Audiovisueel en mediabeleid
Het audiovisueel beleid van de EU valt onder de artikelen 167 en 173 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De belangrijkste wetgeving op dit gebied is de richtlijn audiovisuele mediadiensten, die in 2018 is herzien. Het belangrijkste EU-instrument waarmee de belangen van de bedrijfstak worden behartigd (met name de filmindustrie), is het onderdeel MEDIA van het programma Creatief Europa. In het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt opgeroepen tot eerbiediging van “de vrijheid en de pluriformiteit van de media”.
Rechtsgrond
Het Verdrag van Rome kende de Gemeenschap geen rechtstreekse bevoegdheid toe op het gebied van audiovisueel en mediabeleid, en dat doet het Verdrag betreffende de Europese Unie evenmin. De bevoegdheid om beleid vast te stellen met betrekking tot de media wordt echter ontleend aan diverse artikelen van het VWEU op grond waarvan beleidsmaatregelen kunnen worden vastgesteld voor de verschillende sectoren van media en communicatietechnologie. Dit is noodzakelijk vanwege de complexe aard van mediagoederen en -diensten, die niet aangemerkt kunnen worden als puur culturele goederen, maar evenmin als simpelweg economische goederen. De rechtsgrond is opgenomen in het VWEU in de vorm van de artikelen 28, 30, 34 en 35 (vrij verkeer van goederen); 45-62 (vrij verkeer van personen, diensten en kapitaal); 101-109 (mededingingsbeleid); 114 (technologische harmonisering en onderlinge aanpassing); 165 (onderwijs); 166 (beroepsopleiding); 167 (cultuur); 173 (industrie); en 207 (gemeenschappelijk handelsbeleid).
Doelstellingen
Artikel 167 van het VWEU bepaalt dat het optreden van de Unie erop gericht moet zijn de samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig hun activiteiten met betrekking tot scheppend werk op artistiek en literair gebied, mede in de audiovisuele sector, te ondersteunen en aan te vullen. De doelstelling van de EU op audiovisueel gebied bestaat erin een eengemaakte EU-markt voor audiovisuele diensten te creëren. Bovendien moet de EU op al haar beleidsterreinen rekening houden met culturele aspecten. Handelingen op dit terrein worden vastgesteld door middel van de gewone wetgevingsprocedure.
Resultaten
A. Regelgevingskader
1. De richtlijn audiovisuele mediadiensten
Nieuwe ontwikkelingen op het gebied van omroeptechnologieën leidden in de jaren 1980 tot een toename van het aantal commerciële televisiezenders in de EU en zorgden ervoor dat hun uitzendingen in meerdere landen konden worden ontvangen. Hierdoor ontstond de behoefte aan gemeenschappelijke minimumnormen, die in 1989 voor het eerst werden vastgelegd in de “televisie zonder grenzen”-richtlijn (Richtlijn 89/552/EEG). Bij de eerste herziening ervan in 1997 werd het oorsprongslandbeginsel ingevoerd, hetgeen inhoudt dat omroepen onder de rechtsbevoegdheid vallen van de lidstaat waar zij gevestigd zijn. In de herziening van 2007 werden bepalingen met betrekking tot nieuwe diensten zoals “video-on-demand” (VOD) toegevoegd. De richtlijn werd in 2010 gecodificeerd en kreeg de nieuwe naam richtlijn audiovisuele mediadiensten.
Het verslag van de Commissie van 2012 over de toepassing van de richtlijn audiovisuele mediadiensten en haar groenboek van 2013 getiteld “Voorbereiding op een volledig geconvergeerde audiovisuele wereld: Groei, creatie en waarden” zijn gericht op een gestaag toenemende convergentie in mediadiensten en de wijze waarop deze diensten worden gebruikt en geleverd.
Om gelijke tred te houden met de recente ontwikkelingen, heeft de Commissie in 2016 een verdere herziening van de richtlijn audiovisuele mediadiensten voorgesteld. De interinstitutionele trialoogonderhandelingen over deze tekst werden medio 2018 afgerond. Belangrijke onderdelen van de overeengekomen tekst waren: 1) een wijziging van de maximale duur van het uitzenden van televisiereclame (in plaats van 12 minuten per uur werd dit een dagelijks percentage van 20 % van de zendtijd tussen 6.00 en 18.00 uur); 2) een betere bescherming van minderjarigen tegen schadelijke inhoud, waarbij dezelfde regels gelden voor traditionele omroepuitzendingen als voor diensten op aanvraag; 3) een uitbreiding van de bepalingen inzake Europese producties tot aanbieders van diensten op aanvraag, die ervoor moeten zorgen dat Europese producties ten minste 30 % van hun catalogi uitmaken; en 4) het opnemen van videoplatforms in het toepassingsgebied van de richtlijn audiovisuele mediadiensten, met het oog op de bestrijding van haatzaaiende uitlatingen en de bescherming van minderjarigen tegen schadelijke inhoud. De gewijzigde richtlijn (Richtlijn (EU) 2018/1808) is op 14 november 2018 door het Parlement en de Raad goedgekeurd.
