación y otros tipos de instrumentos susceptibles de distorsionar la competencia. En lo relativo a las subvenciones a la exportación, los países desarrollados tienen la obligación de eliminarlas inmediatamente (a excepción de algunas subvenciones a productos transformados, para lo que tenían de plazo hasta 2020). Los países en desarrollo, por su parte, tienen hasta finales de 2023 para eliminar también todo tipo de subvenciones a la exportación. El acuerdo permite acelerar la eliminación de las subvenciones relativas al algodón.
• La constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria en los países en desarrollo: bajo la presión del G-33, durante la Conferencia Ministerial de Bali, los miembros de la OMC acordaron no impugnar jurídicamente estos programas con fines de seguridad alimentaria. El nuevo texto prolonga este acuerdo hasta que se encuentre una solución permanente.
• El algodón: el nuevo acuerdo estipula que los países desarrollados deben acordar un acceso a los mercados sin aranceles ni cuotas para las exportaciones de algodón procedentes de países menos desarrollados a partir del 1 de enero de 2016. Más adelante, los países en desarrollo contraerán compromisos similares, especialmente China.
• El mecanismo de salvaguardia especial para los países en desarrollo: los países exportadores de productos agrícolas (como Australia, Brasil o Estados Unidos) siempre se han opuesto al aumento, incluso temporal, de los aranceles por parte de los países en desarrollo en respuesta a los repentinos aumentos de las importaciones o a las disminuciones de los precios. La nueva decisión estipula que estos países tendrán derecho a un mecanismo de salvaguardia especial basado en los niveles de activación en función de las cantidades importadas y los precios.

Además, con el paquete de Nairobi se han simplificado las normas de origen preferenciales para los países menos desarrollados y se ha prolongado la derogación actual para los servicios de estos países (hasta el 31 de diciembre de 2030).

La Conferencia de Nairobi confirmó un cambio de enfoque en las negociaciones comerciales que favorece los acuerdos parciales. Además, en la declaración ministerial se reconoció que los miembros de la OMC no comparten el mismo punto de vista sobre la continuación de las negociaciones comerciales en el marco de la estructura de Doha.

C. Buenos Aires (2017)

Aunque se esperaba que la undécima Conferencia Ministerial de Buenos Aires (10-13 de diciembre de 2017) diese un impulso considerable al Programa de Doha, se saldó con resultados muy modestos. Estos se redujeron a un simple compromiso de seguir trabajando en una serie de cuestiones, incluida la agricultura (sin establecer programas de trabajo concretos) y a las declaraciones de varios grupos de países sobre temas de interés común.

