Socialezekerheidsdekking in andere EU-lidstaten

De coördinatie van de sociale zekerheid bevordert het vrije verkeer van personen binnen de EU. In 2010 werd een fundamentele hervorming van de wetgeving op dit vlak doorgevoerd. Deze hervorming werd aangevuld met verdere rechtshandelingen ter verbetering van de bescherming van de rechten van mobiele werknemers. In 2016 deed de Commissie een aantal voorstellen als onderdeel van het pakket arbeidsmobiliteit met als doel het systeem verder te hervormen en aan te passen aan de hedendaagse economische en sociale realiteit in de EU.

Rechtsgrond

De artikelen 48 en 352 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Doelstellingen

Het grondbeginsel van het Verdrag van Rome is het wegnemen van belemmeringen voor het vrije verkeer van personen tussen de lidstaten (2.1.5). Om dit te bereiken, moeten er socialezekerheidsmaatregelen worden genomen, zodat EU-burgers die in een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst wonen en werken, hun socialezekerheidsrechten niet gedeeltelijk of geheel verliezen.

Resultaten

In 1958 stelde de Raad twee verordeningen vast betreffende de sociale zekerheid van migrerende werknemers, die inmiddels zijn vervangen door Verordening (EEG) nr. 1408/71. Over de socialezekerheidsrechten van onderdanen van IJsland, Liechtenstein en Noorwegen zijn een aantal zaken vastgelegd in de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER), en voor onderdanen van Zwitserland geldt de overeenkomst tussen de EU en Zwitserland. De rechten van personen die onder het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk vallen, zijn na de Brexit verder beschermd. Voor personen die niet onder het terugtrekkingsakkoord vallen, is de coördinatie van de sociale zekerheid tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk geregeld in het desbetreffende protocol bij de handels- en samenwerkingsovereenkomst.

In 2004 werd Verordening (EEG) nr. 1408/71 ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 883/2004 (de coördinatieverordening), al blijft de eerste verordening nog wel doorwerken op bepaalde communautaire besluiten en overeenkomsten waarbij de EU nog steeds partij is. In 2010 werd een belangrijke hervorming van het systeem doorgevoerd met de goedkeuring van het gemoderniseerde coördinatiepakket – Verordening (EG) nr. 988/2009 en Uitvoeringsverordening (EG) nr. 987/2009.

A. De vier hoofdbeginselen

Alle lidstaten mogen hun socialezekerheidsstelsel naar eigen inzicht organiseren. Dit houdt in dat de nationale socialezekerheidsstelsels niet door een enkel Europees stelsel zullen worden vervangen. Algemeen genomen dient het land van tewerkstelling in te staan voor de sociale zekerheid. Indien er geen tewerkstelling is, is dit het land van verblijf. Als er twee of meer landen betrokken zijn, wordt er in de coördinatieverordening bepaald onder welk nationaal stelsel een EU-burger is verzekerd. De verordening is gebaseerd op vier hoofdbeginselen:

1. Gelijke behandeling (artikelen 4 en 5)

Dankzij dit beginsel hebben werknemers en zelfstandigen uit andere lidstaten dezelfde rechten en verplichtingen als de onderdanen van het gastland. Het recht op gelijke behandeling is onvoorwaardelijk van toepassing op alle werknemers en zelfstandigen uit andere lidstaten die een bepaalde tijd in het gastland hebben gewoond.

2. Samentelling (artikel 6)

Dankzij dit beginsel wordt bij de berekening van uitkeringen rekening gehouden met eerdere perioden van verzekering, arbeid of verblijf in een ander land. Als het in de nationale wetgeving bijvoorbeeld is vereist dat een werknemer gedurende een bepaalde tijd verzekerd of in dienst is geweest alvorens de werknemer recht heeft op bepaalde uitkeringen, houdt het beginsel van samentelling in dat de bevoegde lidstaat rekening moet houden met de tijdvakken waarin de werknemer in een andere lidstaat verzekerd en/of in loondienst was.

3. Het beginsel van toepasselijke wetgeving van één lidstaat (artikel 10 en artikel 11, lid 1)

Door dit beginsel wordt voorkomen dat iemand ten onrechte voordeel ontleent aan het recht van vrij verkeer. Het waarborgt dat een begunstigde slechts aan de wetgeving van één land onderworpen is, en enkel in dat land bijdragen betaalt.

