Пространство на свобода, сигурност и правосъдие: общи аспекти

В Договорите се отдава голямо значение на създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие. През 2009 г. бяха въведени няколко важни нови елемента: по-ефикасна и демократична процедура за вземане на решения, която е в отговор на премахването на старата структура по стълбове, по-големи правомощия за Съда на ЕС и нова роля за националните парламенти. Основните права са подсилени от правно обвързващата Харта на основните права на Европейския съюз.

Правно основание

Член 3, параграф 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС). В този член, който определя основните цели на ЕС, се отдава по-голямо значение на създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, отколкото в предишния Договор от Ница, като тази цел е посочена дори преди целта за създаване на вътрешен пазар.

Дял V от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) — членове от 67 до 89 — е посветен на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Освен общите разпоредби, този дял съдържа конкретни глави, посветени съответно на всяка от следните области:

  • политики относно контрола по границите, убежището и имиграцията;
  • съдебно сътрудничество по гражданскоправни въпроси;
  • съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси;
  • полицейско сътрудничество[1].

Дания не участва в приемането от Съвета на мерките съгласно дял V от ДФЕС (Протокол № 22 — „клауза за неучастие“ — освобождава Дания от участие в политиката). Въпреки това тя прилага достиженията на правото от Шенген от 2001 г. насам на междуправителствена основа. Що се отнася до съдебното сътрудничество по гражданскоправни въпроси и правилата, уреждащи компетентността на съдилищата при съдебни спорове от гражданско или търговско естество между физически лица, пребиваващи в различни държави членки („Регламент Брюксел I“), на 19 октомври 2005 г. Кралство Дания и ЕС сключиха споразумение относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела. Съгласно член 3, параграф 2 от споразумението, когато се приемат изменения, Дания трябва да уведоми Комисията за решението си дали ще прилага съдържанието на тези изменения или не. Ирландия участва само в приемането и прилагането на специфични мерки след като взе решение за участие (Протокол № 21).

Освен тези разпоредби трябва да се споменат и други членове, които са неразривно свързани със създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Такива, например, са член 6 от ДЕС относно Хартата на основните права и Европейската конвенция за защита на правата на човека[2], член 8 от ДФЕС относно премахването на неравенствата, член 15, параграф 3 от ДФЕС относно правото на достъп до документите на институциите, член 16 от ДФЕС относно защитата на личните данни[3] и членове от 18 до 25 от ДФЕС относно недискриминацията и гражданството на Съюза[4]. С ДФЕС обаче бяха въведени и редица „спирачни клаузи“, когато държава членка счита, че даден проект на законодателен акт би засегнал основни аспекти на нейната наказателноправна система (член 82, параграф 3 от ДФЕС), както и общи минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкциите в областта на особено тежката престъпност с трансгранично измерение (член 83, параграф 3 от ДФЕС). На практика това функционира по следния начин: на Европейския съвет се представя проект за директива и обикновената законодателна процедура се спира. Ако бъде постигнат консенсус, в срок от четири месеца Европейският съвет отнася проекта обратно до Съвета, с което ще се прекрати спирането на обикновената законодателна процедура.

Цели

Целите за пространството на свобода, сигурност и правосъдие са определени в член 67 от ДФЕС:

  • „Съюзът представлява пространство на свобода, сигурност и правосъдие, в което се зачитат основните права и различните правни системи и традиции на държавите членки.
  • Той осигурява отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници и развива единна политика по въпросите на убежището, имиграцията и контрола на външните граници, която се основава на солидарността между държавите-членки и е справедлива спрямо гражданите на трети страни. По смисъла на настоящия дял апатридите се считат за граждани на трети страни.
  • Съюзът допринася за осигуряването на високо равнище на сигурност чрез мерки за предотвратяване на престъпността, расизма и ксенофобията, както и за борба с тях, чрез мерки за координиране и сътрудничество между полицейските и съдебните органи и другите компетентни органи, както и чрез взаимното признаване на съдебните решения по наказателни дела и, ако е необходимо, чрез сближаването на наказателните законодателства.
  • Съюзът улеснява достъпа до правосъдие, по-специално чрез принципа на взаимното признаване на съдебните и извънсъдебните решения по граждански дела.“

