Към обща селскостопанска политика след 2020 г.

Европейските институции поеха ангажимент да приемат нова реформа преди декември 2020 г., но се оказа невъзможно този график да бъде спазен. Започнати са преговори (тристранни срещи) с цел да се постигне окончателно споразумение преди лятото на 2021 г.

Правно основание

Законодателните предложения относно Общата селскостопанска политика (ОСП) след 2020 г. (COM(2018)0392, COM(2018)0393 и COM(2018)0394 от 1 юни 2018 г.) и предложенията за нова многогодишна финансова рамка (МФР) за периода 2021—2027 г. (COM(2018)0322 от 2 май 2018 г. и COM(2020)0443 от 28 май 2020 г.).

Подготовка за ОСП за периода след 2020 г.

Началото на подготовката за ОСП за периода след 2020 г. беше положено на неофициална среща през май 2016 г. по време на нидерландското председателство на Съвета. Този процес продължи в рамките на следващите председателства на Съвета, като вниманието беше насочено към основните предизвикателства в областта на селското стопанство, които трябва да се преодолеят.

Комисията от своя страна създаде през януари 2016 г. работна група, чиято задача беше да обсъди бъдещето на политиката в областта на селскостопанските пазари и която представи своя окончателен доклад през ноември 2016 г. Що се отнася до втория стълб, конференцията „Корк 2.0“, която се проведе през септември 2016 г., доведе до приемането на декларация с десет ключови насоки за бъдещето на политиката за развитие на селските райони в Европа.

В рамките на междинния преглед на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. Комисията прие на 14 септември 2016 г. законодателно предложение, известно като „омнибус“ (COM(2016)0605), което има отражение върху множество европейски политики, включително ОСП. По принцип целта беше да се въведат технически промени в действащите основни актове, за да се опростят съществуващите инструменти. Благодарение и на усилията на Европейския парламент този процес доведе до истинска миниреформа на ОСП. Опирайки се на препоръките на работната група относно пазарите, Европейският парламент внесе допълнителни изменения с оглед на усъвършенстването на съществуващите механизми. През октомври беше постигнато споразумение със Съвета, а текстът беше публикуван през декември 2017 г. (Регламент (ЕС) 2017/2393, ОВ L 350, 29.12.2107 г.). Договорените подобрения засягат обхвата на организациите на производителите, укрепването на селскостопанските застраховки и на инструментите за стабилизиране на доходите, правилата за плащанията за екологизиране и подпомагането на младите земеделски стопани и определението за „активен земеделски стопанин“ (което държавите членки могат да прилагат по много гъвкав начин).

През февруари 2017 г. Комисията започна обществена консултация относно бъдещето на ОСП, която приключи през май 2017 г. Скоро след това, на 29 ноември 2017 г., тя публикува съобщение, озаглавено „Бъдещето на прехраната и селското стопанство“ (COM(2017)0713). Този документ, който от оперативна гледна точка беше недостатъчно ясен, насочи вниманието към управлението на селското стопанство и предизвести, че в модела на прилагане на ОСП ще бъдат въведени радикални промени. Докладът по собствена инициатива на Европейския парламент (доклад на Дорфман) относно съобщението на Комисията беше последван от резолюция, приета на пленарно заседание на 30 май 2018 г. (P8_TA(2018)0224).

Контекст на последната реформа на ОСП

Решението за реформиране на ОСП беше взето през 2013 г. в разгара на рецесията. Оттогава насам икономическата и институционалната среда се промениха. Отново започна да се наблюдава растеж, макар и слаб, но вследствие на пандемията от COVID-19 неговите стойности станаха отрицателни. Освен това геополитическите процеси (излизане на Обединеното кралство от ЕС през януари 2020 г., криза в традиционното партньорство между ЕС и САЩ след избирането на президента Тръмп) увеличиха несигурността на пазарите. Многостранното търговско сътрудничество е в застой, а двустранните споразумения, които се сключват все по-често, не са в състояние да смекчат протекционистките тенденции и търговските конфликти. И накрая, успоредно с влизането в сила на Парижкото споразумение (COP 21) се наблюдават нови предизвикателства, свързани с изменението на климата и устойчивостта, а технологичните иновации, и по-специално цифровата революция, оказват значително въздействие върху производството, преработката и разпространението на храни.