4. Exporteerbaarheid (artikel 7)

Dit beginsel houdt in dat socialezekerheidsuitkeringen overal in de EU kunnen worden uitbetaald en dat het voor de lidstaten verboden is om uitkeringen voor te behouden aan personen die in het land zijn gevestigd. Dit geldt echter niet voor alle socialezekerheidsuitkeringen, aangezien er voor bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen specifieke regels gelden.

B. Personele werkingssfeer

In eerste instantie was Verordening (EEG) nr. 1408/71 uitsluitend van toepassing op werknemers, maar in 1982 werd het toepassingsgebied ervan uitgebreid tot zelfstandigen. De verordening was voorts van toepassing op gezinsleden en personen ten laste van werknemers en zelfstandigen, en op staatlozen en vluchtelingen. Het toepassingsgebied werd geleidelijk uitgebreid: in 1998 tot ambtenaren, zodat zij voorts met betrekking tot de algemene wettelijke pensioenrechten op dezelfde wijze worden behandeld als de rest van de bevolking, in 1999 tot alle verzekerden, met name studenten en personen die niet in loondienst zijn, en in 2003 tot onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven.

In de meest recente rechtshandeling, Verordening (EU) nr. 1231/2010, werd de dekking uitgebreid tot onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven en zich in een grensoverschrijdende situatie bevinden, en tot hun gezinsleden en nabestaanden als die zich ook in de EU bevinden.

Ook grensarbeiders, die in loondienst of als zelfstandige in een lidstaat werken maar in een andere lidstaat wonen, waar zij in de regel dagelijks of minstens één keer per week terug naartoe keren, vallen onder de huidige wetgeving.

Gedetacheerde werknemers vormen een uitzondering, omdat zij voor een tijdelijke opdracht naar een ander land worden gestuurd en gedurende maximaal 24 maanden onder het socialezekerheidsstelsel van hun eigen lidstaat vallen (2.1.13). In de lidstaat waar zij wonen, kan enkel in zorgverstrekkingen worden voorzien.

C. Toepasselijke uitkeringen

In artikel 3 van Verordening (EG) nr. 883/2004 worden de socialezekerheidsuitkeringen opgesomd waarop de verordening van toepassing is:

• ziekte;
• moederschaps- en daarmee gelijkgestelde vaderschapsuitkeringen;
• uitkeringen bij invaliditeit;
• uitkeringen bij ouderdom;
• uitkeringen aan nabestaanden;
• uitkeringen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten;
• uitkeringen bij overlijden;
• uitkeringen bij werkloosheid;
• uitkeringen bij vervroegde uittreding;
• gezinsbijslagen;
• bepaalde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties (artikel 70).

D. De modernisering van het systeem

Sinds 1971 is de wetgeving inzake de coördinatie van de sociale zekerheid herhaaldelijk gewijzigd in verband met de ontwikkelingen op EU-niveau, wijzigingen in de nationale wetgeving en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU).

1. Europese ziekteverzekeringskaart

Sinds 2006 mogen Europese burgers die binnen de EER reizen, gebruikmaken van de Europese ziekteverzekeringskaart, die door de ziekteverzekeringsinstellingen in het thuisland wordt afgegeven. Met deze kaart wordt gemakkelijker medische zorg verkregen bij onverwachte gezondheidsproblemen tijdens een bezoek aan een ander EER-land om persoonlijke of professionele redenen. Er wordt volgens dezelfde voorwaarden en tegen dezelfde prijs toegang verleend als voor de mensen die in dat land verzekerd zijn. De kosten komen voor rekening van het socialezekerheidsstelsel van het thuisland.

2. Aanvullende pensioenrechten

Naast de wettelijke pensioenregelingen zijn aanvullende pensioenen vaak een belangrijke middel om de levensstandaard van mensen op oudere leeftijd veilig te stellen. Met Richtlijn 2014/50/EU betreffende minimumvereisten voor de vergroting van de mobiliteit van werknemers tussen de lidstaten door het verbeteren van de verwerving en het behoud van aanvullende pensioenrechten zijn een aantal belemmeringen weggenomen voor mobiele werknemers die hun aanvullende pensioenrechten bij verhuizing naar een andere lidstaat meenemen.

3. Rol van de Europese Arbeidsautoriteit

Toen de Europese Arbeidsautoriteit (ELA) in juli 2019 werd opgericht, heeft zij de operationele aspecten van de coördinatie van de sociale zekerheid overgenomen. De ELA bemiddelt via een speciale bemiddelingscommissie, wanneer er zich geschillen voordoen.