Om de lidstaten te helpen de herziene richtlijn audiovisuele mediadiensten in nationaal recht om te zetten, heeft de Commissie in 2020 twee pakketten van richtsnoeren vastgesteld: 1) richtsnoeren inzake videoplatformdiensten; en 2) richtsnoeren voor Europese producties. Deze richtsnoeren zullen naar verwachting bijdragen tot de geharmoniseerde uitvoering en handhaving van de richtlijn. De termijn voor de omzetting van de richtlijn in nationaal recht, die de meeste lidstaten niet hebben gehaald, was 19 september 2020. Ierland, waar het grootste aantal videoplatforms is gevestigd, maakte pas in februari 2023 zijn wetgeving tot omzetting van de richtlijn bekend en was daarmee het laatste land dat dit deed.
Met betrekking tot de bescherming van minderjarigen zijn de voorschriften van de herziene richtlijn audiovisuele mediadiensten aangevuld met de aanbevelingen van 1998 en 2006 inzake de bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid. In 2022 werd een nieuwe strategie voor een beter internet voor kinderen (BIK+) goedgekeurd, als opvolger van de Europese strategie voor een beter internet voor kinderen uit 2012. Het doel is ervoor te zorgen dat kinderen online worden beschermd, worden gerespecteerd en leren opkomen voor zichzelf. De strategie wordt ondersteund met middelen van de Connecting Europe Facility en via programma’s als Horizon Europa. Tot de uiteenlopende initiatieven op dit gebied behoren het programma Beter internet voor kinderen en de centra voor een veiliger internet. Inmiddels is er ook een kindvriendelijke versie van de BIK+-strategie beschikbaar.
2. Auteursrechten in de digitale eengemaakte markt
Op 17 april 2019 hebben het Parlement en de Raad de richtlijn betreffende auteursrechten en naburige rechten in de digitale eengemaakte markt (Richtlijn (EU) 2019/790) aangenomen. De wetgevingstekst omvatte wijzigingen van twee eerdere richtlijnen inzake auteursrechtelijke kwesties (Richtlijn 96/9/EG en Richtlijn 2001/29/EG). De richtlijn was voornamelijk bedoeld om de auteursrechtelijke regels voor de digitale eengemaakte markt te actualiseren teneinde verschillende cruciale doelstellingen te bereiken: 1) ruimere grensoverschrijdende toegang tot online-inhoud; 2) meer mogelijkheden om auteursrechtelijk beschermd materiaal binnen onderwijs, onderzoeksorganisaties en instellingen voor cultureel erfgoed te gebruiken; 3) een betere werking van de markt voor auteursrechten; en 4) uitvoering van de verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van Marrakesh door middel van het EU-recht. Deze nieuwe wetgeving heeft met name gevolgen voor onlineplatforms zoals YouTube, Facebook en Google News.
3. Portabiliteit van online-inhoudsdiensten in de hele EU
Op 14 juni 2017 hebben het Parlement en de Raad Verordening (EU) 2017/1128 vastgesteld om ervoor te zorgen dat mensen die in hun eigen EU-land geabonneerd zijn op de online-inhoud van aanbieders van films, sportevenementen, e-boeken, videospellen, muziek en dergelijke, ook toegang tot deze diensten hebben wanneer zij tijdelijk in een ander EU-land verblijven. Deze verordening kwam er na de vaststelling van nieuwe roamingvoorschriften in datzelfde jaar, in het kader van de EU-strategie voor een digitale eengemaakte markt.
B. Financieringsprogramma’s en ondersteunende initiatieven
Het onderdeel MEDIA van het programma Creatief Europa is bedoeld om het concurrentievermogen van de audiovisuele sector te versterken. Op 14 december 2020 hebben het Parlement en de Raad overeenstemming bereikt over de toewijzing van 2,44 miljard EUR aan financiering voor het programma Creatief Europa (2021-2027), waarvan ten minste 58 % moet gaan naar het onderdeel MEDIA en tot 9 % daarvan naar het SECTOROVERSCHRIJDEND onderdeel, dat ook gedeeltelijk betrekking heeft op de audiovisuele sector. De Raad bepaalde zijn standpunt in eerste lezing op 13 april 2021 en de tekst werd door het Parlement in tweede lezing aangenomen tijdens de plenaire vergadering van 19 mei 2021.