На 24 декември 2020 г. Европейският съюз и Обединеното кралство постигнаха споразумение относно бъдещите си отношения. Това споразумение запази най-важните елементи, като предвиди система за търговия без тарифи или квоти, която отчита позицията на Обединеното кралство като водещ търговски партньор в Европа, особено в агрохранителния сектор (вж. информационен фиш 3.2.3, таблица VI). При все това последиците от новите митнически процедури и допълнителните административни разходи за икономическите субекти са все още неясни, да не говорим за несигурността на селскостопанските пазари, произтичаща от пандемията. Комисията очаква, че въздействието на кризата, предизвикана от COVID-19, ще доведе до бавен растеж и че европейската икономика и селскостопанският сектор няма да успеят преди 2023 г. да се върнат на равнището си отпреди пандемията.

Финансови предложения относно ОСП за периода след 2020 r.

В предложението на Комисията за многогодишната финансова рамка (МФР) за годините 2021—2027 г. (COM (2018)0322 от 2 май 2018 г.) се определи бъдещият бюджет за селското стопанство. Въпреки че Съюзът продължава да отделя значителен дял от бюджета си за селското стопанство (28,5 % от общия бюджет за периода) (вж. информационен фиш 3.2.3, таблица I), бяха предложени много големи съкращения в реално изражение (– 15 %) поради оттеглянето на Обединеното кралство (нетен вносител в бюджета) и финансовите потребности, произтичащи от новите приоритети на ЕС (миграция, външни граници, цифрова икономика, транспорт).

Вследствие на икономическата криза, предизвикана от пандемията от COVID-19, през май 2020 г. проектът на дългосрочен бюджет от 2018 г. беше заменен с второ предложение, подкрепено от плана за икономическо възстановяване („Next Generation EU“). Европейският парламент изрази позицията си в своите резолюции от 14 ноември 2018 г. P8_TA(2018)0449), 23 юли 2020 г. (P9_TA(2020)0206) и 17 декември 2020 г. (P9_TA(2020)0360). След продължителен процес на преговори между двата клона на бюджетния орган на 17 декември 2020 г. беше постигнато споразумение (Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2093). Бюджетът за ОСП за периода 2021—2027 г. възлиза на 336,4 милиарда евро по постоянни цени за 2018 г., като той следва да се сравни с бюджета за периода 2014—2020 г. след приспадането на разходите за Обединеното кралство (вж. информационен фиш 3.2.3, таблица I, първа колона). Първият стълб запази водещата си позиция (Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), 258,6 милиарда евро, 78,4 %), въпреки че бюджетът му беше съкратен с 10 %, а развитието на селските райони претърпя най-големи загуби (Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), 77,8 милиарда евро), като предвидените за него средства бяха намалени с 19 % (вж. информационен фиш 3.2.3, таблица I, пета колона).

Приемането на МФР за периода 2021—2027 г. също така предостави възможност за влизането в сила на рамковата програма на ЕС за научни изследвания и иновации „Хоризонт Европа“, чийто бюджет възлиза на 95,5 милиарда евро, от които около 10 милиарда евро са предназначени за селскостопанския сектор.

Законодателни предложения относно ОСП за периода след 2020 r.

Въз основа на проекта на МФР от май 2018 г. Комисията представи законодателната рамка за ОСП за периода 2021—2027 г. (COM(2018)0392, (COM(2018)0393 и (COM(2018)0394 от 1 юни 2018 r.). В центъра на реформата е моделът за прилагане на ОСП, насочен към резултатите и принципа на субсидиарност, който предоставя на държавите членки много по-важна роля по отношение на интервенциите в селското стопанство. В бъдеще Съюзът следва да определи ключовите параметри (цели на ОСП, основни изисквания, главни видове интервенции по първи и втори стълб), а държавите членки следва да изготвят многогодишни стратегически планове с оглед на постигането на специфичните цели и съгласуваните помежду им целеви нива.