Posición actual de los actores de la OMC

• La Unión Europea siempre ha abogado por un sistema comercial multilateral más orientado al mercado, pero deseoso de preservar la sostenibilidad social, económica y medioambiental. Se asienta sobre los esfuerzos efectuados en materia de ayuda interna [reformas de la PAC (3.2.4)] y de acceso a los mercados [iniciativa «Todo menos armas» (5.2.3)]. La Unión ha reafirmado en varias ocasiones su voluntad de garantizar un equilibrio en la continuación de la reforma del sistema comercial agrícola, asegurando un trato especial a los países en desarrollo, así como compromisos específicos a favor de los productos considerados sensibles, y teniendo en cuenta de forma efectiva los aspectos no comerciales. La iniciativa más reciente de la Unión ha sido una propuesta conjunta UE-Brasil para alcanzar un acuerdo sobre las revisiones de los mecanismos de control de las ayudas agrícolas internas y para resolver la cuestión de la constitución de existencias públicas, que se planteó antes de la undécima Conferencia Ministerial de Buenos Aires de diciembre de 2017. Ante la incapacidad de la conferencia para alcanzar un acuerdo para limitar las ayudas internas, la entonces comisaria de Comercio de la UE, Cecilia Malmström, lamentó públicamente la ausencia de resultados multilaterales y pidió que se tomasen medidas en la siguiente conferencia ministerial.
• Los Estados Unidos han adoptado recientemente una actitud muy crítica en relación con las cuestiones multilaterales y, al comenzar el mandato de la Administración Trump, en 2017, dieron la espalda a los procesos de gobernanza mundial, favoreciendo las iniciativas bilaterales (por ejemplo, con China) y cuestionando la relevancia de un enfoque multilateral (principalmente, de la OMC y el Acuerdo de París sobre el clima de la CP 21, concluido en diciembre de 2016). La falta de avances en la última Conferencia Ministerial de Buenos Aires fue atribuida a la negativa de los Estados Unidos de considerar la posibilidad de una solución permanente al asunto de la constitución de existencias públicas, lo que provocó que otros miembros de la OMC, a su vez, bloqueasen las decisiones en todos los demás ámbitos. Queda por ver si la Administración Biden ayudará a reactivar la OMC y su sistema de solución de diferencias, que quedó paralizado tras la decisión del presidente Trump de bloquear el nombramiento de un juez de apelación.
• China, India y Rusia: China y la India, partidarias de crear unas condiciones de igualdad para todos los miembros de la OMC, están pidiendo la eliminación de la MGA como condición previa para proseguir las negociaciones. Estos países alegan que la Unión, los Estados Unidos y Canadá han otorgado sistemáticamente a sus agricultores subvenciones causantes de distorsiones en el comercio en un grado muy superior al límite máximo aplicable a los países en desarrollo, por lo que exigen la eliminación de la MGA como punto de partida de las negociaciones, a diferencia de la Unión, que preferiría reducirla. Con miras a la undécima Conferencia Ministerial de Buenos Aires, Rusia presentó 1) una nueva propuesta en la que abogaba por una eliminación progresiva de las salvaguardias especiales permitidas en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura, y 2) un proyecto de decisión para encontrar una solución definitiva a la cuestión de la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria.
• El Grupo de Cairns, que reúne a diecisiete países exportadores cuyo interés común consiste en reducir los obstáculos que perjudican a la agricultura, se muestra muy crítico con los países desarrollados que mantienen un elevado nivel de subvenciones. Antes de la undécima Conferencia Ministerial, el Grupo propuso 1) que la producción y las ayudas internas se sometiesen a un mayor control con vistas a seguir avanzando en el proceso de reforma, 2) que los mecanismos de control de la producción y las ayudas internas causantes de distorsiones en el comercio tuviesen un impacto restrictivo y 3) que se abordase la concentración de ayudas para productos específicos.
• Los países del G-10 (un grupo de países desarrollados importadores netos de alimentos, en el que se encuentran Japón, Noruega y Suiza) están a favor de un nuevo marco basado en el valor de la producción agrícola. Son reacios a debatir las ayudas para productos específicos y no están dispuestos a aceptar reducciones drásticas de las subvenciones que distorsionan el comercio.
• Los países en desarrollo, que representan tres cuartas partes de los miembros de la OMC, insisten en defender su propia producción agrícola y hacen hincapié en los problemas no comerciales (seguridad alimentaria, medios de subsistencia, pobreza, empleo rural, etc.). Solicitan también un trato especial y diferenciado adaptado a sus especificidades. Antes de la Conferencia de Buenos Aires, estos países presentaron varias propuestas para limitar las ayudas que distorsionan el comercio y la MGA referida a productos específicos. Los países del C-4 (Benín, Burkina Faso, Chad y Mali) pidieron, en particular, que los países desarrollados reduzcan las ayudas destinadas al algodón que distorsionan los intercambios comerciales.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento, que vela por el respeto del mandato de negociación asignado a la Comisión, ha respaldado constantemente los esfuerzos de los representantes europeos con vistas a hacer progresar la Ronda de Doha y conseguir un acuerdo equilibrado [véanse sus Resoluciones de 4 de abril de 2006 (DO C 293 E de 2.12.2006), de 9 de agosto de 2008 (DO C 9 E de 15.1.2010), de 16 de diciembre de 2009 (DO C 286 E de 22.10.2010), de 14 de septiembre de 2011 (DO C 286 E de 22.2.2011), de 21 de noviembre de 2013 (DO C 436 de 24.11.2016), de 26 de noviembre de 2015 (DO C 366 de 27.10.2017) y de 15 de noviembre de 2017 (DO C 356 de 4.10.2018)].

Una delegación del Parlamento Europeo asistió a la Conferencia Parlamentaria de la OMC que se celebró en paralelo a la undécima Conferencia Ministerial de Buenos Aires, en diciembre de 2017. La duodécima Conferencia Ministerial, prevista para junio de 2020 en Kazajistán, se canceló debido a la pandemia de COVID-19 y podría celebrarse ahora en junio de 2021.

 

François Nègre

04-2022