Постижения

A. Основни нововъведения с Договора от Лисабон

1. По-ефикасна и демократична процедура за вземане на решения

Договорът от Лисабон премахна третия стълб, който се основаваше на междуправителствено сътрудничество, като по този начин въведе повсеместно общностния метод в пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Оттогава приемането на законодателни текстове се извършва по принцип съгласно обикновената законодателна процедура, описана в член 294 от ДФЕС. Съветът решава с квалифицирано мнозинство, а Европейският парламент, в качеството си на съзаконодател, се произнася съгласно процедурата за съвместно вземане на решения.

2. Нова роля за националните парламенти

Член 12 от ДЕС и Протоколи № 1 и 2 уточняват ролята на националните парламенти в ЕС. Националните парламенти разполагат в частност със срок от осем седмици, за да проучат всеки проект на законодателен акт по отношение на принципа на субсидиарност преди да може да се вземе решение по този проект на равнище ЕС. Що се отнася до пространството на свобода, сигурност и правосъдие, ако четвърт от националните парламенти го изискат, този проект трябва да бъде преразгледан (член 7, параграф 2 от Протокол № 2).

Съдът на ЕС може да бъде сезиран с иск за отмяна на законодателен акт поради нарушение на принципа на субсидиарност.

Националните парламенти участват в оценката на Евроюст и Европол (членове 85 и 88 от ДФЕС).

3. Засилени правомощия на Съда на ЕС[5]

Съдът може бъде сезиран без ограничение по преюдициални въпроси по всички аспекти на пространството на свобода, сигурност и правосъдие. След изтичането на петгодишен преходен период от влизането в сила на Договора от Лисабон (т.е. считано от 1 декември 2014 г.) приетите в рамките на предишния Договор актове в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси също могат да бъдат предмет на такива производства. Същата система важи за исковете за неизпълнение на задължения (Протокол № 36).

4. Засилена роля на Комисията

Възможността Комисията да образува процедури за неизпълнение на задължения срещу държавите членки, които не спазват разпоредбите относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие, представлява важно нововъведение, което ѝ предоставя ново правомощие за мониторинг на прилагането на законодателството.

5. Възможно участие на държавите членки в оценката на прилагането на политиките в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие

Член 70 от ДФЕС гласи, че Съветът, по предложение на Комисията, може да приема мерки за установяване на реда и условията, при които държавите членки, в сътрудничество с Комисията, правят обективна и безпристрастна оценка на прилагането, от страна на органите на държавите членки, на политиките в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие.

B. Ролята на Европейския съвет в планирането

Успоредно с промените, свързани с последователните Договори, трябва специално да се подчертае особено важната роля на Европейския съвет по отношение на промените и напредъка, постигнат в различните области на пространството на свобода, сигурност и правосъдие.

През октомври 1999 г. Европейският съвет от Тампере проведе специална среща относно създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, като използва пълноценно възможностите, предлагани от Договора от Амстердам.

През ноември 2004 г. Европейският съвет прие нова петгодишна програма за действие, Хагската програма.

На 10 и 11 декември 2009 г. Европейският съвет прие Стокхолмската програма. Тази многогодишна програма за периода 2010―2014 г. се фокусира върху интересите и нуждите на гражданите и другите лица, пред които ЕС носи отговорност.

Договорът от Лисабон официално признава значителната роля на Европейския съвет за определяне на „стратегическите насоки на законодателното и оперативно планиране в пространството на свобода, сигурност и правосъдие“ (член 68 от ДФЕС). През юни 2014 г. Европейският съвет определи тези насоки за следващите години. Те са в съответствие с приоритетите, определени в стратегическата програма за ЕС, която също беше приета през юни 2014 г.