Бъдещата ОСП ще се съсредоточи върху девет цели, отразяващи нейната икономическа, екологична и социално-териториална многофункционалност. Тя ще запази двата си стълба, както и двата фонда за селското стопанство, предназначени да подкрепят националните програми чрез набор от мерки в рамките на един интегриран подход. Във всеки случай директните плащания ще продължат да бъдат приоритетни елементи в новата ОСП. Освен новото управление на ОСП други важни елементи на предложенията за реформа са, както следва:

• Що се отнася до първия стълб, се дава нов тласък на преразпределението на прякото подпомагане: Комисията предложи да се намалят плащанията над 60 000 EUR и да се въведе задължителен таван (максимално 100 000 EUR на стопанство). Освен това секторните програми за интервенции се прехвърлят от общата организация на селскостопанските пазари към новите национални стратегически планове.
• Новата „архитектура за екологизиране“ на ОСП е много по-гъвкава по отношение на проектирането и на управлението, което се възлага на националните органи. Тя ще има три направления: нова система от предварителни условия (задължителна, но по-гъвкава по отношение на детайлите); екосхеми за климата и околната среда (които ще бъдат финансирани от ЕФГЗ и които ще заместят досегашните плащания за екологизиране) и мерки в областта на агроекологията и климата (финансирани от ЕЗФРСР).
• Що се отнася до втория стълб: ЕЗФРСР вече не е структурен фонд от общата рамка на политиката на сближаване; делът на съфинансиране е намален с десет процентни пункта; Комисията обединява интервенциите си с оглед на опростяването; и накрая, правилата на програмата Leader вече ще бъдат от компетентността на политиката на сближаване, въпреки че тяхното финансиране се осигурява от бюджета за селското стопанство.

Текущи дискусии

Португалия, която на 1 януари 2021 г. пое от Германия ротационното председателство на Съвета, се ангажира да постигне компромис с Европейския парламент по ОСП преди лятото на 2021 г. Първоначалните преговори под формата на тристранни срещи вече доведоха до известно сближаване между съзаконодателите по отношение на: 1) опростяването на предварителните условия за земеделските стопани, прилагащи еквивалентни мерки в рамките на екосхемите; 2) изготвянето на примерен списък с необвързващ характер на практиките в рамките на екосхемите; 3) увеличаването на броя на продуктите, отговарящи на условията за публична интервенция, както беше предложено от Парламента; 4) удължаването на срока за упражняване на правата за засаждане на лозя до 2045 г. (компромисна дата, като се има предвид, че Съветът беше предложил като срок 2040 г., а Парламентът — 2050 г.), като разрешеното увеличаване на площите се ограничава до 1 %; 5) вината с намалено алкохолно съдържание със защитено наименование за произход и защитено географско указание; 6) прегледа на изпълнението въз основа на доклад на Комисията, който се изготвя веднъж на всеки две години, а не ежегодно, както предлагаше Комисията; и 7) намаляването на допустимите отклонения във връзка с показателите за целите, определени в стратегическите планове (35 % за първия преглед през 2025 г.; 25 % за втория преглед през 2027 г.), като първоначално Съветът беше предложил 45 %, а Парламентът — 25 %.

Тези тристранни срещи обаче разкриха също така липсата на свобода на действие на председателството на Съвета, тъй като всяка една от обсъжданите точки трябва да бъде валидирана от националните експерти; по време на тези срещи също така се откроиха основните въпроси, по-които има разногласие, а именно: 1) определението за „активен земеделски стопанин“; 2) въвеждането на хибриден модел за прилагане на ОСП, съчетаващ известна степен на контрол на съответствието (с правилата) с новата система за контрол на изпълнението (основана на резултатите), който беше предложен от Парламента, но беше отхвърлен от Комисията и Съвета, които изразиха опасения, че той може да доведе до усложняване на административните процедури; 3) обвързване на преките помощи със социални условия, предложено от Парламента (повечето държави членки считат, че въпросът следва да бъде разгледан в отделен законодателен акт или да бъде решен чрез национални мерки); 4) определяне на горна граница на преките помощи (незадължителна според Съвета, задължителна според Парламента); 5) удължаване на периодите на публична интервенция, така че да обхващат цялата година; 6) специални предпазни клаузи (предложени от членовете на ЕП) за налагане на допълнителни мита върху вноса в случай на неспазване на екологичните и здравните стандарти на ЕС; 7) инструментите за управление на кризите на пазара; и накрая, 8) т.нар. архитектура за екологизиране, при която се открояват големи различия по отношение на: практиките, обвързани с условия за опазване на околната среда (предварителни условия) (Съветът подкрепя диверсификацията на културите, а не ротацията, за която Парламентът се застъпва); минималния пакет за екосхемите (Съветът предложи 20 % от директните плащания, а Парламентът — 30 %); евентуалното въвеждане на точкова система за екосхемите (която Съветът счита за твърде сложна) и накрая — процента на непроизводствените площи в земеделските стопанства.