Het onderdeel MEDIA is bedoeld om professionals uit de audiovisuele sector te helpen nieuwe vaardigheden te ontwikkelen, en is ook gericht op het bevorderen van grensoverschrijdende samenwerking en mobiliteit en het stimuleren van innovatie bij het creëren en produceren van Europese audiovisuele producties, zoals films en televisieprogramma’s (fictie, kinder- en animatiefilms, documentaires en korte films), interactieve producties (videospellen) en Europese en internationale coproducties. Ook ondersteunt het de wereldwijde verspreiding, promotie en de distributie online en in bioscopen (via distributieplatforms en ondertiteling, nasynchronisatie en audiodescriptie) van Europese producties in de nieuwe digitale omgeving. In 2021 kon het onderdeel MEDIA, dat voortbouwde op het succes van zijn voorgangers, de programma’s Media en Media Mundus, terugblikken op dertig jaar ondersteuning van Europese producties.
Het SECTOROVERSCHRIJDENDE onderdeel bevordert activiteiten die de media ondersteunen bij de aanpassing aan de structurele en technologische uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd, onder meer door versterking van een vrij, divers en pluralistisch medialandschap, kwaliteitsjournalistiek en mediawijsheid.
2. Actieplan voor de media- en audiovisuele sector
In december 2020 lanceerde de Commissie het actieplan “Europese media in het digitale decennium: Een actieplan ter ondersteuning van het herstel en de transformatie”. De media- en audiovisuele sector, die hard zijn geraakt door de coronacrisis, blijven van essentieel belang voor “de democratie, de culturele diversiteit en digitale autonomie in Europa”. Het actieplan richt zich op drie actiegebieden en tien concrete acties met als doel: 1) de sector te helpen herstellen van de crisis (door de toegang tot EU-steun te vergemakkelijken, investeringen te stimuleren en een “NEWS”-initiatief te lanceren om acties en steun te bundelen); 2) bij te dragen aan de transformatie van de sector door investeringen te stimuleren die de sector in staat stellen de digitale en de groene transitie te omarmen (meer bepaald door de ontwikkeling van een Europese ruimte voor mediagegevens aan te moedigen, door een Europese sectorcoalitie voor virtual reality en augmented reality te stimuleren, en door discussies en acties te faciliteren die de sector in staat stellen uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te worden); en tot slot 3) personen en bedrijven in Europa in staat te stellen om een dialoog met de audiovisuele sector aan te gaan, Europese mediatalenten te stimuleren, individuele personen in Europa meer zeggenschap te geven en de samenwerking tussen regelgevende instanties te versterken.
3. Mediawijsheid, pluriformiteit en vrijheid
Mediawijsheid of mediageletterdheid wordt gedefinieerd als het vermogen om toegang te hebben tot de media, om de verschillende aspecten van media en media-inhoud met een kritisch oog te evalueren en om in uiteenlopende contexten communicatie tot stand te brengen. Niet alleen voor de jongere generaties, maar ook voor volwassenen is dit een essentiële vaardigheid. De EU beschouwt mediawijsheid als een belangrijke factor om actief te kunnen meedraaien in de moderne informatiemaatschappij. In de conclusies van de Raad van 30 mei 2016 over het ontwikkelen van mediageletterdheid en kritisch denken door onderwijs en opleiding wordt benadrukt dat mediawijsheid belangrijker is dan ooit in het tijdperk van internet en sociale media en een integraal onderdeel moet zijn van onderwijs en opleiding op alle niveaus. Daarnaast heeft de Commissie in 2019 voor het eerst in de hele EU de week van de mediawijsheid georganiseerd en een vergadering belegd van de deskundigengroep inzake mediawijsheid, die uit verschillende belanghebbenden bestaat en eenmaal per jaar samenkomt. Ook bij de herziening van de richtlijn audiovisuele mediadiensten in 2018 is de rol van mediawijsheid versterkt (artikel 33 bis en artikel 28 ter). Voorts werd er een nieuw programma voor mediawijsheid gelanceerd in het kader van het onderdeel MEDIA van Creatief Europa (2021-2027).