4. Digitalisering van de coördinatie van de sociale zekerheid

Met de goedkeuring van het gemoderniseerde coördinatiepakket is een overgangsproces op gang gekomen van papieren naar elektronische uitwisseling van informatie en dit heeft geleid tot het systeem voor de elektronische uitwisseling van gegevens betreffende sociale zekerheid (EESSI). Door het systeem zijn momenteel de socialezekerheidsinstellingen van 32 landen met elkaar verbonden. Het gaat hierbij om de 27 EU-lidstaten, IJsland, Liechtenstein, Noorwegen, Zwitserland en het Verenigd Koninkrijk.

In het werkprogramma van de Commissie van 2018 wordt een voorstel voor een Europees socialezekerheidsnummer genoemd om de coördinatie van de sociale zekerheid over de grenzen heen te vergemakkelijken, maar er is geen specifiek voorstel ingediend. In plaats daarvan heeft de Commissie in het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten een proefproject aangekondigd om de haalbaarheid te onderzoeken van de invoering van een Europese socialezekerheidskaart (ESSPASS), ondersteund door één digitale toegangspoort, het EESSI en het voorgestelde Europese kader voor digitale identiteit. Op 6 september 2023 heeft de Commissie een mededeling over digitalisering bij de coördinatie van de sociale zekerheid voorgesteld. In de mededeling worden de verschillende projecten op het gebied van digitalisering, waaronder het ESSPASS-project, uiteengezet. In het ESSPASS-project ligt de nadruk op de digitalisering bij het aanvragen en ontvangen van socialezekerheidsdocumenten, en op een realtime verificatie zodat socialezekerheidsinstellingen, arbeidsinspecties, zorgaanbieders en andere relevante entiteiten deze documenten onmiddellijk en over heel Europa kunnen controleren.

5. Hervormingsproces

De Commissie heeft, na een specifieke raadpleging over de coördinatie van prestaties bij langdurige zorg en werkloosheidsuitkeringen in 2013 en een algemene raadpleging over de coördinatie van de sociale zekerheid in de EU in 2015, in december 2016 een voorstel ingediend voor de herziening van Verordening (EG) nr. 883/2004 en de bijbehorende toepassingsverordening (Verordening (EG) nr. 987/2009), als onderdeel van het pakket arbeidsmobiliteit.

De herziening was bedoeld om het proces eerlijker te laten verlopen door de uitbetaling van uitkeringen en de lidstaat die de socialezekerheidsbijdragen ontvangt nauwer aan elkaar te koppelen. Dit maakt het voor nationale autoriteiten ook eenvoudiger om de socialezekerheidsstatus van gedetacheerde werknemers te verifiëren, teneinde oneerlijke praktijken en misbruik aan te pakken. De belangrijkste wijzigingen zijn onder meer:

• werkloosheidsuitkeringen: tijdvakken van verzekering of van werkzaamheden zullen pas na drie maanden kunnen worden samengeteld, al wordt het voor werknemers nu mogelijk om hun werkloosheidsuitkeringen gedurende zes maanden te exporteren, in plaats van drie maanden, met als doel in een andere lidstaat een baan te zoeken;
• prestaties bij langdurige zorg: het voorstel omvat een afzonderlijk hoofdstuk waarin prestaties bij langdurige zorg worden gedefinieerd en waarin wordt toegelicht onder welke omstandigheden mobiele burgers deze kunnen aanvragen;
• gezinsuitkeringen die bedoeld zijn ter vervanging van het inkomen gedurende perioden voor de opvoeding van kinderen, moeten worden behandeld als een individueel en persoonsgebonden recht, zodat een tweede bevoegde lidstaat het recht krijgt om de toeslag volledig aan de tweede ouder uit te keren. Hierdoor ondervinden ouders die tegelijkertijd verlof willen nemen wegens familieomstandigheden, hiervan geen financiële nadelen.
• economisch niet-actieve burgers: het voorstel heeft ten doel de bestaande rechtsregels in overeenstemming te brengen met recente uitspraken van het HvJ-EU over toegang tot sociale uitkeringen (2.1.5).