Последният етап от преговорите в областта на селското стопанство съвпадна с обсъжданията относно „Европейския зелен пакт“, чието начало беше поставено на 11 декември 2019 г. чрез съобщение на Комисията (COM(2019)0640). Зеленият пакт предвижда в срок до 2050 г. да се изгради модел за устойчиво и неутрално по отношение на климата развитие, който ще окаже огромно въздействие върху европейската агрохранителна система. През май 2020 г. бяха направени конкретни предложения, а именно под формата на стратегията за биологичното разнообразие за 2030 г. и стратегията „От фермата до трапезата“, насочени към повишаване на продоволствената сигурност, намаляване на употребата на пестициди, торове и антибиотици, подпомагане на иновациите в селското стопанство и подобряване на информацията за потребителите (COM(2020)0380 и 0381 от 20 май 2020 г.). В съответствие с препоръките на Комисията от декември 2020 г., отправени към всяка държава членка (COM(2020)0846), насоките за действие, приети в рамките на Зеления пакт, следва да бъдат последвани от национални стратегически планове, които следва да бъдат представени през 2021 г. и да бъдат прилагани от 2023 г. нататък.

Преходни мерки до 31 декември 2022 г.

В очакване на приключването на преговорите по реформата на ОСП за периода след 2020 г. съзаконодателите приеха Регламент (ЕС) 2020/2220 (ОВ L 437, 28.12.2020 г.), с който действащите правила се удължават с две години (до 31 декември 2022 г.), като се въвеждат известни промени. Някои от промените в настоящия режим са, както следва: понижаване на прага за активиране на компенсациите за намаляване на доходите и за свързани с климата загуби или заболявания от 30 % на 20 % в рамките на мерките за управление на риска; и интегриране на допълнителните 7,5 милиарда евро в селскостопанския компонент на Европейския план за икономическо възстановяване (вж. информационен фиш 3.2.2). Най-малко 37 % от тези средства са предназначени за земеделските производители на биологични продукти, мерките за опазване на околната среда и хуманното отношение към животните, а 55 % трябва да бъдат насочени към инвестициите за стабилно, устойчиво и цифрово възстановяване и установяването на младите земеделски стопани.

Регламент (ЕС) 2020/2220 следва да предостави на държавите членки достатъчно време да изготвят своите стратегически планове и да улесни създаването на административните структури, необходими за успешното прилагане на новата ОСП. Също така срокът на действие на правилата за държавните помощи за селското и горското стопанство беше удължен с две години.

Роля на Европейския парламент

Европейският парламент отново заяви, че след 2020 г. финансирането на ОСП следва да се запази в реално изражение на сегашното равнище P8_TA(2018)0449от 14.11.2018 г.) (вж. информационен фиш 3.2.3, таблица I, трета колона). Впоследствие комисията по земеделие и развитие на селските райони назначи докладчици за всеки законодателен акт, както следва: г-жа Естер Еранс (група на Европейската народна партия) относно новата структура на ОСП, г-жа Улрике Мюлер (Група на Алианса на либералите и демократите за Европа) относно новото хоризонтално регулиране и г-н Ерик Андрийо (Група на Прогресивния алианс на социалистите и демократите в Европейския парламент) относно измененото предложение за общата организация на селскостопанските пазари. През април 2019 г. комисията по земеделие и развитие на селските райони гласува по трите направления на предложенията. След изборите за Европейски парламент през май 2019 г. новоизбраните членове на ЕП преразгледаха измененията, приети от комисията по земеделие и развитие на селските райони и от комисията по околна среда през предходния парламентарен мандат, с цел приключване на първото четене. На пленарното си заседание на 23 октомври 2020 г. Европейският парламент най-накрая прие позицията си (P9_TA(2020)0287, P9_TA(2020)0288 и P9_TA(2020)0289. В рамките на германското и португалското председателство на Съвета съзаконодателите започнаха преговори (тристранни срещи) с оглед на постигането на окончателно споразумение преди лятото на 2021 г.

 

François Nègre

04-2022