Mediapluriformiteit impliceert transparantie, vrijheid en diversiteit in het Europese medialandschap. In 2011 heeft het Europees Universitair Instituut het Centrum voor pluriformiteit en vrijheid van de media opgericht met medefinanciering van de EU. Daarnaast heeft de EU in 2016 in alle lidstaten en een selecte groep kandidaat-lidstaten de monitor voor de pluriformiteit van de media (MPM) ingevoerd. Dit wetenschappelijk instrument is ontworpen om op basis van een reeks indicatoren potentiële risico’s voor de pluriformiteit van de media in kaart te brengen.
Om verdere stappen te ondernemen om de vrijheid en pluriformiteit van de media te waarborgen, heeft de Commissie op 16 september 2022 een nieuwe wetgevingstekst naar voren geschoven, de Europese verordening mediavrijheid. Dit voorstel heeft tot doel mechanismen tot stand te brengen om te zorgen voor meer transparantie, onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht bij maatregelen die van invloed zijn op de markten, de vrijheid en de pluriformiteit van de media binnen de EU. Het voorstel doorloopt momenteel de gewone wetgevingsprocedure. In het kader van deze procedure heeft het Parlement op 3 oktober 2023 zijn onderhandelingsmandaat vastgesteld en de Raad op 21 juni 2023. De trialoogonderhandelingen vinden momenteel plaats en het doel is deze af te ronden vóór de Europese verkiezingen van juni 2024.
4. Andere initiatieven
Europees cinematografisch erfgoed
Op 16 november 2005 hebben het Parlement en de Raad hun aanbeveling over cinematografisch erfgoed en het concurrentievermogen van verwante industriële activiteiten gepubliceerd, waarin de lidstaten ertoe worden opgeroepen om het cinematografische erfgoed van de EU systematisch te verzamelen, te catalogiseren, te bewaren en te restaureren, zodat het kan worden doorgegeven aan toekomstige generaties. De lidstaten wordt ook gevraagd om de twee jaar verslag uit te brengen over wat zij in dit kader hebben ondernomen, zodat de Commissie op basis van die informatie een uitvoeringsverslag kan opstellen. De bevordering van het audiovisuele erfgoed van Europa wordt ook expliciet genoemd als een van de prioriteiten van het onderdeel MEDIA van het programma Creatief Europa.
Verder organiseert de EU tijdens het Filmfestival van Cannes debatten en panels over verschillende onderwerpen, zoals de financiering en distributie van films, publieksontwikkeling en innovatie. In 2005 werd het Europees Filmforum opgericht, een platform voor gestructureerde dialoog tussen beleidsmakers en de audiovisuele sector. In 2004 werd een prijs voor “nieuw talent in de Europese Unie” in het leven geroepen om bekendheid te geven aan het werk van jonge Europese filmregisseurs die een in het kader van het programma MEDIA gesubsidieerde opleiding hebben gevolgd. De European Border Breakers Award was een prijs die in 2004 werd ingesteld voor aanstormend talent en die werd medegefinancierd door het programma Creatief Europa. In 2019 werd de prijs omgedoopt tot de Music Moves Europe Awards.
De rol van het Europees Parlement
Het Parlement is van oordeel dat de EU de groei en het concurrentievermogen van de audiovisuele sector dient te bevorderen en oog moet hebben voor het bredere belang van deze sector voor het behoud van de culturele diversiteit.
1. De richtlijn audiovisuele mediadiensten
In zijn resoluties over televisie van de jaren 1980 en de vroege jaren 1990 heeft het Parlement bij herhaling gepleit voor gemeenschappelijke technische normen voor de rechtstreekse uitzending van televisieprogramma’s per satelliet en voor hogedefinitietelevisie. De aanneming van de richtlijn audiovisuele mediadiensten in 2010 was het resultaat van onderhandelingen tussen het Parlement en de Raad, waarbij rekening werd gehouden met de meeste punten van zorg die het Parlement tijdens de eerste lezing had geuit.
Het Parlement volgt de uitvoering van de richtlijn audiovisuele mediadiensten zeer nauwlettend. In zijn resolutie van 2013 over de toepassing van de richtlijn audiovisuele mediadiensten maakte het Parlement diverse opmerkingen en deed het een aantal aanbevelingen, met name met betrekking tot toegankelijkheid, de bevordering van Europese audiovisuele producties, de bescherming van minderjarigen, reclame, uitdagingen voor de toekomst en internationale concurrentie.
In zijn resolutie van 2013 over connected tv verzocht het Parlement de Commissie na te gaan of het nodig was de richtlijn audiovisuele mediadiensten en andere bestaande voorschriften op het gebied van netwerk- en mediaregelgeving te herzien. Het Parlement zag met name een noodzaak tot herziening van de bepalingen betreffende vindbaarheid en niet-discriminerende toegang tot platforms, verruiming van het begrip “platform” en aanpassing van de beschikbare instrumenten aan nieuwe ontwikkelingen.