C. Създаване на специализирани органи за управлението на пространството на свобода, сигурност и правосъдие: агенции

Бяха създадени различни агенции, които да спомогнат за управлението на политиките в редица важни области на пространството на свобода, сигурност и правосъдие: Европол — за полицейското сътрудничество, Агенцията на Европейския съюз за обучение в областта на правоприлагането (CEPOL), Евроюст — за съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, Агенцията за основните права на ЕС (FRA), която се занимава с основните права и дискриминацията, Европейския център за мониторинг на наркотици и наркомании (EMCDDA), Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex), която отговаря за координирането на контрола на външните граници, Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA), Европейската прокуратура[6] и Европейската агенция за управление на широкомащабни информационни системи в областта на правосъдието, свободата и сигурността (eu-LISA).

Роля на Европейския парламент

Парламентът разполага с редица инструменти и правомощия, които му позволяват да изпълнява ролята си пълноценно:

  • законодателна компетентност до степен, която дава възможност на Парламента да действа в качеството на съзаконодател в рамките на обикновената законодателна процедура от влизането в сила на Договора от Лисабон през 2009 г. насетне. Това се превърна в общо правило, но с редица изключения. Тези изключения включват мерки, предназначени да осигурят „административно сътрудничество между компетентните служби на държавите членки“ (член 74 от ДФЕС), които все още подлежат на „специална законодателна процедура“, като Съветът действа по предложение на Комисията или на една четвърт от държавите членки и след консултация с Парламента. Освен това се прилага специална законодателна процедура (Съветът действа с единодушие след консултация с Парламента) по отношение на мерките за определяне на условията и ограниченията за полицейското сътрудничество (член 89 от ДФЕС) или разпоредбите относно паспортите, личните карти и разрешенията за пребиваване (член 77, параграф 3 от ДФЕС);
  • бюджетни правомощия, като Европейският парламент определя съвместно със Съвета бюджета на ЕС за програми в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие;
  • контрол на дейностите на агенциите на ЕС, които работят в тази област на политиката, например, чрез изпращане на делегации в държавите членки или по външните граници на ЕС с цел идентифициране на проблемите и проверка на начина на прилагане на законодателството, прието на равнище ЕС;
  • правомощия за сезиране на Съда с иск за отмяна — компетентност, която Европейският парламент упражни, по-конкретно за да изиска отмяна на някои разпоредби на законодателни актове;
  • правомощия за политическа инициатива чрез приемането на доклади по собствена инициатива и резолюции по въпроси, по които Парламентът решава да се произнесе.

Основните приоритети, върху които Парламентът постоянно акцентира през последните години, могат да бъдат обобщени по следния начин:

  • признаване и отчитане на нарастващата значимост на пространството на свобода, сигурност и правосъдие в рамките на развитието на ЕС;
  • премахване на третия стълб и включване на областите на полицейското сътрудничество и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси в обхвата на процедурите и законодателството на ЕС, за да се позволи на Европейския парламент да изпълнява пълноценно своята демократична роля в законодателния процес;
  • премахване на правилото за единодушие в рамките на Съвета с цел улесняване на вземането на решения;
  • поддържане на справедлив баланс между защитата на основните права на гражданите и пребиваващите лица и изискванията за сигурност и борба с тероризма, както и гарантиране, че този баланс е отразен в законодателството и в прилагането;
  • укрепване на защитата и насърчаването на основните права, по-специално чрез приемането на правно обвързващата Харта на основните права на Европейския съюз и създаването на Агенция за основните права, както и чрез създаването на анкетна комисия за разследване на използването на Pegasus и еквивалентен шпионски софтуер за наблюдение, която оцени как използването на шпионски софтуер срещу граждани на ЕС е засегнало демократичните процеси и индивидуалните права на гражданите в ЕС.

Настоящият информационен фиш беше изготвен от Тематичния отдел по граждански права и конституционни въпроси на Европейския парламент.

 

[1]Вж. информационни фишове 4.2.2, 4.2.3, 4.2.5, 4.2.6, 4.2.7
[2]Вж. информационен фиш 4.1.2
[3]Вж. информационен фиш 4.2.8
[4]Вж. информационен фиш 4.1.1
[5]Вж. информационен фиш 1.3.10
[6]Вж. информационен фиш 4.2.6

Udo Bux / Mariusz Maciejewski