Over het voorstel zijn langdurige interinstitutionele onderhandelingen gevoerd, waarna de Raad en het Parlement in december 2021 een voorlopig akkoord bereikten. Deze overeenkomst werd echter nog niet bevestigd en het dossier is momenteel opgeschort.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft altijd grote belangstelling gehad voor de problemen van migrerende werknemers, grensarbeiders, zelfstandigen en onderdanen van derde landen die werkzaam zijn in een andere lidstaat dan de lidstaat die hen heeft toegelaten. Het Parlement heeft het herhaaldelijk betreurd dat er nog steeds belemmeringen bestaan voor een volledige verwerkelijking van het beginsel van vrij verkeer, en het heeft de Raad verzocht zijn goedkeuring te hechten aan voorstellen tot toepassing van de coördinatie van de sociale zekerheid op vervroegde pensioenen, tot verruiming van het recht van werklozen om een werkloosheidsuitkering in een andere lidstaat te ontvangen en tot uitbreiding van het toepassingsgebied van de wetgeving tot alle verzekerde personen. De meeste van deze verzoeken werden ingewilligd met de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 883/2004 of zijn opgenomen in de meest recente Commissievoorstellen tot herziening van deze verordening.

In een aantal van zijn resoluties – de resolutie van 14 januari 2014 betreffende sociale bescherming voor iedereen, de resolutie van 14 september 2016 over sociale dumping en de resolutie van 4 juli 2017 over arbeidsomstandigheden en onzeker werk – heeft het Parlement aandacht gevraagd voor specifieke problemen op dit gebied, zoals de situatie van zelfstandigen, werknemers met tijdelijke of deeltijdcontracten, werknemers in de digitale economie en seizoenarbeiders, en heeft het Parlement de Commissie verzocht de wetgeving te herzien en toe te zien op de tenuitvoerlegging en coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, teneinde ervoor te zorgen dat de rechten van burgers worden gerespecteerd en arbeidsmobiliteit in de EU doelmatig kan functioneren.

Na de uitbraak van de COVID-19-pandemie en de ernstige gevolgen die de pandemie heeft gehad voor grensoverschrijdende werknemers, grensarbeiders, gedetacheerde werknemers en seizoenarbeiders, heeft het Parlement op 19 juni 2020 een resolutie aangenomen over Europese bescherming van grensoverschrijdende en seizoenarbeiders in het kader van de COVID-19-crisis. In de resolutie wordt gewezen op de problemen waarmee deze werknemers werden geconfronteerd: ze hadden geen toegang tot adequate sociale bescherming en socialezekerheidsrechten vanwege de beperkte coördinatie tussen de socialezekerheidsinstellingen van de lidstaten, overwegende dat grensoverschrijdende werknemers en seizoenarbeiders zich bevonden in situaties waarin zij niet noodzakelijkerwijs in aanmerking kwamen voor tijdelijke steunmaatregelen zoals werktijdverkortingsregelingen, aangepaste werkloosheidsuitkeringen en maatregelen ter bevordering van thuiswerken. Bovendien was er rechtsonzekerheid met betrekking tot de toepasselijke socialezekerheids- en belastingstelsels.

Op 20 mei 2021 nam het Parlement een resolutie aan over de gevolgen van de EU-regelgeving voor het vrije verkeer van werknemers en diensten: arbeidsmobiliteit binnen de EU als instrument om de behoeften van en vaardigheden voor de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen. In de resolutie wordt benadrukt dat een beperkte toegang tot socialezekerheidsstelsels vaak het gevolg is van oneerlijke vormen van atypisch werk. Ook wordt benadrukt dat de procedures voor arbeidsmobiliteit en detachering van werknemers volledig moeten worden gedigitaliseerd om de verstrekking en uitwisseling van informatie tussen nationale autoriteiten te verbeteren, en de doeltreffende handhaving, overdraagbaarheid en traceerbaarheid van de rechten van werknemers mogelijk te maken.

In zijn resolutie van 25 november 2021 over de invoering van een Europese socialezekerheidspas voor het verbeteren van de digitale handhaving van socialezekerheidsrechten en billijke mobiliteit benadrukte het Parlement opnieuw de noodzaak van een EU-breed digitaal instrument voor mobiele werknemers om het voor werknemers gemakkelijker te maken hun socialezekerheidsbijdragen en -uitkeringen te volgen en om uitbetaling ervan te vragen, en tegelijkertijd de handhaving van de EU-regels inzake arbeidsmobiliteit en de coördinatie van de sociale zekerheid te verbeteren.

Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken.

 

Aoife Kennedy

10-2023