In een resolutie van maart 2014 over de voorbereiding op een volledig geconvergeerde audiovisuele wereld (naar aanleiding van het groenboek van de Commissie over hetzelfde onderwerp) nam het Parlement nota van de convergentie van de markten en benadrukte het dat de toegankelijkheid en vindbaarheid behouden moeten blijven en dat diversiteit en financieringsmodellen moeten worden beschermd.
De onderhandelingen over de herziening van de richtlijn audiovisuele mediadiensten hebben ertoe geleid dat de herziene wetgeving nu niet alleen van toepassing is op omroepen, maar ook op video-on-demanddiensten en videoplatforms, zoals Netflix, YouTube en Facebook, en op livestreaming via videoplatforms. De onderhandelaars van het Parlement hebben ook bereikt dat kinderen beter worden beschermd, dat er strengere regels werden ingevoerd voor reclame-uitingen en dat ten minste 30 % van de inhoud die via tv-kanalen en VOD-platforms wordt verspreid, in de EU moet zijn geproduceerd. In maart 2023 heeft de commissie CULT een ontwerpverslag over de tenuitvoerlegging van de herziene richtlijn audiovisuele mediadiensten van 2018 aangenomen, waarin de EP-leden verzoeken om een versnelde harmonisatie van de markt voor audiovisuele media in de EU. De commissie CULT heeft ook een studie over dit onderwerp laten uitvoeren.
2. Creatief Europa
Voortbouwend op zijn resolutie van 2011 over de Europese cinema in het digitale tijdperk heeft het Parlement in zijn resolutie van april 2015 over de Europese film in het digitale tijdperk zijn duidelijke steun uitgesproken voor Europese filmmakers en gewezen op het belang van de financiële bijstand die werd verstrekt in het kader van het subprogramma MEDIA van het programma Creatief Europa voor de periode 2014-2020. Het Parlement heeft tevens het belang benadrukt van filmgeletterdheid en publieksontwikkeling.
In de resolutie van het Parlement van september 2012 over de onlinedistributie van audiovisuele werken binnen de EU werden diverse aspecten van het auteursrecht verkend en werd gewezen op de uitdagingen die de digitale beschikbaarheid van audiovisuele werken met zich meebrengt. In maart 2017 nam het Parlement een resolutie over de uitvoering van het programma Creatief Europa 2014-2020 aan waarin de EP-leden het belang benadrukten van een passende begroting, vereenvoudigde administratieve procedures en ondersteuning van kleinschalige organisaties of projecten bij het verkrijgen van toegang tot financiering.
3. Actieplan voor de media en de audiovisuele sector
In een resolutie van oktober 2021 over het media-actieplan 2020 van de Commissie pleitten de EP-leden voor een permanent EU-nieuwsmediafonds om de onafhankelijkheid van de Europese journalistiek te waarborgen, waarschuwden zij dat de diversiteit van de media in gevaar is als gevolg van concentratie van eigendom en inbezitneming van de media door de staat, en benadrukten zij dat er dringend iets moet worden gedaan aan het “enorm ontwrichtende effect” van mondiale onlineplatforms.
4. Mediawijsheid
In een resolutie van december 2008 over mediageletterdheid in de digitale wereld benadrukten de EP-leden het centrale belang van mediageletterdheid voor de “politieke vorming en de actieve deelneming van de burgers”. Deze resolutie was een belangrijke stap in de richting van verdere EU-maatregelen op dit gebied.
In zijn resolutie van 2019 over buitenlandse inmenging in verkiezingen en desinformatie in de nationale en Europese democratische processen drong het Parlement er bij de lidstaten op aan specifieke cursussen over mediawijsheid op te nemen in hun onderwijsprogramma’s om vanaf jonge leeftijd aan mediawijsheid te werken. Het Parlement besteedde opnieuw veel aandacht aan dit onderwerp in zijn resolutie van 2020 over versterking van de mediavrijheid.
5. LUX - Europese publieksprijs voor de beste film
“LUX - Europese publieksprijs voor de beste film” is een filmprijs die wordt uitgereikt door het Parlement en de European Film Academy. Het doel van de prijs is om de distributie en zichtbaarheid van Europese films in de hele EU te bevorderen door het Europese publiek een actieve hoofdrol te geven en te laten stemmen voor hun favoriete films. De drie genomineerde films worden in de 24 officiële talen van de EU ondertiteld en de winnende film wordt toegankelijk gemaakt voor doven en slechthorenden.
Katarzyna Anna Iskra